ROZDZIAŁ 15 WYKORZYSTANIE DYSKRECJONALNYCH NARZĘDZI POLITYKI FISKALNEJ W PROCESIE STABILIZACJI KONIUNKTURY GOSPODARCZEJ

Transkrypt

1 Arkadiusz Żabiński ROZDZIAŁ 15 WYKORZYSTANIE DYSKRECJONALNYCH NARZĘDZI POLITYKI FISKALNEJ W PROCESIE STABILIZACJI KONIUNKTURY GOSPODARCZEJ Wprowadzenie Możliwości stabilizacji koniunktury gospodarczej przez organy państwa budzą wciąż wiele kontrowersji. W literaturze przedmiotu występują dwie sprzeczne koncepcje realizacji polityki stabilizacyjnej. Zwolennicy nurtu keynesowskiego kładą nacisk na instrumenty z zakresu polityki fiskalnej, natomiast przedstawiciele nurtu klasycznego krytykują takie podejście, twierdząc jednocześnie, że jedynie narzędzia z zakresu polityki monetarnej są w stanie skutecznie wpływać na stabilizację gospodarki. Częste są również poglądy dzielące odpowiedzialność za realizację celów polityki stabilizacyjnej pomiędzy politykę fiskalną i monetarną. Przy takiej koncepcji instrumenty polityki fiskalnej powinny być wykorzystywane w procesie oddziaływania na krótko i średniookresowe zmiany aktywności gospodarczej, tj. jej celem powinna być minimalizacja negatywnych skutków makroekonomicznych dysproporcji i doprowadzenie do zrównoważonego, długookresowego wzrostu gospodarczego (Barczyk, 2006). Polityka fiskalna powinna być również odpowiedzialna za stabilny, niski poziom bezrobocia. Narzędzia polityki monetarnej winny odpowiadać natomiast za stabilność pieniądza w relacjach wewnętrznych oraz stabilność kursu walutowego waluty krajowej oraz zrównoważony bilans płatniczy (Fedorowicz, 1998). Celem rozważań zawartych w artykule jest analiza wykorzystania i skuteczności deficytu budżetowego jako dyskrecjonalnego narzędzia polityki fiskalnej służącego stabilizacji zmian aktywności gospodarczej w wybranych krajach Unii Europejskiej. Przeprowadzono analizę opisową i statystyczną. Część opisowa skupia się na aspektach związanych ze skutecznością wykorzystania narzędzi fiskalnych w procesie stabilizacji koniunktury gospodarczej. W części statystycznej wykorzystana została analiza korelacyjna, oparta na współczynniku korelacji Pearsona. Do badań empirycznych przyjęto wielkości deficytu budżetowego w Polsce, Czechach, Niemczech i Wielkiej Brytanii jako narzędzia stabilizującego wzrost gospodarczy oraz krótkookresową wielkość bezrobocia. Badania obejmują lata Istota i zakres funkcji stabilizacyjnej polityki fiskalnej Funkcje polityki fiskalnej wynikają z funkcji państwa w gospodarce. Wyodrębniając funkcje państwa spotkać się można w teorii ekonomi z różnym podejściem, co do roli państwa w gospodarce i co za tym idzie różną ilością i rodzajem funkcji, jakie państwo ma wypełniać. Najczęściej jednak pojawiają się trzy funkcje, według których zadaniem państwa jest zapewnienie: efektywności całej gospodarki przy niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów, sprawiedliwości, równości przy nadmiernej dysproporcji dochodów, stabilności gospodarki rynkowej przy jej cyklicznym funkcjonowaniu (Samuelson, Nordhaus, 1996). Funkcja stabilizacyjna polega na wykorzystywaniu dochodów i wydatków budżetowych do osiągnięcia makroekonomicznych celów gospodarczych: wysokiego stopnia

