Wprowadzenie. Gdańsk, dnia 10 listopada 2015 r.

Transkrypt

1 Gdańsk, dnia 10 listopada 2015 r. Dr hab. Tomasz Bąkowski, prof. UG Uniwersytet Gdański Wydział Prawa i Administracji Katedra Prawa Administracyjnego Recenzja rozprawy doktorskiej Pani magister Magdaleny Czuby-Wąsowskiej pt. Szkoła publiczna w obowiązującym porządku prawnym. Studium administracyjnoprawne" Warszawa 2015 Wprowadzenie Na podstawie art. 30 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., póz z późn. zm.) oraz uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2015 r., powołującej mnie na recenzenta w przewodzie doktorskim, mam zaszczyt przedstawić recenzję rozprawy doktorskiej Pani magister Magdaleny Czuby- Wąsowskiej pt. Szkoła publiczna w obowiązującym porządku prawnym. Studium administracyjnoprawne", napisanej w Katedrze Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie pod kierunkiem naukowym Pani prof. UKSWdrhab. Ireny Lipowicz.

2 W niniejszej recenzji poddano ocenie następujące aspekty przedłożonej rozprawy: 1) temat i tytuł dzieła; 2) tezy pracy i deklarowane oraz wykorzystane metody badawcze, 3) jej strukturę i objętość, 4) treść, 5) stronę formalno-redakcyjną oraz 6) wykorzystany w pracy materiał źródłowy. Temat i tytuł rozprawy Wybór obszaru badawczego, który wyraża się w tytule może z pozoru wydawać się dość prozaiczny, jednak po lekturze rozprawy trzeba uznać trafność decyzji doktorantki co do obranego kierunku. Szkoła, a w szczególności szkoła publiczna stanowi bowiem z jednej strony klasyczny, z drugiej zaś nie do końca zbadany przypadek zakładu administracyjnego w obecnych realiach prawno-organizacyjnych. Słuszne i konieczne jest też dookreślenie tematu pracy poprzez wskazanie administracyjnoprawnego kontekstu przeprowadzonej analizy. Ponadto, co równie ważne, oceniany tytuł odpowiada zawartości - treści rozprawy. Zatem należy uznać, że recenzowana praca została napisana na założony temat i nie wykracza poza zarysowane jej tytułem merytoryczne granice. Można byłoby jeszcze - w ocenie recenzenta - ewentualnie doprecyzować w tytule, że przedmiotem pracy będzie polska szkoła publiczna. Autorka tego nie uczyniła w tym miejscu, ale trzeba jej oddać to, że owego doprecyzowania dokonała na samy początku we Wprowadzeniu do dysertacji. Teza i metody badawcze Lektura dysertacji, w tym zwłaszcza pierwszych jej fragmentów dowodzi braku wyraźnie wyartykułowanej tezy. Co prawda w końcowej części pracy zatytułowanej Podsumowanie i wnioski", Autorka pisze, że: Zgodnie z wyrażoną na wstępie tezą, istniejący w obowiązującym porządku prawnym szeroko pojęty model szkoły publicznej, budowany był dotychczas poprzez bardzo liczne zmiany prawa" (s. 315). Nie wydaje się jednak żeby w powyższym cytacie chodziło o przewodnią tezę dysertacji. W miejsce tezy, będącej z reguły podstawową racją dla rozważań prowadzonych na łamach dysertacji, można odnaleźć uzasadnienie", którym jest zdaniem Autorki - potrzeba uporządkowania, za pomocą narzędzi badawczych nauki prawa administracyjnego, zjawisk i procesów związanych z zakładaniem

