Ład przestrzenny jako warunek ekonomicznej efektywności transportu szynowego Wyzwania dla krajowej i regionalnej polityki osadniczej

Transkrypt

1 Ład przestrzenny jako warunek ekonomicznej efektywności transportu szynowego Wyzwania dla krajowej i regionalnej polityki osadniczej Prof. Tadeusz Markowski, Przewodniczący Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk, Prezes Towarzystwa Urbanistów Polskich

2 Najważniejsze przyczyny spadku wielkości przewozów : gwałtowny rozwój motoryzacji indywidualnej oraz powszechny zachwyt społeczeństwa tą formą transportu; niekorzystne zjawiska przestrzenne, w szczególności dezurbanizacja i suburbanizacja, powstawanie struktur osadniczych, trudnych czy wręcz niemożliwych do obsłużenia transportem zbiorowym; zmiany potrzeb transportowych społeczeństwa związane z transformacją gospodarczą; ograniczenie oferty i jakości funkcjonowania transportu zbiorowego spowodowane kwestiami finansowymi; zachowawczym i mało elastycznym stylem zarządzania przewozami ze strony organizatorów i przewoźników, nie zawsze nakierowanym na dobro pasażera i efektywne zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych mieszkańców; (Zdanowski)

3 Powierzchnia i struktura użytkowania terenów 2007 % 2012 % 2007/2012 Razem tereny: ,39 mieszkaniowe , ,7 119,24 przemysłowe , ,2 107,49 inne zabudowane , ,3 126,49 zurbanizowane i niezabudowane , ,4 102,21 rekreacji i wypoczynku , ,1 99,97 Drogi , ,3 101,76 kolejowe , ,4 98,98 inne , ,8 108,65 użytki kopalne , ,8 91,31 użytki ekologiczne , ,2 117,16 nieużytki , ,02 tereny różne , ,9 63,13

4 Najważniejsze przyczyny spadku wielkości przewozów : gwałtowny rozwój motoryzacji indywidualnej oraz powszechny zachwyt społeczeństwa tą formą transportu; niekorzystne zjawiska przestrzenne, w szczególności dezurbanizacja i suburbanizacja, powstawanie struktur osadniczych, trudnych czy wręcz niemożliwych do obsłużenia transportem zbiorowym; zmiany potrzeb transportowych społeczeństwa związane z transformacją gospodarczą; ograniczenie oferty i jakości funkcjonowania transportu zbiorowego spowodowane kwestiami finansowymi; zachowawczym i mało elastycznym stylem zarządzania przewozami ze strony organizatorów i przewoźników, nie zawsze nakierowanym na dobro pasażera i efektywne zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych mieszkańców; (Zdanowski)

5

6 Kolej

7 Witonia (Kutno)

8 Łęczyca

9 Łódź Dąbrowa

10

11 Ukształtowana nowa struktura rozmieszczenia ludzi i funkcji gospodarczych w polskim systemie osadniczym pod wpływem ułomnych i patologicznych skutków systemu gospodarki przestrzennej będzie w długim okresie negatywnie rzutowała na ekonomikę systemów transportowych. Ekonomizacja i nadanie właściwej funkcji sterowania rozwojem przestrzennym przez system transportu szynowego będzie wymagało konsekwentnego zintegrowania procesów urbanizacji z rozwojem systemów transportowych. Tego problemu nie uda się rozwiązać przez oddanie kompetencji planistycznych wyłącznie gminom samorządowym.

12 Jednostka Samorządu Terytorialnego (JST) jako gracz na rynku nieruchomości W naszych warunkach ustrój samorządowy wraz z obowiązującym systemem planowania przestrzennego na wszystkich poziomach terytorialnej organizacji kraju ignoruje znane w ekonomii zjawisko, jakim jest wpadnie w pułapki społeczne użytkowników wspólnie użytkowanych zasobów. Dotyczy to także jst. Rezultatem wpadania w pułapkę społeczną ze strony jst, kierujących się populistycznymi wartościami elektoratu wyborczego tj., właścicieli terenów i nieruchomości (szukających i maksymalizujących korzyści z renty budowlanej), jest masowe odrolnianie i odlesianie terenów przez samorządy lokalne pod pozorem uzyskania nowych (często nierealnych) możliwości rozwojowych.

