Sprawozdanie specjalne nr 7/2009. (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)

Transkrypt

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Sprawozdanie specjalne nr 7/2009 (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE) Zarządzanie fazą rozwoju i walidacji programu Galileo wraz z odpowiedziami Komisji 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 SPIS TREŚCI Punkt Wykaz skrótów Streszczenie I - XII Wprowadzenie 1-2 Historia Galileo 3-29 Pierwsze lata (do 1999 r.) 3-8 Faza definicji ( ) 9-12 Faza rozwoju i walidacji w ramach GJU ( ) Faza rozwoju i walidacji po likwidacji GJU (od 2006 r.) Zakres kontroli i podejście kontrolne Uwagi Niepowodzenie negocjacji koncesyjnych Opóźnienia i przekroczenie budżetu w zakresie rozwoju technologicznego Ograniczona przydatność działań BRT Jedynie częściowe powodzenie włączenia EGNOS do Galileo Nieodpowiednie zarządzanie publiczne Wnioski i zalecenia 75-86

3 3 Załącznik I - Europejska Agencja Kosmiczna Załącznik II - Fakty, liczby i przykłady dotyczące EGNOS Załącznik III - Międzynarodowa współpraca w zakresie Galileo Załącznik IV - Kryteria zastosowane przez ETO do oceny publicznego zarządzania procesem koncesjonowania Galileo, wraz ze streszczeniem oceny Załącznik V - Glosariusz terminów użytych w sprawozdaniu Odpowiedzi Komisji

4 4 WYKAZ SKRÓTÓW 6PR ARTES BRT CNES CS EGNOS EOIG ESA GCC GCS GIOVE GJU GMS GNSS GPS Szósty program ramowy Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji, przyczyniający się do utworzenia Wspólnej Przestrzeni Badawczej i innowacji ( ) Program zaawansowanych badań nad systemami telekomunikacyjnymi (Advanced Research in Telecommunications Systems) Badania i rozwój technologiczny Centre National d Etudes Spatiales (francuskie krajowe centrum badań przestrzeni kosmicznej) Usługa komercyjna (Commercial Service) Europejski system wspomagania satelitarnego (European Geostationary Navigation Overlay Service) Grupa operatorów i infrastruktury EGNOS (EGNOS Operator and Infrastructure Group) Europejska Agencja Kosmiczna (European Space Agency) Centrum kontroli GCC (Galileo Control Centre) Podsegment kontroli satelitów (Ground Control System) Satelita GIOVE (Galileo In-Orbit Validation Element) Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo (Galileo Joint Undertaking) Naziemny segment misji (Ground Mission Segment) Globalny System Nawigacji Satelitarnej (Global Navigation Satellite System) Globalny system pozycjonowania (Global Positioning System)

5 5 GSA GSTB HoT Europejski Organ Nadzoru GNSS (European GNSS Supervisory Authority) Platforma testowa systemu Galileo (Galileo System Test Bed) Kluczowe klauzule (Heads of terms) INTOSAI Międzynarodowa Organizacja Najwyższych Organów Kontroli (International Organisation of Supreme Audit Institutions) IOV NRSCC OS PB-Nav PFI PKB PPP PRS PwC SAR SESAR SoL TEN-T Walidacja na orbicie (In-Orbit Validation) Chińskie Krajowe Centrum Teledetekcji (The National Remote Sensing Centre of China) Usługa otwarta (Open Service) Rada Programowa ds. Nawigacji Satelitarnej (Programme Board on Satellite Navigation) Inicjatywa finansowania prywatnego (Private finance initiative) Produkt krajowy brutto Partnerstwo publiczno-prywatne Usługa dostępna dla organów publicznych (Public Regulated Service) PricewaterhouseCoopers Usługa poszukiwawcza i ratownicza (Search and Rescue) Wspólne przedsięwzięcie SESAR (Single European Sky ATM Research) Bezpieczeństwo osób (Safety of Life) Transeuropejska sieć transportowa (Trans-European Transport Network)

6 6 WE WIT Wspólnoty Europejskie Wspólna inicjatywa technologiczna

7 7 STRESZCZENIE I. Programy EGNOS i Galileo rozpoczęto w połowie lat 90. w celu utworzenia Europejskiego Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej (GNSS). EGNOS jest europejskim regionalnym satelitarnym systemem wspomagającym, który poprawia sygnały emitowane przez istniejące systemy nawigacji satelitarnej, takie jak system GPS. Galileo jest obecnie w fazie rozwoju i nosi nazwę Europejski Globalny System Nawigacji Satelitarnej. II. Do celów zarządzania fazą rozwoju i walidacji programu Galileo Komisja Europejska i Europejska Agencja Kosmiczna (ESA) utworzyły specjalny organ - Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo (GJU), które działało od września 2003 r. do końca roku W roku 2007 przeniesiono zadania GJU do Organu Nadzoru GNSS, będącego agencją wspólnotową. III. Program Galileo był nowatorski pod wieloma względami: stanowił pierwszy przykład bliskiej współpracy ESA z Komisją przy tak dużym programie kosmicznym, był pierwszym programem przemysłowym, którym zarządzano na poziomie europejskim, a ponadto był dla Komisji pierwszą okazją wzięcia udziału w partnerstwie publiczno-prywatnym (PPP). IV. Negocjacje z sektorem prywatnym dotyczące umowy koncesji przerwano na początku 2007 r., a jesienią Parlament i Rada zadecydowały o reorientacji programu. Opóźnienia w zakresie rozwoju technologicznego sięgnęły pięciu lat. Do końca 2008 r. nie wyniesiono na orbitę satelitów operacyjnych, a szacowane koszty fazy rozwoju i walidacji niemal się podwoiły, wzrastając z 1,1 do 2,1 mld euro. Celem przeprowadzonej przez Trybunał kontroli fazy rozwoju i walidacji programu Galileo było ustalenie: i) jakie czynniki złożyły się na niepowodzenie procesu koncesyjnego; ii) jakie były powody zgłaszanych opóźnień w zakresie rozwoju technologicznego i przekroczenia limitów wydatków na cele tego rozwoju;

8 8 iii) iv) do jakiego stopnia program Galileo skorzystał dzięki wydatkom na badania i rozwój; jak skutecznie GJU włączyło EGNOS do programu Galileo; v) czy programem Galileo zarządzano w odpowiedni sposób. V. Trybunał stwierdził, że zarządzanie fazą rozwoju i walidacji było nieodpowiednie. Podczas realizacji programu Galileo występowały problemy na różnych poziomach: i) GJU nie było sprawnym menedżerem programu; roli tej nie powierzono też żadnemu innemu organowi. GJU nie zrealizowało przeważającej liczby swoich celów. Stało się tak jednak z powodów, na które w większości nie miało ono wpływu. ii) iii) Programowi brakowało silnego strategicznego sponsora i nadzoru: Komisja nie pokierowała aktywnie programem, który w rezultacie pozostał bez sternika. Mając rozbieżne oczekiwania wobec programu, państwa członkowskie interweniowały w interesie swoich krajowych gałęzi przemysłu i wstrzymywały podejmowanie decyzji. Osiągnięte kompromisy doprowadziły do problemów z wdrażaniem programu, opóźnień, a w ostatecznym rozrachunku - do przekroczenia limitów wydatków. VI. PPP było nieodpowiednio przygotowane i zaprojektowane. Z tego powodu GJU było zmuszone negocjować PPP, które było nierealistyczne. VII. Możliwości realizacji przez GJU zadania polegającego na nadzorowaniu działań w zakresie rozwoju technologicznego były poważnie ograniczone przez problemy związane z zarządzaniem, niekompletny budżet, opóźnienia i przemysłową organizację fazy rozwoju i walidacji.