3 i prowadzeniem szkół publicznych" (s. 9). Ponadto Doktorantka wskazuje na jeden z głównych celów pracy", którym jest:...ukazanie szkoły publicznej funkcjonującej w odmiennych warunkach społecznych jako szkoły oscylującej między pokusami prywatyzacji a rosnącą aktywnością organizacji pozarządowych prowadzących szkoły" (s. 11). Pomijając nieco publicystyczne, jak na rozprawę naukową, ujęcie owego celu, można by uznać, że tenże cel wraz z powyżej zacytowanym uzasadnieniem" łącznie stanowią swoistą wytyczną co do dalszego kierunku prowadzonych badań. Według oświadczenia złożonego na s. 16, podstawową metodą badawczą wykorzystaną w recenzowanej pracy ma być metoda prawnodogmatyczna, wzbogacana w niektórych miejscach metodą teoretycznoprawną. Przedmiot dysertacji oraz charakter prawny współczesnych uregulowań zasad organizacji i funkcjonowania szkoły publicznej w pełni uzasadnia taki wybór. Równocześnie należy wskazać, że przyjęte w tym zakresie założenia zostały przez Autorkę zrealizowane. Rozważania prowadzone na kartach recenzowanej dysertacji są bowiem zdominowane perspektywą prawnodogmatyczna. Struktura i objętość rozprawy Poprawne ujęcie problemów podnoszonych w rozprawie w znacznej mierze decyduje o jej powodzeniu. Temu zaś służy odpowiednia dla danego tematu - w tym przejrzysta i logiczna - wewnętrzna struktura dysertacji. Recenzowana Wprowadzeniem" rozprawa składa się z pięciu rozdziałów poprzedzonych i zwieńczonych Posumowaniem i wnioskami". Wymienione merytoryczne elementy struktury, będące podstawowymi jednostkami redakcyjnymi pracy, świadczą o klasycznym podejściu do konstrukcji rozprawy doktorskiej i w pełni zasługują na aprobatę. Jednakże podział pracy na kolejne jednostki (w ramach rozdziałów) może budzić pewne zastrzeżenia, które dotyczą zwłaszcza jednego zabiegu redakcyjnego. Mianowicie w wielu przypadkach, przed jednostkami dzielącymi rozdział lub podrozdział jest zamieszczany tekst, niepodlegającytemu podziałowi i bez stosownej numeracji. Jako przykład zastosowania tego zabiegu redakcyjnego niech posłuży struktura rozdziału trzeciego: 3.1. Podmioty publiczne jako organy prowadzące szkoły (s ) Jednostka samorządu terytorialnego jako organ prowadzący szkołę (od s. 142) Podmioty niepubliczne jako organy prowadzące szkoły publiczne (s )

4 Osoba fizyczna jako organ prowadzący szkołę publiczną (od s. 149} 6. Organy wewnętrzne szkoty publicznej (s. 165) 6.1. Dyrektor szkoły publicznej (s ) Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej oraz odwołanie ze stanowiska (s. 166) Jeśli - zdaniem Autorki - jest uzasadnione poprzedzanie szczegółowych rozważań w rozdziale lub podrozdziale słowem wstępnym", a w przedstawionych przypadkach wydaje się, że tak właśnie jest, to chyba nic nie stoi na przeszkodzie by wprowadzić w tym celu odpowiednio ponumerowaną jednostkę redakcyjną zatytułowaną np. Uwagi ogólne", Wprowadzenie", Zagadnienia wstępne" i.t.p. Natomiast wskazane wyżej stawianie przed nawias" wstępnej części rozdziału lub podrozdziału może rodzić wątpliwości co do zachowania wymaganej systematyki i logicznej konstrukcji pracy. Praca wraz z wszelkimi wykazami mieści się w 363 stronach znormalizowanego druku, zaś jej merytoryczna treść mieści się w 329 stronach. Podane wielkości, charakteryzujące objętość dysertacji świadczą o zachowaniu dyscypliny pisarskiej" i wstrzemięźliwości przed pokusom uciekania w niezwiązane z tematem pracy wątki oraz przed przerostem formy nad treścią". Z tego też względu, wziąwszy za kryterium objętość dzieła, recenzowana praca zasługuje na pozytywną notę. Treść rozprawy Z pierwszych słów Wprowadzenia" (s. 9) wynika, że Autorka w prowadzonych rozważaniach będzie koncentrować się w szczególności na próbie ustalenia: 1) istniejącego, wynikającego z obowiązujących przepisów, modelu prawnego instytucji polskiej szkoły publicznej..."; 2) zasady wykonywania zadania publicznego prowadzenia szkoły". Deklarację Doktorantki, dotyczącą skupienia się na tych dwóch aspektach, należy traktować w kategoriach autorskiego wolnego wyboru. Niemniej jednak wybór ten wypada ocenić chociażby z perspektywy obranego tematu dysertacji. Zatem należałoby udzielić odpowiedzi na pytanie o to, czy wśród instytucji i prawnych konstrukcji o administracyjnoprawnym rodowodzie, towarzyszących organizacji i funkcjonowaniu szkoły publicznej, właśnie te aspekty zasługują na szczególne uwypuklenie i czy poza tym szczególnym uprzywilejowaniem wymienionych powyżej

