mających za swój przedmiot działania ustawodawcze, ale zamieszczonych w aktach innych niż Konstytucja. Niemniej rola Konstytucji jest tu niepomijalna

Transkrypt

1 Mgr Marcin Gubała Streszczenie pracy doktorskiej Konstytucyjne warunki prawidłowości postępowania ustawodawczego Napisanej pod kierunkiem naukowym: dr hab. Bogumiła Szmulika, prof. UKSW Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Wydział Prawa i Administracji Rozprawa doktorska Konstytucyjne warunki prawidłowości postępowania ustawodawczego zmierza do ukazania zakotwiczonych konstytucyjnie uwarunkowań odnoszących się do postępowania ustawodawczego. Zagadnienie to jest niezwykle istotne z punktu widzenia poprawności działania konstytucyjnych organów państwa, a także ze względu na potrzebę zapewnienia stabilności systemu prawa. W rozprawie proponuję całościowe spojrzenie na postępowanie ustawodawcze unormowane w Konstytucji. Kompleksowość tego spojrzenia polega na zidentyfikowaniu wszystkich regulacji konstytucyjnych, które za swój przedmiot mają procedurę stanowienia ustawy, i na ich analizie pod kątem wymogów jakie należy spełnić, by procedura ustawodawcza odpowiadała aktowi prawnemu o najwyższej mocy. Rozważania zawarte w rozprawie obejmują wszystkie rodzaje ustaw, o których stanowi Konstytucja. Co prawda punktem wyjścia jest analiza ogólnego trybu ustawodawczego, niemniej dla ukazania wszystkich warunków konstytucyjnych konieczna była także analiza regulacji odnoszących się do trybów o charakterze specjalnym. Za podstawę ustaleń prezentowanych w pracy przyjąłem metodę analizy dogmatycznej. Bazą normatywną tej analizy były przepisy zawarte w Konstytucji, które wraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pozwalają nie tylko na ustalenie treści niektórych instytucji ustrojowych, ale także na zidentyfikowanie tych warunków, które nie wynikają wprost z unormowań konstytucyjnych (te ostatnie w rozprawie nazywam warunkami implicytnymi). Ograniczenie rozważań do przepisów rangi konstytucyjnej było w pełni zamierzone. Zdaję sobie jednocześnie sprawę, że poza zakresem analizy pozostawiono szereg unormowań

2 mających za swój przedmiot działania ustawodawcze, ale zamieszczonych w aktach innych niż Konstytucja. Niemniej rola Konstytucji jest tu niepomijalna i kluczowa dla zrozumienia, czym dokładnie są instytucje polskiego ustawodawstwa. W ramach problemu badawczego postawiono trzy hipotezy. Po pierwsze że analiza przepisów ustawy zasadniczej pozwala na ustalenie istotnych elementów konstytuujących model postępowania ustawodawczego, a zatem, że Konstytucja zawiera regulacje wiążące na każdym etapie prac ustawodawczych. Skutkiem tego do uregulowania w innych aktach normatywnych zostały przekazane materie o charakterze niezasadniczym jednocześnie jednak regulacje konstytucyjne stanowią nienaruszalną granicę, poza którą owe odrębne unormowania nie mogą wychodzić. Po drugie założono, że pomimo wspomnianej wyżej wszechstronności uregulowań zawartych w Konstytucji, istnieją także warunki prawidłowości postępowania ustawodawczego, które nie są w niej wyrażone expressis verbis, a mimo to można mówić o ich konstytucyjnym źródle. Chodzi o sytuacje, w których uwarunkowania związane z procesem legislacyjnym wywodzone są nie z literalnego brzmienia przepisu, ale z uregulowań o bardziej ogólnym i złożonym charakterze. Tym samym można było poczynić dodatkowe założenie, a mianowicie, że warunki konstytucyjne nie mają charakteru jednolitego, tj. można wśród nich wyróżnić zarówno takie, które wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy zasadniczej oraz takie, które są z niej wyinterpretowywane przy użyciu bardziej złożonych wnioskowań, w szczególności opartych o ustalenia dotyczące pozycji ustrojowej danego organu czy relacji ustrojowych między podmiotami biorącymi udział w postępowaniu ustawodawczym. Po trzecie wreszcie założono, że rekonstruowanie warunków konstytucyjnych dotyczących tworzenia prawa odbywa się na podstawie przepisów rozproszonych w Konstytucji, a zatem znajdujących się w różnych jej jednostkach systematyzacyjnych. Asumptem do tego twierdzenia było spostrzeżenie natury formalnej, a mianowicie to, że ustrojodawca nie zdecydował się na wyodrębnienie jednej jednostki systematyzacyjnej poświęconej wyłącznie materii postępowania ustawodawczego. Dodatkowo postawienie tej tezy było uzasadnione zamieszczeniem w Konstytucji uregulowań, odnoszących się do rodzajów ustaw o ustrojowo określonej treści. Wstępnym założeniem było zatem

