Warszawa, 23 czerwca 2015 r. mgr Magdalena Czuba-Wąsowska

Transkrypt

1 Warszawa, 23 czerwca 2015 r. mgr Magdalena Czuba-Wąsowska Streszczenie pracy doktorskiej Szkoła publiczna w obowiązującym porządku prawny. Studium administracyjnoprawne Napisanej pod kierunkiem naukowym: dr hab. Ireny Lipowicz, prof. UKSW Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Wydział Prawa i Administracji Przedmiotem rozważań rozprawy doktorskiej Szkoła publiczna w obowiązującym porządku prawny. Studium administracyjnoprawne jest instytucja szkoły publicznej. Praca stanowi próbę ustalenia istniejącego, wynikającego z obowiązujących przepisów, modelu prawnego instytucji polskiej szkoły publicznej oraz, w drugiej płaszczyźnie, zasady wykonywania zadania publicznego prowadzenia szkoły. Te dwa aspekty są nierozerwalne i wzajemnie się przenikają. Głównym uzasadnieniem podjęcia pracy badawczej była potrzeba uporządkowania, za pomocą narzędzi badawczych nauki prawa administracyjnego, zjawisk i procesów związanych z zakładaniem i prowadzeniem szkół publicznych. Podjęcie tak określonego tematu badań motywowane było brakiem kompleksowego opracowania zagadnienia szkół publicznych z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego. Tematyka ta od czasów publikacji Janusza Homplewicza z 1984 r. 1 nie była podejmowana w sposób systemowy. Pomimo ponad dwudziestopięcioletniego już okresu funkcjonowania szkół publicznych prowadzonych przez samorządy i podmioty prywatne piśmiennictwo prawnicze, a także publikowane orzecznictwo sądowe odnoszące się do tego zagadnienia, są skąpe. Pierwsza współczesna monografia dotycząca oświaty została wydana na początku 2013 r., lecz nie odnosi się ona bezpośrednio do problematyki zasad organizacji i prowadzenia szkół publicznych 2. Stosunkowo bogatej literatury doczekało się szkolnictwo niepubliczne, jednak i ta literatura nie podejmuje kluczowych kwestii prawnych związanych z prowadzeniem szkół. System oświaty w Polsce, i tym samym instytucja szkoły, od 25 lat podlega licznym i różnorodnym zmianom. W ostatnich latach dyskusja publiczna dotycząca szkół publicznych 1 J. Homplewicz, Polskie prawo szkolne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa D. Kurzyna-Chmiel, Oświata jako zadanie publiczne, Warszawa

2 jest bardzo żywa. Niektóre działania poszczególnych ministrów, a także ustawodawcy wywołały szereg kontrowersji, m.in. ustanowienie ujednoliconych strojów szkolnych czy zmiany w tzw. podstawach programowych Szczególnie żywymi problemami są: obniżenie wielu szkolnego, likwidowanie szkół przez samorządy oraz przejmowanie szkół przez podmioty prywatne. Tymczasem w płaszczyźnie normatywnej podstawowa regulacja prawna szkół w Polsce ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 3 od momentu jej uchwalenia nowelizowana była aż ponad dziewięćdziesiąt razy, a wiele ze zmian miało zasadniczy charakter. Na tej podstawie sformułowano w pracy pytanie badawcze, czy zmiany te mają służyć świadomej ewolucji instytucji, czy stanowią tylko niespójne działania polskiego ustawodawcy, czy nadal mamy do czynienia z systemem. Niniejsza praca jest próbą ustalenia, czy obecny w obowiązującym porządku prawnym model szkoły publicznej jest modelem ostatecznym i jak sytuuje się on w świetle konstytucyjnej gwarancji prawa do nauki. Jednym z głównych celów pracy było także ukazanie szkoły publicznej funkcjonującej w odmiennych warunkach społecznych jako szkoły oscylującej między pokusami prywatyzacji a rosnącą aktywnością organizacji pozarządowych prowadzących szkoły. Teoretyczne, a niegdyś abstrakcyjne pytania, np. czy prowadzenie szkół publicznych jest zadaniem obowiązkowym samorządu terytorialnego i czy samorząd może w ogóle zrezygnować z samodzielnego prowadzenia szkół, pozostawiając sferę edukacji podstawowej wyłącznie aktywności stowarzyszeń czy fundacji, mają także istotne znaczenie praktyczne. Pytania te łączą się z innymi, zadawanymi w szerszym kontekście, tj. czy działania podjęte na początku reform ustrojowych w Polsce, polegających na usamorządowieniu szkoły oraz poddaniu jej procesowi prywatyzacji, stanowiły etap końcowy tych przemian, czy też mamy dziś do czynienia z nieco innym charakterem procesów zachodzących w wykonywaniu zadania prowadzenia szkoły. Rozważania poczynione w pracy związane są z postawionym przez autora pytaniem badawczym, czy termin prywatyzacja wykonywania zadań publicznych jest wystarczająco precyzyjny w odniesieniu do wykonywania zadania prowadzenia szkoły publicznej przez organizacje pozarządowe lub przy znacznym ich współudziale. Zagadnienie to odnosi się do szczególnej sytuacji, gdyż w przypadku prowadzenia szkoły publicznej ustawodawca przewiduje możliwość równoległego wykonywania tego zadania. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty szkoły publiczne mogą być zakładane także przez inne osoby prawne lub fizyczne, oprócz samorządu i państwa, po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu 3 Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz z późn. zm. 2

