Analiza wykonania rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego

Transkrypt

1 Analiza wykonania rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego Sprawozdanie końcowe październik 2010 r. 1

2 Uwagi wstępne: - Z dniem 1 grudnia 2009 r. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską ( Traktat WE ) stał się Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ( TFUE ). Ewentualne odniesienia do artykułów TFUE należy rozumieć jako odniesienia do artykułów Traktatu WE zgodnie z tabelą równoważności. W TFUE wprowadzono również pewne zmiany terminologiczne, na przykład nazwę Wspólnota zastąpiono nazwą Unia, wyrażenie wspólny rynek wyrażeniem rynek wewnętrzny, a nazwę Trybunał Sprawiedliwości Wspólnoty Europejskiej nazwą Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej analizie stosowana będzie terminologia TFUE. - Niniejsza analiza dotyczy materii, która podlega ciągłym i dynamicznym zmianom, dlatego niektóre informacje przedstawione poniżej mogą nie uwzględniać najbardziej aktualnych danych (np. dotyczących nowego francuskiego rozporządzenia wydanego dnia 24 sierpnia 2010 r.). Uwaga: poglądy wyrażone w niniejszym sprawozdaniu są poglądami jego autorów i nie muszą pokrywać się z opinią Komisji. 2

3 Streszczenie Wprowadzenie Zapewnienie obywatelom UE bezpiecznych i efektywnych publicznych usług transportowych wysokiej jakości jest ważnym celem Unii Europejskiej 1. Ponieważ publiczny transport lądowy zaczął w latach 60. XX w. przynosić straty ze względów strukturalnych, wprowadzono rozporządzenia 1191/69 2 i 1107/70 3, aby zmniejszyć obciążenie przewoźników z tytułu publicznych usług transportowych poprzez zlikwidowanie obowiązku świadczenia usługi publicznej lub prawo do rekompensaty. W latach 90. XX w. do przepisów wprowadzono zmiany umożliwiające wprowadzenie umów o świadczenie usług publicznych w celu zapewnienia odpowiednich publicznych usług transportowych. Powyższe przepisy zezwalały jednak państwom członkowskim na wyłączenie z zakresu ich stosowania miejskich, podmiejskich i regionalnych publicznych usług transportowych. Nie regulowały także sposobu udzielania zamówień na świadczenie usług publicznych. W przypadku sektorów objętych zakresem stosowania ww. przepisów istnieją jednak obowiązkowe wymogi dotyczące procedury udzielania zamówienia określone w dyrektywach w sprawie zamówień publicznych. Stosowanie przepisów powodowało też wątpliwości dotyczące trybu przyznawania pomocy przez państwo w odniesieniu do umów o świadczenie usług publicznych 4. W świetle powyższego Komisja przedłożyła wniosek w sprawie nowego rozporządzenia w roku 2000, zmienioną w roku Nie osiągnięto jednak kompromisu. Komisja przedstawiła więc zmieniony wniosek w roku 2005, który stał się rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego (zwanym dalej rozporządzeniem 1370/2007 ) 5. Rozporządzenie 1370/2007 weszło w życie dnia 3 grudnia 2009 r. i zawierało przepisy regulujące sposób przejścia do nowego systemu udzielania zamówień. Z uwagi na dużą złożoność rozporządzenia 1370/2007 oraz różne sposoby jego wykonania Komisja zamówiła niniejszą analizę, aby uzyskać jednoznaczny obraz sposobu, w jaki państwa członkowskie i ich właściwe organy zajmujące się organizacją transportu publicznego stosują lub zamierzają 1 Zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego i Komitetu Regionów Plan działania na rzecz mobilności w miastach, COM(2009) 490 wersja ostateczna. Zob. również: biała księga z dnia 12 września 2001 r. Europejska polityka transportowa do roku 2010: czas na decyzje. 2 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej, [1969] Dz.U. wyd. spec. I Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1107/70 z dnia 4 czerwca 1970 r. w sprawie przyznawania pomocy w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej, [1970] Dz.U. wyd. spec. II Zob. w szczególności sprawa T-157/01 Combus [2004] ECR II-917, wg L. Hanchera (2004) EStAL i sprawa C-280/00 Altmark [2003] ECR I [2007] Dz.U. L 315, s. 1. 3

4 stosować rozporządzenie 1307/2007 oraz aby udzielić wskazówek dotyczących najlepszych praktyk w zakresie wykonania rozporządzenia 1370/2007. Celem niniejszej analizy jest ułatwienie Komisji dialogu z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami, identyfikacja trudności związanych z wykonaniem rozporządzenia oraz poszukiwanie możliwych rozwiązań. Niniejsza analiza powinna prowadzić do wymiany najlepszych praktyk dotyczących określania, udzielania i realizowania zamówień na świadczenie usług publicznych. Cel ten jest zgodny z Planem działania na rzecz mobilności w miastach 6. Zgodnie ze specyfikacją zamówienia przedmiotem analizy są następujące państwa członkowskie: Austria (AT), Belgia (BE), Republika Czeska (CZ), Niemcy (DE), Dania (DK), Hiszpania (ES), Francja (FR), Węgry (HU), Włochy (IT), Litwa (LT), Niderlandy (NL), Polska (PL), Portugalia (PT), Szwecja (SE) i Zjednoczone Królestwo (UK). Podstawę analizy stanowi kilka źródeł informacji: - szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami dotyczące istniejących i przyszłych praktyk w zakresie organizacji transportu publicznego oraz opinii tychże podmiotów na temat obecnej sytuacji w sektorze transportu publicznego, - analiza dokumentów i danych oraz analiza techniczno-prawna. Zainteresowane strony, z którymi się konsultowano, to: krajowe ministerstwa transportu i właściwe organy regionalne/lokalne, operatorzy transportu publicznego, krajowe organy regulacyjne, krajowe organy ds. konkurencji, organizacje konsumenckie i europejskie związki zrzeszające wspomniane zainteresowane strony. Konsultacje przeprowadzano za pomocą kwestionariuszy zawierających pytania opisowe i oceniające. Wskaźnik uzyskanych odpowiedzi był jednak stosunkowo niski. Status praktyk regulacyjnych i praktyk dotyczących zamówień zgodnie z rozporządzeniem 1370/2007 Wygląda na to, że sposób organizacji transportu publicznego różni się znacznie w zależności od państwa członkowskiego, a także od poszczególnych właściwych organów w ramach danego państwa członkowskiego. Dlatego przedstawiony tutaj obraz stosowanych obecnie praktyk regulacyjnych oraz praktyk dotyczących zamówień w transporcie publicznym nie jest wyczerpujący, lecz stanowi jedynie przykładową próbkę danych. Praktyki regulacyjne 6 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego i Komitetu Regionów, Plan działania na rzecz mobilności w miastach, COM(2009) 490 wersja ostateczna, 5. 4

