WYKŁAD. Temat: KONTROLA ZARZĄDCZA W SEKTORZE FINANSÓW PUBLICZNYCH. 3. Pojęcie kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych

Transkrypt

1 WYKŁAD Temat: KONTROLA ZARZĄDCZA W SEKTORZE FINANSÓW PUBLICZNYCH Zagadnienia: 1. Istota i klasyfikacja kontroli wewnętrznej 2. Pojęcie i zadania kontroli zarządczej 3. Pojęcie kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych 4. Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych 5. Koordynacja kontroli zarządczej w sektorze publicznym W najbardziej ogólnym ujęciu kontrola oznacza porównywanie stanu faktycznego ze stanem pożądanym i ustalenie ewentualnych odchyleń między tymi stanami. W każdej jednostce gospodarczej, a także w jednostkach sektora finansów publicznych powinien funkcjonować system kontroli wewnętrznej, a w jego ramach szczególny rodzaj kontroli jakim jest kontrola zarządcza. Chodzi o taką formę kontroli, która jest sprawowana w procesie zarządzania jednostką gospodarczą. 1. Istota i klasyfikacja kontroli wewnętrznej Kontrola wewnętrzna jest stałym elementem każdej zorganizowanej działalności i polega na ciągłej ocenie jednostki w trakcie jej funkcjonowania. W polskich jednostkach sektora finansów publicznych termin kontrola wewnętrzna zwyczajowo jest stosowany do określenia komórki organizacyjnej wykonującej czynności sprawdzające. Kontrola jest 1

2 procesem, w trakcie którego porównujemy stan rzeczywisty z wzorcem. Tak więc istnienie odpowiedniej bazy porównawczej ma olbrzymie znaczenie dla skuteczności i efektywności kontroli. Porównania mogą być przeprowadzane w stosunku do założeń (plany, wzorce), w czasie oraz w przestrzeni (dla różnych jednostek). Kontrolę wewnętrzną definiuje się również jako narzędzie zarządzania, wykorzystywane do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte. Kontrolę wewnętrzną należy zatem rozumieć również jako zbiór procedur i mechanizmów organizacyjnych. Kontrola jest procesem inicjowanym przez kierownictwo jednostki, na którym spoczywa obowiązek ustalenia zasad i procedur kontroli wewnętrznej, a także odpowiedzialność za jej prawidłowe funkcjonowanie. Szczególną rolę odgrywa kontrola wewnętrzna w zarządzaniu finansami publicznymi i w procesie administrowania jednostkami sektora finansów publicznych. Dla kierownika, jako osoby odpowiedzialnej za gospodarkę finansową jednostki, istotne znaczenie ma właściwe działanie tego systemu, a w szczególności jej podsystemu wewnętrznej kontroli finansowej. Na system kontroli wewnętrznej składają się: mechanizmy kontroli i środowisko kontroli. Kontrola wewnętrzna może być prowadzona z wykorzystaniem różnych mechanizmów kontroli. Należą do nich wszelkie środki kontroli wewnętrznej, mające na celu zapobieganie, wykrywanie i naprawianie nieprawidłowości, stosowane przez kierownictwo jednostki dla: a) zapewnienia uporządkowanego i skutecznego prowadzenia działalności, b) zgodności z przyjętą polityką wewnętrzną, 2

3 c) zabezpieczenia majątku, d) wykrywania oszustw i nieprawidłowości, e) prowadzenia dokładnej i rzetelnej ewidencji księgowej, f) przygotowania na czas rzetelnych informacji finansowych. Typy mechanizmów kontroli przedstawione są w tabeli. W praktyce kontrolę wewnętrzną klasyfikuje się według następujących kryteriów: 1. Podmiot kontrolujący: a) kontrola instytucjonalna wykonywana jest przez wyspecjalizowane komórki organizacyjne lub stanowiska pracy wyodrębnione w strukturze organizacyjnej danej jednostki, b) kontrola funkcjonalna jest przypisana do zakresu obowiązków służbowych stanowisk kierowniczych na różnych szczeblach struktury organizacyjnej danej jednostki. 2. Zakres kontroli: a) kontrola kompletna (kompleksowa, całkowita) obejmuje całokształt działalności danej jednostki, b) kontrola problemowa (fragmentaryczna, wycinkowa) koncentruje się na jednym, z reguły ściśle określonym problemie (zagadnieniu), c) kontrola doraźna wykonywana w razie potrzeby odniesieniu do wybranych zagadnień, 3