3 administracyjnego, w tym zarówno organizacje społeczne jak i podmioty dążące przede wszystkim do osiągania zysku finansowego. Powyższa wątpliwość spowodowała, że jednym z zagadnień badawczych pracy była również próba uporządkowania i znalezienia odniesienia pojęcia uspołecznienia do konstrukcji prawnej realizacji zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkoły publicznej w polskim porządku prawnym. Przedmiot szczegółowej analizy w rozprawy doktorskiej stanowiły przepisy prawa szkolnego (pojęcia węższego znaczeniowo, niż prawo oświatowe), czyli przepisy prawne regulujące działalność państwa i innych podmiotów w zakresie nauczania i wychowania, a odnoszące się przede wszystkim do systemu szkolnictwa, tj. do szkół oraz nadzoru nad nimi. Ograniczenie tematyki pracy do polskiej szkoły publicznej w obowiązującym porządku prawnym było zabiegiem zamierzonym i celowym. Wielość problemów prawnych oraz różnorodność dotychczas fragmentarycznie badanych zagadnień odnoszących się do istniejącego w Polsce modelu szkoły publicznej spowodowały, iż uznano za przedwczesne przeprowadzenie na obecnym etapie badań prawnoporównawczych. Obecnie bardzo wiele zagadnień wymaga przede wszystkim uporządkowania i monograficznego ujęcia. Podstawową metodą wykorzystaną w pracy jest analiza prawnodogmatyczna. Ponadto posłużono się także metodą teoretycznoprawną. W oparciu o tę drugą metodę badawczą dokonano przeglądu stanowisk doktryny w odniesieniu do omawianych instytucji. Wybrane przepisy prawa administracyjnego zestawiono z pojęciami używanymi w literaturze przedmiotu. W pierwszym rozdziale w celu ustalenia podstaw istnienia szkół publicznych posłużono się także metodą prawnoporównawczą. Praca nie ma charakteru interdyscyplinarnego, ale odnosi się również do literatury obcej. Opisane powyżej cele pracy i zastosowane metody zdeterminowały jej zakres i układ wewnętrzny. Praca składa się z pięciu rozdziałów. W każdym dokonano oceny zebranego materiału dogmatycznego z punktu widzenia pojęć nauki prawa administracyjnego oraz postawiono wstępne wnioski, które następnie w zakończeniu pracy posłużyły do sformułowania ostatecznych konkluzji, oceny obecnego szeroko pojętego modelu instytucji szkoły publicznej oraz form realizacji zadania publicznego jej prowadzenia, a także zaproponowania ujęć naukowych. Zagadnienia omówione w pierwszym rozdziale mają charakter wprowadzający i stanowią próbę określenia podstawy aksjologicznej oraz wskazanie uwarunkowań historycznych i prawnych zakładania oraz prowadzenia szkół publicznych w obowiązującym 3

4 porządku prawnym. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało konieczność dostosowania krajowych regulacji do wymogów określonych w przepisach unijnych, stąd też potrzeba ich analizy. Należy przy tym zastrzec, iż celem nie jest tylko analiza rozległego zagadnienia prawa do nauki czy też bardzo szczegółowe badanie unijnych regulacji w tym zakresie, ale wskazanie podstawowych uwarunkowań prawnych istnienia instytucji umożliwiających realizację tego prawa, jakimi są bez wątpienia szkoły publiczne. W rozdziale drugim podjęto próbę odnowionego zrekonstruowania pojęcia szkoły publicznej. W tym celu, wychodząc od regulacji konstytucyjnej, poddano analizie obowiązujące normy regulujące wymogi dla szkół publicznych oraz, w oparciu o literaturę przedmiotu, dokonano rewizji systematyki szkół w polskim porządku prawnym, wypełniając w tym zakresie pewną lukę w aktualnej doktrynie prawa administracyjnego. Systematyka szkół, w szczególności tzw. szkół społecznych powstających licznie w ostatnich dwudziestu pięciu latach, budowana była dotychczas w zasadzie wyłącznie przez nauki pedagogiczne. Konieczne stało się zatem pogłębione opracowanie tego zagadnienia z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego. W rozdziale trzecim poddano analizie przepisy regulujące organizację i funkcjonowanie szkół publicznych, z uwzględnieniem różnic, do jakich dochodzi w zależności od podmiotu prowadzącego. Dodatkowym celem badań podjętych w tej części pracy było usystematyzowane określenie podmiotów, które są uprawnione (lub obowiązane) do prowadzenia szkół publicznych. Ze względu na przedmiot dysertacji podmioty te zostały w pracy ujęte jako publiczne i niepubliczne (prywatne). W warstwie teoretycznej podjęto rozważania na temat możliwości kwalifikowania szkoły jako zakładu publicznego (administracyjnego) w nowych warunkach społeczno-ustrojowych, w szczególności w kontekście ich prowadzenia przez podmioty niepubliczne. Przedmiotem rozdziału czwartego jest analiza statusu prawnego szkół publicznych pod kątem sprawowanego nad nimi nadzoru. Celem tej analizy jest ustalenie ewentualnych różnic, ich przyczyn i konsekwencji, pomiędzy nadzorem sprawowanym nad szkołami publicznymi prowadzonymi przez jednostki samorządu terytorialnego a nadzorem nad szkołami publicznymi prowadzonymi przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Analiza obejmuje w szczególności przepisy dotyczące możliwości stosowania środków nadzoru o charakterze korygującym wobec szkół publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż samorząd oraz nadzoru nad likwidacją szkół publicznych, w tym nad przekazywaniem szkół gminnych do prowadzenia osobom fizycznym lub osobom prawnym innym niż jednostki samorządu terytorialnego. 4