5 Rozporządzenie 1370/2007 stosowane jest bezpośrednio w państwach członkowskich. Ponieważ jednak poprzednie rozporządzenie nie obejmowało procedury udzielania zamówienia, a rozporządzenie 1370/2007 może być wykonywane na różne sposoby, praktyki regulacyjne stosowane w państwach członkowskich znacznie się od siebie różnią. Najważniejsze różnice pomiędzy praktykami regulacyjnymi dotyczą istnienia zasad ogólnych, definicji obowiązku świadczenia usługi publicznej, procedury udzielania zamówień na świadczenie usług publicznych i mechanizmu odwoławczego dotyczącego udzielania takich zamówień, a także możliwości, jakimi dysponują właściwe organy w zakresie udzielenia zamówienia na świadczenie usług publicznych, operatora transportu publicznego oraz metody rekompensaty. Zasady ogólne W niektórych państwach członkowskich istnieją zasady ogólne ustalające maksymalną wysokość stawek za usługi transportu publicznego. Ich przyjęciu z reguły nie towarzyszyła decyzja o wykluczeniu ich z zakresu stosowania rozporządzenia 1370/2007. Rekompensata z tytułu stawek maksymalnych z reguły pokrywa jednak różnicę pomiędzy między normalną a ulgową ceną biletu, a nie dotyczy sposobu obliczania podanego w załączniku do rozporządzenia. Definicja obowiązku świadczenia usługi publicznej W niektórych państwach członkowskich obowiązek świadczenia usługi publicznej został zdefiniowany w ustawodawstwie poprzez proste powtórzenie abstrakcyjnej definicji zawartej w rozporządzeniu 1370/2007 (lub rozporządzeniu 1191/69) bądź poprzez wyznaczenie celów strategicznych dotyczących ciągłości, regularności, celów środowiskowych, jakości, dostępności i rozsądnej ceny. Procedura udzielania zamówienia i mechanizmy odwoławcze Możliwe podstawy prawne do udzielenia zamówienia na świadczenie usług publicznych stanowią zasady regulujące zamówienia publiczne (wynikające z transpozycji europejskich dyrektyw w sprawie zamówień publicznych), przepisy szczególne dotyczące transportu lub przepisy dotyczące udzielania koncesji lub usług publicznych jako takich. Podstawy prawne udzielenia zamówienia na świadczenie usług publicznych różnią się w zależności od rodzaju umowy. Z danych wynika jednak, że zamówienia na usługi w rozumieniu dyrektyw w sprawie zamówień publicznych nie zawsze udzielane są na podstawie tychże zasad. Podobnie, wygląda na to, że inne zamówienia na świadczenie usług publicznych również nie zawsze są udzielane zgodnie z zasadami ogólnymi przewidzianymi w traktacie (przejrzystość i niedyskryminacja). Mechanizm odwoławczy dotyczący procedury udzielania zamówienia 5

6 zależy od podstawy prawnej wykorzystanej do udzielenia zamówienia na świadczenie usług publicznych. Istnieją rozbieżności pomiędzy stosowanymi mechanizmami. Jeżeli stosowane są zasady udzielania zamówień publicznych przewidziane w dyrektywach, to stosowane są również przewidziane tam środki odwoławcze. W przypadku wykorzystania innej podstawy prawnej zastosowanie ma czasem mechanizm odwoławczy zbliżony do środków odwoławczych dotyczących zamówień publicznych, a czasem ogólny administracyjny bądź sądowy tryb odwoławczy. Jak określono w preambule do rozporządzenia 1370/2007, stosowany mechanizm odwoławczy powinien być w miarę możliwości porównywalny do środków odwoławczych dotyczących zamówień publicznych. W wielu przypadkach ogólne mechanizmy odwoławcze nie są tak szybkie ani skuteczne, jak środki odwoławcze dotyczące zamówień publicznych. Swoboda wyboru procedury udzielania zamówienia, operatora i metody rekompensaty Ustawodawstwo obowiązujące w państwach członkowskich zasadniczo nie reguluje kwestii wyboru procedury udzielania zamówienia, operatora ani metody rekompensaty. W niektórych państwach członkowskich operatorzy są wyznaczani na mocy przepisów, co uniemożliwia właściwym organom skuteczny wybór operatora i sposobu udzielania zamówienia na świadczenie usług publicznych. W niektórych państwach członkowskich wprowadzono zasadę stosowania konkurencyjnej procedury przetargowej. Z danych wynika, że różne elementy zawarte w rozporządzeniu 1370/2007 spowodowały, spowodują lub powinny spowodować zmianę obowiązujących przepisów. W niektórych państwach członkowskich ustawodawstwo zostało dostosowane do wymogów rozporządzenia 1370/2007. Zmiany te są często powtórzeniem rozporządzenia 1370/2007. Niektóre państwa członkowskie przyjęły zasadę stosowania procedury przetargowej i wprowadziły możliwość udzielania zamówień bezpośrednio podmiotom wewnętrznym lub w odniesieniu do ciężkiego transportu kolejowego. W niektórych państwach członkowskich, chociaż nie wprowadzono jeszcze zmian w ustawodawstwie, rozpoczęły się konsultacje dotyczące wykonania rozporządzenia 1370/2007. W sektorze kolejowym wykonanie rozporządzenia 1370/2007 jest częściowo powiązane z rozporządzeniem 1371/2007 dotyczącym praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym oraz dyrektywą 2007/58 w sprawie otwarcia międzynarodowych usług w zakresie transportu pasażerskiego. Rozporządzenie 1371/2007 określa różne prawa pasażerów, które, zgodnie z ekonomicznym piśmiennictwem naukowym, mogą stymulować świadczenie usług wysokiej jakości. Bodźce te nie muszą być zarządzane z ramienia właściwych organów ani nie muszą być zależne od publicznych środków finansowych. Dlatego stosowanie rozporządzenia 1371/2007 wspomaga prawidłowe 6