2 170 Arkadiusz Żabiński wykorzystania potencjału wytwórczego, stabilności ogólnego poziomu cen, wysokiego, zrównoważonego tempa wzrostu gospodarczego oraz stabilności bilansu płatniczego (Musgrave, 1984). Funkcja stabilizacyjna przejawia się również w oddziaływaniu dochodów, wydatków i salda budżetu na: skłonność do oszczędzania, skłonność do inwestowania, poziom stopy procentowej i poziom bezrobocia (Owsiak, 2002). Koncepcja, w której państwo w sposób świadomy oddziałuje na kształtowanie się na odpowiednim poziomie popytu efektywnego, przy uwzględnieniu występujących skłonności do konsumpcji i inwestowania została wprowadzona do teorii ekonomii przez J.M. Keynsa (1985). Twierdził on, że polityka gospodarcza powinna stymulować wzrost popytu w sytuacji, gdy istniejący popyt ogranicza działalność gospodarczą do poziomu nie zapewniającego wykorzystania potencjału wytwórczego. Można to osiągnąć poprzez zmniejszenie przychodów budżetu (obniżkę podatków) oraz zwiększenie wydatków budżetu (z jednoczesnym dopuszczeniem do wystąpienia deficytu budżetowego). Powinno to prowadzić do wzrostu konsumpcji i inwestycji. Działania takie można określić mianem ekspansywnej polityki fiskalnej. Działania polegające na spadku wydatków państwa przy jednoczesnym wzroście poziomu opodatkowania nazywamy kontraktywną lub restrykcyjną polityką fiskalną. Politykę taką prowadzimy w sytuacji, gdy należy przeciwdziałać zbyt wysokiemu wzrostowi gospodarczemu zagrażającemu stabilności gospodarczej, stabilności cen lub równowadze w bilansie handlowym. Przeciwnikami takiej koncepcji są przedstawiciele teorii neoliberalnej w gospodarce. Twierdzą oni, że polityka fiskalna rozumiana jako manewrowanie podatkami i wydatkami przy stałej ilości pieniądza ma znaczenie jedynie w redystrybucji dochodu narodowego. Natomiast przedsięwzięcia polityki fiskalnej mające pobudzać wzrost gospodarczy bądź go osłabiać nie mają sensu, ponieważ ograniczają tylko inicjatywę prywatną, nie dając żadnego rezultatu. Podejście takie zdaje się potwierdzać doświadczenie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, w których stabilizacyjna polityka fiskalna poniosła w wielu krajach klęskę. Działania wielu rządów, których celem było pobudzenie wzrostu gospodarczego i zmniejszenie bezrobocia doprowadziły tylko do zwiększenia inflacji, przy wciąż wysokim bezrobociu i ujemnym bądź minimalnym wzroście gospodarczym (Owsiak, 2002). Stosowanie założeń polityki fiskalnej państwa do antycyklicznego sterowania gospodarką według założeń keynesizmu było do połowy lat 70-tych regułą w wielu państwach. Ich skuteczność została jednak w wyniku badań statystycznych silnie podważona (Jakimowicz, 2003). Czołowi przedstawiciele monetaryzmu, M. Friedman i A. J. Schwartz wykazali, że interwencjonizm państwowy zakłóca działanie naturalnych sił rynkowych i destabilizuje gospodarkę (Belka, 1986). Stwierdzono bowiem, że instrumenty fiskalne nie dawały zamierzonych efektów w zaplanowanym czasie, a co za tym idzie nie działały antycyklicznie, a często działały nawet procyklicznie. Zaobserwowane przesunięcia czasowe zostały podzielone na dwie kategorie. Zwłoka procesów decyzyjnych od momentu wystąpienia wahań koniunktury do politycznego zatwierdzenia działań (Inside lag) oraz różnica między zastosowanymi działaniami a ich efektami dla gospodarki (Outside lag). Okazało się również, że instrumenty polityki fiskalnej charakteryzują się szczególnie wysokim Inside lag, co jest wynikiem kompleksowości procesów decyzyjnych. Z jednej strony występowała bowiem trudność w rozpoznaniu np. odznak recesji, z drugiej zaś znalezienie właściwych rozwiązań i przeforsowanie ich przez wszystkie szczeble decyzyjne. Poza tym, szczególnie gdy idzie o politykę podatkową, potrzeba było czasu, aby jej efekty stały się widoczne. Ten długi i żmudny proces doprowadził do tego, że polityka fiskalna przez część ekonomistów została uznana za mało precyzyjny instrument stabilizacyjny (Mankiw, 1992). W efekcie krytyki skutecznąści stosowania polityki fiskalnej w celu stabilizowania gospodarki, przedstawicielie nurtu keynesowskiego stworzyli koncepcję precyzyjnego