5 Rozdział piąty pracy zawiera rozważania na temat zadania publicznego prowadzenia szkoły na tle innych zadań publicznych i ich teorii. W aktualnym stanie prawnym, w zasadniczej części, jest ono zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego. W warstwie teoretycznej znaczna część rozważań poświęcona została treści pojęcia zadań publicznych i zasad podziału tych zadań w odniesieniu do prowadzenia szkół. W rozdziale tym przeprowadzono analizę dogmatyczną przepisów określających krąg podmiotów uprawnionych do prowadzenia szkół publicznych oraz normatywnych podstaw ich działania. Przedmiotem badań w tym rozdziale są także określone przez ustawodawcę warunki powierzania (przekazywania) zadania prowadzenia szkoły publicznej podmiotom niepublicznym. Szczególnym obszarem analizy jest zagadnienie zastępowania szkół samorządowych szkołami prowadzonymi przez podmioty niepubliczne. W ostatnim rozdziale zawarto także rozważania dotyczące charakteru zadania prowadzenia szkoły wykonywanego przez podmioty niepubliczne, ze szczególnym uwzględnieniem prowadzenia szkół przez organizacje pożytku publicznego. Główna cze ść pracy kończa Podsumowanie i wnioski be da ce podsumowaniem wyników badań. Na podstawie zrekonstruowanego z całokształtu przepisów ustawy o systemie oświaty pojęcia prawnego szkoły publicznej oraz dokonanej klasyfikacji szkół wyprowadzono w pracy jedną z podstawowych konstatacji, iż istniejący dotychczas w literaturze zasadniczy podział na szkoły państwowe i niepaństwowe nie jest adekwatny do obowiązującego porządku prawnego. Przeprowadzona w pracy analiza obowiązujących przepisów prawa, orzecznictwa sądowego, literatury przedmiotu oraz ustaleń doktryny prawa pozwaliła przyjąć, że szkoły publiczne prowadzone przez podmioty inne niż państwowe, mimo iż stanowią własność prywatną to formalnoprawnie (co do zasady) mają status prawny analogiczny do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego i ministrów. Ze względu jednak na zróżnicowany status prawny prowadzących je organów, z których jedne usytuowane są w sferze podmiotowo definiowanej administracji publicznej, a drugie poza nią, odmiennie są dla tych podmiotów ukształtowane warunki zakładania szkoły publicznej oraz zasady jej prowadzenia. Powyższą tezę uzasadniają, sformułowane w poszczególnych częściach pracy, wnioski wynikające z analizy uwarunkowań prawnych i aksjologicznych tworzenia szkół publicznych, 5

6 zagadnień pojęcia szkoły publicznej, ustroju i organizacji wewnętrznej szkół oraz nadzoru nad szkołami publicznymi pod kątem różnic pomiędzy szkołami prowadzonymi przez szeroko rozumiane organy państwowe (jednostki samorządu terytorialnego i ministrów) oraz przez inne osoby prawne lub fizyczne (podmioty niepubliczne). We wnioskach pracy stwierdzono także, że mimo coraz częściej stosowanego w odniesieniu do szkół publicznych pojęcia uspołecznienia w przypadku prowadzenia szkół przez stowarzyszenia czy fundacje, analiza obowiązujących przepisów nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że wykonywanie tego zadania przez organizacje pozarządowe ma inny charakter niż prowadzenie szkół publicznych przez podmioty nienależące do sektora NGO. De lege lata nie można tym samym odnieść dziś pojęcia uspołecznienia do prowadzenia szkół publicznych przez organizacje społeczne. W tej części pracy wskazano również najważniejsze ustalenia cząstkowe rozprawy w odniesieniu do zadanych pytań badawczych a także sformułowano postulaty de lege ferenda, m.in. konieczność jednoznacznego uregulowania zasad wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminę, zadania zakładania i prowadzenia szkoły na danym terenie oraz wskazanie przez ustawodawcę prawnych i organizacyjnych uwarunkowań prowadzenia szkół publicznych przez organizacje społeczne, nienastawione na osiąganie zysku, w szczególności przez prawnie już wyodrębnione organizacje pożytku publicznego. 6