Streszczenie pracy doktorskiej Zadania administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności studium administracyjnoprawne

Transkrypt

1 mgr Radosław Mędrzycki Streszczenie pracy doktorskiej Zadania administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności studium administracyjnoprawne Napisanej pod kierunkiem naukowym: dr hab. Ireny Lipowicz, prof. UKSW Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Wydział Prawa i Administracji Rozprawa doktorska Zadania administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności studium administracyjnoprawne stanowi próbę oceny sposobu regulacji zadań publicznych w zakresie przeciwdziałania bezdomności w tym ocenę spójności tych zadań w Polsce z uwzględnieniem aktualnej wiedzy na temat zjawiska bezdomności. Badanie bezdomności wymaga podejścia interdyscyplinarnego w tym przedstawicieli nauk pozaprawnych. Szczególna rola w zakresie wskazywania dysfunkcji oraz formułowania nowych rozwiązań legislacyjnych spoczywa jednak na prawnikach. W doktrynie prawa administracyjnego jak dotąd brakowało pogłębionych badań nad zadaniami administracji publicznej, które dotyczą tego zjawiska społecznego. Wypełniając tę lukę przeanalizowano przede wszystkim obowiązujące normy prawa ustrojowego, materialnego i procesowego polskiego prawa administracyjnego odnoszące się do przeciwdziałania bezdomności. Badania w obszarze referencyjnym objęły także ocenę regulacji prawnych dwudziestolecia międzywojennego oraz okresu Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Badania prawnoadministracyjne prowadzono na podstawie regulacji polskiej z odniesieniem się do Konstytucji oraz prawa międzynarodowego i Unii Europejskiej. W badaniach korzystano z metody teoretyczno-prawnej, dogmatyczno-prawnej i historyczno-prawnej. Wszystkie one były konieczne z powodu złożoności problematyki pracy. W pracy postawiono hipotezę, zgodnie z którą: obowiązujące w Polsce normy prawa administracyjnego pozwalają mimo słabości wyróżnić spójny system zadań publicznych w zakresie przeciwdziałania bezdomności. W pracy przyjęto konsekwentnie, iż przeciwdziałanie bezdomności jest celem administracji publicznej polegającym na prewencji, interwencji i reintegracji w zakresie bezdomności. Pomocniczo zadano następujące pytania badawcze: Jak można współcześnie określić, wobec nowych wyzwań społecznych, zadania administracji 1

2 publicznej i jakim procesom zmian w sferze normatywnej podlegają obecnie te zadania w Polsce? Czy w ciągu minionych dwudziestu pięciu lat po zmianie ustroju uległa zmianie rola administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności a jeśli tak, to w jaki sposób? Czy ewentualna ewolucja zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności ma swoje odzwierciedlenie strukturalne i czy zadania te spoczywają równomiernie na administracji rządowej i samorządowej? Jaką rolę w realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności odgrywają podmioty niepubliczne i czy prawdziwy jest pogląd, że administracja rządowa i samorządowa w sposób nieuzasadniony rezygnują obecnie w świetle zasad konstytucyjnych z wykonywania tych zadań na rzecz podmiotów niepublicznych bez zachowania odpowiedniej pozycji prawnej niezbędnej do zachowania realnego wpływu na sposób świadczeń? Źródło jakich obowiązków w zakresie przeciwdziałania bezdomności i w jakich proporcjach stanowią prawo ponadnarodowe, międzynarodowe i prawo wewnętrzne? Czy można wyróżnić prawne uwarunkowania realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności wpływające na ich spójność i czy spójność ta jest istotnie osiągana w obecnych warunkach prawnych? Praca składa się z pięciu rozdziałów poprzedzonych spisem treści, wykazem skrótów, wstępem. Dysertację zamykają zakończenie i wnioski oraz wykaz wykorzystanych w rozprawie: aktów prawnych, literatury i orzecznictwa. W rozdziale pierwszym podjęto próbę scharakteryzowania pojęcia zadanie publiczne ukazując poglądy przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego w tym zakresie, w tym na tle pojęć pokrewnych funkcji, kompetencji, celu publicznego. Określenia wymagały również stosowane w pracy pojęcia dobra wspólnego i interesu publicznego. W konsekwencji przyjęto, iż zadaniem publicznym jest prawnie wyznaczony obowiązek zaspokajania zbiorowych lub indywidualnych potrzeb człowieka, którego racją obowiązywania jest osiągnięcie lub przyczynienie się do osiągnięcia założonego celu. Zadania administracji publicznej określono jako zadania publiczne realizowane przez podmioty państwowe, samorządowe oraz podmioty niepubliczne. Wskazano również poglądy tych przedstawicieli prawa administracyjnego, którzy uznają możliwość zaspokajania interesu publicznego poprzez realizację interesu indywidualnego. W drugiej części rozdziału pierwszego ukazano współczesne dynamiczne procesy społeczne, którym podlegają zadania publiczne prywatyzacji i uspołecznienia rozumianego jako przejmowanie zadań przez organizacje pozarządowe oraz wpływ polityki administracyjnej na tworzenie współczesnych zadań publicznych. Procesy związane z 2