7 wykonanie rozporządzenia 1370/2007. Wiele państw członkowskich wprowadziło jednak wyjątki od stosowania rozporządzenia 1371/2007 dotyczącego praw i obowiązków pasażerów. Dyrektywa 2007/58 nadaje przedsiębiorstwom kolejowym prawo dostępu do międzynarodowych pasażerskich usług kolejowych, w tym kabotażu. W celu zachowania usług publicznych dyrektywa stanowi, że kabotaż może być ograniczony, jeżeli równowaga ekonomiczna związana z zamówieniami na świadczenie usług publicznych zostałaby naruszona z powodu usług międzynarodowych. Przed podjęciem decyzji o ograniczeniu praw dostępu organ regulacyjny musi przeprowadzić analizę ekonomiczną na podstawie uprzednio ustalonych kryteriów. Kryteria te zostały określone w niektórych państwach członkowskich na mocy prawa lub przez dany organ regulacyjny. Praktyki dotyczące umów Z danych wynika, że organizowane transportu publicznego poprzez zawieranie umów to szeroko stosowana praktyka. W niektórych przypadkach umowy nie zostały jednak jeszcze zawarte. Niekiedy umowy o świadczenie usług publicznych są zawierane, ale nie są realizowane. Pomimo wejścia w życie rozporządzenia 1370/2007 oraz bezpośredniego stosowania jego postanowień poza procedurą udzielania zamówienia wiele umów nie zostało jeszcze dostosowanych do wymogów rozporządzenia. Należy jednak wziąć pod uwagę kontekst, ponieważ niektóre umowy wygasają w najbliższym czasie i właściwe organy zamierzają zastosować rozporządzenie 1370/2007 przy sporządzaniu następnej umowy o świadczenie usług publicznych. Podobnie jak w przypadku praktyk regulacyjnych, umowy również cechuje duża różnorodność. Tendencje te zbadano pod kątem głównych elementów rozporządzenia 1370/2007, czyli definicji obowiązku świadczenia usługi publicznej, zakresu i podstawowych cech umów o świadczenie usług publicznych, sposobu udzielania zamówień na świadczenie usług publicznych oraz rekompensaty za wypełnianie obowiązku świadczenia usługi publicznej. Obowiązek świadczenia publicznej usługi Obowiązek świadczenia usługi publicznej jest definiowany na różnych etapach procesu kontraktowania (przed rozpoczęciem procesu, na etapie sporządzania dokumentów przetargowych lub na dalszym etapie podczas zawierania umów). Ponadto obowiązek świadczenia usługi publicznej może obejmować różne zagadnienia, od celów polityki strategicznej po szczegółowe określenie usług. Zasadniczo cele czysto strategiczne są określane przez sam właściwy organ (lub przez prawo) na wczesnym etapie. Konkretne obowiązki świadczenia usługi publicznej są ogólnie definiowane przez właściwy organ (funkcjonalny projekt usług), a czasem doprecyzowywane 7

8 przez obie strony lub operatora, bądź też definiowane szczegółowo (konstruktywny projekt usług). Etap, na którym definiowane są obowiązki świadczenia usługi publicznej, oraz stopień szczegółowości zdefiniowania takiego obowiązku przez właściwy organ stanowią wskaźniki potencjalnej swobody, jaką dysponują operatorzy transportu publicznego w zakresie samodzielnego projektowania usług publicznych, przy ewentualnym uwzględnieniu takich parametrów jak popyt konsumencki itp. Właściwe organy przyznają wyrównanie w zamian za wykonywanie obowiązku świadczenia usługi publicznej zgodnie z postanowieniami rozporządzenia 1370/2007, to jest w postaci rekompensaty lub praw wyłącznych. Ponadto właściwe organy wskazują na przeniesienie ryzyka na operatora transportu publicznego jako formę rekompensaty za wykonywanie obowiązku świadczenia usługi publicznej. Przeniesienie ryzyka może obejmować brak ryzyka, przeniesienie ryzyka produkcyjnego, aż po przeniesienie ryzyka zarówno kosztowego, jak i dochodowego. Pod względem prawnym umowy o świadczenie usług publicznych, w przypadku których na operatora nie przenosi się żadnego ryzyka bądź przenosi się tylko ryzyko produkcyjne, stanowią zamówienia na usługi. Umowy, w przypadku których na operatora przenosi się ryzyko dotyczące dochodów, to koncesje. Umowy o świadczenie usług publicznych Zasadniczo umowy o świadczenie usług publicznych zawierają pewne obowiązkowe treści określone w rozporządzeniu 1370/2007. W przypadku uwzględnienia treści obowiązkowych w umowie o świadczenie usług publicznych zaobserwowano, co następuje: - Obowiązki świadczenia usług publicznych nie zawsze są wystarczająco zdefiniowane, aby określić związek z otrzymaną rekompensatą lub prawami wyłącznymi. - Obszar geograficzny objęty umową o świadczenie usług publicznych jest z reguły określony i dotyczy albo całego terytorium, albo określonych tras/sieci. - Umowy o świadczenie usług publicznych nie zawsze zawierają parametry, na podstawie których wypłacana jest rekompensata, a niekiedy zawierają jedynie kwotę ryczałtową. W przypadku gdy parametry są określone, często dotyczą konkretnego sposobu prowadzenia obliczeń. - Umowy o świadczenie usług publicznych nie zawsze określają 8

9 wyraźnie zakres i rodzaj nadawanych praw wyłącznych. Jeżeli takie prawa są nadawane, dotyczą wówczas albo terytorium, albo określonych usług, albo obu tych parametrów. - Nie zawsze poczynione zostają ustalenia dotyczące podziału kosztów. Jeżeli takie ustalenia zostały poczynione, często nie uwzględniają podziału kosztów między obowiązki świadczenia usług publicznych a usługi komercyjne. - Ustalenia dotyczące podziału dochodów zawarte w umowie o świadczenie usług publicznych uwzględniają przeniesienie ryzyka na operatora. Jeżeli przychody dotyczą właściwego organu, wówczas umowy o świadczenie usług publicznych mają z reguły postać zamówień brutto ( zamówień na usługi w rozumieniu dyrektyw w sprawie zamówień publicznych). Jeżeli przychody dotyczą operatora, wówczas umowy o świadczenie usług publicznych mają z reguły postać zamówień netto ( koncesje ). - Czas trwania jest z reguły określony w umowie o świadczenie usług publicznych, zgodnie z rozporządzeniem 1370/2007. Jeżeli jednak zamówienia publiczne na usługi przewidują możliwość przedłużenia, wykraczają one wówczas poza ramy przewidziane w rozporządzeniu. - Standardy jakości często są uwzględniane w umowach o świadczenie usług publicznych i przybierają różne formy. - Umowy o świadczenie usług publicznych nie zawsze regulują kwestię podwykonawstwa. Jeżeli regulują, to często zezwalają na podwykonawstwo za zgodą właściwego organu. Udzielanie zamówień Zamówienia na świadczenie usług publicznych są udzielane: - bezpośrednio: o na rzecz operatora wewnętrznego. Operatorzy wewnętrzni często stanowią w całości własność co najmniej jednego właściwego organu. Geograficzne terytorium działalności takich podmiotów w zakresie transportu publicznego nie jest jednak zawsze jasno określone. o na rzecz strony trzeciej. Bezpośrednie udzielanie zamówień na świadczenie usług publicznych dotyczy nie tylko usług kolejowych; niekiedy procedurę bezpośrednią stosuje się również w przypadku transportu drogowego. - po przeprowadzeniu procedury przetargowej. Rekompensata - Jeżeli zamówienie na świadczenie usług publicznych zostało 9