4 d) kontrola sprawdzająca (rekontrola) przeprowadzana w celu sprawdzenia, czy zostały wykonane zalecenia pokontrolne. 3. Moment kontroli: a) kontrola wstępna odnosi się do operacji (zadań, zagadnień, problemów), które wystąpią w przyszłości, b) kontrola bieżąca dotyczy operacji (zadań) w trakcie ich wykonywania lub tuż po ich wykonaniu, c) kontrola następna obejmuje operacje (zadania) już wykonane. Głównym zadaniem kontroli jest sprzyjanie realizacji zadań jednostki gospodarczej z zagwarantowaniem racjonalnej pewności, że cele jednostki zostaną osiągnięte. W każdej jednostce powinien istnieć system kontroli wewnętrznej, stanowiący hierarchicznie powiązany układ obszarów kontroli oraz metod i środków jej przeprowadzania dla obserwacji i rejestracji faktów, ustalania rozbieżności i ich przyczyn, a także prezentacji wyników w sposób dostosowany do potrzeb określonych odbiorców. Za stworzenie systemu kontroli wewnętrznej i skuteczne jego działanie odpowiada kierownik jednostki. Do podstawowych zadań systemu kontroli wewnętrznej należą: zapewnienie realizacji celów oraz efektywności i skuteczności działania jednostki gospodarczej, ochrona jej mienia i sprzyjanie racjonalnemu wykorzystaniu zasobów, zagwarantowanie wiarygodności i dokładności informacji ekonomicznych oraz ich ochrona. 4

5 2. Pojęcie i zadania kontroli zarządczej Kontrolę zarządczą można zdefiniować jako proces sprawdzania, czy w toku działalności jednostka gospodarcza realizuje zamierzenia przyjęte w planach działalności oraz w jakim stopniu osiąga założone w tych planach cele. Wynika z tego, że kontrola zarządcza jest elementem systemu sterowania działalnością jednostki, w tym monitorowania tej działalności, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości daje podstawy do podejmowania działań korygujących, ukierunkowanych także na wyeliminowanie nieprawidłowości, które mogą pojawić się w przyszłości. Istotą kontroli zarządczej jest zapewnienie zgodności bieżącej działalności z planem przyjętym przez jednostkę gospodarczą. Kontrola zarządcza jest zatem nieodłącznym elementem systemu zarządzania w jednostkach gospodarczych. Podstawowym celem kontroli jako funkcji zarządzania jest doprowadzenie do tego, aby cele założone przez właścicieli jednostek gospodarczych i ich kierownictwo były osiągane jak najskuteczniej. Osiągnięcie tego wymaga wykonania przez kontrolę zarządczą wielu zadań szczegółowych, a do najważniejszych należy zaliczyć: stymulowanie działań wspierających realizację polityki przyjętej przez kierownictwo, skuteczną ochronę zasobów majątkowych jednostki gospodarczej, dostarczanie kierownictwu wiarygodnych i rzetelnych informacji o przebiegu działalności gospodarczej, stworzenie podstaw do podejmowania przez kierownictwo trafnych decyzji ekonomicznych, 5

