Przedsiębiorcy na rynku zamówień publicznych

Transkrypt

1 Przedsiębiorcy na rynku zamówień publicznych Badania przeprowadzone przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, zrealizowane w ramach projektu Nowe podejście do zamówień publicznych, pokazują, że według małych i średnich przedsiębiorców (MSP) rynek zamówień publicznych jest istotną częścią gospodarki. Ich zdaniem ma on także duże znaczenie dla nich samych, mimo że na tym rynku obecne jest jedynie co czwarte przedsiębiorstwo z sektora MSP, a główne źródło dochodów stanowi dla nich rynek komercyjny. Warto dodać, że aktywność na rynku zamówień rośnie wraz z wielkością firmy. W latach w rynku zamówień publicznych uczestniczyło co czwarte mikroprzedsiębiorstwo (24%), co trzecia mała firma (33%) oraz 43% przedsiębiorstw średniej wielkości. Opinie przedsiębiorców o rynku zamówień publicznych W opinii przedstawicieli przedsiębiorców obecność na rynku zamówień publicznych podnosi rangę firmy i daje korzyści wizerunkowe. Daje też pewność zapłaty, co jest szczególnie istotne w czasie kryzysu. Rynek ten nie jest jednak wolny od wad. Uczestniczący w badaniu PARP wskazywali na jego negatywne cechy, takie jak formalizm i biurokracja, brak możliwości utrzymywania trwałych relacji z zamawiającym, przewaga ceny nad jakością i związana z tym konkurencja cenowa czy niższa rentowność. Rynek zamówień publicznych jest też przez małych i średnich przedsiębiorców postrzegany jako bardziej wymagający od rynku komercyjnego. Według właścicieli najmniejszych firm, zwłaszcza mikroprzedsiębiorców, rynek zamówień publicznych jest dla nich obszarem niedostępnym. Ich zdaniem barierą jest wielkość przedsiębiorstwa i jego ograniczone zasoby zwłaszcza ludzkie. Jednocześnie niemal co 10. firma z sektora MSP zrezygnowała w latach z udziału w tym rynku. Aż 64% swoją nieobecność tłumaczy tym, że ich firma jest zbyt mała, żeby dać sobie radę ze spełnieniem wymagań stawianych w zamówieniach publicznych. Ta grupa przedsiębiorców wskazuje również na problem ustawiania zamówień pod konkretnych wykonawców. Problem ten nie pojawia się natomiast w wypowiedziach respondentów mających doświadczenie na rynku zamówień publicznych, co może wskazywać na pewien stereotyp w podejściu mniej aktywnych przedsiębiorców. Ograniczenia w dostępie do rynku zamówień publicznych Takie postrzeganie rynku zamówień publicznych stanowi istotną barierę dla małych i średnich przedsiębiorców. Znaczna część z nich traktuje ten rynek jako uzupełniający, istotnie różniący się od rynku komercyjnego. W badaniu PARP uczestniczyły instytucje zamawiających, wykonawcy z sektora małych i średnich przedsiębiorstw oraz trenerzy i doradcy[1]. Wszyscy uczestnicy rynku zamówień publicznych krytykują nadmierne procedury towarzyszące niemal każdemu etapowi realizacji zamówienia, choć wypowiedzi zamawiających, trenerów i doradców na ten temat są bardziej stonowane niż wykonawców, co zapewne wynika ze znajomości funkcjonowania administracji i obowiązujących regulacji. Przywoływana przez