9 9 VIII. Brak ciągłości, nieprzystosowanie szóstego programu ramowego (6PR) do finansowania działań związanych z rozwojem rynku, brak kompleksowego podejścia do rozwoju rynku i opóźnienia odpowiadają za ograniczoną przydatność rezultatów Galileo w zakresie badań i rozwoju technologicznego (BRT). IX. Włączenie systemu EGNOS do programu Galileo zakończyło się jedynie częściowym powodzeniem, ponieważ mandat GJU nie był precyzyjnie określony, decyzja o włączeniu EGNOS do negocjacji koncesyjnych zahamowała realizację programu EGNOS, ramy instytucjonalne EGNOS nie były jasne, a GJU włożyło mało wysiłku w rozwój rynku dla EGNOS. X. Zarządzanie programem było nieodpowiednie. Podział zadań między jednostki biorące udział w fazie rozwoju i walidacji programu (państwa członkowskie UE i ESA, Komisja, GJU i ESA) nie był klarowny. Komisja nie zapewniała odpowiedniego przywództwa w zakresie rozwoju programu Galileo i zarządzania nim. XI. Jeżeli dokonana w połowie 2007 r. reorientacja programów EGNOS i Galileo ma przynieść pozytywne rezultaty, Komisja musi znacznie poprawić swoje zarządzanie tymi programami. Niniejsze sprawozdanie zawiera szereg zaleceń, które mają stanowić dla Komisji pomoc w realizacji tego zadania. XII. Wreszcie, jeżeli UE ma podejmować decyzje o angażowaniu się w inne duże programy infrastrukturalne, Komisja musi mieć zapewniony dostęp do odpowiednich instrumentów zarządzania.

10 10 WPROWADZENIE 1. Niniejsze sprawozdanie z kontroli jest poświęcone działaniom Unii Europejskiej w dziedzinie nawigacji satelitarnej w latach Strategia Unii Europejskiej w dziedzinie nawigacji satelitarnej obejmuje dwa programy: EGNOS 1 i Galileo. a) EGNOS jest regionalnym systemem europejskim, który monitoruje i koryguje sygnały emitowane przez istniejące systemy nawigacji satelitarnej 2, zwiększając ich dokładność i oceniając ich wiarygodność. b) Galileo jest obecnie w fazie budowy i nosi nazwę Europejski Globalny System Nawigacji Satelitarnej (GNSS). Stanowi europejski odpowiednik amerykańskiego systemu GPS i jest wspólną inicjatywą Komisji Europejskiej i Europejskiej Agencji Kosmicznej (ESA) (zob. załącznik I). HISTORIA GALILEO Pierwsze lata (do 1999 r.) 3. Historia Galileo rozpoczęła się w 1994 r., kiedy to Komisja Europejska zaproponowała, by Europa zaangażowała się w dziedzinę nawigacji 1 2 Europejski system wspomagania satelitarnego (European Geostationary Navigation Overlay Service). GPS (globalny system pozycjonowania) - system GNSS (globalny system nawigacji satelitarnej) opracowany i utrzymywany przez Departament Obrony Stanów Zjednoczonych; GLONASS - system GNSS opracowany przez Związek Radziecki, a którym obecnie zarządza rząd Federacji Rosyjskiej za pośrednictwem swoich sił powietrznych.

11 11 satelitarnej 3. Działając na podstawie wniosku Komisji, w grudniu 1994 r. Rada Unii Europejskiej zwróciła się do Komisji o podjęcie niezbędnych działań Początkowa strategia Komisji zmierzająca do opracowania GNSS składała się z dwóch etapów: Pierwszy etap (GNSS-1) obejmował uzupełnienie istniejących systemów GPS i GLONASS. Ten komponent, znany jako EGNOS, składa się z trzech przekaźników umieszczonych na satelitach geostacjonarnych oraz sieci stacji naziemnych obejmujących całą Europę, które mają zwiększać dokładność GPS i GLONASS (zob. przypis 2) i oceniać wiarygodność ich sygnałów. 5. EGNOS zaczął być wdrażany w 1994 r. jako program ESA, finansowany z kilku źródeł (przez państwa członkowskie ESA, Komisję Europejską, Eurocontrol oraz różnych krajowych cywilnych przewoźników lotniczych i inne organizacje 5 ). EGNOS miał początkowo pełnić funkcję demonstracyjną, ale następnie zadecydowano o jego przekształceniu w program przedoperacyjny, a w dalszej kolejności - operacyjny (zob. też załącznik II). 6. Drugi etap programu (GNSS-2) miał objąć wdrożenie globalnego cywilnego systemu nawigacji satelitarnej, zwanego Galileo. System ten będzie docelowo składać się z 30 satelitów rozmieszczonych na stałej wysokości około km oraz sieci stacji naziemnych i będzie oferować pięć poziomów usług (zob. ramka 1) COM(94) Satellite navigation services: a European approach (Usługi nawigacji satelitarnej: podejście europejskie). Resolution of the Council of the European Union of 19 December 1994 on the European contribution to the development of a Global Navigation Satellite System (GNSS) (rezolucja Rady Unii Europejskiej z dnia 19 grudnia 1994 r. w sprawie europejskiego wkładu w opracowanie Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej (GNSS)). Podmioty te utworzyły grupę operatorów i infrastruktury EGNOS (EOIG).

12 12 Ramka 1 - Pięć usług Galileo Usługa otwarta (Open Service) będzie bezpłatną usługą, która zapewni konkurencyjny pomiar pozycji i czasu w stosunku do innych systemów GNSS. Bezpieczeństwo osób (Safety of Life) - usługa o podwyższonym standardzie (posiadająca m.in. funkcję integralności, tzn. funkcję odpowiednio wczesnego ostrzegania o zmniejszonej dokładności działania systemu), zapewniająca certyfikację oraz gwarancję jakości usług w przypadku zastosowań transportowych o krytycznym znaczeniu dla bezpieczeństwa, np. w obszarze lotnictwa i żeglugi. Usługa komercyjna (Commercial Service) będzie zapewniała dostęp do dwóch dodatkowych (kodowanych) sygnałów, tak aby umożliwić większą przepustowość danych i pozwolić użytkownikom na uzyskanie większej dokładności. Usługa dostępna dla organów publicznych (Public Regulated Service) zapewni pomiary pozycji i czasu grupie użytkowników, którzy wymagają wysokiej ciągłości usług (np. służbom ratunkowym, służbom bezpieczeństwa i wojsku); dostęp do tej usługi będzie kontrolowany. Galileo wesprze także, dzięki usłudze poszukiwawczo i ratowniczej (Search and Rescue), działanie międzynarodowego satelitarnego systemu ratownictwa morskiego i powietrznego Cospas-Sarsat. Satelity Galileo będą mogły odbierać sygnały z nadajników alarmowych zainstalowanych na statkach, samolotach lub będących w wyposażeniu osobistym, a następnie przekazywać te sygnały do krajowych ośrodków ratunkowych, umożliwiając im zlokalizowanie miejsca wypadku. 7. Główne trzy motywy utworzenia Galileo były następujące: a) polityczne (Galileo jest deklaracją zdolności do utworzenia niezależnego europejskiego systemu GNSS); b) ekonomiczne (Galileo postrzegano jako rentowne przedsięwzięcie, a za jego utworzeniem przemawiały prognozy znacznych korzyści ekonomicznych i społecznych);