5 aspektów nie pozostają inne, równie albo bardziej doniosłe, zasługujące na taką samą lub podobna wnikliwą analizę? Próbując udzielić odpowiedzi na tak postawione pytanie, ale przede wszystkim żeby dokonać oceny zawartości pracy, wypadałoby w tym celu poddać analizie poszczególne części dysertacji. W rozdziale pierwszym, zatytułowanym Aksjologiczne, historyczne i prawne uwarunkowania zakładania i prowadzenia szkół publicznych w Polsce", mającym charakter rozdziału wprowadzającego w problematykę, będącą przedmiotem badań, uwagę zwraca jego obszerność (s.20-81). Już na wstępie pewne wątpliwości może budzić odmienna od anonsowanej w tytule rozdziału kolejność prezentowanych zagadnień. Albowiem wbrew temu co zostało wskazane w tymże tytule rozdział ten rozpoczyna się nie od uwarunkowań aksjologicznych, ale od genezy szkolnictwa publicznego. Od strony metodycznej rozpoczęcie rozważań od genezy analizowanego problemu należy uznać za poprawne. Zatem powyższe zastrzeżenie jest kierowane zdecydowanie w stronę niewłaściwego zatytułowania tej jednostki redakcyjnej, nie zaś odnośnie kolejności prezentowanej treści. Część historyczna rozdziału pierwszego ze swej istoty ma charakter sprawozdawczy, podobnie zresztą jak punkty 2 ( Normatywne kształtowanie się współczesnej szkoły publicznej) i 3 ( Szkolnictwo publiczne w perspektywie integracji europejskiej"). W punkcie 4. rozdziału pierwszego (Wpływ prawa do nauki na zakładanie i prowadzenie szkół") Autorka dotyka jednego z węzłowych problemów (s. 52), a mianowicie interakcji zachodzącej pomiędzy prawem do nauki (w rozumieniu prawa socjalnego) i przymusem edukacyjnym (obowiązkiem szkolnym). Jednak -jak się wydaje - ze stratą dla dalszych rozważań, wątek ten nie został rozwinięty. Według mojej oceny właśnie ta zasygnalizowana powyżej interakcja stałaby się znakomitym polem: 1) do badań w zakresie aksjologicznych uwarunkowań prowadzenia szkół", 0 których mowa w tytule rozdziału pierwszego oraz 2) do komentarza cytowanego na s. 65, kuriozalnie zredagowanego (bądź niezgrabnie przetłumaczonego przetłumaczonego) przepisu art. 14 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, z którego wynika, że prawo do nauki: obejmuje możliwość korzystania z bezpłatnej nauki obowiązkowej". Zdecydowanie pozytywne wrażenie sprawia natomiast prezentacja stanowisk oraz próba oceny relacji zachodzących między pojęciami obowiązku nauki" 1 obowiązku szkolnego" (s ). Pojawiający się w tym względzie pewien niedosyt

6 dotyczy jedynie braku przedstawienia stanowiska samej Autorki wobec pojęć obu obowiązków. W rozdziale drugim Doktorantka przedstawia i wyjaśnia pojęcie szkoły publicznej w prawnym rozumieniu tego terminu oraz dokonuje klasyfikacji funkcjonujących obecnie szkół. Rozważania w tym zakresie prowadzone zarówno na płaszczyźnie ustawowej jak i z perspektywy norm konstytucyjnych, stanowią istotny z punktu widzenia zapowiedzianego we merytorycznej zawartości Wprowadzeniu" rozprawy element rekonstrukcji prawnego modelu szkoły publicznej. Na szczególną uwagę w tej części pracy zasługuje omówienie podstawowych cech, jakimi charakteryzuje się szkoła publiczna w świetle obecnie obowiązującego porządku prawnego. Równie istotne z punktu widzenia przedmiotu rozprawy prawne aspekty szkoły publicznej zostały przedstawione w rozdziale trzecim zatytułowanym: Ustrój wewnętrzny i organizacja szkół publicznych". Ważkość i liczba prawnych zagadnień oraz złożoność tej materii prowadzą do wniosku, że problematyka prawnoustrojowa szkoły sama w sobie mogła by stanowić przedmiot odrębnej dysertacji. Nie dziwi zatem fakt, iż Autorka, bez nadmiernego rozwijania poszczególnych wątków, poświęciła tej części pracy 80 stron. Wśród poruszonych i zaprezentowanych w tej części zagadnień znalazły się rozważania na temat szkoły jako zakładu administracyjnego, prawnych warunków tworzenia i likwidacji szkół, ustrojowych źródeł prawa szkoły publicznej, wewnętrznej struktury, użytkowników oraz finansowych i majątkowych podstaw funkcjonowania szkół publicznych. Dość syntetyczna prezentacja wymienionych powyżej zagadnień, składających się na prawnoustrojowa problematykę szkoły publicznej, może być generalnie usprawiedliwiona mnogością pojawiających się na tym tle kwestii. Jednakże wydaje się, że niektóre z tych zagadnień zostały potraktowane zbyt powierzchownie. Mam tu na myśli przede wszystkim jedynie zdawkowe podjęcie tematu prawnego położenia użytkowników zakładu administracyjnego, a wiec można by powiedzieć finalnych odbiorców" usług świadczonych przez szkołę i głównej racji jej funkcjonowania. Brakuje też w tej części pracy bardziej rozwiniętych rozważań nad kluczową konstrukcją zakładu administracyjnego, jaką jest stosunek zakładowy (s ) i wynikające z niego zagadnienie władztwa zakładowego (s ). Za dopełnienie prawnoustrojowej tematyki rozdziału trzeciego można uznać zagadnienia przedstawione w kolejnym rozdziale dysertacji, dotyczącym nadzoru nad