3 Wykorzystanie dyskrecjonalnych narzędzi polityki fiskalnej w procesie stabilizacji strojenia, polegającą na osiąganiu wyznaczonych celów gospodarczych poprzez precyzyjne manipulowanie instrumentami fiskalnymi. Odpowiedzią monetarystów było wykazanie, że opóźnienia czasowe w reakcji polityki fiskalnej na zjawiska zachodzące w gospodarce wynikają jednocześnie z niedoskonałości prognoz ekonomicznych oraz z mechanizmu podejmowania decyzji (Friedman, Heller, 1969). Okres, który upływa od powstania zakłóceń w przebiegu procesów gospodarczych do pełnego wystąpienia efektów podjętych przez państwo działań można podzielić na cztery fazy (Pietrewicz, 1993): faza rozpoznania obejmuje czas od powstania zakłócenia do jego ujawnienia w statystyce, faza diagnozy obejmuje okres potrzebny do przeprowadzenia analizy sytuacji i dokonania oceny, czy podjęcie działań korekcyjnych jest niezbędne, faza decyzyjna następuje po osiągnięciu przez rząd gotowości do działania, należy ustalić formy i zakres niezbędnych do zastosowania narzędzi, faza instrumentalna postępowanie legislacyjne i administracyjne związane z realizacją zamierzonych zmian w polityce budżetowej. Wymienione fazy warunkują dopiero moment, w którym instrumenty fiskalne zaczynają oddziaływać na zmiany w zagregowanym popycie czy podaży. Czas ujawnienia skutków jest różny w zależności od zastosowanych narzędzi: krótszy w przypadku wydatków budżetowych, dłuższy w przypadku zmian w systemie podatkowym. Manipulowanie wysokością dochodów i wydatków państwa jest z powodów koniunkturalnych (wg koncepcji Keynesa) oczywiste. Zauważyć jednak należy, że krótkookresowo pozostające w dyspozycji państwa dochody i wydatki są stosunkowo niewielkie. Budżet centralny ma bowiem do dyspozycji tylko część swoich dochodów, a pełne włączenie jednostek terenowych do procesów fiskalnych jest raczej niemożliwe. Gdy zaś uszereguje się wydatki państwa według ich rodzajów, okazuje się, że wydatki osobowe i wydatki socjalne pozostają na stabilnym poziomie, a możliwość manewru fiskalnego jest bardzo ograniczona. Jedynym polem manewru jest dla państwa wysokość inwestycji, choć i ta pozycja w budżecie jest ograniczona. Analizując możliwości politycznego przeforsowania wielu instrumentów polityki fiskalnej, należy wziąć pod uwagę trudności, jakie mogą wyniknąć np. przy wprowadzaniu dyskrecjonalnej polityki dochodowej. Takie działania trafiają najczęściej na opór społeczny i protesty grup interesów. W pewnej mierze kompromisem pomiędzy zwolennikami i przeciwnikami aktywnej roli polityki fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki są automatyczne stabilizatory koniunktury. Są to instrumenty, których istota polega na tym, że określone elementy dochodów i wydatków publicznych cechuje tendencja do automatycznego reagowania na zmiany sytuacji gospodarczej w kierunku wyzwalania przeciwstawnych impulsów wobec wahań popytu. Automatyczny charakter tych reakcji oznacza, że nie są one wynikiem wcześniejszych decyzji, a tym samym nie podlegają procesom opóźniającym. Ich działanie wynika z właściwej niektórym typom podatków i wydatków państwa wrażliwości na zmiany poziomu dochodu narodowego oraz bezrobocia. Automatyczne stabilizatory koniunktury mają również wady, które częściowo podważają ich istotę działania. Najważniejszą jest mechaniczny charakter reakcji na zmiany popytu. Hamują, bowiem każdy wzrost popytu, nie tylko wywołany czynnikami koniunkturalnymi, lecz również mieszczący się w granicach stabilnego, dynamicznego wzrostu gospodarczego. W zakresie potrzeby korzystania z narzędzi fiskalnych do stabilizacji koniunktury wart odnotowania jest również pogląd S. Owsiaka, który zauważa, że w praktyce konieczne jest pragmatyczne, a nie doktrynalne, podejście do instrumentów oddziaływania państwa na gospodarkę. To pragmatyczne podejście oznacza konieczność i możliwość wykorzystania w funkcji stabilizacyjnej gospodarki zarówno instrumentów fiskalnych, jak i monetarnych. W każdym razie posługiwanie się instrumentami fiskalnymi zawsze jest konieczne, tak w