3 przejmowaniem wykonywania zadań publicznych przez inne podmioty społeczne wydają się pełnić kluczową rolę we współczesnej, wielosektorowej administracji publicznej. Rozdział pierwszy kończą rozważania dotyczące zaproponowanej koncepcji pionowej i poziomej spójności zadań administracji publicznej oraz konsekwencje tak przyjętego podziału. W rozdziale drugim scharakteryzowano zjawisko bezdomności jako problem społeczny i prawny. Omówienia cech tego zjawiska dokonano w odniesieniu do aktualnej wiedzy na temat przyczyn i uwarunkowań bezdomności, skali bezdomności, charakterystyki grupy osób bezdomnych oraz ich sytuacji prawnej i faktycznej. W opisie wykorzystano wyniki prac badawczych z zakresu pozaprawnych nauk społecznych oraz raportów na temat sytuacji osób bezdomnych Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji pozarządowych oraz międzynarodowych organizacji praw człowieka. Charakterystyka dokonana w tej części rozdziału drugiego pozwoliła potwierdzić tezę, iż bezdomność jest problemem wieloaspektowym, wymagającym od władz publicznych aktywnej i złożonej polityki społeczno-prawnej. Szczególnie istotne jest uwzględnienie w rozwiązaniach prawnych wiedzy na temat kilkuletniego i pogłębiającego się procesu stawania się osobą bezdomną czyli poszczególnych etapów ekskluzji społecznej osób bezdomnych aż do fazy bezdomności właściwej polegającej na pełnym zaakceptowaniu swojej sytuacji życiowej a także współczesnej psychologicznej wiedzy na temat skutecznego sposobu wyprowadzania z bezdomności. W pozostałej części tego rozdziału odniesiono się do historycznoprawnych zagadnień przeciwdziałania bezdomności poprzez ukazanie rozwiązań prawnych występujących od czasów Średniowiecza do współczesności. Odrębną uwagę poświęcono okresowi transformacji ustrojowej omawiając jako jej przejaw współczesne prawne definicje osoby bezdomnej. Rozważania w rozdziale trzecim poświęcono konstytucyjnym i ponadnarodowym źródłom prawa w zakresie przeciwdziałania bezdomności. Analiza przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., objęła kluczowe dla pracy pojęcie przeciwdziałanie bezdomności. Wskazano, iż treść tego pojęcia nie odpowiada współczesnemu szerokiemu podejściu do problematyki bezdomności, gdyż jest ono podporządkowane polityce mieszkaniowej państwa. W pracy odniesiono się także do innych konstytucyjnych zasad wpływających na przeciwdziałanie bezdomności jak: ochrona godności ludzkiej, sprawiedliwość społeczna, zrównoważony rozwój i prawo do 3

4 zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej ukazując ich administracyjnoprawne konsekwencje. W analizach zasad konstytucyjnych wykorzystano ustalenia przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ukazując wpływ ustroju na realizację praw obywateli oraz nowe podejście do realizacji tych praw. Stwierdzono, iż kluczową rolę wśród prawnych determinant przeciwdziałania bezdomności odgrywa konieczność zapewnienia ochrony godności ludzkiej oraz potrzeba zapewnienia zrównoważonego rozwoju, którego elementem jest zrównoważona konsumpcja i który jest rozumiany szerzej niż tylko w kategoriach ochrony środowiska. Spośród konstytucyjnych zasad ustrojowych opisano również zasadę pomocniczości, która oddziałuje na rozkład zadań pomiędzy podmioty administracji publicznej. W drugiej części rozdziału trzeciego zaprezentowano analizę i ocenę podstawowych aktów prawa międzynarodowego oraz Unii Europejskiej dotyczących problematyki bezdomności. Pozwoliło to na odniesienie się do sytuacji i dorobku Polski na tle rozwiązań ponadnarodowych. Rozdział czwarty poświęcony został charakterystyce zadań publicznych w zakresie przeciwdziałania bezdomności w ustawodawstwie polskim. Analizą objęto zatem głównie regulacje ustrojowego prawa administracyjnego z niezbędnymi odniesieniami do regulacji materialnoprawnych oraz procesowych. Katalog zadań administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności podzielono zgodnie z kryterium konstytucyjnym na zadania samorządu terytorialnego oraz zadania administracji rządowej. Zgodnie z tym podziałem przedstawiono systematykę samorządowych zadań publicznych w zakresie pomocy społecznej, bezpieczeństwa i porządku publicznego, transportu publicznego, czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, budownictwa mieszkaniowego. Zadania administracji rządowej analizowano według kryterium podmiotowego wyróżniając zadania Rady Ministrów i prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, ministra właściwego do spraw zdrowia, zadania ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, Ministra Sprawiedliwości, oraz terenowych organów administracji rządowej o kompetencjach ogólnych wojewodów. Rozważania w rozdziale czwartym kończy charakterystyka roli podmiotów niepublicznych w zakresie przeciwdziałania bezdomności w tym problematyka partycypacji i partnerstwa obywatelskiego. Zwraca uwagę szczególne zaangażowanie tych podmiotów w sferze innowacji społecznych oraz ich doniosła rola w opiece nad osobami bezdomnymi. Rozdział czwarty pracy ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia odpowiedzi 4