13 13 c) technologiczne (Galileo miał stać się najnowocześniejszym systemem nawigacyjnym na świecie). 8. Realizacja programu Galileo od początku była rozłożona na cztery etapy (zob. tabela 1): a) faza definicji technicznej; b) faza rozwoju i walidacji; c) faza rozmieszczania; d) faza działania komercyjnego. Faza definicji ( ) 9. Realizacja programu Galileo rozpoczęła się w 1999 r., kiedy Rada wydała zgodę na rozpoczęcie fazy definicji 6. Podczas tej fazy zarówno Komisja, jak i ESA podjęły prace badawcze, przeprowadziły prace wstępne i badania wykonalności. Środki finansowe z budżetu Wspólnoty Europejskiej przyznawano głównie za pośrednictwem 4. i 5. programu ramowego badań i rozwoju technologicznego 7. Środki z ESA przyznawano poprzez realizowany przez Agencję program GalileoSat. 6 7 Council Resolution of 19 July 1999 on the involvement of Europe in a new generation of satellite navigation services - Galileo-Definition phase (rezolucja Rady z dnia 19 lipca 1999 r. w sprawie udziału Europy w nowej generacji usług nawigacji satelitarnej - faza definicji Galileo). Decision No 1110/94/EC of the European Parliament and of the Council of 26 April 1994 concerning the fourth framework programme of the European Community activities in the field of research and technological development and demonstration (1994 to 1998) (decyzja nr 1110/94/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 kwietnia 1994 r. dotycząca czwartego programu ramowego działań Wspólnoty Europejskiej na rzecz badań, rozwoju technologicznego i demonstracji ( )) (Dz.U. L 126 z , s. 1); Decision No 182/1999/EC of the European Parliament and of the Council of 22 December 1998 concerning the fifth framework programme of the European Community for research, technological development and demonstration activities (1998 to 2002)

14 W listopadzie 2000 r. 8 Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wyniki fazy definicji. Przedłożony dokument zawierał konkretne propozycje definicji systemu wraz z omówieniem aspektów ekonomicznych i finansowych oraz struktury zarządzania. Ustalono następujący harmonogram dalszych faz realizacji programu Galileo (zob. też tabela 1): a) faza rozwoju i walidacji - od 2001 do 2005 r.; b) faza rozmieszczania - od 2006 do 2007 r.; c) faza działania komercyjnego - od roku Według przewidywań przedstawionych w komunikacie system EGNOS miał stać się operacyjny w 2003 r. Tabela 1 - Fazy realizacji programu Galileo, według założeń z listopada 2000 r. Fazy i ich główne cele Faza definicji Działania techniczne Badania techniczne Wstępne prace nad rozwojem technologii Pozostałe działania Przygotowanie struktur zarządczych dla następnej fazy Studia wykonalności dotyczące aspektów prawnych i rozwoju przedsiębiorczości Umowy międzynarodowe Pierwotne terminy realizacji Struktura zarządcza Komisja Europejska i ESA osobno + koordynacja w ramach PMB (Programme Management Board - Rada ds. Zarządzania Programem), GPO (Galileo Programme Office - Urząd Programu Galileo) i GISS (Galileo Interim Support Structure - Tymczasowa Struktura Wsparcia Galileo (decyzja nr 182/1999/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 grudnia 1998 r. dotycząca 5. programu ramowego działań Wspólnoty Europejskiej na rzecz badań, rozwoju technologicznego i demonstracji ( )) (Dz.U. L 26 z , s. 1). 8 COM(2000) 750 z dnia 22 listopada 2000 r. Commission communication to the European Parliament and the Council On Galileo (komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Galileo).

15 15 Faza rozwoju i walidacji Działania techniczne Szczegółowe zdefiniowanie segmentów: kosmicznego, naziemnego i użytkownika Rozwój i budowa prototypowych satelitów oraz minimalnej infrastruktury naziemnej Walidacja systemu na orbicie Pozostałe działania Granty badawcze (6PR) Opracowanie biznesplanu Negocjacje koncesyjne Włączenie EGNOS Umowy międzynarodowe Faza rozmieszczania Działania techniczne Montaż i wyniesienie na orbitę satelitów Instalacja kompletnego segmentu naziemnego Pozostałe działania Rozwój przedsiębiorczości Faza działania komercyjnego Działania techniczne Odnowienie floty satelitów Utrzymanie stacji naziemnych Konserwacja Pozostałe działania Działania komercyjne Komisja Europejska i ESA za pośrednictwem GJU Europejski Organ Nadzoru GNSS (GSA) + koncesjonariusz Europejski Organ Nadzoru GNSS (GSA) + koncesjonariusz W tabeli nie uwzględniono zmian w strukturze zarządczej programu Galileo, o które wnioskowano w niedawnych (z 2007 r.) komunikatach Komisji i rezolucjach Rady. 11. W tym samym komunikacie Komisja stwierdziła, że analizy kosztów i korzyści wskazują, iż Galileo jest efektywny kosztowo i na tyle atrakcyjny, że począwszy od 2007 r. nie będzie wymagał finansowania ze środków publicznych w formie dotacji. Łączny koszt systemu Galileo miał wynieść 3,3 mld euro (szczegółowy kosztorys zob. tabela 2). Komisja uznała, że PPP będzie stanowić zasadniczy czynnik sukcesu programu Galileo. W komunikacie podkreślono także konieczność pilnego podjęcia decyzji politycznej o kontynuowaniu programu podczas szczytu Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r. 12. Na wniosek Rady Unii Europejskiej zgłoszony w przyjętej przez nią rezolucji z dnia 5 kwietnia 2001 r. Komisja zleciła szereg analiz w celu