2 respondentów biurokracja i konieczność spełnienia wymagań formalnych stanowią szczególnie istotne bariery uczestnictwa w rynku zamówień publicznych dla mikroprzedsiębiorców. Ograniczone zasoby kadrowe sprawiają, że często nie są oni w stanie podołać wymogom już na etapie przygotowywania oferty, a czasochłonność procedur może zakłócać bieżącą działalność firmy. Część przedsiębiorców nie uczestniczy w rynku zamówień publicznych, ponieważ jest przekonana, że jego efektywność ekonomiczna jest niższa niż rynku komercyjnego. Jest to związane z dominacją kryterium cenowego w ocenie ofert i dużą konkurencją. Jak pokazały wyniki badania PARP, stosowanie przez zamawiających kryterium ceny jest kwestią dyskusyjną. Zbyt częste stosowanie tego kryterium utrudnia przedsiębiorcom funkcjonowanie na rynku zamówień i kłóci się z oczekiwaniami zamawiających co do wysokiego poziomu jakości wykonania zamówienia. Krytyka częstego posługiwania się kryterium ceny pojawiała się ze strony wszystkich uczestników rynku zamówień publicznych wykonawców, zamawiających oraz trenerów i doradców. Jest to zatem istotny problem tego rynku. Nie oznacza to jednak, że najniższa cena jest nieuzasadnionym kryterium. W wielu przypadkach jej stosowanie może przynosić wymierne korzyści dla budżetu państwa (np. zakup standaryzowanych produktów). Trzeba też dodać, że dla prawie jednej trzeciej przedsiębiorców z sektora MSP odchodzenie od kryterium cenowego nie jest działaniem pożądanym. Istnieje więc spora grupa przedsiębiorstw, które budują swoją przewagę konkurencyjną na rynku zamówień publicznych w oparciu o ten parametr. Zbyt mała wiedza Przyczyną nieobecności na rynku zamówień publicznych jest również deficyt wiedzy o nim. Ponad połowa niedziałających na tym rynku przedsiębiorców niekorzystnie ocenia swoją zdolność do realizacji zamówień publicznych. Wskazują oni na brak umiejętności przygotowania oferty czy wiedzy z zakresu prawa zamówień publicznych pozwalającej stworzyć konsorcjum. Nie mają też wystarczającej wiedzy o procedurach, które dotyczą rynku zamówień publicznych. Przedsiębiorcy działający na rynku zamówień publicznych na ogół korzystnie oceniają swoją wiedzę na temat zamówień publicznych. Tej pozytywnej oceny nie potwierdza jednak wielowymiarowa analiza wyników przeprowadzonych badań. Ich wiedza pozwala na uczestnictwo w rynku, ale jest ona fragmentaryczna. Jej deficyt widać zwłaszcza w przypadku znajomości prawa zamówień publicznych (i jego aktualizacji) oraz procedur rządzących tym rynkiem. Przedsiębiorcy mają też inną strategię uzupełniania wiedzy niż zamawiający. Jedynie co piąte małe i średnie przedsiębiorstwo aktywne na rynku zamówień publicznych brało udział w specjalistycznych szkoleniach na ten temat. W przypadku zamawiających odsetek ten wynosi aż 78%. Przedsiębiorcy i ich pracownicy umiejętności w tym zakresie zdobywają przede wszystkim dzięki samokształceniu przy wykorzystaniu internetu oraz pism branżowych. Uczestnictwo w rynku zamówień publicznych Czynnikami, które wpływają na decyzję dotyczącą przystąpienia do przetargu bądź rezygnacji z udziału w zamówieniu, są przede wszystkim zdolność spełnienia wymogów formalnych przez firmę, wartość zamówienia, a także typ zamawiającego. 40% badanych przedsiębiorców deklaruje, że nigdy nie odrzuca zamówień o niewielkiej wartości. Może to być związane z ich sytuacją finansową, zwłaszcza w przypadku firm mikro, często działających w oparciu o krótkookresowe cele, co powoduje, że istotna jest każda okazja zwiększenia obrotów. Blisko połowa badanych przedsiębiorców bierze też pod uwagę typ zamawiającego 32% z nich czasami odrzuca zamówienia pochodzące od określonego typu