5 na pytanie o spójność poziomą zadań administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności. W rozdziale piątym scharakteryzowano katalog prawnych form działania administracji w zakresie przeciwdziałania bezdomności oraz więzi prawne oddziaływujące na realizację zadań w tym zakresie. Charakterystyka prawnych form objęła akt administracyjny, porozumienie, umowę cywilnoprawną w administracji publicznej, umowę administracyjnoprawną i czynności faktyczne. Wskazano na najważniejsze prawne i doktrynalne cechy każdej z form działania oraz odniesiono je do tematyki pracy. W dalszej części rozważań podjęto próbę odrębnej charakterystyki innowacyjnych form przeciwdziałania bezdomności wykorzystywanych zarówno przez organy samorządowe jak i organizacje społeczne jako części innowacji społecznych. Pozwoliło to wskazać na najważniejsze trendy rozwoju form pomocy osobom bezdomnym na tle rozwiązań Unii Europejskiej oraz możliwość zastosowania tych form w polskim systemie prawnym. Szczególną uwagę zwracają próby wykazania przez podmioty niepubliczne pozytywnej roli nowoczesnego podejścia do problemu bezdomności w tym pomocy osobom długotrwale bezdomnym z chorobami psychicznymi, które są odporne na wsparcie (treatment resistant). Rozwiązanie takiego problemu tkwi w uznaniu braku adekwatności stosowanej w Polsce szczeblowej struktury pomocy w stosunku do dysfunkcji, które wykazują długotrwale bezdomni i zastąpienie jej zindywidualizowaną pomocą bezpośrednią wraz z przyznaniem im na początku procesu wychodzenia z bezdomności prawa do mieszkania. To rewolucyjne jak na polskie rozwiązania prawne podejście wykazuje na Zachodzie 80 % skuteczność w stosunku do 25% skuteczności tradycyjnego podejścia do osób długotrwale bezdomnych z zaburzeniami psychicznymi. Druga część rozważanych zagadnień w rozdziale piątym dotyczy organizacyjnych i pozaorganizacyjnych więzi prawnych w administracji publicznej odniesione do przeciwdziałania bezdomności. Dokonując typizacji więzi posłużono się przyjętym w doktrynie podziałem na kierownictwo, nadzór, kontrolę, współdziałanie i koordynację. Stosując wskazany podział zachowano gradację od najsilniejszych do najsłabszych treści oddziaływań wynikających z powiązań ustrojowych między podmiotami. Rozważaniami objęto zarówno więzi wewnątrzadministracyjne jak i te łączące podmioty zewnętrzne względem administracji rządowej i samorządowej. Główną część pracy kończą Zakończenie i wnioski będące podsumowaniem wyników badań. W konsekwencji ustaleń dokonanych w pracy stwierdzono, że wyrażona na 5

6 wstępie hipoteza została zweryfikowana tylko częściowo pozytywnie. Badania dowiodły bowiem istnienia spójności pionowej przy jednoczesnym braku ważnej spójności poziomej zadań administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności. W tej części pracy wskazano również najważniejsze ustalenia cząstkowe rozprawy w odniesieniu do zadanych pytań badawczych a także sformułowano postulaty de lege ferenda w tym optymalne sposoby przeciwdziałania bezdomności w odniesieniu do prawa administracyjnego. Przykładowo za sytuację wymagającą pilnej interwencji legislacyjnej uznano brak ustawowych wymagań tworzenia punktów sanitarnohigienicznych, z których mogłyby korzystać osoby bezdomne. Tworzenie spójnego sytemu zadań nie może polegać tylko na tworzeniu ważnych i potrzebnych specjalistycznych obowiązków administracji publicznej ale obejmuje również konieczność zabezpieczenia godności osób bezdomnych w podstawowy sposób. 6