10 udzielone w wyniku przetargu, wówczas właściwe organy często uznają, że problem rekompensat w nadmiernej wysokości nie występuje. Niektóre umowy o świadczenie usług publicznych zawierają jednak szczególne postanowienia dotyczące wyeliminowania rekompensat w nadmiernej wysokości. W przypadku bezpośredniego udzielania zamówień na świadczenie usług publicznych sposób obliczania przyznanej rekompensaty nie zawsze jest jasno określony. Jednak niektóre umowy o świadczenie usług publicznych zawierają wzory określające wynik finansowy netto z wypełniania obowiązku świadczenia usług publicznych. Wynik finansowy netto nie zawsze jest oceniany w świetle kosztów, tak jakby obowiązek świadczenia usług publicznych nie był wypełniany. Ocena często dokonywana jest na podstawie kosztów uzasadnionych lub historycznych. W obu przypadkach (bezpośredniego udzielania zamówień i procedury przetargowej) widoczne są dwie tendencje. Z jednej strony, rekompensata jest ustalana ex ante bez późniejszej weryfikacji na podstawie rzeczywiście poniesionych kosztów. Z drugiej strony, rekompensata jest obliczana na podstawie kosztów rzeczywiście poniesionych przy wypełnianiu obowiązku świadczenia usług publicznych. W tym drugim przypadku rekompensata jest albo ustalana ex ante i weryfikowana ex post na podstawie rzeczywiście poniesionych kosztów, albo ustalana ex post, to jest po ustaleniu rzeczywiście poniesionych kosztów. - Obecnie realizowane umowy nie zawsze uwzględniają kwestię subsydiowania skrośnego w ramach przedsiębiorstwa zarówno wypełniającego obowiązek świadczenia usług publicznych, jak i świadczącego usługi komercyjne. Jeżeli umowy uwzględniają tę kwestię, wówczas z reguły wymagane jest rozgraniczenie księgowe, a niekiedy specjalny podział kosztów. - W umowach o świadczenie usług publicznych niekiedy uwzględniane są środki zachęcające do świadczenia usług wysokiej jakości i skutecznego zarządzania. Środki te z reguły dotyczą ryzyka, systemów zwyżek i zniżek oraz kar. - Jeżeli chodzi o zarządzanie nieprzewidzianymi zdarzeniami w 10

11 czasie realizacji umowy o świadczenie usług publicznych, przewidziane środki naprawcze obejmują wprowadzenie zmian w umowie, rozwiązanie umowy o świadczenie usług publicznych lub dodatkową rekompensatę. Następstwa wykonania rozporządzenia 1370/2007 Badanie sondażowe przeprowadzone w ramach niniejszej analizy sygnalizuje różne następstwa wykonania rozporządzenia 1370/2007. Oto podsumowanie wyników badania: Opinie instytucjonalnych zainteresowanych stron W swoich uwagach właściwe organy często podkreślały kwestię problemów interpretacyjnych związanych z niektórymi postanowieniami rozporządzenia 1370/2007 (przepisy przejściowe, wymogi dotyczące publikacji, możliwe negocjacje w procesie przetargowym). Niektóre organy zgłosiły problemy dotyczące zakresu udzielania zamówień bez procedury przetargowej. Opinie operatorów transportu publicznego Operatorzy transportu publicznego zwracają uwagę na niejasności prawne. Z reguły jednak popierają stosowanie rozporządzenia 1370/2007, które powinno doprowadzić do większej przejrzystości. Według operatorów transportu publicznego słabe strony obecnie obowiązujących przepisów krajowych/regionalnych związane są z brakiem stosowania rozporządzenia 1370/2007, zbyt niskimi rekompensatami, obecnością kilku właściwych organów na danym terenie, krótkoterminowymi ramami finansowymi, niekorzystnym położeniem w stosunku do innych środków transportu, niewystarczającymi uprawnieniami organów regulacyjnych, brakiem sprawiedliwych procedur przetargowych, brakiem skutecznych procedur odwoławczych oraz brakiem środków motywujących do świadczenia efektywnych usług wysokiej jakości. Rozporządzenie 1370/2007 stwarza wiele trudności interpretacyjnych. Dotyczą one głównie definicji podmiotu wewnętrznego, zasad jego ograniczenia oraz zasad dotyczących procedury udzielania zamówienia (zgodnie z zasadami udzielania zamówień publicznych lub z rozporządzeniem 1370/2007), zbyt niskich rekompensat, okresu przejściowego dotyczącego zamówień udzielonych przed wejściem w życie rozporządzenia 1370/2007, podwykonawstwa oraz koncepcji praw wyłącznych. 11