16 16 opracowania biznesplanu dla programu Galileo. W analizach tych zalecono zastosowanie koncesyjnego modelu PPP 9. Rada potwierdziła wybór koncesji jako rodzaju finansowania realizacji faz rozmieszczania i operacyjnej programu Galileo i uzgodniła w marcu 2002 r., że podejmie działania mające na celu zapewnienie obciążenia budżetu Wspólnoty maksymalnie w wysokości 1/3 kosztów, a sektora prywatnego przynajmniej w wysokości 2/3 kosztów fazy rozmieszczania. Faza rozwoju i walidacji w ramach GJU ( ) Cel 13. Z technicznego punktu widzenia faza rozwoju i walidacji obejmowała rozwój technologiczny części systemu - początkowej bazowej konstelacji dwóch satelitów eksperymentalnych i czterech operacyjnych wraz z powiązanym segmentem naziemnym i testowymi segmentami użytkownika, umożliwiającej walidację poprzez testy na orbicie i naziemne (zwanej też walidacją na orbicie lub IOV). Za wdrożenie tych działań technologicznych odpowiadała ESA w ramach prowadzonego przez nią programu GalileoSat. 14. Równolegle do rozwoju technologicznego Komisja skoncentrowała się podczas realizacji fazy rozwoju i walidacji na innych działaniach zmierzających do zbliżenia systemu i jego przyszłych użytkowników, tak aby przygotować realizację kolejnych faz programu poprzez rozwój przedsiębiorczości i mobilizację środków. Wczesne opracowanie segmentów użytkownika zostało uznane za kluczowe dla późniejszego wykorzystania systemu Galileo, jeżeli miał on generować bezpośrednie dochody. Z tego powodu Komisja dążyła do zapewnienia udziału sektora prywatnego poprzez PPP. Kładziono także nacisk na finansowanie działań BRT poprzez 6. program ramowy badań i rozwoju 9 Rodzaj PPP - DBFO (z ang. design-build-finance-operate - projekt-budowafinansowanie-eksploatacja), w którym podmiot prywatny odzyskuje poniesione koszty, pobierając opłaty od użytkowników lub opłaty eksploatacyjne.

17 17 technologicznego (6PR) 10, w celu wspierania zarówno rozwoju technologicznego, jak i przedsiębiorczości, oraz na wykorzystywanie EGNOS jako programu-prekursora przygotowującego rynek dla programu Galileo. System EGNOS będzie zapewniał usługi regionalne podobne do trzech spośród pięciu usług oferowanych w przyszłości przez Galileo - OS, SoL i SAR (zob. ramka 1). Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo - instrument zarządzania fazą rozwoju i walidacji 15. Fazą rozwoju i walidacji miało zarządzać GJU, specjalny organ utworzony przez Komisję i agencję ESA po zatwierdzeniu przez Radę Unii Europejskiej i Radę ESA. Decyzja Rady UE o przejściu do pełnej realizacji fazy rozwoju i walidacji została podjęta dopiero w marcu 2002 r. 11, 15 miesięcy po oczekiwanym terminie. Opóźnienie to było spowodowane przedłużającymi się negocjacjami między państwami członkowskimi UE, dotyczącymi wykorzystania systemu do celów wojskowych, finansowania przez sektor prywatny i udziału tego sektora w programie. Wydanie przez Radę ESA oficjalnej zgody na przejście do fazy rozwoju i walidacji zostało po raz kolejny odłożone w czasie - do maja 2003 r. Powodem tego były przedłużające się dyskusje wśród państw ESA na temat udziału ich przemysłu w programie. GJU zostało utworzone na mocy rozporządzenia WE w maju 2002 r , jego statut Decyzja nr 1513/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. dotycząca szóstego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji, przyczyniającego się do utworzenia Europejskiej Przestrzeni Badawczej i innowacji ( ) (Dz.U. L 232 z , s. 1). Niektóre działania wstępnie zatwierdzono w kwietniu 2001 r. Rozporządzenie Rady (WE) nr 876/2002 z dnia 21 maja 2002 r. ustanawiające Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo (Dz.U. L 138 z , s. 1). Artykuł 171 Traktatu WE stanowi, że: Wspólnota może tworzyć wspólne przedsiębiorstwa lub jakiekolwiek inne struktury niezbędne do skutecznego wykonywania wspólnotowych programów badawczych, rozwoju technologicznego i demonstracyjnych.

18 18 podpisano w czerwcu 2003 r., a swoją działalność rozpoczęło we wrześniu 2003 r. 16. Główną przesłanką utworzenia GJU była potrzeba stworzenia platformy koordynacji działań ESA i Komisji. Były też inne powody 14, takie jak potrzeba prowadzenia programu przez jedną jednostkę i zdolność do przyciągnięcia prywatnych funduszy na cele realizacji fazy rozwoju i walidacji. Jednak chociaż sektor prywatny, w ramach podpisanego protokołu ustaleń, zgłosił gotowość przekazania do 200 mln euro na realizację fazy rozwoju i walidacji 15, zapowiedź ta nigdy nie została zrealizowana. 17. Statutowe zadania GJU obejmowały: a) nadzorowanie wszystkich działań w ramach programu Galileo, zaplanowanych do realizacji w fazie rozwoju i walidacji; b) wprowadzanie wszelkich dostosowań, które okażą się niezbędne w miarę realizacji fazy rozwoju i walidacji; c) przygotowanie do fazy rozmieszczania i fazy operacyjnej. 18. Do głównych obowiązków GJU, określonych w jego statucie, należało: a) zarządzanie procedurą przetargową, która miała doprowadzić do zawarcia umowy koncesji; b) nadzorowanie działań ESA w zakresie rozwoju technologicznego; c) inicjowanie działań badawczych i zarządzanie ich realizacją; d) włączenie EGNOS do Galileo Rozporządzenie Rady (WE) nr 876/2002, konkluzje Rady Europejskiej z marca 2001 r., COM(2001) 336 z dnia 20 czerwca 2001 r. zawierający wniosek w sprawie rozporządzenia ustanawiającego Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo. Motyw 13 preambuły rozporządzenia (WE) nr 876/2002.

19 Na początku GJU liczyło tylko dwóch członków-założycieli: ESA i Komisję. W październiku 2004 r. do GJU dołączyło chińskie Krajowe Centrum Teledetekcji (The National Remote Sensing Centre of China - NRSCC), a we wrześniu izraelskie przedsiębiorstwo MATIMOP (zob. też załącznik III). Strukturę zarządczą GJU przedstawiono na rysunku 2. Finansowanie 20. W fazie rozwoju i walidacji środki finansowe UE (pochodzące z TEN-T 16 i 6PR) przekazywano za pośrednictwem GJU, podczas gdy ESA współfinansowała Galileo w ramach swoich programów GalileoSat i ARTES (rysunek 1). Od 1999 do 2007 r. na realizację programu Galileo przyznano 1,94 mld euro. 16 Rozporządzenie Rady (WE) nr 2236/95 z dnia 18 września 1995 r. ustanawiające ogólne zasady przyznawania pomocy finansowej Wspólnoty w zakresie sieci transeuropejskich (Dz.U. L 228 z , s. 1); decyzja nr 1692/96 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. L 228 z , s. 1), zmieniona decyzją nr 1346/2001/WE (Dz.U. L 185 z , s. 1).