13 Do decyzji rządu i parlamentu osłabiających system planowania przestrzennego możemy zaliczyć m.in. Wprowadzenie fakultatywności planowania miejscowego, co szczególnie jest niekorzystne przy przejmowaniu nowych terenów budowlanych po wprowadzeniu w życie ustawy o automatycznym odrolnianiu gruntów miejskich. Jej działanie poza decyzjami planu miejscowego, przeniosło korupcję z poziomu centralnego na poziom lokalny. Decyzja o warunkach zabudowy jako podstawy wydawania pozwoleń na budowę w sytuacji braku planu miejscowego, która oparta jest na patologicznej i korupcjogennej w naszych warunkach zasadzie sąsiedztwa. Ułomnych zapisach ustawowych (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym 2004) o pobieraniu renty planistycznej i opłacie adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (w praktyce są to opłaty nieegzekwowane przez samorządy). Do erozji systemu planowania przestrzennego przyczynia się także: rozbudowa tzw. specjalistycznych aktów prawa pozwalającego na budowę poza systemem planowania (ustawa o autostradach, o drogach publicznych, ustawa Euro 2012, w przygotowaniu ustawa o energetyce jądrowej), łatwość zaskarżania decyzji planistycznych i prawna nadinterpretacja ochrony interesu prywatnego kosztem interesu publicznego,

14 Diagnoza obecnego systemu gospodarki przestrzennej: System GP : generuje koszty dla budżetu gminy, stawia gminy w sytuacji dłużnika demotywuje gminy do planowania (miejscowego) na obszarach zurbanizowanych sprzyja spekulacji na rynku nieruchomości w skali globalnej i lokalnej, sprzyja korupcji i narastaniu barier biurokratycznych, sprzyja dywersji w grze o przestrzeń sprzyja transferowi zysków z deweloperki zagranicę, prowadzi do pułapki społecznej, polaryzuje i wyklucza mieszkańców, marnuje zasoby: wymusza populistyczną politykę nadmiernego przeznaczania nowych terenów budowlanych na obszarach rolniczych, sprzyja ekstensywnemu wykorzystywaniu terenów, sprzyja bezproduktywnemu użytkowaniu terenów budowlanych, blokuje tereny z rozwoju, nakręca lokalizację poza decyzjami planu, nie sprzyja parcelacji i reparcelacji gruntów budowlanych, nie motywuje do użytkowania terenów zgodnie z przeznaczeniem, nie pozwala na skuteczną ochronę interesu publicznego. Brak całościowej reformy sprzyja niespójności prawa i komplikowaniu aktów prawnych i narastaniu bariery biurokratycznej. Deprecjonuje sens planowania przestrzennego i pozycję zawodu urbanisty. Problem strukturalny: Tradycyjne i niedostosowane metody planowania przestrzennego i miejscowego do wymagań współczesnej gospodarki (XIX wieczna koncepcja rygorystycznych zapisów),. (zahamowanie rozwoju metodologii planowania i warsztatu planistycznego).

15 Najczęściej występujące skutki ułomnego rynku nieruchomości (wg dokumentu opracowanego przez zespół GKUA). Niekontrolowana urbanizacja. Nieład architektoniczny i przestrzenny. Szybko narastająca dewastacja zasobów dziedzictwa kultury materialnej i środowiska przyrodniczego. Utrwalanie niekorzystnych podziałów własnościowych gruntów budowlanych w obszarach zurbanizowanych. Spekulacja gruntami i nieefektywne wykorzystywanie terenów w strefie centralnej. Wysoka energochłonność miast. Niekontrolowane zabudowywanie wzdłuż głównych dróg.. Nienadążanie z realizacją z infrastruktury technicznej za rozwojem zabudowy. Pogłębianie się polaryzacji społecznej i przestrzennej miast. Wyludnianie się stref centralnych miast. Braki w wyposażeniu terenów urbanizowanych w infrastrukturę społeczną. (substandardy urbanizacji) Nadmierne nasilanie się dobowych przemieszczeń ludności między strefą zewnętrzną i wewnętrzną miast. Pogarszanie się dostępności do infrastruktury społecznej. Gettoizacja przestrzeni w miastach.