3 to, że wraz z zagadnieniami treściowymi (materialnymi), ustrojodawca pokusił się również o wyszczególnienie regulacji specjalnych o charakterze proceduralnym, dotyczących tych właśnie typów aktów normatywnych. Praca składa się z sześciu rozdziałów. Pierwszy rozdział jest poświęcony zagadnieniom związanym z próbą ustalenia, czym w istocie są konstytucyjne warunki prawidłowości postępowania ustawodawczego, zwłaszcza w świetle różnorodności determinant ogólnie rozumianej działalności prawodawczej. W rozdziale tym podejmuję także próbę klasyfikacji warunków konstytucyjnych. Ponadto rozważam kwestię relacji warunków konstytucyjnych do pozostałych uwarunkowań składających się na zestaw reguł wyznaczających prawa i obowiązki uczestników postępowania ustawodawczego. W rozdziale drugim koncentruję się na zagadnieniach związanych z mechanizmami partycypacyjnymi, czyli na konstytucyjnych wymogach dotyczących udziału w postępowaniu ustawodawczym podmiotów innych niż te, którym przysługują kompetencje prawodawcze. W tej części pracy rozważana jest w szczególności kwestia roli Krajowej Rady Sądownictwa w procesie ustawodawczym. Jest to istotny (umocowany konstytucyjnie) przypadek uczestnictwa organu pozaustawodawczego w procesie tworzenia prawa przez parlament. Stąd skupiam się na zagadnieniach m. in. okoliczności uzasadniających aktualizację obowiązku dopuszczenia Krajowej Rady Sądownictwa do udziału w postępowaniu ustawodawczym, zakresu kompetencji Rady, a także formy, w której następuje realizacja tych kompetencji. Rozdział trzeci ukazuje konstytucyjne warunki odnoszące się do ogólnego trybu ustawodawczego, w tym do: inicjatywy ustawodawczej, rozpatrzenia projektu ustawy (i materialnej treści tego pojęcia), wycofania projektu, warunku większości i kworum, jak też działań Senatu i Prezydenta wobec uchwalonej ustawy. W rozdziale czwartym skupiam się na materii związanej z instytucją poprawki w postępowaniu ustawodawczym, przy czym podejmuję próbę zaprezentowania tych uwarunkowań w odniesieniu do etapów postępowania (tj. etapu prac sejmowych i senackich), dla których instytucja ta ma znaczenie. Nie oznacza to, że nie ma żadnych różnic pomiędzy warunkami w zakresie poprawek procedowanych na obu tych etapach, niemniej moim zdaniem ważne jest przede wszystkim dostrzeżenie punktów stycznych pozwalających na dokonanie ustaleń