6 pobudzanie do efektywnego prowadzenia działalności gospodarczej, wczesne wykrywanie zagrożeń dla osiągnięcia wyników założonych w planie długookresowym, ujawnianie zakłóceń i nieprawidłowości w przebiegu działalności gospodarczej, zapobieganie nieefektywnemu wykorzystywaniu zasobów majątkowych jednostki gospodarczej. Kontrola zarządcza obejmuje różne metody i procedury, które powinny zapewnić taki przebieg działalności, aby zostały osiągnięte cele jednostki gospodarczej. Kontrola ta jest kontrolą administracyjną ukierunkowaną na okresowe sprawdzanie działalności w każdej jednostce wewnętrznej przedsiębiorstwa. Jest ona procesem obejmującym następujące etapy: 1. Porównanie wyników osiągniętych w danym okresie z wielkościami wzorcowymi oraz z celami założonymi w planie. 2. Przygotowanie raportów wynikowo kontrolnych, w których przedstawia się wyniki osiągnięte, wyniki planowane oraz różnice między tymi wynikami. 3. Analizę stwierdzonych odchyleń oraz ustalenie czynników, które spowodowały ich powstanie. 4. Opracowanie alternatywnych sposobów działań korygujących stwierdzone nieprawidłowości i prowadzących do osiągnięcia założonych wyników. 5. Dokonanie wyboru odpowiednich działań korygujących spośród 6

7 wielu możliwych i wprowadzenie ich w życie. 6. Upewnienie się co do skuteczności podjętych działań korygujących z uwzględnieniem sprzężeń między kontrolą i planami. Ważnymi aspektami kontroli zarządczej są częstotliwość i systematyczność jej przeprowadzania w odniesieniu do przebiegu działalności. Kontrola nie może być tylko kontrolą post factum. Efektywna kontrola zarządcza musi być także stosowana w trakcie prowadzenia działalności, co oznacza, że osoby odpowiedzialne za przebieg działalności na każdym szczeblu zarządzania muszą angażować się w realizację kontroli wstępnej. Podstawowe znaczenie dla sprawnego funkcjonowania systemu kontroli zarządczej ma właściwa jego organizacja. Projektując system kontroli wewnętrznej należy uwzględnić wszystkie najważniejsze czynniki, które warunkują efektywność działania tego systemu. Chodzi przede wszystkim o to, aby stosowany w jednostce gospodarczej system kontroli zarządczej był skuteczny. Skuteczność jest cechą tego systemu, oznaczającą osiąganie celów, jakie są stawiane przed kontrolą. Ważną cechą systemu kontroli w jednostce gospodarczej jest jego wiarygodność. Wiarygodność systemu kontroli zarządczej oznacza, że przeprowadzone kontrole są bezstronne. Chodzi o to, aby ustalenia dokonane w trakcie kontroli wiernie odzwierciedlały rzeczywisty stan zdarzeń stanowiących przedmiot kontroli. Projektując system kontroli zarządczej, trzeba uwzględnić różne uwarunkowania działalności jednostki gospodarczej i zarządzania tą jednostką. Do podstawowych czynników wpływających na kształt systemu kontroli zarządczej należy zaliczyć: 7

8 wielkość jednostki gospodarczej, przedmiot działalności jednostki gospodarczej, formę organizacyjno prawną, strukturę organizacyjną jednostki gospodarczej, sposoby organizacji pracy, metody zarządzania jednostką gospodarczą, system planowania działalności jednostki gospodarczej. 3. Pojęcie kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych Zgodnie z ustawą o finansach publicznych kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Najistotniejsze elementy kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej i jednostce samorządu terytorialnego stanowią: system wyznaczania celów i zadań dla jednostek w danym dziale administracji rządowej lub samorządowych jednostek organizacyjnych oraz system monitorowania realizacji wyznaczonych celów i zadań. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; 2) skuteczności i efektywności działania; 3) wiarygodności sprawozdań; 8

