R e c e n z j a. rozprawy doktorskiej Radosława Mędrzyckiego

Transkrypt

1 Prof. dr hab. Małgorzata Stahl Katedra Prawa i Administracji Wydział Prawa i Administracji UŁ R e c e n z j a rozprawy doktorskiej Radosława Mędrzyckiego Zadania administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności studium administracyjnoprawne napisanej pod kierunkiem naukowym prof. UKSW dr hab. Ireny Lipowicz, w Katedrze Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji UKSW I. Wybór tematu jest trafny z wielu względów. Bezdomność i związane z nią skutki to problem doniosły społecznie, ważny także w wymiarze osobistym. Zagadnieniami związanymi z bezdomnością zajmują się przedstawiciele wielu innych nauk, przy czym nauk prawnych w dość wąskim zakresie. Problematyka przeciwdziałania bezdomności ( podzielam stanowisko Doktoranta, że to określenie jest najwłaściwsze ) pozostaje w zasadzie poza zakresem zainteresowania doktryny prawa administracyjnego. Istniejące publikacje są wycinkowe, fragmentaryczne. W piśmiennictwie nie było dotychczas opracowania poświęconego zagadnieniom bezdomności, rozważanym na płaszczyźnie prawnej, tak obszernego, kompleksowego i wnikliwego. Recenzowana rozprawa z uwagi na sposób ujęcia tematu i zakres rozważań wypełnia tę lukę. Liczy 497 stron. II. Doktorant analizuje założone cele badawcze przede wszystkim na płaszczyźnie prawa administracyjnego. Wieloaspektowość problemu bezdomności skłoniła Autora do obejmowania badaniami, w niezbędnym zakresie, także prawa międzynarodowego, unijnego, konstytucyjnego, pracy, ubezpieczeń społecznych a także dorobku innych nauk społecznych. To słuszne założenie umożliwiło rozważenie zagadnień związanych z przeciwdziałaniem bezdomności w sposób wszechstronny, z wielu punktów widzenia. Celem rozprawy uczynił Doktorant weryfikację hipotezy, zgodnie z którą 1

2 obowiązujące w Polsce normy prawa administracyjnego pozwalają wyróżnić spójny system zadań publicznych w zakresie przeciwdziałania bezdomności. Tę ogólną tezę Autor rozwija formułując szczegółowe pytania badawcze i weryfikując węższe cele badawcze.przedstawioną tezę Autor zweryfikował a jego ustalenia są trafne i uzasadnione merytorycznie. Tę ocenę należy odnieść także do odpowiedzi uzyskiwanych w trakcie analizy kwestii szczegółowych. Rozprawa składa się z pięciu rozdziałów, wprowadzenia, zakończenia i wniosków. Każdy z rozdziałów otwierają uwagi wstępne a zamyka podsumowanie przeprowadzonych w nim rozważań. Z uwagi na obszerność wywodów w poszczególnych rozdziałach taki zabieg ułatwia śledzenie toku rozważań. Autor posługiwał się metodą teoretyczno-prawną i dogmatyczno-prawną, uzupełniająco metodą historyczno-prawną. II. Przedmiotem badań w rozdziale I uczynił Doktorant pojęcie zadań publicznych., prywatyzacji oraz uspołecznienia jako wykonywania zadań publicznych przez organizacje pozarządowe. Zakresem rozważań została objęta także polityka administracyjna w realizacji zadań publicznych oraz koncepcja spójności zadań administracji publicznej i ich realizacji. Rozważania te są oparte na analizie bardzo obszernie analizowanych poglądów doktryny w odniesieniu do pojęcia zadań publicznych, funkcji, kompetencji, celu publicznego, dobra wspólnego i interesu publicznego. Dokonany w badanych zakresach przegląd stanowisk doktryny jest wyczerpujący, zamykany własnym stanowiskiem Autora. W kontekście tematu rozprawy ustalenie czym jest zadanie publiczne,prywatyzacja zadań i uspołecznienie ich wykonywania było w pełni uzasadnione, ale zakres analizy uważam za zbyt szeroki, wykraczający poza potrzebę wyjaśnienia i ustalenia treści pojęć dla rozprawy istotnych. W tym rozdziale brakuje natomiast szerszych odniesień do kwestii bezdomności, w odniesieniu właśnie do koncepcji zadań publicznych, celu publicznego, interesu publicznego, dobra wspólnego, prywatyzacji i uspołecznienia, zwłaszcza gdy się zważy że realizowanie zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności w praktyce jest wykonywane, na różnych zasadach, właśnie przez podmioty niepubliczne. Bardzo szeroki zakres analizy poglądów doktryny nie pozostawił wiele miejsca na, poruszane wprawdzie ale w stosunkowo wąskim zakresie, zagadnienia teoretyczne mające bezpośredni związek z wykonywaniem zadań publicznych w rozważanym obszarze. Ten 2