16 Plany miejscowe mają w obecnej postaci wadliwą strukturę funkcjonalną, bowiem przeznaczają pod zabudowę mieszkaniową zbyt wielkie tereny, przekraczające często wielokrotnie potrzeby i możliwości ekonomiczne gmin. W całym kraju, według stanu na koniec 2012 r., umożliwiają one zasiedlenie 62 mln osób (a szacunek ten dotyczy tylko tych terenów, dla których są sporządzone plany miejscowe. Jeszcze groźniejsze są wyniki bilansów przeznaczenia terenów według obowiązujących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Szacunek chłonności demograficznej waha się tu w granicach mln osób. Jest to 4-6 krotnie więcej, niż wynosi aktualna liczba mieszkańców Polski. Przy obecnym tempie inwestowania (ok. 150 tys. mieszkań oddanych rocznie do użytku, z czego połowę stanowią domy jednorodzinne) daje to rezerwy budowlane aż na lat. W wielu gminach studia i plany miejscowe przeznaczają pod zabudowę tereny, których chłonność demograficzna przekracza nawet dziesięciokrotnie liczbę mieszkańców gminy. (Kowalewski, Śleszyński ).

17 Nadmierne koszty transportu, w tym dojazdów do pracy. Bezplanowa urbanizacja, a w szczególności rozpraszanie zabudowy, wydłuża dojazdy do pracy, ale również do szkoły, przedszkola czy lekarza. Rozproszona zabudowa ogranicza możliwości wykorzystania transportu publicznego i skazuje mieszkańców na korzystanie z droższego transportu indywidualnego. Efekty to: niższa wydajność pracy ze względu na zmęczenie podróżą, wyższe koszty pracy, wyższe bezrobocie dotyczące zwłaszcza osób o niskich kwalifikacjach, a równocześnie brak rąk do prostych prac w dużych miastach, mniejsze zatrudnienie kobiet ze względu na utrudnioną organizację opieki nad dziećmi i niesamodzielnymi osobami starszymi oraz większa liczba ofiar wypadków drogowych. Według szacunków koszty dojazdów do pracy z odległości powyżej 5 km sięgają 26 mld zł rocznie, a straty czasowe wynoszą 610 mln osobogodzin, co też można przeliczyć na pieniądze ponad 8 mld zł.

18 Jak to zrobić? Wprowadzić planowanie zintegrowane powiązane w spójny system krajowy przy wiodącej roli planowania przestrzennego. Wprowadzenie do systemu powszechnie obowiązujących planistycznych regulacji w sferze użytkowania terenów - także na poziomie krajowym i wojewódzkim (system osadniczy, krajobraz chroniony, obszary zlewniowe).