9 4) ochrony zasobów; 5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji; 7) zarządzania ryzykiem. W myśl przepisów art. 69, ust. 1 ustawy o finansach publicznych kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych powinna funkcjonować na dwóch poziomach. Podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej w całym sektorze finansów publicznych jest jednostka sektora finansów publicznych (pierwszy poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostce odpowiedzialny jest jej kierownik. W ramach administracji rządowej i samorządowej powinna funkcjonować kontrola zarządcza odpowiednio na poziomie działu administracji rządowej, a także jednostki samorządu terytorialnego (drugi poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie odpowiada odpowiednio minister kierujący danym działem administracji rządowej oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa w przypadku samorządu terytorialnego. Minister jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w ministerstwie (jako kierownik jednostki) oraz w dziale administracji rządowej (jako minister kierujący działem). Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta oraz marszałek województwa jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w 9

10 urzędzie gminy (urzędzie miasta), starostwie powiatowym lub urzędzie marszałkowskim, a także w jednostce samorządu terytorialnego. Poza przepisami określonymi w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w ustawie tej nie przewidziano szczególnych kompetencji dla ministrów i odpowiednio wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw w stosunku do jednostek podległych i nadzorowanych z tytułu odpowiedzialności za funkcjonowanie kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub w jednostce samorządu terytorialnego. Zadania te powinny być realizowane w ramach i na podstawie kompetencji przyznanych ministrom i odpowiednio wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), starostom i marszałkom województw w przepisach odrębnych. 4. Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych określają podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych, ale nie stanowią przepisów prawa powszechnego. Należy je traktować jak wskazówki dotyczące zasad budowania systemów kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych. Ponieważ sektor finansów publicznych obejmuje organizacje różnej wielkości, wykonujące różnorodne zadania i funkcjonujące w różnych formach, stąd też standardy zostały sformułowane w sposób jak najbardziej ogólny i zwięzły. Standardy mają być podstawą do tworzenia lub opisywania bardziej szczegółowych rozwiązań i dokumentów, które poszczególne jednostki sektora finansów publicznych, jednostki samorządu terytorialnego lub 10

11 ministrowie kierujący działami administracji rządowej opracują adekwatnie do własnych potrzeb. Celem standardów jest promowanie wdrażania w sektorze finansów publicznych spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej zgodnego z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, z uwzględnieniem specyficznych zadań jednostki, która ją wdraża i warunków, w których jednostka działa. Standardy stanowią uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej. Standardy kontroli zarządczej obejmują pięć grup odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej, a mianowicie: 1. środowisko wewnętrzne, 2. cele i zarządzanie ryzykiem, 3. mechanizmy kontroli, 4. informacja i komunikacja, 5. monitorowanie i ocena. Grupa 1. Środowisko wewnętrzne Właściwe środowisko wewnętrzne w sposób zasadniczy wpływa na jakość kontroli zarządczej. 1. Przestrzeganie wartości etycznych. Osoby zarządzające i pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań. Osoby zarządzające powinny wspierać i promować przestrzeganie 11

12 wartości etycznych dając dobry przykład codziennym postępowaniem i podejmowanymi decyzjami. 2. Kompetencje zawodowe. Należy zadbać, aby osoby zarządzające i pracownicy posiadali wiedzę, umiejętności i doświadczenie pozwalające skutecznie i efektywnie wypełniać powierzone zadania. Proces zatrudnienia powinien być prowadzony w sposób zapewniający wybór najlepszego kandydata na dane stanowisko pracy. Należy zapewnić rozwój kompetencji zawodowych pracowników jednostki i osób zarządzających. 3. Struktura organizacyjna. Struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań. Zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności jednostek, poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny. Aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika. 4. Delegowanie uprawnień. Należy precyzyjnie określić zakres uprawnień delegowanych poszczególnym osobom zarządzającym lub pracownikom. Zakres delegowanych uprawnień powinien być odpowiedni do wagi podejmowanych decyzji, stopnia ich skomplikowania i ryzyka z nimi związanego. Zaleca się delegowanie uprawnień do podejmowania decyzji, zwłaszcza tych o bieżącym charakterze. Przyjęcie delegowanych uprawnień powinno być potwierdzone podpisem. 12