20 20 Rysunek 1 - Faza rozwoju i walidacji programu Galileo - strumienie finansowe ( ) 1 Państwa członkowskie ESA 902 million Komisja Europejska 946 mln Inne 92 mln GalileoSat ARTES 852 mln GalileoSat 50 mln 196 mln TEN-T 750 mln TEN-T 6PR Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo 92 mln NRSCC MATIMOP Belgia 892 mln 668 mln Europejska Agencja Kosmiczna mln mln Rozwój infrastruktury mln BTR 110 mln 110 mln 6PR 114 mln Operacje i działania GJU 114 mln 1 Wkłady pieniężne Chin i Izraela objęły dofinansowanie kapitału zakładowego GJU (odpowiednio o 5 mln i 4 mln euro) oraz środki, które miały być przeznaczone na finansowanie działalności ich własnych krajowych gałęzi przemysłu (poprzez kontrakty z ESA). Środków tego drugiego rodzaju nie zmobilizowano w pełnej wysokości. Źródło: Szacunki ETO. Postępy 21. W październiku 2004 r. Komisja skierowała do Parlamentu i Rady komunikat na temat postępów w realizacji programu 17. Komunikat ten został 17 COM(2004) 636 wersja ostateczna - Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady - Przejście do fazy rozmieszczania i fazy operacyjnej europejskiego programu radionawigacji satelitarnej.

21 21 przygotowany w związku ze zbliżającym się posiedzeniem Rady ministrów ds. Transportu, zaplanowanym na grudzień 2004 r., na którym zadecydowano o przejściu do fazy rozmieszczania. Komisja nie przedstawiła uaktualnionego harmonogramu. Rozwój technologiczny był już wówczas opóźniony o trzy lata. 22. W komunikacie stwierdzono, że GJU z powodzeniem zakończyło procedurę wyboru przyszłego koncesjonariusza. Jednak faza wyboru koncesjonariusza została właśnie wtedy przedłużona do końca stycznia 2005 r. Na domiar złego w lutym 2005 r. GJU nie wybrało żadnego z dwóch konkurujących konsorcjów 18. Oferenci zaproponowali wówczas utworzenie wspólnego konsorcjum, na co GJU zgodziło się w czerwcu 2005 r., a następnie złożyli wspólną ofertę. 23. Między lipcem a grudniem 2005 r. negocjacje w sprawie przyznania koncesji oraz działania w zakresie rozwoju technologicznego zostały zablokowane w wyniku interwencji niektórych państw członkowskich. Brak porozumienia między państwami członkowskimi dotyczył składu połączonego konsorcjum, które miało ubiegać się o przyznanie koncesji, a także lokalizacji ośrodków systemu, jego infrastruktury naziemnej i centrali. W wyniku mediacji 19 w grudniu 2005 r. osiągnięto porozumienie. Negocjacje z połączonym konsorcjum rozpoczęły się de facto w styczniu 2006 r grudnia 2005 r. wyniesiono na orbitę pierwszego satelitę eksperymentalnego - GIOVE-A, zapewniając tym samym dostęp do częstotliwości Galileo przyznanych przez Międzynarodowy Związek Telekomunikacyjny Konsorcja Eurely i inavisat. Trzecie zakwalifikowane konsorcjum, którego liderem był Eutelsat, wycofało się z fazy wyboru ofert latem 2004 r. W październiku 2005 r. wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej wyznaczył na mediatora byłego członka Komisji Europejskiej - zob. komunikat prasowy IP/05/1345.

22 W czerwcu 2006 r. 20 Komisja udostępniła uaktualniony harmonogram realizacji Galileo 21. Faza rozwoju i walidacji miała teraz trwać do początków 2009 r., a faza rozmieszczenia miała zostać przeprowadzona w latach 2009 i 2010 (trzyletnie przesunięcie względem początkowego harmonogramu). W komunikacie tym zwiększono także budżet fazy rozwoju i walidacji do 1,5 mld euro (o 400 mln euro więcej niż w początkowym budżecie). Odnośnie do negocjacji koncesyjnych, Komisja stwierdziła: Forma koncesji wydawała się zatem najbardziej odpowiednia z uwagi na specyfikę programu. ( ) Preliminarz dochodów i kosztów jak i udział sektora publicznego zostaną uchwalone przed końcem 2006 r. Ponadto zostanie zatwierdzony plan finansowy i zostaną zredagowane główne klauzule umowne. 26. W listopadzie 2006 r. negocjatorzy występujący w imieniu GJU i połączonego konsorcjum parafowali dokument pt. Galileo PPP Heads of Terms (HoT) v.1 - Kluczowe klauzule, stanowiący niewiążące umownie oświadczenie. Dokument ten stanowił największe osiągnięcie GJU w drodze do zawarcia umowy koncesji. Faza rozwoju i walidacji po likwidacji GJU (od 2006 r.) 27. Pod koniec 2006 r. GJU uznało, że udało mu się zrealizować najważniejsze zadania 22. GJU zostało zlikwidowane z końcem grudnia COM(2006) 272 wersja ostateczna z dnia 7 czerwca 2006 r. - komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady - Bilans programu GALILEO. Po raz pierwszy Komisja opublikowała ten harmonogram w komunikacie prasowym IP/05/1345 z dnia 25 października 2005 r., w części note to editors (informacje dla redaktorów). Komunikat prasowy z dnia 30 listopada 2006 r. - Next step in the Galileo Program; Handover of the management from the Galileo Joint Undertaking to the European GNSS Supervisory Authority (Następny etap programu Galileo; przekazanie zarządzania Wspólnym Przedsiębiorstwem Galileo Europejskiemu Organowi Nadzoru GNSS).

23 r. 23, a jego zadania przekazane do Europejskiego Organu Nadzoru GNSS (GSA), utworzonego w lipcu 2004 r. jako organ zarządzający interesem publicznym w związku z europejskimi programami GNSS oraz działający w charakterze organu regulacyjnego dla tych programów podczas realizacji fazy rozmieszczania oraz fazy operacyjnej programu Galileo 24. Przekazanie zadań zmieniło rolę GSA, co nie było przewidziane przy powoływaniu Organu. 28. Negocjacje koncesyjne z połączonym konsorcjum przerwano na początku 2007 r. W komunikacie z maja 2007 r. 25 Komisja Europejska przyznała, że w realizacji EGNOS i Galileo wystąpiły znaczne opóźnienia (pięć lat w stosunku do początkowego harmonogramu) i przekroczenia limitów wydatków. W 2007 r. Rada Unii Europejskiej 26 zadecydowała o reorientacji programu: system miał zostać rozmieszczony do roku 2013 przy pełnym finansowaniu z budżetu wspólnotowego (zob. tabela 2), a ESA pełniłaby rolę delegowanego pełnomocnika ds. zamówień publicznych. Działając na tej podstawie, Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie dotyczące dalszej realizacji programów GNSS 27. Dnia 1 lipca 2008 r. Komisja opublikowała ogłoszenie o zamówieniu na zakup infrastruktury dla programu Galileo, z Rozporządzenie Rady (WE) nr 1942/2006 z dnia 12 grudnia 2006 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1321/2004 w sprawie ustanowienia struktur zarządzania europejskimi programami radionawigacyjnymi (Dz.U. L 367 z , s. 18); rozporządzenie Rady (WE) nr 1943/2006 z dnia 12 grudnia 2006 r. zmieniające rozporządzenia (WE) nr 876/2002 ustanawiające Wspólne Przedsiębiorstwo Galileo (Dz.U. L 367 z , s. 21). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1321/2004 z dnia 12 lipca 2004 r. w sprawie ustanowienia struktur zarządzania europejskimi programami radionawigacyjnymi (Dz.U. L 246 z , s. 1). Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady - Galileo na rozdrożu: realizacja europejskich programów GNSS, SEC(2007) 624 z dnia 16 maja 2007 r. Rezolucje i konkluzje Rady z 6-8 czerwca, 1-2 października i listopada 2007 r. Rozporządzenie (WE) nr 683/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie dalszej realizacji europejskich programów nawigacji satelitarnej (EGNOS i Galileo) (Dz.U. L 196 z , s. 1).