12 Operatorzy transportu publicznego określili również, co ich zdaniem stanowi odpowiednią rekompensatę za świadczenie usług transportu publicznego, co uważają za obciążenie i co byłoby najlepszym środkiem zachęcającym ich do świadczenia efektywnych usług. Adekwatne rekompensaty i prawa wyłączne mogą być udzielane, ale wielu operatorów transportu publicznego zwraca również uwagę na znaczenie jasnych umów z właściwymi organami. Operatorzy często są zdania, że takie umowy powinny być długoterminowe, jednoznaczne, sprawiedliwe i wykonalne. Niektórzy operatorzy transportu publicznego zwracają również uwagę, że wykorzystywanie możliwości biznesowych w konkurencyjnym środowisku jest dla nich nagrodą, podobnie jak przychody ze sprzedaży biletów lub dodatkowej działalności komercyjnej. Obciążenia wskazywane przez operatorów transportu publicznego dotyczą ogólnie obowiązku świadczenia usług publicznych. Zidentyfikowano również pewne obciążenia szczególne, np. opóźnienia w płatności rekompensat lub ograniczone możliwości reinwestowania dochodów. Jeżeli chodzi o najlepsze środki zachęcające do świadczenia efektywnych usług wysokiej jakości, to operatorzy transportu publicznego wskazywali na te same elementy, co w przypadku korzyści z wypełniania obowiązku świadczenia usług publicznych (umowy o świadczenie usług publicznych, prawa wyłączne i rekompensata). Zwracali również uwagę, że zamówienia netto (koncesje) powinny motywować ich do redukowania kosztów i przyciągania większej liczby pasażerów. Podkreślali również motywujące znaczenie odpowiedniej alokacji ryzyka, zysków, miejsca na prywatną inicjatywę, kreatywności, innowacji, elastyczności, możliwości reinwestowania nadwyżki funduszy w transport publiczny, środków wspomagających zmianę transportu oraz zrównoważonej polityki transportowej. Jeżeli chodzi o wyeliminowanie subsydiowania skrośnego, jako najważniejsze narzędzie wymieniano przejrzystość, a także metodę podziału kosztów. Zrozumienie zagadnień związanych z konkurencyjnością Do transportu mają zastosowanie ogólne zasady Traktatu, w tym dotyczące konkurencji. Dlatego zasięgnięto opinii krajowych organów ds. konkurencji, aby zbadać możliwe przypadki łamania prawa konkurencji w sektorze transportu publicznego. Zgłoszono kilka spraw kartelowych (dotyczących zasadniczo podziału rynku poprzez zmowę przetargową), a także kilka przypadków wykorzystywania pozycji dominującej. Przewiduje się również dalszy rozwój fuzji zmierzających do powstania kilku dużych, międzynarodowych przedsiębiorstw. Powyższe zagadnienia dotyczące konkurencyjności są w oczywisty sposób powiązane z celami rozporządzenia 1370/2007, dlatego należy je nadal monitorować. Ocena 12

13 Rezultatem dokonania oceny aktualnych praktyk regulacyjnych i umownych dotyczących rozporządzenia 1370/2007 jest lista zagadnień wymagających dalszego wyjaśnienia przez Komisję. Należą do nich: definicja obowiązku świadczenia usługi publicznej, koncepcja praw wyłącznych, zasady przyznawania rekompensat (zbyt niskie lub zbyt wysokie rekompensaty), podwykonawstwo, definicja podmiotu wewnętrznego, zasada ograniczania podmiotu wewnętrznego, zasada subsydiowania skrośnego oraz przepisy przejściowe. Z uwagi na różne sposoby wykonania rozporządzenia 1370/2007 niniejsze sprawozdanie musi opierać się na poglądach zainteresowanych stron (streszczonych powyżej i opisanych szczegółowo poniżej), istniejącym piśmiennictwie prawniczym oraz, w niektórych przypadkach, na założeniach ekonomicznych, aby określić najlepszą praktykę. Analiza prowadzi do wniosku, że zasadniczo w niewielu aktualnych praktykach stosuje się wszystkie zasady określone w rozporządzeniu 1370/2007 (czasami obowiązują nawet dodatkowe wymogi). W przypadku wielu obecnie realizowanych umów przepisy rozporządzenia 1370/2007 zostały uwzględnione w niewielkim stopniu. Dotyczy to przede wszystkim wymaganej treści oraz zasad rekompensaty. Wykonanie rozporządzenia nie jest spójne, nawet w obrębie jednego państwa członkowskiego, ponieważ właściwe organy przyjmują różne praktyki. Nie można określić, które państwa członkowskie uwzględniły już zasady rozporządzenia w swoich umowach. Chociaż procedura udzielania zamówień podlega przepisom przejściowym, zamówienia na świadczenie usług publicznych nie zawsze były udzielane w zgodzie z zasadami obowiązującymi w chwili udzielania zamówienia (dotyczy to dyrektyw w sprawie zamówień publicznych transponowanych do ustawodawstwa krajowego lub ogólnych zasad traktatowych dotyczących przejrzystości i niedyskryminacji). Z tego względu nie można wskazać jednego zamówienia ani jednego aktu prawnego jako ogólnie najlepszej praktyki. Zamiast tego wskazano najlepsze praktyki dla poszczególnych najważniejszych elementów rozporządzenia 1370/2007. Obowiązek świadczenia publicznej usługi Właściwe organy mają dużą swobodę w decydowaniu, co należy uznać za obowiązek świadczenia usługi publicznej, pod warunkiem że nie popełnią oczywistego błędu. Zasadniczo właściwe organy nie popełniają oczywistego błędu, jeżeli definiują obowiązek świadczenia usługi publicznej w celu stworzenia spójnego systemu transportu i zagwarantowania ciągłości usług transportu publicznego. Taki spójny system transportu może uwzględniać trasy przynoszące zyski. Właściwe organy powinny określić cele nadrzędne dotyczące obowiązku świadczenia usługi publicznej w taki sposób, aby jego wypełnienie leżało w interesie publicznym. Najlepsze praktyki w tym zakresie odnoszą się do przepisów określających cele nadrzędne w transporcie publicznym. 13

14 Jednoznaczna definicja obowiązku świadczenia usług publicznych stanowi narzędzie monitorowania nadawania praw wyłącznych, przyznawania rekompensat i ewentualnego subsydiowania skrośnego. Pozostawienie operatorom pewnej swobody w projektowaniu usług może jednak prowadzić do lepszego wykorzystania dostępnych umiejętności. Najlepsze praktyki mają miejsce, gdy właściwe organy pozostawiają operatorom pewną swobodę w projektowaniu zamawianych usług. Usługi takie powinny być precyzyjnie zaprojektowane i przedstawione właściwym organom do zatwierdzenia. Wynik takiego procesu uwzględnia się w umowie o świadczenie usług publicznych. Korzyści w zamian za wypełnianie obowiązku świadczenia usługi publicznej Wypełnianiu obowiązku świadczenia usługi publicznej towarzyszą określone korzyści. Mogą mieć one różne formy: rekompensaty (finansowej lub innej) bądź praw wyłącznych. Rekompensata została opisana poniżej. Definicja praw wyłącznych zawarta w rozporządzeniu 1370/2007 dotyczy niektórych usług publicznego transportu pasażerskiego na danej trasie lub w danej sieci, bądź na danym obszarze. Z uwagi na wzajemną spójność usług i zgodność z dyrektywą 2007/58 interpretacja praw wyłącznych nie powinna całkowicie odbierać danego obszaru geograficznego innym operatorom. Dlatego też najlepszą praktyką jest tutaj nadawanie praw wyłącznych, które chronią danego operatora, ale nie ograniczają świadczenia usług do celów innych niż usługi przewidziane w umowie na trasach określonych w umowie. Umowy o świadczenie usług publicznych lub zasady ogólne Rekompensata lub prawa wyłączne przyznawane w zamian za wypełnianie obowiązku świadczenia usługi publicznej powinny być regulowane na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych. Umowy o świadczenie usług publicznych są interpretowane w myśl postanowień rozporządzenia 1370/2007 i mogą nawet obejmować indywidualną decyzję właściwego organu. Z danych wynika jednak, że umowa w prawidłowej formie, wiążąca dwie strony, może motywować operatora do świadczenia usług lepszej jakości i efektywności, niż miałoby to miejsce w przypadku braku umowy. Najlepsze praktyki mają miejsce, gdy właściwy organ zawiera umowę z operatorem w odpowiedniej formie. Na zasadzie odstępstwa można przyjąć ogólne zasady ustanawiające stawki maksymalne. Powinny one dotyczyć wszystkich operatorów. Takie zasady ogólne mogą ułatwiać połączenia. Najlepsze praktyki mają miejsce 14