19 Rekomenduje się aby przedmiotem ustaleń zawartych były w zintegrowanej strategii rozwoju województwa były następujące zagadnienia: cele, kierunki i obszary ochrony dziedzictwa kulturowego, cele, kierunki i obszary ochrony terenów znaczących walorach krajobrazowych, wyznaczenie systemu przyrodniczego regionu (węzły i korytarze ekologicznego) i jego ochrona (zasady zagospodarowania terenów) oraz określenie celów, kierunków i obszarów ochrony, koncepcja systemu infrastruktury liniowej: komunikacyjnej i technicznej, wyznaczenie lokalizacji węzłów multimodalnych, określenie potrzeb i kierunków w zakresie rozwoju sieci osadniczej, rozpatrywane z punktu widzenia zasad ekonomiki i interesu publicznego (koncepcja sieci osadniczej regionu). Wskazane powyżej zagadnienia merytoryczne (określone w treści zintegrowanej strategii województwa) są szczególnie istotne dlatego, że stanowiłyby następnie podstawę do opracowywania, opisanych niżej, aktów wykonawczych strategii mających charakter regulacyjny (typ II i III). Zintegrowana strategia rozwoju województwa, powstająca w procesie interaktywnego planowania, byłaby podstawą programową dla opracowywania trzech rodzajów aktów wykonawczych, tj.: typ I (akty indykatywne): regionalne programy operacyjne i szczegółowe plany operacyjne zestawiające kierunki działań rozwojowych i konkretne projekty, związane przede wszystkim z dystrybucją publicznych środków finansowych w celu wspierania procesów rozwoju, typ II (akty regulacyjne): plany obszarowe zagospodarowania przestrzennego (tj. dla obszarów funkcjonalnych) o charakterze wykonawczym względem strategii, zawierających zarazem wiążące ustalenia dla planów opracowywanych na poziomie lokalnym (będą to wyspecjalizowane plany zagospodarowania przestrzennego województwa dotyczące np. transportu, ochrony dziedzictwa kulturowego, krajobrazu, przyrody, kształtowania systemu osadniczego, obszarów funkcjonalnych etc.); w ramach tej kategorii aktów wykonawczych, wykonywane byłyby dwa rodzaje planów: plany obszarowe dla obszarów funkcjonalnych (np. miejskich, o znaczących walorach krajobrazowych, o znaczących walorach przyrodniczych, o znaczących walorach dziedzictwa kulturowego, stref rozwoju turystyki, stref żywicielskich, stref przemysłowych itp.), plany przebiegu inwestycji liniowych (np.: drogowych, kolejowych, energetycznych, z zakresu łączności itp.);

20 typ III (przepisy regulacyjne): przepisów prawa regionalnego powszechnie obowiązującego (np. odnoszące się do obszarów chronionego krajobrazu o znaczeniu regionalnym, maksymalnych wskaźników zabudowy i zasad przeznaczenia nowych terenów pod inwestycje w jednostkach osadniczych regionu; zasad ochrony i kształtowania trenów rolniczych w strefie oddziaływania urbanizacji itp.). Dla wszystkich wymienionych wyżej typów aktów wykonawczych względem zintegrowanej strategii rozwoju województwa (typy: I, II i III), opracowane powinny zostać (na poziomie regulacji ustawowej) wytyczne dotyczące standaryzacji treści poszczególnych rodzajów aktów wykonawczych. Szczególnym rodzajem obszarów funkcjonalnych, dla których samorząd wojewódzki wykonywałby plany obszarowe o charakterze regulacyjnym, byłyby obszary metropolitalne (wyznaczane i delimitowane z poziomu krajowego). W planach obszarowych, dla obszarów metropolitalnych, samorząd regionalny regulacji poddawałby następujące kwestie: organizacja wspólnego, metropolitalnego transportu publicznego (kolej aglomeracyjna, podmiejska, tramwaj regionalny), wspólna infrastruktura komunalna, np.: w zakresie gospodarki odpadami, oczyszczania ścieków, zaopatrzenia w wodę, źródła zaopatrzenia w energię, ochrona obszarów cennych przyrodniczo/ krajobrazowo oraz ochrona obiektów kultury, dokonanie bilansu terenów otwartych i zurbanizowanych oraz wyznaczenie kierunków i stref urbanizacji, celem ograniczania procesów niekontrolowanego rozprzestrzeniania się zabudowy, głównie mieszkaniowej (ograniczanie sub- i dezurbanizacji), koordynacja i lokalizacji inwestycji ważnych dla rozwoju całego obszaru metropolitalnego (np. centra logistyczne). Regionalne plany szczegółowe oraz plan zagospodarowania przestrzennego województwa związany z przeznaczeniem terenów i ochroną walorów o statusie wojewódzkiego interesu publicznego, miałyby charakter wiążących ustaleń dla procesów planowania w gminach oraz dla opracowań strategicznoplanistycznych wykonywanych dla obszarów funkcjonalnych wyznaczonych w strategii wojewódzkiej.