24 24 podziałem na sześć części (wsparcie systemu, segment infrastruktury naziemnej, segment infrastruktury kontroli naziemnej, segment kosmiczny (satelity), rakiety nośne oraz eksploatacja). Po przeprowadzeniu preselekcji odpowiednich kandydatów wstępne oferty otrzymano pod koniec 2008 r. Oczekuje się, że procedura dialogu konkurencyjnego zakończy się w 2009 r. Tabela 2 - Szacunkowe koszty programu Galileo Pierwotny koszt szacunkowy, w mln EUR (COM(2000) 750) Zaktualizowany koszt szacunkowy, w mln EUR (COM(2007) 261 i dokumenty ESA) Faza definicji Faza rozwoju i walidacji Faza rozmieszczania Razem (z czego mln ma pochodzić z sektora publicznego) (cała kwota ma pochodzić z sektora publicznego) 1 2 Roczne koszty operacyjne, włącznie z wymianą konstelacji satelitów, oszacowano na 220 mln euro. Opłaty eksploatacyjne (część stała) na pokrycie kosztów operacyjnych, konserwacji i odsetek od zadłużenia na wymianę floty satelitów do roku 2030 szacowane są na mln euro. 29. W komunikacie wydanym w maju 2007 r. Komisja zawarła szczegółową analizę przyczyn niepowodzenia negocjacji koncesyjnych. Dokument ten miał utorować drogę reorientacji programu. Z tego punktu widzenia nie wyjaśnia on w sposób wyczerpujący części przyczyn niepowodzenia negocjacji. W komunikacie zauważa się, że przyjęte przez Komisję założenia dotyczące terminów, budżetu oraz przeniesienia ryzyka rynkowego i projektowego mogły być optymistyczne. W komunikacie poruszono także kwestie takie jak zarządzanie publiczne, zarządzanie realizowane przez sektor prywatny oraz fakt, że krajowe interesy państw członkowskich wzięły górę nad długofalowymi celami strategicznymi programu. Pominięto jednak zagadnienia takie jak przygotowanie PPP (w tym czas i wiedza specjalistyczna) oraz

25 25 sprawozdawczość - elementy, które omówiono w dalszej części niniejszego sprawozdania ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 30. Trybunał przeprowadził kontrolę zarządzania fazą rozwoju i walidacji programu Galileo, badając: a) jakie czynniki złożyły się na niepowodzenie procesu koncesyjnego; b) jakie były powody zgłaszanych opóźnień i przekroczenia limitów wydatków w zakresie rozwoju technologicznego; c) do jakiego stopnia program Galileo skorzystał dzięki wydatkom na badania i rozwój; d) na ile skutecznie GJU włączyło EGNOS do programu Galileo; e) czy programem Galileo zarządzano w odpowiedni sposób. 31. Kontrolą objęto okres, w którym GJU zarządzało fazą rozwoju i walidacji (wrzesień 2003 r. - grudzień 2006 r.), koncentrując się w szczególności na mandacie GJU, procesie ustanawiania przedsiębiorstwa i na zarządzaniu postawionymi przed nim zadaniami. Prace kontrolne przeprowadzono w roku 2007 i Trybunał prześledził rozwój programu, włącznie z jego reorientacją, aż do końca 2008 r. 32. Trybunał zgromadził dowody kontroli na podstawie przeglądu dokumentacji i wywiadów przeprowadzonych w siedzibach GJU, Komisji i ESA oraz wywiadów z innymi zainteresowanymi podmiotami związanymi z Galileo, takimi jak przedstawiciele państw członkowskich, GSA (Organu Nadzoru GNSS), beneficjenci projektów badawczych, przedstawiciele europejskiego przemysłu kosmicznego, przedsiębiorstw ubiegających się o przyznanie koncesji i konsultanci wykonujący prace zlecone dla GJU.

26 Aby ocenić jakość zarządzania przez GJU działaniami w zakresie badań i rozwoju, Trybunał przeprowadził ankietę wśród 482 beneficjentów jednego lub więcej projektów badawczych finansowanych w ramach priorytetowego obszaru tematycznego 6PR Aeronautyka i przestrzeń kosmiczna. UWAGI 34. Przedstawione uwagi dotyczą różnych zadań realizowanych przez GJU w fazie rozwoju i walidacji (pkt 35 do 65) oraz kwestii związanych z zarządzaniem publicznym (pkt 66 do 74). W poszczególnych sekcjach przedstawiono szczegółowo cele GJU i przyjęto je za punkt odniesienia do oceny wyników przedsiębiorstwa. W dalszej części Trybunał ocenia powody niezrealizowania przez GJU większości swoich celów. W uzasadnionych przypadkach za punkt odniesienia przyjęto doświadczenia w zakresie istniejących programów, projektów i organizacji. W pozostałych - zastosowano ogólnie przyjęte zasady zarządzania projektami. W odniesieniu do kwestii opisanych w pkt 35 do 42 Trybunał zastosował także zestaw kryteriów kontroli wymienionych w dokumencie zawierającym najlepsze praktyki dotyczące ustanawiania PPP 28 (szczegółowy opis tej analizy znajduje się w załączniku IV). Niepowodzenie negocjacji koncesyjnych Cel 35. Najważniejszym zadaniem GJU było wynegocjowanie PPP, na podstawie którego sektor prywatny, w ramach partnerstwa z Komisją Europejską, inwestowałby w utworzenie i wykorzystywanie infrastruktury Galileo. Początkowo przewidywano, że koncesjonariusz (odpowiednie przedsiębiorstwa 28 INTOSAI Guidelines on Best Practice for the Audit of Public/Private Finance and Concessions (Wytyczne INTOSAI obejmujące zbiór najlepszych praktyk w audycie partnerstw publiczno-prywatnych oraz koncesji) (wyd. poprawione) - listopad 2007 r.