4 172 Arkadiusz Żabiński odniesieniu do alokacji zasobów w gospodarce, jak i w odniesieniu do redystrybucji dochodów. Jeżeli tak, to rezygnacja z możliwości, jakie tkwią w fiskalnych instrumentach alokacyjnych i redystrybucyjnych w celu wykorzystania ich do stabilizacji gospodarki, byłaby błędem doktrynalnym (Owsiak, 2002). Podkreślić należy jednak, że podstawowym kryterium oceny narzędzi polityki fiskalnej w zakresie funkcji stabilizacyjnej, jest ich skuteczność w realizacji wyznaczonych celów. Deficyt budżetowy jako narzędzie stabilizacyjnej polityki fiskalnej Narzędzia polityki fiskalnej służą realizacji określonych celów gospodarczych czy społecznych. Często określenie celu polityki fiskalnej jest bardzo ogólne. W uzasadnieniach do ustawy budżetowej możemy się spotkać z opisowym i dość szerokim przedstawieniem: naczelnym celem wszystkich dokumentów programowych było, jest i będzie w przyszłości tworzenie warunków dynamicznego rozwoju gospodarczego, z którego efektów będą korzystać wszyscy obywatele, lecz przede wszystkim ci, których działalność zawodowa tworzy podstawy tego rozwoju. Tak szeroki postawienie celu polityki fiskalnej szybko jednak konkretyzuje się w różnego rodzaju planach i programach finansowych, które trafiają do parlamentu jako ustawy związane z budżetem. Bardzo ważne przy tym jest jednak zachowanie zgodności celów polityki gospodarczej, polityki fiskalnej oraz poszczególnych programów i ustaw gospodarczych. Najczęściej wymienianym celem w literaturze przedmiotu jest kształtowanie zagregowanego popytu. Często wymieniane są również wiązki celów, jakie powinny być realizowane przez politykę fiskalną. Należą do nich: tworzenie warunków pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych gospodarki, tworzenie warunków gromadzenia oszczędności pieniężnych przez optymalizację obciążeń podatkowych, ograniczenie amplitudy wahań cyklu koniunkturalnego, walka ze skutkami bezrobocia i promowanie procesu tworzenia nowych miejsc pracy, korekta nadmiernego zróżnicowania dochodów w społeczeństwie będącego skutkiem działania mechanizmu rynkowego, łagodzenie negatywnych skutków ubocznych działalności podmiotów rynkowych, które kierują się przede wszystkim motywem zysku (Neumark, Fritz,2005). Istota dyskrecjonalnych narzędzi polityki fiskalnej państwa, w przeciwieństwie do automatycznych stabilizatorów koniunktury, polega na świadomym działaniu organów państwa mającym na celu wpływać na zmiany aktywności gospodarczej. W czasie spowolnienia wzrostu gospodarczego państwo powinno prowadzić ekspansywną politykę fiskalną. Ma to na celu ograniczenie negatywnych skutków spowolnienia oraz ponowne wprowadzenie gospodarki na tor stabilnego wzrostu gospodarczego. Jednocześnie w fazie dynamicznego, wysokiego wzrostu aktywności gospodarczej, zagrażającego jej stabilności w dłuższej perspektywie, zadaniem polityki fiskalnej jest ograniczenie wzrostu do wielkości przyjętych jako bezpieczne dla danej gospodarki. Głównymi narzędziami szeroko rozumianej polityki fiskalnej są: zmiany stawek i struktury podatków, zmiany w wielkości i strukturze wydatków, korekta deficytu budżetowego i obsługa długu publicznego. Obecnie większość rozwiniętych gospodarek rynkowych nie wykorzystuje systemu podatkowego jako dyskrecjonalnego narzędzia polityki fiskalnej. Realizowana jest tym samym zasada stabilności systemu podatkowego. Jeżeli przeprowadzane są jakieś zmiany, to prowadzą one w kierunku obniżania obciążeń podatkowych. Obserwować można również tendencje do upraszczania systemów podatkowych. Jest to podyktowane przeświadczeniem, że zmiany takie są podstawą wzrostu konkurencyjności danej gospodarki. Jednocześnie jednak państwo pozbywa się jednego z ważnych narzędzi jakimi mogło wpływać na