13 Grupa 2. Cele i zarządzanie ryzykiem Jasne określenie misji może sprzyjać ustaleniu hierarchii celów i zadań oraz efektywnemu zarządzaniu ryzykiem. Zarządzanie ryzykiem ma na celu zwiększenie prawdopodobieństwa osiągnięcia celów i realizacji zadań. Proces zarządzania ryzykiem powinien być dokumentowany. 5. Misja. Należy rozważyć możliwość wskazania celu istnienia jednostki w postaci krótkiego i syntetycznego opisu misji. Misja ministerstwa powinna odnosić się do działów administracji rządowej kierowanych przez ministra, a misja urzędu jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio do tej jednostki. 6. Określanie celów i zadań, monitorowanie i ocena ich realizacji. Cele i zadania należy określać jasno i w co najmniej rocznej perspektywie. Ich wykonanie należy monitorować za pomocą wyznaczonych mierników. W jednostce nadrzędnej lub nadzorującej należy zapewnić odpowiedni system monitorowania realizacji celów i zadań przez jednostki podległe lub nadzorowane. Zaleca się przeprowadzanie oceny realizacji celów i zadań uwzględniając kryterium oszczędności, efektywności i skuteczności. Należy zadbać, aby określając cele i zadania wskazać także jednostki, komórki organizacyjne lub osoby odpowiedzialne bezpośrednio za ich wykonanie oraz zasoby przeznaczone do ich realizacji. 7. Identyfikacja ryzyka. Nie rzadziej niż raz w roku należy dokonać identyfikacji ryzyka w odniesieniu do celów i zadań. W przypadku działu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić, że cele i zadania są realizowane także przez jednostki podległe lub nadzorowane. W przypadku istotnej zmiany 13

14 warunków, w których funkcjonuje jednostka należy dokonać ponownej identyfikacji ryzyka. 8. Analiza ryzyka. Zidentyfikowane ryzyka należy poddać analizie mającej na celu określenie prawdopodobieństwa wystąpienia danego ryzyka i możliwych jego skutków. Należy określić akceptowany poziom ryzyka. 9. Reakcja na ryzyko. W stosunku do każdego istotnego ryzyka powinno się określić rodzaj reakcji (tolerowanie, przeniesienie, wycofanie się, działanie). Należy określić działania, które należy podjąć w celu zmniejszenia danego ryzyka do akceptowanego poziomu. Grupa 3. Mechanizmy kontroli Standardy w tym zakresie stanowią zestawienie podstawowych mechanizmów, które mogą funkcjonować w ramach systemu kontroli zarządczej. Nie tworzą one jednak zamkniętego katalogu, ponieważ system kontroli zarządczej powinien być elastyczny i dostosowany do specyficznych potrzeb jednostki, działu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego. Mechanizmy kontroli powinny stanowić odpowiedź na konkretne ryzyko. Koszty wdrożenia i stosowania mechanizmów kontroli nie powinny być wyższe niż uzyskane dzięki nim korzyści. 10. Dokumentowanie systemu kontroli zarządczej. Procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne stanowią dokumentację systemu kontroli zarządczej. Dokumentacja powinna być spójna i dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna. 14

15 11. Nadzór. Należy prowadzić nadzór nad wykonaniem zadań w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej realizacji. 12. Ciągłość działalności. Należy zapewnić istnienie mechanizmów służących utrzymaniu ciągłości działalności jednostki sektora finansów publicznych wykorzystując, między innymi, wyniki analizy ryzyka. 13. Ochrona zasobów. Należy zadbać, aby dostęp do zasobów jednostki miały wyłącznie upoważnione osoby. Osobom zarządzającym i pracownikom należy powierzyć odpowiedzialność za zapewnienie ochrony i właściwe wykorzystanie zasobów jednostki. 14. Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych. Powinny istnieć przynajmniej następujące mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych: a) rzetelne i pełne dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych, b) zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych przez kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnione, c) podział kluczowych obowiązków, d) weryfikacja operacji finansowych i gospodarczych przed i po realizacji. 15. Mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych. Należy określić mechanizmy służące zapewnieniu bezpieczeństwa danych i systemów informatycznych. 15