3 brak Autor uzupełnia w późniejszych rozważaniach ale w pierwszym rozdziale, mimo że tak obszernym, pozostaje pewien niedosyt. Mimo tych zastrzeżeń, poziom merytoryczny dokonanych w tym rozdziale ocen, spostrzeżeń i wniosków oceniam wysoko. Autor wykazał głęboką znajomość poglądów doktryny i umiejętność ich wykorzystania dla sformułowania własnego stanowiska. W rozdziale II mgr Radosław Mędrzycki poddał analizie właściwe zagadnienia wprowadzające. Wnikliwie zbadał, w oparciu o liczne prace specjalistów z zakresu nauk pozaprawnych, zjawisko bezdomności jako współczesny doniosły problem społeczny. Zakresem badań objął kwestie definiowania osób bezdomnych i bezdomności, szeroko omawiając zarówno uwarunkowania jak i przyczyny bezdomności oraz relacje pomiędzy bezdomnością a wykluczeniem społecznym. Te rozważania,choć obszerne, uważam za istotne z punktu widzenia tematu rozprawy i wręcz niezbędne dla późniejszych rozważań na płaszczyźnie prawnej.w tymże rozdziale w jego dalszych częściach Doktorant badał bezdomność już jako problem prawny ( tytuł nie jest najszczęśliwszy bo rozważania na płaszczyźnie prawnej w badanym zakresie są przedmiotem pracy) w ujęciu historycznym, do przełomu 1989/1990.Te kwestie także mają charakter wprowadzenia do właściwych rozważań ale je również uważam za niezbędne i opracowane w sposób wskazujący nie tylko na pogłębioną wiedzę na temat prawnych uwarunkowań podchodzenia do zjawiska bezdomności w szerokim zakresie czasowym ( od średniowiecza do przełomu 1989/1990 )jak i emocjonalny stosunek Autora do omawianych zagadnień. To emocjonalne zaangażowanie sprawiło, że dokonane analizy są nie tylko merytorycznie na wysokim poziomie ale także interesujące ( m.in. w odniesieniu do ewolucji zadań w tym zakresie i sposobów podchodzenia do zjawiska bezdomności oraz przeciwdziałania temu zjawisku, zwłaszcza w okresie przed wojną). To tych rozważaniach Doktorant badał współczesne definicje legalne pojęcia osoba bezdomna, biorąc pod rozwagę nie tylko materiał normatywny ale także, wykształcone w oparciu o uregulowania prawne, definicje doktrynalne i sposoby określania bezdomności i osoby bezdomnej w orzecznictwie sądowym i w wyroku Trybunału Konstytucyjnego ( niesłusznie zaliczonego do władzy sądowniczej). W pełni podzielam stanowisko mgr R.Mędrzyckiego iż na gruncie ustawy o pomocy społecznej zdefiniowanie osoby bezdomnej, zwłaszcza przy braku definicji bezdomności budzić musi wątpliwości 3

4 prawne. Wątpliwości związane z zakresem tego pojęcia pogłębia, przy braku innych definicji legalnych, posługiwanie się w innych regulacjach pojęciem bezdomny, bezdomni. W sytuacji gdy regulacje normatywne nie dawały wystarczających podstaw do wyjaśnienia treści istotnych dla rozprawy pojęć i określeń, pogłębienie badań poprzez omówienie sytuacji faktycznej i prawnej osób bezdomnych w oparciu o analizę raportów NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich, administracji publicznej, podmiotów niepublicznych oraz organizacji międzynarodowych było zabiegiem uzasadnionym. Przeprowadzone badania zaowocowały wnioskami ( m.in. w kwestii bezdomności ukrytej i zmian terminologicznych w odniesieniu do zjawiska bezdomności), merytorycznie uzasadnionymi. W kolejnych rozdziałach III i IV Doktorant zajął się analizą źródeł prawa w zakresie przeciwdziałania bezdomności konstytucyjnych, ponadnarodowych oraz ustawodawstwa zwykłego.za wyjątkowo interesujące uważam rozważania dotyczące konstytucyjnej regulacji w zakresie przeciwdziałania bezdomności, w tym poza pojęciem przeciwdziałania bezdomności także w kontekście ochrony godności człowieka, sprawiedliwości społecznej i zrównoważonego rozwoju oraz zabezpieczenia społecznego i prawa do pomocy społecznej. Podzielam krytyczne wnioski Doktoranta, iż konstytucyjne powiązanie przeciwdziałania bezdomności jedynie z polityką mieszkaniową państwa ( jako pośredni cel tej polityki) może budzić uzasadnione wątpliwości. Autor wykorzystał wiele pozycji literatury ( niektóre pozycje jednak pominął, m.in. publikacje Z. Duniewskiej - nie miało to jednak istotnego wpływu na poziom rozważań z uwagi na liczbę innych pozycji literatury) a przede wszystkim wyroki TK, które poddał wnikliwej i wieloaspektowej analizie. Analizę tę i wyprowadzone z niej konstatacje i spostrzeżenia, zwłaszcza w odniesieniu do godności osoby ludzkiej, prawa do zabezpieczenia społecznego i prawa do pomocy społecznej, uważam za bardzo wartościowy fragment rozprawy. Na podkreślenie zasługuje m.in. samodzielność Autora, w sytuacji gdy prawniczych opracowań poświęconych przeciwdziałaniu bezdomności nie jest wiele. Za ważne uważam także ustalenia odnoszące się do roli zasad ustrojowych w odniesieniu do przeciwdziałania bezdomności oraz badania ponadnarodowych źródeł prawa, mających znaczenie dla realizowania zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności. Rozważania te, zwłaszcza w odniesieniu do regulacji Unii Europejskiej, są ważne, dotyczą kwestii mało 4