5 Wykorzystanie dyskrecjonalnych narzędzi polityki fiskalnej w procesie stabilizacji gospodarkę. Można więc przyjąć, że podstawowym dyskrecjonalnym narzędziem polityki fiskalnej są wydatki budżetowe i powiązana a nimi wielkość deficytu budżetowego. Badaniu został poddana zależność pomiędzy wielkością deficytu budżetowego a wzrostem PKB oraz wielkością bezrobocia w Polsce, Czechach, Niemczech oraz Wielkiej Brytanii. Przyjęte zostało założenie, że korelacja pomiędzy wielkością deficytu oraz zmianami w PKB powinna być ujemna. Oznacza to, że wraz z obniżaniem się tempa wzrostu gospodarczego deficyt powinien rosnąć i odwrotnie. Dla sprawdzenia tezy o nieskuteczności stosowania narzędzi polityki fiskalnej do stabilizacji aktywności gospodarczej wynikającej z opróżnień czasowych, zbadano również korelacje z przyjętym rocznym i dwuletnim opóźnieniem deficytu budżetowego. Wzrost gospodarczy w Polsce w latach nie miał charakteru stabilnego. Najwyższe wskaźniki wzrostu notowano w latach , najniższe w latach Jednocześnie wielkość deficytu budżetowego najwyższa była w latach , najniższa w latach Tabela 1. Wielkość deficytu budżetowego, dynamiki PKB oraz bezrobocia w Polsce w latach Lata Deficyt budżetowy w% Wzrost PKB w% Bezrobocie w% ,4 7,0 15, ,9 6,0 14, ,6 6,8 11, ,3 4,8 10, ,8 4,5 13, ,5 4,2 16, ,7 1,1 18, ,2 1,4 19, ,3 3,8 19, ,7 5, ,3 3,5 17,7 Źródło: Rocznik statystyczny Korelacja pomiędzy dynamiką wzrostu gospodarczego a wielkością deficytu budżetowego w Polsce w latach wynosiła 0,270. Można wiec przyjąć, że nie ma istotnego związku pomiędzy badanymi wielkościami. Należy jednak zauważyć, że korelacja jest dodatnia, czyli wzrostowi gospodarczemu towarzyszy wzrost deficytu. Jest to przeciwieństwo przyjętych założeń dotyczących skuteczności dyskrecjonalnych narzędzi polityki fiskalnej. Korelacja z uwzględnieniem rocznego opóźnienia w wielkości deficytu budżetowego wynosi 0,088, natomiast z opóźnieniem dwuletnim wynosi 0,647. Wyniki te mogą świadczyć o tym, że państwo poprzez narzędzia polityki fiskalnej reaguje z dwuletnim opóźnieniem na zmiany w poziomie aktywności gospodarczej. Potwierdza to tezę głoszoną przez monetarystów, że narzędzia polityki fiskalnej nie są w stanie skutecznie wypełniać funkcji stabilizacyjnej. Zależność pomiędzy deficytem budżetowym a bezrobociem również jest bardzo niska i wynosi 0,193. Istotną korelację zaobserwować można dopiero, kiedy przyjmie się roczne i dwuletnie opóźnienie czasowe. Wynosi ona odpowiednio 0,641 oraz 0,783. oznacza to, że na zmiany w poziomie bezrobocia w Polsce państwo reaguje poprzez narzędzia polityki fiskalnej z rocznym bądź dwuletnim opóźnieniem w stosunku do zaistniałego zjawiska. Wzrostowi poziomu bezrobocia towarzyszy tym samym wzrost deficytu budżetowego. Wydaje się jednak zasadne przyjęcie tezy, że zmiany w poziomie bezrobocia powiązane są bardziej ze

6 174 Arkadiusz Żabiński zmianami w tempie wzrostu gospodarczego. Występuje bowiem istotna korelacja pomiędzy tymi zjawiskami wynosząca 0,622. W gospodarce czeskiej wzrost gospodarczy miał w badanym okresie charakter niestabilny. Najwyższy wzrost gospodarczy zanotowano w latach , spadek aktywności gospodarczej miał miejsce natomiast w latach Jednocześnie najwyższy deficyt budżetowy zanotowano w latach Bezrobocie utrzymywało się na wysokim poziomie w latach Tabela 2. Wielkość deficytu budżetowego, dynamiki PKB oraz bezrobocia w Czechach w latach Lata Deficyt budżetowy w% Wzrost PKB w% Bezrobocie w% ,3 5,0 3, ,8-1,2 4, ,0 6, ,7 1,2 8, ,7 3,9 8, ,7 2, ,8 1,5 7, ,6 3,2 