16 Grupa 4. Informacja i komunikacja Osoby zarządzające oraz pracownicy powinni mieć zapewniony dostęp do informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków. System komunikacji powinien umożliwiać przepływ potrzebnych informacji wewnątrz jednostki, zarówno w kierunku pionowym jak i poziomym. Efektywny system komunikacji powinien zapewnić nie tylko przepływ informacji, ale także ich właściwe zrozumienie przez odbiorców. 16. Bieżąca informacja. Osobom zarządzającym i pracownikom należy zapewnić, w odpowiedniej formie i czasie, właściwe oraz rzetelne informacje potrzebne do realizacji zadań. 17. Komunikacja wewnętrzna. Należy zapewnić efektywne mechanizmy przekazywania ważnych informacji w obrębie struktury organizacyjnej jednostki oraz w obrębie działu administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego. 18. Komunikacja zewnętrzna. Należy zapewnić efektywny system wymiany ważnych informacji z podmiotami zewnętrznymi mającymi wpływ na osiąganie celów i realizację zadań. Grupa 5. Monitorowanie i ocena System kontroli zarządczej powinien podlegać bieżącemu monitorowaniu i ocenie. 19. Monitorowanie systemu kontroli zarządczej. Należy monitorować skuteczność poszczególnych elementów systemu kontroli zarządczej, co umożliwi bieżące rozwiązywanie zidentyfikowanych problemów. 20. Samoocena. Zaleca się przeprowadzenie co najmniej raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej przez osoby zarządzające i 16

17 pracowników jednostki. Samoocena powinna być ujęta w ramy procesu odrębnego od bieżącej działalności i udokumentowana. 21. Audyt wewnętrzny. W przypadkach i na warunkach określonych w ustawie audytor wewnętrzny prowadzi obiektywną i niezależną ocenę kontroli zarządczej. 22. Uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej. Źródłem uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej przez kierownika jednostki powinny być w szczególności wyniki: monitorowania, samooceny oraz przeprowadzonych audytów i kontroli. Zaleca się coroczne potwierdzenie uzyskania powyższego zapewnienia w formie oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok. 5. Koordynacja kontroli zarządczej w sektorze publicznym Przez koordynację kontroli zarządczej w sektorze publicznym należy rozumieć zapewnienie spójnego i jednolitego funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach organizacyjnych całego sektora. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zobowiązują do utworzenia w jednostkach sektora finansów publicznych odrębnych komórek organizacyjnych ds. kontroli zarządczej. Podjęcie decyzji o utworzeniu takiej komórki należy więc do kompetencji kierownika jednostki. Podejmując taką decyzję należy uwzględnić następujące kwestie: wielkość jednostki (budżet, zatrudnienie), złożoność działalności (np. czy system kontroli zarządczej obejmuje tylko jednostkę czy też jednostki podległe i nadzorowane), 17

18 wyniki wstępnej oceny (przeglądu) funkcjonowania kontroli zarządczej, konieczność wdrożenia nowych rozwiązań (np. zarządzania ryzykiem), ewentualny obowiązek sporządzania planów działalności, sprawozdań z ich wykonania oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej. W przypadku utworzenia takiej komórki, powinna być ona podporządkowana bezpośrednio kierownikowi jednostki. W przypadku mniejszych jednostek, w których utworzenie odrębnej komórki organizacyjnej nie jest uzasadnione, należy rozważyć utworzenie samodzielnego stanowiska ds. kontroli zarządczej. W przypadku utworzenia komórki ds. kontroli zarządczej, jej funkcją nie może być wykonywanie wszystkich zadań z zakresu kontroli zarządczej, gdyż zadania te będą wykonywać w praktyce wszystkie komórki organizacyjne w zakresie swojej właściwości. Podstawową funkcją takiej komórki powinno być koordynowanie działań w zakresie kontroli zarządczej podejmowanych w jednostce. W szczególności komórce takiej można przypisać następujące zadania: dokonanie wstępnego przeglądu funkcjonowania kontroli zarządczej, wdrożenie i monitorowanie systemu zarządzania ryzykiem, opracowywanie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania, przygotowanie oświadczenia o stanie kontroli zarządczej, 18