5 znanych a zarazem podkreślają znaczenie tematu rozprawy. Za nadmierny uważam natomiast, zważywszy na objętość rozprawy, zakres badań i ustaleń Autora odnoszących się do podmiotowości, istoty, cech źródeł prawa międzynarodowego i ich specyfiki, nie mających znaczenia z punktu widzenia przedmiotu rozprawy i założonych celów badawczych. Autor wprawdzie zaznacza, że są to zagadnienia, wykraczające poza temat rozprawy i omówi je w wąskim zakresie, ale i ten wąski zakres wydaje się za szeroki. Przychylam się natomiast do dokonanej przez mgr R.Mędrzyckiego oceny aktów prawa unijnego, z których bezpośrednio do problemów przeciwdziałania bezdomności odnoszą się tylko akty soft law a akty obowiązujące tylko pośrednio dotyczą tych zagadnień. W rozdziale IV przedmiotem badań uczynił Doktorant przeciwdziałanie bezdomności w ustawodawstwie zwykłym. Także w tym rozdziale zbędna wydaje się część rozważań dotyczących zagadnień związanych z określaniem charakteru zadań publicznych, te kwestie można było omówić jeśli przyjąć że były rzeczywiście niezbędne dla prowadzonej analizy w rozdziale I poświęconym zadaniom publicznym. Zbędne są także rozważania na temat zakresu pojęcia administracji rządowej, w doktrynie wyróżnia się szerszą kategorię administracji państwowej, do której, obok administracji rządowej zalicza się także podmioty administrujące, będące podmiotami publicznymi, wykonującymi zadania administracji państwowej ale pozostające poza strukturą administracji rządowej. Te jednak zagadnienia pozostają bez istotnego wpływu na zasadniczy przedmiot rozprawy, tym bardziej że Autor omawia dalej tylko zadania samorządu terytorialnego i zadania centralnych organów administracji rządowej i wojewodów. Z uwagi na przedmiot rozprawy za najistotniejsze uznać trzeba dokonane przez Autora ustalenia dotyczące zadań jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gmin,w szerokim zakresie, bezpośrednio lub pośrednio służących przeciwdziałaniu bezdomności. Badaniami objęte zostały także zadania administracji rządowej centralnej i terenowej oraz rola podmiotów niepublicznych w zakresie przeciwdziałania bezdomności. Przedmiotowy i podmiotowy zakres rozważań jest zatem szeroki przy czym Doktorant, moim zdaniem, bez potrzeby i bez uzasadnienia także w tym rozdziale,znaczącą część wypowiedzi doktryny, przepisów i uzasadnień wyroków przytacza w formie cytatów. Wprawdzie Autor ustosunkowuje się, węziej lub szerzej, do przytaczanych przepisów i poglądów ale nadużywanie cytatów, z jednej 5