15 wtedy, gdy zasady ogólne mają na celu ułatwienie korzystania z transportu publicznego. Parametry rekompensaty Parametry rekompensaty należy określić z góry w sposób obiektywny i przejrzysty tak, aby uniknąć rekompensaty w nadmiernej wysokości. W odniesieniu do zasad ogólnych i bezpośredniego udzielania zamówień na świadczenie usług publicznych operatorom transportu publicznego parametry muszą być zgodne ze wzorem określonym w załączniku. Najlepsze praktyki to umowy zawierające wzór umożliwiający skuteczne odtworzenie elementów rekompensaty. Ustalenia dotyczące podziału kosztów Umowa o świadczenie usług publicznych musi zawierać postanowienia dotyczące podziału kosztów. Najlepsza praktyka wymaga, aby ustalenia te zawierały jasny wykaz dopuszczalnych kosztów. Aby wyeliminować bezprawne subsydiowanie skrośne, umowa o świadczenie usług publicznych musi również zawierać ustalenia dotyczące podziału kosztów między obowiązkiem świadczenia usługi publicznej a usługami komercyjnymi, jeżeli występują. W przypadku bezpośredniego udzielania zamówienia na świadczenie usług publicznych ustalenia te powinny być zgodne z załącznikiem, który przewiduje oddzielne rachunki dotyczące co najmniej kosztów zmiennych, niektórych kosztów stałych oraz aktywów. Ustalenia dotyczące podziału przychodów Rozporządzenie 1370/2007 wymaga, aby w umowie o świadczenie usług publicznych określono, choćby w sposób dorozumiany, która strona ponosi ryzyko, a zatem wymaga określenia ustaleń dotyczących podziału przychodów. Jest to niezbędne do monitorowania udzielania rekompensaty. Najlepsze praktyki to ustalenia, które jasno określają, jaki jest podział przychodów między stronami i jaki ma to wpływ na rekompensatę. Podwykonawstwo Rozporządzenie 1370/2007 zezwala operatom transportu publicznego na podzlecanie części swoich usług wykonywanych zgodnie z zamówieniem publicznym na usługi. Można to interpretować jako wymóg, aby operator transportu publicznego, któremu udzielono zamówienia, wykonywał większą część usług na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych. Oznaczałoby to, że jeżeli umowa o świadczenie usług publicznych dotyczy tylko wykonywania usług transportu publicznego, wówczas operator musi wykonywać większą część swoich usług sam. Jeżeli natomiast umowa o świadczenie usług publicznych obejmuje również projektowanie i budowę, wówczas wykonanie usług transportu publicznego można w całości podzlecić, pod warunkiem że operator, któremu udzielono 15

16 zamówienia, rzeczywiście pracuje nad projektowaniem i wykonaniem. W przypadku umów o świadczenie usług publicznych obejmujących tylko transport publiczny, najlepsza praktyka ma miejsce wtedy, gdy dozwolone jest podzlecanie z góry określonej części usług (mniejszej niż 50%). Udzielanie zamówień Zasady udzielania zamówień na świadczenie usług publicznych zależą od rodzaju udzielanego zamówienia. Jeżeli zamówienie kwalifikuje się jako zamówienie na usługi w myśl dyrektyw w sprawie zamówień publicznych, wówczas procedura udzielania zamówienia również podlega przepisom wyżej wymienionych dyrektyw (np. procedura otwarta, ograniczona lub negocjacyjna). We wszystkich innych przypadkach (np. dotyczących koncesji, licencji, zezwoleń itp.) stosuje się przepisy rozporządzenia. Wydaje się jednak, że procedura przetargowa w rozumieniu rozporządzenia 1370/2007 przypomina de facto procedurę w rozumieniu dyrektyw w sprawie zamówień publicznych. Wniosek ten nie oznacza jednak, że właściwy organ nie może wybrać odpowiedniej procedury (np. bezpośrednie udzielenie zamówienia lub procedura przetargowa z ewentualnymi negocjacjami). Zasadniczo zamówienia na świadczenie usług publicznych muszą być udzielane w wyniku procedury przetargowej. Zwykle uważa się, że przetargi prowadzą do uzyskania bardziej atrakcyjnych usług przy niższych kosztach. Dlatego najlepsza praktyka to udzielanie zamówień na świadczenie usług publicznych w drodze przetargu, nawet jeżeli podstawą ustalenia wyników nie jest kryterium najtańszej i najkorzystniejszej ekonomicznie oferty, lecz negocjacje z oferentami. Wyjątki od stosowania procedury przetargowej należy interpretować w sposób rygorystyczny, w szczególności w odniesieniu do ciężkiego transportu kolejowego. Wyjątki te mogą być stosowane przez właściwe organy tylko w przypadku, gdy nie zabrania tego prawo krajowe. Wreszcie, w celu zapewnienia zgodności z rozporządzeniem 1370/2007 i ogólnymi zasadami przejrzystości i niedyskryminacji, bezpośrednie udzielenie zamówienia powinno być ogłaszane. Są to elementy najlepszej praktyki odnośnie do bezpośredniego udzielania zamówień. Podmioty wewnętrzne Podmioty wewnętrzne w rozumieniu rozporządzenia 1370/2007 to odrębne prawnie jednostki podlegające kontroli właściwego organu analogicznej do kontroli, jaką sprawuje on nad własnymi służbami. Nie ma wymogu, aby właściwy organ był w 100% właścicielem operatora, aby utworzyć 16