7, ,9 4,7 8, ,5 6,0 7, ,3 5,0 3,8 Źródło: Rocznik statystyczny W Czechach, podobnie jak w gospodarce polskiej, nie ma ścisłego związku pomiędzy wzrostem gospodarczym a wielkością deficytu budżetowego. Spowolnienie aktywności gospodarczej nie determinuje wzrostu deficytu. Korelacja pomiędzy dynamiką PKB a wielkością deficytu budżetowego jest mało istotna i wynosi 0,319. Badanie zależności przy zastosowaniu opóźnienia czasowego dla deficytu również nie wykazuje wymaganego poziomu istotności. Korelacja przy opóźnieniu rocznym wynosi 0,232, a przy opóźnieniu dwuletnim 0,234. Można więc przyjąć, że w Czechach deficyt budżetowy nie jest wykorzystywany jako dyskrecjonalne narzędzie polityki fiskalnej służące stabilizacji aktywności gospodarczej. Tezę tę potwierdza również słaba zależność pomiędzy deficytem a bezrobociem, wynosząca 0,149. Przyjęcie opóźnień czasowych w przypadku deficytu nie podnosi poziomu istotności wyników. Wykorzystanie dyskrecjonalnych narzędzi fiskalnych w procesie stabilizowania aktywności gospodarczej wymaga opracowanego warsztatu skutecznych prognoz ekonomicznych oraz doświadczenia w prowadzeniu aktywnej polityki fiskalnej. Doświadczenie takie jest niezbędne przy doborze odpowiednich narzędzi do przewidywanej sytuacji gospodarczej. Przykładem świadomego wykorzystywania deficytu budżetowego jako narzędzia, którego zadaniem jest stabilizacja wzrostu gospodarczego, jest gospodarka niemiecka. Lata niskiej dynamiki wzrostu czy też recesji są jednocześnie latami wysokiego poziomu deficytu budżetowego. Jednocześnie lata wysokiego wzrostu gospodarczego prowadzą do niskiego deficytu czy nawet do nadwyżki budżetowej.

7 Wykorzystanie dyskrecjonalnych narzędzi polityki fiskalnej w procesie stabilizacji Tabela 1. Wielkość deficytu budżetowego, dynamiki PKB oraz bezrobocia w Niemczech w latach Lata Deficyt budżetowy w% Wzrost PKB w% Bezrobocie w% ,2 1, ,3 1,1 8, ,6 2,3 9, ,2 3,1 8, ,5 2,0 7, ,3 3,2 7, ,8 1,2 7, ,7 0,1 8, ,0-0, ,7 1,6 9, ,2 1,0 9,5 Źródło: Rocznik statystyczny Zależność pomiędzy dynamiką wzrostu gospodarczego a wielkością deficytu budżetowego jest w gospodarce niemieckiej bardzo duża. Korelacja pomiędzy tymi dwoma wielkościami wynosi 0,794 i jest najwyższa w badanych gospodarkach. Jednocześnie wartość korelacji maleje przy przyjęciu opóźnienia rocznego czy dwuletniego dotyczącego wielkości deficytu budżetowego. Oznacza to, że w Niemczech w sposób umiejętny wykorzystuje się deficyt budżetowy jako dyskrecjonalne narzędzie polityki fiskalnej służące stabilizacji aktywności gospodarczej. Należy jednak zauważyć, że mimo umiejętnego stosowania narzędzi polityki fiskalnej poziom zmian aktywności gospodarczej był w badanym okresie dość znaczny i nie odbiegał od średniej unijnej. Jednocześnie średnie tempo wzrostu gospodarczego w badanym okresie było niskie i wynosiło 1,49%. Przyczyny niskiego poziomu wzrostu gospodarczego tkwią prawdopodobnie w strukturze gospodarki i barierach instytucjonalno-prawnych. Jednocześnie korelacja pomiędzy wielkością deficytu budżetowego a wielkością bezrobocia wynosi 0,607. Można więc uznać, że narzędziami fiskalnymi państwo stara się również walczyć z bezrobociem. Jednak również w tym przypadku brak jest efektów tej walki, gdyż bezrobocie w badanym okresie utrzymuje się wciąż na wysokim poziomie. W roku 1995 bezrobocie w Niemczech wyniosło 8%, natomiast w roku ,5%. Gospodarka brytyjska osiągała w badanym okresie o wiele lepsze wyniki, w zakresie wzrostu PKB i obniżania bezrobocia, niż gospodarka niemiecka. Prawie we wszystkich badanych latach osiągana była dynamika wzrostu przekraczająca 2%. Średnia stopa wzrostu gospodarczego w badanym okresie wyniosła 2,73%. Jednocześnie znacznemu obniżeniu uległa stopa bezrobocia. W roku 1995 wynosiła ona 8,5%, w roku 2005 wyniosła natomiast 4,8%. Tabela 1. Wielkość deficytu budżetowego, dynamiki PKB oraz bezrobocia w Wielkiej Brytanii w latach Lata Deficyt budżetowy w% Wzrost PKB w% Bezrobocie w% ,8 3,1 8, ,1 2,2 7, ,1 2,9 6, ,1 2,4 6, ,2 3,2 5,9