6 strony rodzić może wątpliwości co do zakresu samodzielnych ustaleń, z drugiej zaś utrudnia docieranie do tych, własnych, ustaleń Autora. Recenzowana rozprawa jest bardzo obszerna i uważam, że mgr R.Mędrzycki wykazał się przy jej opracowaniu samodzielnością badawczą ale, tym bardziej, na przyszłość gdyby przygotowywał rozprawę do druku powinien zrezygnować z nadmiernego, dosłownego przytaczania poglądów, tez uzasadnień i przepisów. Doktorant rozważał zagadnienia prawnej regulacji wykonywania zadań w zakresie pomocy społecznej, zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego, zapewnienia transportu publicznego, utrzymania czystości i porządku, urządzeń sanitarnych oraz gminnego budownictwa społecznego. Trudno nie podzielić stanowiska o wiodącej roli ustawy o pomocy społecznej, inne ustawy nie nawiązują wprost do zjawiska bezdomności i sytuacji osób bezdomnych, zaletą rozważań jest jednak przede wszystkim ich kompleksowość i obejmowanie zakresem badań wszelkich zadań administracji publicznej które w jakikolwiek sposób mogą przyczyniać się do przeciwdziałania bezdomności. Przy analizie regulacji prawnych Doktorant wykazał umiejętność dokonywania wykładni przepisów prawa i wykorzystywania dorobku doktryny ( głównie w odniesieniu do ustawy o pomocy społecznej ) - w odniesieniu do innych ustaw, przy braku opracowań prawniczych omawiających te ustawy w kontekście zapobiegania bezdomności, musiał wykazywać się samodzielnością badawczą i zdolnością do formułowania własnych, bardzo niekiedy krytycznych i uzasadnionych merytorycznie ocen i wniosków. Wśród wielu ważnych ustaleń można wymienić, m.in., kwestię niedostrzegania na płaszczyźnie prawnej - różnorodności osób bezdomnych i związanej z tym zjawiskiem potrzeby różnych programów wychodzenia z bezdomności, potrzeby doskonalenia współuczestnictwa podmiotów niepublicznych w wykonywaniu zadań w zakresie przeciwdziałania i wychodzenia z bezdomności. W ostatnim V rozdziale przedmiotem analizy uczynił Doktorant prawne formy realizacji zadań w sferze przeciwdziałania bezdomności. Z uwagi na przedmiot rozprawy zagadnienia te są niezwykle istotne. Niestety, badając prawne formy realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności Autor zbyt wiele miejsca poświęcił analizie poglądów doktryny dotyczących kwestii charakteru pewnych form, m.in. aktów administracyjnych, porozumień administracyjnych, umów publicznoprawnych i administracyjnych,mniej istotnych dla rozważanych zagadnień ( 6

7 ponownie niepotrzebnie cytując stanowiska przedstawicieli doktryny ).Analiza teoretyczno-prawna form działania administracji wymagałaby zresztą szerszych rozważań niż przeprowadzone w pracy. Doktorant nie ustrzegł się przy tym pomyłek (na s.359 pomylił akt normatywny z aktem administracyjnym), niektóre rozważania są zbędne (np. na temat charakteru porozumień w tym zwłaszcza zawieranych przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego ) a niektórych brak. Doktorant pomija analizę takiej prawnej formy jak stanowienie aktów normatywnych ( a programy współpracy z organizacjami społecznymi są do nich zaliczane i mogą mieć znaczenie dla realizacji zadań w badanym zakresie) i aktów prawa wewnętrznego (gminne programy rozwiązywania problemów alkoholowych i programy ochrony zdrowia psychicznego), dotyczących kwestii bezpośrednio zaliczanych do przyczyn bezdomności. Ponadto Autor przypisuje i to w formie cytatów pewne ustalenia przedstawicielom doktryny podczas gdy wprost wynikają one z przepisów ustaw ( s.366 kwestia kompetencji nadzorczo-kontrolnych wojewódzkich i powiatowych jednostek samorządu w stosunku do gmin).zastrzeżenia nasuwa też podrozdział 4,poświęcony zagadnieniom oddziaływania na realizację zadań w zakresie przeciwdziałania bezdomności Zagadnienia te są ważne, wynika to także z podawanych przykładów, ale zakres rozważań obejmujący wiele kwestii o ogólnym charakterze,zbędnych z punktu widzenia przedmiotu rozprawy i tak bardzo obszernej (np. teorie i typy kierownictwa, pojęcie i rodzaje nadzoru), zaciemnia tok rozumowania Autora, tym bardziej że i w tym rozdziale zastosowano statyczny, poprzez cytaty, sposób przedstawiania stanowisk doktryny ( jak stwierdza, jak pisze ). Doktorant bada także nadzór nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu (chociaż wcześniej pomija omówienie uchwał organów samorządu w kontekście prawnych form działania ), błędnie przy tym określając kompetencje wojewody jako uchylanie uchwał s.396 ( może on jedynie stwierdzać ich nieważność).w kontekście postanowień Konstytucji ograniczających kryteria nadzoru do kryterium legalności, uwagi dotyczące możliwości sprawowania funkcji nadzorczych w aspekcie celowości są zbędne i merytorycznie nietrafne. Interesujące są natomiast spostrzeżenia dotyczące kontroli społecznej oraz koordynacji.nie uważam jednak by silniejsze oddziaływanie na podmioty niepubliczne niż na podmioty publiczne realizujące zadania w zakresie przeciwdziałania bezdomności mogło być wyrazem dominacji nad podmiotami niepublicznymi. Wydaje 7