3 zamawiającego bądź konkretnych instytucji, 9% robi to często, a 5% zawsze. Czynnikami mającymi mniejsze znaczenie przy podejmowaniu decyzji o uczestnictwie w zamówieniu publicznym są kryteria wyboru wykonawcy, brak przewidzianych płatności w transzach czy regionalne pochodzenie zamówień. Pozyskiwanie zamówień w ramach konsorcjum Badanie pokazało też, że przedsiębiorcy z sektora MSP stosunkowo rzadko ubiegają się o zamówienie w ramach konsorcjum. Tylko 9% wykonawców aktywnych na rynku zamówień publicznych uczestniczyło w 2010 r. w przetargu, tworząc konsorcjum z innymi podmiotami. Częściej takie doświadczenie deklarowali przedstawiciele firm średnich (25%). Przyczyną może być to, że małe i średnie przedsiębiorstwa pozyskują raczej zamówienia o mniejszych wartościach, przy których tworzenie konsorcjów nie jest ekonomicznie uzasadnione. Ci przedsiębiorcy, którzy mają doświadczenia konsorcyjne, wskazują, że przystępowanie do przetargu w ramach konsorcjum było przede wszystkim spowodowane dążeniem do obniżenia kosztów i możliwością zaoferowania atrakcyjnej oferty cenowej. Drugą istotną przyczyną był brak możliwości samodzielnego spełnienia kryteriów dotyczących doświadczenia. Jednak ponad połowa firm, które realizowały zamówienia w ramach konsorcjum, mimo generalnie pozytywnych doświadczeń w tym zakresie twierdzi, że wspólne startowanie w przetargu nie zwiększa skuteczności pozyskiwania zamówień i nie różni się znacząco od samodzielnego ubiegania się o zamówienie. Korzystanie z usług podwykonawców Badanie pokazało też niską skłonność przedsiębiorców do sięgania po usługi podwykonawców (z takich usług w ogóle nie korzystało 68% wykonawców MSP aktywnych na rynku zamówień publicznych). Skuteczność ofertowania z udziałem podwykonawców została oceniona podobnie do skuteczności wspólnego ubiegania się o zamówienie. Większość badanych przedsiębiorców wskazała, że jest ona zbliżona do uzyskiwanej samodzielnie, przy czym doświadczenia ze współpracy z podwykonawcami są w większości przypadków pozytywne. Zwracano uwagę na dotrzymywanie warunków umowy, solidność i rzetelność, wysokie kwalifikacje oraz odpowiedzialność podwykonawców. Jak pokazało badanie, przedsiębiorcy z sektora MSP często sięgają po wprowadzone rozwiązanie legislacyjne umożliwiające korzystanie z doświadczenia lub zasobów innych podmiotów w celu udokumentowania spełniania warunków udziału w postępowaniu. Aż 73% z nich deklarowało sięganie po to rozwiązanie przy ubieganiu się o zamówienie publiczne. Obsługa zamówień publicznych w małych i średnich firmach nie jest sprofesjonalizowana. W większości przypadków nie mają one wyodrębnionych komórek lub działów zajmujących się zamówieniami publicznymi (85% wskazań). Jeżeli już taka komórka funkcjonuje w przedsiębiorstwie (15%), to pracują w niej średnio dwie osoby, które zwykle łączą obsługę formalną i merytoryczną, a tylko co dziesiąty przedsiębiorca zatrudnia w niej prawnika specjalistę w zakresie prawa zamówień publicznych. Korzystanie ze wsparcia ekspertów zewnętrznych też nie jest powszechne. Deklaruje je 26% przedsiębiorców aktywnych na rynku zamówień publicznych, przy czym taka współpraca nie jest stała, ale podejmowana w razie zaistnienia potrzeby. W jej ramach najczęściej korzystano z doradztwa prawnego, znacznie rzadziej finansowego, pomocy w kwestiach formalnych czy doradztwa informatycznego. Luki w wiedzy dotyczące ram prawnych rynku zamówień publicznych mają wpływ na rzadkie sięganie przez przedsiębiorców po środki ochrony prawnej. Wykonawcy aktywni na rynku zamówień publicznych