27 27 prywatne) zostanie wybrany do końca 2004 r., że GJU zakończy negocjacje w 2005 r. i że GSA przyzna kontrakt na koncesję do końca roku Rezultaty 36. Zgodnie z planem, GJU przeprowadzało proces związany z przyznaniem koncesji etapami (wstępna kwalifikacja, wybór, negocjacje). Przedsiębiorstwo udostępniło pierwszą dokumentację przetargową w kwietniu 2004 r., po czym zorganizowało procedurę dialogu konkurencyjnego i przedstawiło oferentom wstępną wersję umowy koncesji i kryteria oceny. 37. GJU nie wybrało żadnego z kandydatów ani w październiku 2004 r., ani w lutym 2005 r. po przedłużeniu etapu wyboru ofert. Negocjacje rozpoczęły się dopiero w styczniu 2006 r., po tym jak oferenci połączyli się w jedno konsorcjum. 38. Termin na przyznanie kontraktu na koncesję był dwukrotnie przedłużany: najpierw z grudnia 2005 r. na grudzień 2006 r., a następnie został przedłużony do grudnia 2007 r. Na początku 2007 r. Komisja i GSA zadecydowały o anulowaniu negocjacji. Powody niepowodzenia 39. PPP było nieodpowiednio przygotowane i zaprojektowane. Z tego powodu GJU było zmuszone negocjować PPP, które było nierealistyczne. Przygotowanie 40. Państwa członkowskie i kraje trzecie mają pokaźne doświadczenia w realizacji projektów w ramach PPP. Doświadczenie uczy, że najlepsze praktyki obejmują następujące elementy: a) Odpowiednie przygotowanie: sektor publiczny powinien jasno zdefiniować wymogi projektowe, oszacować możliwości sektora prywatnego, ocenić potencjalne korzyści, zbadać alternatywne sposoby zaspokojenia jego

28 28 potrzeb, ustalić odpowiednią alokację ryzyka, rozważyć przystępność cenową i prawdopodobny efekt gospodarności oraz sporządzić analizę Business Case. Wybór danego rodzaju PPP powinna poprzedzić odpowiednia analiza ryzyka. b) Wystarczająca ilość czasu: z doświadczeń innych organizacji 29 wynika, że zdefiniowanie dobrze ugruntowanego podejścia w zakresie PPP oraz wypracowanie stanowiska sektora publicznego zabiera ponad rok, nawet przy projektach PPP mniej złożonych niż Galileo. c) Odpowiednie zasoby do celów zarządzania: zarządzanie projektem PPP wymaga powołanego w odpowiednim czasie, oddanego zespołu ludzi posiadających odpowiednie umiejętności. d) Podtrzymywanie skutecznej konkurencji. e) Regularne przeglądy realizowanego projektu PPP w celu sprawdzenia, czy osiągany jest efekt gospodarności. 41. Komisja nie przestrzegała szeregu z tych elementów najlepszych praktyk w fazie przygotowania PPP Galileo 30. a) Odpowiednie przygotowanie: Pomimo że zleciła wykonanie kilku analiz, Komisja nie podjęła wnikliwego badania tradycyjnego modelu udzielania zamówień publicznych i nigdy nie stworzono komparatora sektora publicznego 31. Ponadto Komisja nie zbadała zawczasu, jak można by Praktyki w zakresie PPP/PFI w Zjednoczonym Królestwie. Szczegółowy opis kryteriów zastosowanych przy kontroli publicznego zarządzania procesem udzielania koncesji w zakresie Galileo, wraz z podsumowaniem oceny dla każdego kryterium zamieszczono w załączniku IV. Komparator sektora publicznego jest narzędziem pozwalającym na oszacowanie kosztów projektu przy założeniu, że zastosowane zostaną tradycyjne metody udzielania zamówienia. Stosowany jest w celu ustalenia, czy finansowanie prywatne oferuje lepszy efekt gospodarności niż tradycyjne zamówienia.

29 29 realistycznie dokonać alokacji ryzyka między sektorem publicznym i prywatnym, na jakim etapie projektu lub w odniesieniu do jakiej części działań Galileo PPP miałoby największe szanse powodzenia lub jakie są korzyści różnych modeli PPP 32. Komisja zaproponowała, a Rada przyjęła PPP dla fazy rozmieszczania i fazy operacyjnej programu Galileo w celu uzyskania politycznego konsensusu. Po zbadaniu - poprzez przygotowanie kilku analiz - zasadności finansowania przez sektor publiczny i prywatny, Komisja wybrała dla PPP model koncesyjny (zob. pkt 12). W dokumentacji posiadanej przez Komisję zdefiniowane były cechy koncesji, ale podane argumenty opierały się na ogólnych stwierdzeniach bez wzięcia pod uwagę specyfiki Galileo; ponadto zaproponowano ambitne terminy realizacji procedur przetargowych. Chociaż kilka obszarów ryzyka i problemów, które musiały zostać przezwyciężone na dalszym etapie, zidentyfikowano w fazie przygotowawczej 33, Komisja nie oszacowała precyzyjnie, jak mogły one wpłynąć na wykonalność zadania ani jak sektor publiczny mógłby je skutecznie rozwiązać. b) Wystarczająca ilość czasu: Z uwagi na ambitny harmonogram, według którego Komisja miała przedstawić sprawozdanie Radzie ds. Transportu w grudniu 2004 r., Komisja nie dała GJU wystarczającej ilości czasu 34 na zdefiniowanie podejścia w zakresie koncesji. Kilku oferentów wyrażało również obawy w związku z niewystarczającą ilością czasu na przygotowanie rzetelnego biznesplanu podczas procedury dialogu konkurencyjnego. W konsekwencji w pierwszej dokumentacji przetargowej wydanej przez GJU nie zostały określone szczegółowe cele. W Zbadano jedynie model joint venture i model koncesyjny. Podkreślono kilka ograniczeń dla PPP, takich jak niepewność dochodów (ryzyko rynkowe), ryzyko technologiczne, wzajemne zależności między fazą rozwoju i fazą rozmieszczania (ryzyko projektowe) oraz koncentracja w branży produkcyjnej przemysłu kosmicznego. GJU opublikowało pierwszą dokumentację przetargową w terminie poniżej ośmiu miesięcy po tym, jak uzyskało operacyjność.

30 30 szczególności nie uwzględniono większości trudności wynikających z zastosowania modelu koncesyjnego. W rezultacie złożone przez przedsiębiorstwa oferty nie zawierały wiążących zobowiązań cenowych ani innych i były tak obwarowane warunkami i zastrzeżeniami, że nie sposób było ich porównać, ani ocenić. Z tego samego powodu GJU nie dysponowało dobrze ugruntowanymi kryteriami umożliwiającymi przeprowadzenie oceny porównawczej napływających ofert. Pierwszym dokumentem jasno określającym stanowisko sektora publicznego na temat szeregu kwestii istotnych dla Galileo były kluczowe klauzule uzgodnione z oferentami pod koniec 2006 r. c) Odpowiednie zasoby do celów zarządzania: GJU było nowym rodzajem jednostki organizacyjnej, miało nowatorską formułę prawną, nowo powołany zespół, nowego szefa i nie miało żadnego doświadczenia w negocjacjach koncesyjnych. Z usług doradców zewnętrznych skorzystano dopiero we wrześniu 2004 r. (to jest po udostępnieniu dokumentacji przetargowej i po zakończeniu pierwszego etapu dialogu konkurencyjnego). d) Podtrzymywanie konkurencji: począwszy od jesieni 2004 r. istniały dwa konkurujące ze sobą konsorcja. W maju 2005 r. zaproponowały one GJU, że połączą siły i przedstawią wspólną ofertę. GJU przystało na ich połączenie pod pewnymi warunkami 35, mając jednocześnie nadzieję na uzyskanie korzystniejszej oferty. Z powodu braku komparatora sektora publicznego utracono szansę na jakikolwiek element konkurencyjności w całej procedurze. e) Regularne przeglądy: sektor publiczny powinien przeprowadzać regularne przeglądy realizowanego projektu PPP, mające na celu upewnienie się, że 35 Przestrzeganie przepisów prawa UE w dziedzinie rynków publicznych i konkurencji, sztywne ramy czasowe, znaczna poprawa warunków oferty w stosunku do poprzednio złożonych indywidualnych ofert i zobowiązanie się przez połączone konsorcjum do utworzenia wspólnej i odpowiedniej struktury prawnej.