8 się oczywiste, że oddziaływanie na podmioty niepubliczne wykonujące przekazane im zadania publiczne, dofinansowane przez podmioty publiczne, które ponoszą odpowiedzialność za ich realizację może i powinno być silniejsze a tym samym nie powinno być traktowane jako dominacja. W Zakończeniu Autor dokonał podsumowania ustaleń dokonanych w poszczególnych rozdziałach. Te ustalenia, w zdecydowanej większości są przekonujące i merytorycznie uzasadnione ( za dyskusyjne uważam natomiast przypisanie sobie przez Doktoranta pewnych twierdzeń dotyczących zjawiska uspołecznienia administracji publicznej poprzez współpracę z organizacjami społecznymi, te zagadnienia mają bogatą literaturę - nowe i samodzielne jest natomiast odniesienie tych twierdzeń do sfery przeciwdziałania bezdomności).podzielam stanowisko Doktoranta dotyczące potrzeby ochrony godności ludzkiej jako jednej z granic prywatyzacji zadań m.in. w sferze przeciwdziałania bezdomności, o konieczności zapewnienia działania administracji publicznej, samorządowej i państwowej w obszarze pomocy społecznej, o niedoskonałości rozwiązania konstytucyjnego wiążącego bezdomność jedynie ze sprawami polityki mieszkaniowej, o prawnych formach działania i konsekwencjach ich stosowania, o braku spójności poziomej zadań w badanym obszarze.sformułowane spostrzeżenia i wnioski pozwoliły na weryfikację założonych tez.ich wartość podnosi kompleksowość rozprawy. III. Recenzowana rozprawa wykazała nie tylko głęboką wiedzę mgr Radosława Mędrzyckiego w zakresie objętym tematem rozprawy ale także w obszarze szeroko rozumianej teorii prawa administracyjnego. Autor rozprawy wykorzystał 104 źródła prawa, 752 publikacje książkowe i artykuły oraz 54 pozycje w wersji elektronicznej a także bogate orzecznictwo sądowe. Wśród tych opracowań są publikacje obcojęzyczne. Rozprawa stanowi kompleksowe, samodzielne opracowanie ważnego tematu,nie podejmowanego wcześniej w doktrynie prawa administracyjnego w takim zakresie i ujęciu. Sformułowane uwagi i wnioski doktoranta mają nie tylko teoretyczne znaczenie ale także, a może przede wszystkim,praktyczne. Strona formalna pracy nie nasuwa żadnych poważniejszych zastrzeżeń, poza jednym nadużywania dosłownego przytaczania stanowisk doktryny i treści przepisów prawa. Rozprawa jest bardzo obszerna a taki sposób odwoływania się do poglądów 8

9 doktryny dodatkowo tę objętość zwiększa, podobnie jak analizowanie kwestii teoretycznych słabo niekiedy powiązanych z głównym nurtem badań. Rozprawa zasługuje na publikację ale wymagałaby znacznych skrótów. Jest napisana jasnym, zwięzłym językiem, co do zasady poprawnym bardziej staranna korekta tekstu pozwoliłaby na usunięcie drobnych usterek. Podniesione uwagi krytyczne nie wpływają na ogólną pozytywną ocenę recenzowanej rozprawy, która wypełnia istotną lukę w piśmiennictwie z zakresu prawa administracyjnego. IV. Konkludując, stwierdzam że rozprawa doktorska mgr Radosława Mędrzyckiego Zadania administracji publicznej w zakresie przeciwdziałania bezdomności zagadnienia administracyjnoprawne stanowi samodzielne, kompleksowe, oryginalne i twórcze opracowanie ważnego, z teoretycznego i społecznego punktu widzenia, zagadnienia, wykazujące ogólną wiedzę teoretyczną i umiejętność prowadzenia pracy badawczej. Tym samym odpowiada wymaganiom stawianym rozprawom doktorskim przez art.13 ust. 1 ustawy dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65,poz.595 ze zm.) i może stanowić podstawę do dopuszczenia Doktorantki do dalszych etapów przewodu doktorskiego. 9