8 176 Arkadiusz Żabiński ,7 3,8 5, ,0 2, ,7 2,1 5, ,2 2,7 4, ,1 3,3 4, ,1 1,9 4,8 Źródło: Rocznik statystyczny Wielka Brytania nie korzysta deficytu budżetowego jako dyskrecjonalnego instrumentu polityki fiskalnej do stabilizacji zmian aktywności gospodarczej. Korelacja pomiędzy wielkością deficytu budżetowego a dynamiką PKB wynosi 0,206. Również przyjęcie rocznego, czy też dwuletniego opóźnienia w deficycie budżetowym nie skutkuje wykazaniem istotnej korelacji. W pierwszym przypadku wynosi ona 0,240, w drugim 0,148. Niski poziom istotności wykazuje również zależność pomiędzy wielkością deficytu i poziomem bezrobocia. Wynosi on, w badanym okresie, 0,477. Jednocześnie nie stosując aktywnej stabilizacyjnej polityki fiskalnej gospodarka brytyjska miała stabilniejsze tempo wzrostu niż gospodarka niemiecka. Podsumowanie Stabilizacja koniunktury gospodarczej narzędziami fiskalnymi niesie ze sobą wiele trudności natury prawno-instytucjonalnej, jak również politycznej. Skuteczność takich działań uzależniona jest w znacznym stopniu od prawidłowej oceny sytuacji oraz prawidłowego przewidywania przyszłości. Skuteczność ta w wielu gospodarkach obniżana jest przez niedoskonałość prognoz ekonomicznych, a jeszcze częściej przez opóźnienia związane z zastosowaniem narzędzi fiskalnych. Opóźnienia wynikają z długotrwałego procesu prawnego jaki należy najczęściej przeprowadzić w związku z wykorzystaniem dyskrecjonalnych narzędzi polityki fiskalnej do stabilizacji zmian aktywności gospodarczej. Jednocześnie ograniczeniu ulega instrumentarium fiskalne. Strona dochodowa, w szczególności system podatkowy, nie jest obecnie używany do prowadzenia bieżącej, aktywnej polityki. Większość rządów stara się dążyć do względnej stabilności systemu podatkowego. Ewentualne zmiany, jakie są dokonywane w tej materii prowadzą w kierunku obniżania obciążeń podatkowych i upraszczania systemu. Podstawowym narzędziem jakie więc pozostaje jest wielkość i struktura wydatków. Większość wydatków w badanych gospodarkach jest zdeterminowana przyjętymi ustawami. Rząd ma więc w tym zakresie niewielkie pole manewru. Może natomiast zwiększać lub zmniejszać wielkość wydatków, wpływając tym samym na wielkość deficytu budżetowego. Można więc przyjąć, że w gospodarce wykorzystującej dyskrecjonalne narzędzia fiskalne w okresie dobrej koniunktury deficyt budżetowy będzie się obniżał, lub będzie tworzyła się nadwyżka, natomiast w czasie obniżenia aktywności gospodarczej wielkość deficytu będzie rosła. Oczywiście należy pamiętać o ścisłym skorelowaniu w czasie tych dwóch wielkości. Jak wynika z badań przeprowadzonych w wybranych gospodarkach poszczególne rządy w różny sposób podchodziły do problemu stabilizacji koniunktury poprzez wykorzystanie wydatków i deficytu budżetowego. Najlepsze wyniki w zakresie odpowiedniego doboru i zastosowania wybranych dyskrecjonalnych narzędzi fiskalnych osiągnęły Niemcy. Korelacja pomiędzy zmianami w dynamice wzrostu gospodarczego a deficytem budżetowym jest tutaj największa. Deficyt zwiększa się w czasie recesji i obniża w czasie dynamicznego wzrostu. W gospodarce niemieckiej nie ma również miejsca krytykowane opóźnienie czasowe w zastosowaniu narzędzi fiskalnych w stosunku do zmian