17 partnerstwo publiczno-prywatne. Podmioty wewnętrzne muszą wykonywać swoją działalność w zakresie pasażerskiego transportu publicznego w ramach terytorium właściwego organu lokalnego i nie mogą brać udziału w przetargach poza tym terytorium ( swoistość geograficzna ). Dlatego najlepsze praktyki odnoszą się do podmiotów, nad którymi organ sprawuje podobną kontrolę, jak nad swoimi służbami, przy zezwoleniu na kapitał prywatny, i które nie uczestniczą w przetargach poza terytorium właściwego organu, chyba że przetargi te dotyczą usług niezwiązanych ze świadczeniem usług transportu publicznego. Okres przejściowy Rozporządzenie 1370/2007 weszło w życie dnia 3 grudnia 2009 r., a jego przepisy stosuje się bezpośrednio do aktualnych zamówień na świadczenie usług publicznych, z wyłączeniem przepisów o okresie obowiązywania w przypadku zamówień na świadczenie usług publicznych udzielonych przed wejściem w życie rozporządzenia. Dziesięcioletni okres przejściowy liczony od wejścia w życie rozporządzenia (kończący się dnia 3 grudnia 2019 r.) dotyczy tylko procedury udzielania zamówienia i nie odnosi się do pozostałych przepisów rozporządzenia 1370/2007. Dlatego najlepsze praktyki mają miejsce, gdy właściwe organy dostosowują obowiązujące umowy do przepisów rozporządzenia 1370/2007. Rekompensata Rekompensata w nadmiernej wysokości jest zabroniona. Dotyczy to zarówno bezpośrednio udzielanych zamówień na świadczenie usług publicznych, jak i tych udzielanych w drodze przetargu. Wynik finansowy netto z wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej, który może być przedmiotem rekompensaty, musi podlegać ocenie, w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówienia na świadczenie usług publicznych, na podstawie kosztów operatora, jak gdyby nie istniał obowiązek świadczenia usługi publicznej. Dlatego najlepsze praktyki to zamówienia publiczne na usługi, w których dokonuje się porównania z ceną rynkową w celu oszacowania ceny operatora. W przypadku zamówień publicznych na usługi udzielonych w wyniku przetargu wynik finansowy stanowi różnicę między cenę ofertową (ceną rynkową) a faktycznymi różnicami. Rozsądne zyski mogą być środkiem motywującym do zapewnienia lepszej 17

18 efektywności i jakości usług. Z praktyki decyzyjnej Komisji wynika, że rozporządzenie 1370/2007 powinno być interpretowane jako wymagające mechanizmu zwrotu ex post, jeżeli przewidziana rekompensata przekroczy rzeczywiście poniesione koszty. Jeżeli operator transportu publicznego nie miał wyboru odnośnie do definicji obowiązku świadczenia usługi publicznej (ponieważ zamówienie na świadczenie usług publicznych zostało udzielone bezpośrednio lub podmiot ten podlega zasadom ogólnym), wówczas operator nie może otrzymywać zbyt niskiej rekompensaty. Powinien otrzymywać odpowiednie wyrównanie (rekompensatę, jeżeli niemożliwe jest odzyskanie poniesionych kosztów, lub prawo wyłączne). Najlepsze praktyki mają miejsce, gdy istnieją przepisy zobowiązujące właściwe organy do sprawiedliwego wynagrodzenia z tytułu wypełnienia obowiązku świadczenia usługi publicznej, którego wymagają. Zabrania się subsydiowania skrośnego między usługami wykonywanymi w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej a usługami komercyjnymi. Najlepsze praktyki to wymóg oddzielenia księgowości i specjalne ustalenia dotyczące podziału kosztów. Mechanizm odwoławczy Udzielenie zamówienia (bezpośrednio lub w wyniku przetargu) musi podlegać mechanizmowi odwoławczemu, łatwo dostępnemu dla zainteresowanych stron. Mechanizm ten musi być tak szybki i skuteczny, jak środki odwoławcze przewidziane w dyrektywach w sprawie zamówień publicznych. Dlatego najlepsze praktyki mają miejsce w tych państwach członkowskich, w których stosowane są tego typu (lub porównywalne) środki odwoławcze, nawet w stosunku do koncesji, które zasadniczo nie podlegają dyrektywom w sprawie zamówień publicznych. Przepisy kolei dotyczące Kryteria, na podstawie których stwierdzi się, czy równowaga ekonomiczna związana z zamówieniem na świadczenie usług publicznych zostałaby naruszona, muszą być określone przed rozpoczęciem oceny takiej równowagi. Najlepsze praktyki mają miejsce w tych państwach członkowskich, w których tego typu kryteria zostały wyznaczone przez organ regulacyjny lub ustawodawstwo. Prawa pasażerów mogą służyć jako środek motywacyjny do świadczenia usług wysokiej jakości bez konieczności interwencji publicznej. Dlatego 18

19 najlepsze praktyki mają miejsce w tych państwach członkowskich, w których transport publiczny nie został wyłączony ze stosowania rozporządzenia 1371/2007, a przestrzeganie praw pasażerów jest wymagane w stosunku do innych środków transportu. Zalecenia Niniejsza analiza zawiera zalecenia dla Komisji i państw członkowskich. Aby rozwiązać problemy interpretacyjne związane z rozporządzeniem 1370/2007 i wątpliwości dotyczące egzekwowania zasad rekompensowania przez Komisję, zaleca się Komisji wprowadzenie instrumentów miękkiego prawa w postaci wytycznych. Wytyczne te powinny określać interpretację Komisji dotyczącą koncepcji i zasad zawartych w rozporządzeniu 1370/2007 oraz jej stanowisko dotyczące egzekwowania przepisów w zakresie przyznawania pomocy przez państwo. W szczególności wytyczne powinny określać, co następuje: Definicja obowiązku świadczenia usługi publicznej Wyjaśnienie zakresu, w jakim właściwe organy muszą zdefiniować usługi w ramach obowiązku świadczenia usługi publicznej. Odwołanie do dużej swobody uznania przysługującej właściwym organom i możliwych ograniczeń. Starania o efektywność Przyjęcie interpretacji, według której operator jest zachęcany do większej efektywności, a nie takiej, w której właściwy organ może zlecać usługi tylko takiemu operatorowi, którego uznaje za efektywnego w odniesieniu do określonych standardów. Prawa wyłączne i korelacja z dyrektywą 2007/58 Doprecyzowanie definicji usług, które uprawniają do korzystania z praw wyłącznych. Podwykonawstwo Rozróżnienie między przypadkami, w których operator transportu publicznego jest odpowiedzialny tylko za wykonanie usług transportu pasażerskiego, od przypadków, w których zakres jego obowiązków jest większy. W pierwszej sytuacji operator transportu publicznego musi sam wykonywać większą część usług transportu pasażerskiego. W drugiej sytuacji zakres umów o świadczenie usług publicznych musi obejmować co najmniej projektowanie usług, co umożliwia podzlecanie wykonania usług transportowych. 19