7 szkołami publicznymi. Według Autorki, celem rozważań prowadzonych w rozdziale czwartym jest m.in. ustalenie ewentualnych różnic pomiędzy nadzorem sprawowanym nad szkołami publicznymi prowadzonymi przez jednostki samorządu terytorialnego a nadzorem nad szkołami publicznymi, prowadzonymi przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego" (s. 210). Nie umniejszając wyżej cytowanym zamiarom i doceniając efekt przeprowadzonych badań można żałować, że w tej części nie została podjęta kwestia nadzoru w perspektywie relacji miedzy szkołą, ujmowaną jako zakład administracyjny, będący wyraźną postacią decentralizacji administracji publicznej, a co za tym idzie, decentralizacji zadań publicznych i nadzorującymi ją organami również administracji publicznej. Z kolei na aprobatę zasługuje w szczególności, podjęcie szerszej analizy wątku, zasygnalizowanego na s. 216, dotyczącego nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora, którego rozwinięcie następuje na stronach 223 i n. Ostatni rozdział (rozdział piąty) należy uznać za najistotniejszy z punktu widzenia ratio legis organizacji i funkcjonowania szkoły publicznej. Traktuje on bowiem 0 prowadzeniu szkoły, które jak najbardziej słusznie - w świetle obowiązującego porządku prawnego - zostało zakwalifikowanie do kategorii zadań publicznych. Dlatego też z uznaniem należy przyjąć sekwencje tego rozdziału, w którym w pierwszej kolejności Autorka przedstawia pojęcie zadań publicznych z perspektywy dorobku nauki prawa administracyjnego, zestawiając je z pojęciami: celu, zakresu działania, właściwości oraz kompetencji (s ), a następnie wskazuje na zasady ich podziału (s ). Niemniej interesujące rozważania w tej części pracy dotyczą realizacji zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkoły zwłaszcza w kontekście współdziałania oraz zasad, form i trybu powierzania tego zadania podmiotom spoza systemu jednostek samorządu terytorialnego. Merytoryczną część dysertacji kończy dość obszerna jednostka redakcyjna (s ), zatytułowana Podsumowanie i wnioski". Objętość Posumowania 1 wniosków" uznaję za mankament, ponieważ w tym swoistym zwieńczeniu opisu przeprowadzonych badań, trudno jest wskazać, które z wyników tychże badań są dla Autorki pierwszoplanowe, które zaś mają charakter subsydiarny. Niemniej jednak należy przyznać, że Doktorantka starała się przede wszystkim wykazać w tym miejscu zasadność podjęcia badań i wagę problemów badawczych zaprezentowanych