19 gromadzenie i analiza informacji świadczących o stanie kontroli zarządczej (wyniki audytów, kontroli wewnętrznych i zewnętrznych, artykułów prasowych, skarg i wniosków itp. w zakresie, w jakim zawierają informację o funkcjonowaniu kontroli zarządczej), przeprowadzanie samooceny kontroli zarządczej, monitorowanie realizacji zadań przez jednostkę (np. zaplanowanych w planie działalności). Jeżeli taka komórka nie zostanie utworzona, wówczas należy przypisać odpowiedzialność za koordynację działań w jednostce (resorcie, jednostce samorządu terytorialnego) w zakresie kontroli zarządczej istniejącej komórce organizacyjnej. Biorąc pod uwagę definicję kontroli zarządczej, w praktyce, w zadania związane z jej funkcjonowaniem będą w różnym stopniu włączone wszystkie osoby na stanowiskach kierowniczych. Jednak, aby zapewnić jednolite podejście do tych zagadnień (np. zarządzania ryzykiem), spójność pomiędzy nimi a także możliwość realizacji działań o charakterze przekrojowym (horyzontalnym) należy co najmniej wyznaczyć komórkę właściwą za koordynację kontroli zarządczej. Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej i jej koordynacji zgodnie z ustawą o finansach publicznych należy do obowiązków: 1) ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej, 2) wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego; 19

20 3) kierownika jednostki. Ustawodawca zobowiązał Ministra Finansów do określenia i ogłoszenia w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów, standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, zgodnych z międzynarodowymi standardami oraz upoważnił go do określenia i ogłoszenia w formie komunikatu szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Jednocześnie ustawodawca nałożył na Ministra Finansów następujące zadania w zakresie koordynacji kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych: 1) upowszechnianie standardów kontroli zarządczej, 2) wydawanie szczegółowych wytycznych w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej; 3) współpraca z krajowymi i zagranicznymi organizacjami; 4) współpraca z komitetami audytu. Minister kierujący działem administracji rządowej dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej, a wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego lub kierownik jednostki dla podległych jednostek lub komórek organizacyjnych, każdy w zakresie swoich kompetencji może określić szczegółowe wytyczne w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej. Minister kierujący działem sporządza do końca listopada każdego roku, plan działalności na rok następny. Plan działalności powinien zawierać w szczególności określenie celów w ramach poszczególnych zadań budżetowych wraz ze wskazaniem podzadań służących osiągnięciu 20

21 celów oraz mierniki określające stopień realizacji celu i ich planowane wartości. Minister kierujący działem sporządza do końca kwietnia każdego roku sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz składa oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanych przez niego działów administracji rządowej. Minister kierujący działem może zobowiązać kierownika jednostki w dziale do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki. Plan działalności, sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz oświadczenie o stanie kontroli zarządczej podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Wzór oświadczenia o stanie kontroli zarządczej, biorąc pod uwagę cele kontroli zarządczej oraz zakres odpowiedzialności za jej funkcjonowanie, sposób sporządzania oraz elementy planu działalności i sprawozdania z wykonania planu działalności, mając na uwadze potrzebę zapewnienia przejrzystości informacji zawartych w tych dokumentach zgodnie z ustawą o finansach publicznych określa w drodze rozporządzenia Minister Finansów. 21