20 Zasady dotyczące procedury udzielania zamówień Przypomnienie zasady, według której udzielenie zamówienia na usługi w rozumieniu dyrektyw w sprawie zamówień publicznych podlega tymże dyrektywom, a udzielanie innych zamówień na świadczenie usług publicznych podlega przepisom rozporządzenia 1370/2007. Podmiot wewnętrzny Dalsze wyjaśnienie zakresu, w jakim właściwy organ ma sprawować kontrolę nad podmiotem wewnętrznym. Potwierdzenie zasady swoistości geograficznej i ograniczenia jej zakresu do usług publicznego transportu pasażerskiego. Monitorowanie rekompensaty Potwierdzenie analizy dwuetapowej. Potwierdzenie badania ex post w celu wykrycia nadmiernej rekompensaty i wymogu, aby w określonym czasie został wyznaczony mechanizm regulacji (na podstawie rzeczywiście poniesionych kosztów), z uwzględnieniem niezbędnych środków motywujących. Podział kosztów Interpretacja rozsądnego zysku odwołująca się do praktyki decyzyjnej Komisji, aby umożliwić uwzględnienie środków motywujących do świadczenia efektywnych usług wysokiej jakości. Wyjaśnienie możliwych dostępnych metod. Rekompensata Monitorowanie rekompensaty w ramach dwuetapowej analizy, na którą składa się określenie, czy pomoc jest przyznawana przez państwo, a jeżeli tak, drugim etapem analizy jest decyzja o zgodności z rynkiem wewnętrznym. Subsydiowanie skrośne Określenie warunków, w jakich subsydiowanie skrośne jest zabronione/dozwolone. Rekompensata w zbyt niskiej wysokości Przypomnienie zasady swobody zawierania umów w odniesieniu do zamówień na świadczenie usług publicznych udzielonych w wyniku procedury przetargowej. Potwierdzenie konieczności odpowiedniego wynagradzania wypełniania obowiązku świadczenia usługi publicznej we wszystkich przypadkach. Okres przejściowy Wyjaśnienie stanowiska Komisji. 20

21 Niniejsza analiza zaleca również państwom członkowskim lub właściwym organom, co następuje: Zwiększenie pewności i stabilności prawa Na przykład poprzez stosowanie zasad dotyczących zamówień publicznych do procedur udzielania koncesji na transport publiczny lub udzielania innych zamówień na świadczenie usług publicznych, nieobjętych dyrektywami w sprawie zamówień publicznych lub planowanymi inicjatywami ustawodawczymi w sprawie koncesji na usługi. Zapewnienie transportu publicznego Na przykład poprzez interwencję ex ante w czasie procesu zawierania umów, przy zastosowaniu zasad udzielania zamówień publicznych (np. w przypadku rażąco niskich ofert), tak aby uniknąć problemów w trakcie realizacji umowy. Kolejna możliwość to efektywne rekompensowanie lub wynagradzanie wypełnienia obowiązku świadczenia usługi publicznej w inny sposób. Poprzez określenie kryteriów umożliwiających stwierdzenie, czy równowaga ekonomiczna związana z zamówieniem na świadczenie usług publicznych może być zagrożona, co uzasadniałoby z kolei wprowadzenie ograniczeń praw dostępu (konkurencja na torach/drodze). Zapewnienie odpowiednich środków motywujących do świadczenia efektywnych usług wysokiej jakości Poprzez odpowiednie zdefiniowanie obowiązku świadczenia usługi publicznej. Poprzez analizę odstępstw od rozporządzenia 1370/2007 w zakresie praw i obowiązków pasażerów kolei w szerszym kontekście polityki transportowej. Poprzez odpowiedni podział ryzyka. Poprzez zawieranie sprawiedliwych i przejrzystych umów na świadczenie usług publicznych. Eliminowanie rekompensaty w nadmiernej wysokości i bezprawnego subsydiowania skrośnego Poprzez wymóg oddzielnego księgowania. Poprzez określenie metody podziału kosztów. 21

22 Zapewnienie konkurencji Na przykład poprzez określenie priorytetów dla krajowych organów ds. konkurencji. 22

23 Wykaz najważniejszych skrótów Państwa członkowskie UE AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HU IE IT LT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK Austria Belgia Bułgaria Cypr Republika Czeska Niemcy Dania Estonia Grecja Hiszpania Finlandia Francja Węgry Irlandia Włochy Litwa Luksemburg Łotwa Malta Niderlandy Polska Portugalia Rumunia Szwecja Słowenia Słowacja Zjednoczone Królestwo Pozostałe skróty CER EMTA EPF Stowarzyszenie Kolei Europejskich i Przedsiębiorstw Infrastrukturalnych (Community of European Railway and Infrastructure Companies) Stowarzyszenie Europejskich Organów ds. Transportu Metropolitalnego (European Metropolitan Transport Authorities) Europejska Federacja Pasażerów (European Passengers Federation) 23

24 EPTO Stowarzyszenie Europejskich Operatorów Transportu Pasażerskiego (Association of the European Passenger Transport Operators) UE Unia Europejska IM Zarządca infrastruktury IRU Międzynarodowy Związek Transportu Drogowego (International Road Transport Union) MS Państwo członkowskie NC Sądy krajowe NCA Krajowy organ ds. konkurencji OA Władze organizujące PSC Umowy o świadczenie usług publicznych/ zamówienia na świadczenie usług publicznych PSO Obowiązek świadczenia usługi publicznej PT Transport publiczny RB Organ regulacyjny RU Przedsiębiorstwo kolejowe UIC Międzynarodowy Związek Kolei (International Union of Railways) UITP Międzynarodowe Stowarzyszenie Transportu Publicznego (International Association of Public Transport) UTP Union des Transports publics et ferroviaires 24