31 31 osiągany jest efekt gospodarności. Chociaż w sprawozdaniach GJU oceniających koncesję wskazano na szereg obszarów ryzyka i problemów 36, sprawozdania Przedsiębiorstwa z postępów w realizacji programu były nazbyt pozytywne. W swoich oficjalnych oświadczeniach GJU nigdy nie zakwestionowało wykonalności przyznania koncesji, ale jedynie przesuwało rokrocznie termin udzielenia zamówienia o kolejne dwanaście miesięcy. W konsekwencji te państwa członkowskie, które polegały na opinii GJU, nie miały wystarczających informacji, aby móc domagać się działań naprawczych (zob. też pkt 74 lit. f)). Wybrany model PPP 42. Wybór PPP w formie koncesji został zaproponowany przez Komisję i przyjęty przez Radę w wyniku osiągnięcia konsensusu politycznego przez państwa członkowskie. Koncesja PPP - oparta na podziale kosztów, obejmującym udział publiczny w wysokości maksymalnie 1/3 i udział prywatny wynoszący przynajmniej 2/3, który GJU zostało zobowiązane wynegocjować - pod kilkoma względami znacząco się różniła od wszelkich innych istniejących wówczas PPP 37. a) Galileo charakteryzuje wysoki poziom ryzyka technologicznego. Konstelacja Galileo obejmuje 30 satelitów rozmieszczonych na średniej orbicie okołoziemskiej, zawierających nowe komponenty (takie jak nowy rodzaj zegarów atomowych), nietestowanych jak dotąd w przestrzeni kosmicznej Sprawozdania oceniające z października 2004 r., lutego 2005 r. i czerwca 2005 r. Tradycyjne projekty infrastrukturalne PPP związane są na przykład z budową tuneli i dróg. Najbardziej zbliżone PPP - Paradigm/Skynet (System telekomunikacyjny na potrzeby obronności Zjedn. Królestwa) różni się jednak od Galileo pod wieloma względami: ryzyko technologiczne jest niższe, Ministerstwo Obrony Zjedn. Królestwa stanowi pewne źródło dochodów, dostępny jest wykaz dokonywanych operacji, a projekt jest pilotowany przez jednego sponsora z doświadczeniem w zakresie PPP (Ministerstwo Obrony Zjedn. Królestwa).

32 32 b) Trudno przewidzieć dochody, które będą generowane, ponieważ otwarte sygnały GPS są dostępne bezpłatnie. Model eksploatacji nie został dotąd zdefiniowany. c) Koncesjonowanie Galileo miało rozpocząć się dopiero po zaprojektowaniu systemu i częściowym przygotowaniu infrastruktury przez sektor publiczny. Chociaż bliskie rodzajowi koncesji DBFO (projekt-budowa-finansowanieeksploatacja), PPP Galileo różniło się od niego istotnie: prywatny koncesjonariusz miał zobowiązać się do wybudowania, sfinansowania i obsługiwania nowego systemu, który został zaprojektowany i przekazany mu przez sektor publiczny (ramka 2). Ramka 2 - Główne obszary ryzyka związane z koncesją Do trzech głównych czynników hamujących negocjacje koncesyjne należało przeniesienie z sektora publicznego do sektora prywatnego ryzyka rynkowego, ryzyka projektowego oraz system odpowiedzialności cywilnej. Przed przeniesieniem ryzyka rynkowego należało mieć pewność, że będzie można uzyskać dochody rynkowe zgodnie z ustalonym podstawowym scenariuszem rozwoju rynku. Jednak niepewność sytuacji rynkowej, odległa perspektywa dochodów i oczekiwana duża rola sektora publicznego w rozwoju rynku utrudniły przeniesienie tego ryzyka do sektora prywatnego. Przed przeniesieniem ryzyka projektowego należało mieć pewność, że w projekcie (przygotowanym przez ESA w fazie rozwoju i walidacji) nie występują problemy, które mogłyby doprowadzić do wadliwego lub niepełnego funkcjonowania systemu (za które koncesjonariusz ponosiłby odpowiedzialność podczas eksploatacji). Przeniesienie tego ryzyka było trudne, nie tylko z uwagi na techniczną złożoność struktury Galileo i rezultaty, których oczekiwano od koncesjonariusza w fazie operacyjnej, ale także z powodu podziału zadań z jednej strony na projektowanie i rozwój (ESA), a z drugiej strony na rozmieszczenie, obsługę i konserwację (koncesjonariusz).

33 33 System odpowiedzialności cywilnej dotyczy odpowiedzialności pozaumownej wobec potencjalnych poszkodowanych wskutek niepowodzeń Galileo, do których nie ma zastosowania żaden z dostępnych modeli prawnych lub ubezpieczeniowych. Opóźnienia i przekroczenie budżetu w zakresie rozwoju technologicznego Cel 43. Drugim z czterech podstawowych zadań GJU było nadzorowanie działań ESA w zakresie rozwoju technologicznego w celu zagwarantowania budowy i gotowości operacyjnej liczby satelitów i instalacji naziemnych wystarczającej, by wykazać wydolność i wiarygodność systemu, a wszystko to w przewidzianych terminach i zaplanowanym budżecie (zob. pkt 13). Rezultaty 44. Do grudnia 2006 r. operacyjny był tylko jeden eksperymentalny satelita (GIOVE-A); zapewnił on przyznanie Galileo częstotliwości przez Międzynarodowy Związek Telekomunikacyjny. Drugi satelita eksperymentalny został wyniesiony na orbitę w kwietniu 2008 r., 30 miesięcy później, niż początkowo zaplanowano. Według obowiązującego obecnie harmonogramu 38 faza rozwoju i walidacji ma się zakończyć w 2010 r. - z pięcioletnim opóźnieniem. Zgodnie z szacunkami przedstawionymi przez ESA w lipcu 2008 r. 39, rozwój i walidacja mają kosztować 1 mld euro więcej niż przewidziano w początkowym budżecie, wynoszącym 1,1 mld euro (zob. tabela 3) Rozporządzenie (WE) nr 683/2008. Szacunki te były już poprzednio aktualizowane w lutym 2005 r. i maju 2007 r.