9 Wykorzystanie dyskrecjonalnych narzędzi polityki fiskalnej w procesie stabilizacji w koniunkturze. W Niemczech, jako jedynej z badanych gospodarek, decyzje o wykorzystaniu deficytu budżetowego do stabilizacji gospodarki, mogą być podejmowane zarówno na etapie opracowania budżetu rocznego, jak i w toku jego realizacji. Decyzje podejmowane na etapie przygotowania budżetu opierają się na prognozach gospodarczych. Jednak tak wysoką skuteczność w odpowiednim doborze narzędzi zapewniają specjalne uregulowania jakimi może posługiwać się rząd niemiecki. Może on zwiększać, bądź zmniejszać deficyt budżetowy w trakcie roku. Służy do tego specjalnie wyodrębniony fundusz wyrównawczych rezerw koniunkturalnych. Pozwala to uniezależnić się rządowi niemieckiemu od ewentualnych nieprawidłowości zawartych w prognozach ekonomicznych. Pozwala również na szybką reakcję na zmiany aktywności gospodarczej. W gospodarce polskiej organy państwa odpowiedzialne za realizację celów gospodarczych poprzez politykę fiskalnych popełniają klasyczne błędy wymieniane przez krytyków stabilizowania koniunktury za pomocą dyskrecjonalnych narzędzi fiskalnych. Według przeprowadzonych badań reakcja zmian w wielkości deficytu budżetowego za zmiany w aktywności gospodarczej jest opóźniona o dwa lata. Dwa lata mijają od momentu wystąpienia zjawiska do zastosowania narzędzia. Należy pamiętać, że efekt takich działań pojawia się jeszcze później. W gospodarkach Czech i Wielkiej Brytanii deficyt budżetowy nie był, w badanym okresie, wykorzystywany jako narzędzie dyskrecjonalnej polityki fiskalnej służące stabilizacji koniunktury gospodarczej. Korelacja pomiędzy wielkością deficytu a dynamiką wzrostu gospodarczego jest bardzo mała. Jednocześnie średni wzrost gospodarczy, w badanym okresie, w Wielkiej Brytanii jest wyższy niż w Niemczech. Również odchylenia wzrostu PKB od trendu są mniejsze niż w gospodarce niemieckiej. Wielkość wydatków budżetowych i deficytu budżetowego to nieliczne dyskrecjonalne narzędzia polityki fiskalnej jakie można wykorzystać w praktyce do stabilizacji koniunktury gospodarczej. Dla prawidłowego zastosowania tych narzędzi należy jednak stworzyć dodatkowe instytucje, dzięki którym można uniknąć opóźnień czasowych w ich zastosowaniu. Skuteczność działania deficytu budżetowego jako stabilizatora gospodarki budzi jednak duże wątpliwości. Jedyna ze zbadanych gospodarek, która prawidłowo go wykorzystuje, nie osiąga mniejszej amplitudy wahań ani lepszej dynamiki wzrostu niż gospodarka brytyjska będąca na podobnym poziomie rozwoju. Wydaje się to potwierdzać tezy monetarystów o nieskuteczności narzędzi fiskalnych w procesie stabilizacji koniunktury gospodarczej. BIBLIOGRAFIA: 1. Barczyk R., (2006), Wpływ dyskrecjonalnych instrumentów polityki fiskalnej na zmiany aktywności gospodarczej, w: Regulacyjna rola państwa we współczesnej gospodarce, Print, Szczecin. 2. Belka M., (1986), Doktryna Ekonomiczno społeczna Miltna Friedmana, PWN, Warszawa. 3. Fedorowicz Z., (1998), Polityka fiskalna, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań. 4. Friedman M., (1994), Intrygujący pieniądz, Wydawnictwo Łódzkie, Łódź. 5. Friedman M., W. W. Heller, 1969, Monetary Versus Fiscal Policy. A Dialogue, W. W. Norton, New York. 6. Jakimowicz A., (2003), Od Keynesa do teorii chaosu, PWN, Warszawa. 7. Keynes J.M., (1985), Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, PWN, Warszawa.

10 178 Arkadiusz Żabiński 8. Mankiw N.G., (1992), Macroeconomics, Worth Publishers, Harvard University. 9. Musgrave R., Musgrave P., (1984) Public Finance in Theory and Practice, New York. 10. Neumark S., Fritz H., Die komparative Bedeutung von Geld- und Fiskalpolitik für die Verwirklichung wirtschaftlicher Stabilität, Berlin. 11. Owsiak S., (2002), Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa. 12. Pietrewicz M., (1993), Polityka fiskalna, Poltext Warszawa. 13. Samuelson P., Nordhaus W., (1996), Ekonomia, t. 1, PWN, Warszawa.