8 we wcześniejszych fragmentach pracy - i co należy podkreśiić - dokonała tego w sposób przekonujący. Strona formalno-redakcyjna Redakcja recenzowanej pracy generalnie spełnia wymogi rozprawy doktorskiej, chociaż nie jest wolna o różnorakich, aczkolwiek nielicznych błędów. W przeważającej mierze są to drobne błędy pisarskie i niedociągnięcia redakcyjne, i tak przykładowo: 1) niepotrzebnie Autorka umieszcza w Spisie treści" informacje o stronie, na której ów spis się rozpoczyna; 2) również w Spisie treści" znajduje się informacja o Źródłach prawa" jako pomocniczej jednostce redakcyjnej Wykazu skrótów", który dzieli się na sześć części, ale pozostałe nie są już w tymże spisie uwidocznione. Wydaje się, że również owe Źródła prawa" nie powinny się znaleźć w Spisie treści", albowiem z jednej strony nie było to konieczne, a z drugiej zaś stało się mylące. Można by bowiem sądzić, że chodzi tu o źródła prawa wykorzystane w pracy, a nie skróty tytułów aktów prawnych powoływanych w pracy; 3) informacje adresowe, dotyczące miejsca publikacji powoływanych w tekście aktów prawnych, nie zawsze zawierają aktualne oznaczenie Dziennika Ustaw, w którym został opublikowany najnowszy tekst jednolity (zob. np. ustawę o samorządzie gminnym, Prawo o stowarzyszeniach i in.); W recenzowanej pracy można także znaleźć nieliczne błędy literowe (zob. przykładowo s. 130 jest Elżanowski", powinno być Elżanowskiego"). Jak z powyższego zestawienia wynika, te w sumie drobne niedociągnięcia mają charakter marginalny i nie wpływają na ogólnie pozytywną ocenę formalnej strony rozprawy. Tekst rozprawy, postrzegany z perspektywy całości, dowodzi bowiem opanowania przez Doktorantkę techniki pisania prac naukowych oraz umiejętności posługiwania się językiem dyskursu naukowego. Źródła Niezwykle istotnym aspektem rozprawy doktorskiej, wpływającym na jej końcową notę, jest tak zwana strona warsztatowa, pośrednio wskazująca na umiejętność samodzielnego prowadzenia pracy naukowej", o której mowa

9 w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki. Oceniając powyższą rozprawę z tego punktu widzenia należy z uznaniem stwierdzić, że Doktorantka wykorzystała około 250 publikacji, wśród których znajdują się także opracowania obcojęzyczne. Dobór i sposób wykorzystania źródeł nie budzi zastrzeżeń i zasługuje na ocenę pozytywną. Doktorantka wykorzystała również najważniejsze rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, dotyczące badanych zagadnień, co daje dowód dobrej znajomości poglądów judykatury w tym zakresie. Trzeba też zaznaczyć, że literatura i orzecznictwo zostały wykorzystane w sposób prawidłowy i zasadny. Z analizy tekstu głównego oraz treści przypisów wynika, że Autorka odwoływała się do odpowiedniej literatury lub orzecznictwa tylko wtedy gdy było to merytorycznie uzasadnione. Konkluzje Z przedstawionych powyżej uwag, w tym nawet tych w niewielkim stopniu krytycznych, rysuje się zdecydowanie pozytywny obraz recenzowanej dysertacji. Na aprobatę zasługuje przede wszystkim wybór przedmiotu badań, którym jest szkoła publiczna w kontekście obowiązujących uregulowań administracyjnoprawnych. Doktorantka wykazała w prezentowanej rozprawie umiejętność poszukiwania, odnajdywania i diagnozowania naukowych problemów pojawiających się na tle analizowanych regulacji prawnych. Recenzowana praca dowodzi, że Doktorantka posiadła umiejętność formułowania myśli i przekazywania ich w postaci syntetycznej. Wypowiedzi Autorki w przeważającej mierze są jasne i precyzyjne. Ciężar wskazanych w recenzji uwag i zastrzeżeń nie stanowi w mojej ocenie przeszkody do uznania recenzowanej pracy za dzieło więcej niż poprawne. Dlatego też uważam, że dysertacja Pani magister Magdaleny Czuby- Wąsowskiej pt. Szkoła publiczna w obowiązującym porządku prawnym. Studium administracyjnoprawne", przygotowana pod kierunkiem naukowym Pani prof. UKSW dr hab. Ireny Lipowicz: 1) stanowi oryginalne rozwiązanie problemu naukowego;

10 2) dowodzi ogólnej wiedzy, jaka Doktorantka posiada w zakresie nauki prawa administracyjnego; 3) poświadcza umiejętność samodzielnego prowadzenia pracy naukowej. Oznacza to, że recenzowana rozprawa spełnia warunki określone w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule wzakresie sztuki (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., póz z późn. zm.) t co uzasadnia dopuszczenie Pani magister Magdaleny Czuby-Wąsowskiej do dalszych stadiów postępowania w przewodzie doktorskim. Drhab. Tófońsz BĘtówski, prof. UG 10