4 sporadycznie podejmowali próbę wnoszenia odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) czy do sądu (po 2% z nich w 2010 r.). Jako przyczyny wskazywali oni między innymi na obawy przed reakcją zamawiających, czasochłonność procedur, brak środków pozwalających na skorzystanie z usług prawniczych oraz brak wiary w sukces odwołania. Zasadność tych wątpliwości potwierdzają opinie zamawiających, którzy są zdania, że w zdecydowanej większości działania odwoławcze podejmowane przez wykonawców są nieskuteczne i to instytucja zamawiających zawsze lub prawie zawsze wygrywa sprawę przed KIO. Nieco inaczej wygląda kwestia postępowań przed sądem, gdzie tylko ponad jedna czwarta zamawiających uczestniczących w badaniu wygrywała takie postępowania, a 43% wygrywała je w mniej niż połowie przypadków. Rynek zamówień publicznych w oczekiwaniu na zmiany Według deklaracji przedsiębiorstw uczestniczących w badaniu prawie jedna dziesiąta z nich wycofała się z rynku zamówień publicznych po trzech latach obecności na nim. Głównymi powodami były niska opłacalność projektów i przeświadczenie o zaniżaniu cen (35%), duża biurokracja (20%) oraz poczucie, że firma jest zbyt mała (20%), aby z powodzeniem uczestniczyć w rynku zamówień publicznych. Znacznie rzadziej wymieniano dużą konkurencję, zbyt wysokie wymagania zamawiających, wejście na inny rynek czy niezadowolenie ze współpracy. Przedsiębiorcy, którzy zrezygnowali z rynku zamówień publicznych, wskazywali, że najistotniejszym czynnikiem mogącym mieć wpływ na ich decyzję o powrocie byłoby zmniejszenie uciążliwości proceduralnych formalności, biurokracji (44%). Inne czynniki warunkujące powrót, np. konieczność poprawy współpracy z zamawiającym, konieczność poprawy kondycji przedsiębiorstwa, wprowadzenie preferencji dla małych, lokalnych przedsiębiorców, były wskazywane rzadziej (mniej niż 10% badanych). W przypadku firm nieobecnych na rynku zamówień publicznych tylko 10% badanych zadeklarowało, że rozpatrywało możliwość działania na tym rynku. Dwie trzecie z nich jako powód braku zainteresowania wskazuje na fakt, że ich firma jest zbyt mała, blisko jedna trzecia uważa, że zamówienia publiczne są ustawiane pod konkretne przedsiębiorstwa, jedna czwarta wskazuje na zbyt duże sformalizowanie tego rynku, a jedna piąta na panującą na nim zbyt dużą konkurencję. Głównym powodem, dla którego rozpatrywano możliwość wejścia na rynek zamówień publicznych, była chęć zwiększenia przychodów. Znacznie rzadziej wskazywano na zyskanie prestiżu, podążanie za konkurencją czy chęć ekspansji rynkowej. Zmiany, które powinny zajść na rynku zamówień publicznych, by zwiększyć na nim aktywność przedsiębiorstw z sektora MSP, dotyczą przede wszystkim zmniejszenia biurokracji i formalizmu. Przedsiębiorcy uczestniczący w badaniu postulują takie rozwiązania, jak uproszczenie dokumentacji przetargowej (76% ocen pozytywnych), większą przejrzystość procedur (73%), mniejszą liczbę zaświadczeń i oświadczeń, które należy dołączyć do oferty (70%). Respondenci pozytywnie oceniają też ułatwienie dostępu do ogłoszeń o zamówieniach publicznych (72%), możliwość negocjowania umowy z zamawiającym przed realizacją zamówienia i w trakcie realizacji pod wpływem ważnych okoliczności (72%), możliwość dostępu do bezpłatnych szkoleń na temat zamówień publicznych (70%) oraz ułatwienie dostępu do informacji o zamówieniach publicznych i procedur, którymi się rządzą (70%). Pożądane jest też ograniczenie do niezbędnego minimum kolejnych nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych. Zdaniem trenerów i doradców uczestniczących w badaniu, brak stabilizacji przepisów, inflacja prawa oraz coraz większy stopień skomplikowania systemu prawnego zamówień publicznych stanowią istotną barierę dostępu do rynku dla małych i średnich przedsiębiorstw. Są one zmuszone do korzystania z profesjonalnej pomocy zewnętrznej lub zatrudniania pracowników specjalizujących się w obsłudze zamówień publicznych. Ich zdaniem poprawie funkcjonowania rynku zamówień publicznych może też sprzyjać ujednolicenie interpretacji KIO, usprawnienie systemu wyszukiwania orzeczeń KIO,

5 częstsze stosowanie innych kryteriów niż cena oraz funkcjonalne definiowanie przedmiotu zamówienia, czyli takie, w którym zamawiający zdefiniuje cele zamówienia, a wykonawca sposoby ich osiągnięcia. Podsumowanie Rynek zamówień publicznych rządzi się zasadą konkurencyjności i równego dostępu. Jest on więc potencjalnie dostępny dla wszystkich przedsiębiorców, także tych najmniejszych. Jest on atrakcyjny również ze względu na pewność uzyskania wynagrodzenia oraz intratność części kontraktów, bo to właśnie na tym rynku realizuje się największe inwestycje. Usuwanie barier, zwłaszcza tych związanych z nadmierną biurokracją i formalizmem, może spowodować zwiększenie zainteresowania przedsiębiorców z sektora MSP rynkiem zamówień publicznych i tym samym zapewniać jego dalszy rozwój i profesjonalizację. Robert Zakrzewski Sekcja Badań i Analiz Departament Rozwoju Przedsiębiorczości i Innowacyjności Ośrodek Badań nad Przedsiębiorczością PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości robert_zakrzewski@parp.gov.pl Artykuł powstał w oparciu o koncepcję i wyniki badania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości pt. Nowe podejście do zamówień publicznych projekt badawczy. Badanie stanowi część projektu systemowego realizowanego przez PARP w partnerstwie z Urzędem Zamówień Publicznych pt. Nowe podejście do zamówień publicznych szkolenia i doradztwo. Projekt jest współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Tekst raportu zawierającego wyniki pierwszej rundy badania (z lat ) dostępny jest w wersji elektronicznej na stronie internetowej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości [1] Grupę trenerów i doradców stanowiły osoby zajmujące się szkoleniami i doradztwem z zakresu zamówień publicznych. Z reprezentantami tej grupy przeprowadzono 30 indywidualnych wywiadów pogłębionych.

6 Powered by TCPDF (