4 wspólnych dla tej parlamentarnej instytucji. Rozdział kolejny jest poświęcony konstytucyjnym warunkom prawidłowości postępowania ustawodawczego w zakresie trybów szczególnych. Chodzi o te rodzaje postępowań, zakotwiczonych w Konstytucji, których przedmiotem są projekty ustaw (i ustawy) o ustrojowo determinowanym zakresie przedmiotowym, a także o pewien specjalny typ procedury, związanej z działaniem pilnym. W konsekwencji, oprócz owego trybu pilnego, w rozdziale ukazano warunki dotyczące procedowania projektów ustaw (i ustaw): wyznaniowych, o zmianie Konstytucji, ratyfikacyjnych oraz finansowych. Ostatnia część pracy dotyczy przeglądu wybranych (i moim zdaniem wartych zaprezentowania) środków służących zapobieganiu niekonstytucyjności postępowania ustawodawczego. W rozdziale tym skupiam się na ustaleniu mechanizmów, które wpisując się w aktualne ustrojowe okoliczności służyłyby ochronie systemu prawa przed wprowadzeniem doń unormowań ustalonych wbrew regułom procesowym zawartym w Konstytucji. Podejmuję przy tym próbę wyróżnienia środków o charakterze proceduralnym i pozaproceduralnym, a wśród tych ostatnich mechanizmów odnoszących się do współdziałania instytucjonalnego oraz tych, które mają ścisły związek z materią jakości kadr eksperckich, wspomagających proces legislacyjny. Rozdział kończę rozważaniami na temat ewentualnego uregulowania środków służących zapobieganiu niekonstytucyjności w samej ustawie zasadniczej. Rozprawę kończę konkluzjami, w myśl których po pierwsze stwierdzam, że że przepisy Konstytucji ustalają zasadnicze elementy postępowania ustawodawczego. Biorąc za bazę normatywną wyłącznie przepisy konstytucyjne, można nie tylko opisać w sposób ogólny aktualnie obowiązujący model postępowania ustawodawczego, ale również wskazać jego konstytutywne elementy. Ponadto wskazuję, że dochowanie konstytucyjnych warunków prawidłowości postępowania ustawodawczego wymaga interpretacyjnych zabiegów dalej idących niż tylko proste zestawienie ze sobą przepisów ustawy zasadniczej, dotyczących poszczególnych czynności w tym postępowaniu. Dla rekonstrukcji tych warunków konieczne jest działanie bardziej złożone, polegające na odczytaniu norm prawnych w oparciu nie tylko o literalne brzmienie przepisów konstytucyjnych, ale też z uwzględnieniem takich relewantnych interpretacyjnie

5 zjawisk, jak logika uregulowań konstytucyjnych czy dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to głównie dwóch obszarów mechanizmów partycypacyjnych (w odniesieniu do Krajowej Rady Sądownictwa i jej roli w ustawodawstwie) oraz zakresu dopuszczalnych poprawek (zarówno sejmowych jak i senackich). Konstytucja nie zawiera bowiem ani przepisów dotyczących kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa w dziedzinie legislacji parlamentarnej, ani odnoszących się wprost do kwestii granic (zakresu) poprawek. Po trzecie dowodzę, że ustrojodawca nie zdecydował się na skorzystanie z techniki legislacyjnej pozwalającej na skoncentrowanie całości zagadnień związanych z postępowaniem ustawodawczym w jednej jednostce systematyzacyjnej (ani nawet w kilku jednostkach sąsiadujących ze sobą). W zamian mamy do czynienia z sytuacją, w której w części Konstytucji poświęconej władzy ustawodawczej pomieszczono przepisy dotyczące ogólnego trybu ustawodawczego, ale także poświęcone jednemu z trybów szczególnych (pilny projekt ustawy). Jeden tryb szczególny unormowano w jednostce systematyzacyjnej poświęconej wprost kwestii postępowania z ustawą specjalnego rodzaju (ustawa o zmianie Konstytucji). Pozostałe tryby szczególne unormowano w częściach Konstytucji poświęconych takim materiom, jak: zasady ustrojowe (rozdział I - Rzeczpospolita), finanse publiczne i źródła prawa. Istotną obserwacją jest to, że zauważalne są dysproporcje w zakresie intensywności uregulowań dotyczących poszczególnych specjalnych trybów ustawodawczych. W zakresie ustawodawstwa nie doszło zatem do wydzielenia w Konstytucji rozdziału skupiającego całość tych kwestii.