Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach

Transkrypt

1 Studium magisterskie Kierunek: Ekonomia Forma studiów: Dzienne stacjonarne Jarosław Kantorowicz Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Praca magisterska napisana w Katedrze Międzynarodowych Studiów Porównawczych pod kierunkiem naukowym Prof. dr. hab. Leszka Balcerowicza Warszawa 2010

2 Państwo ma określone granice, granice swojego fiskalnego potencjału 1 - Joseph Schumpeter Leczenie brytyjskiej choroby socjalizmem było jak leczenie białaczki przy pomocy pijawek 2 - Margaret Thatcher 1 Oryginał: The state has its definite limits [and these are] limits to its fiscal potential, w: Pierson C., Beyond the Welfare State, Polity Press, Cambridge 1992, s Oryginał: To cure the British disease with socialism was like trying to cure leukemia with leeches, w: Fraser D., The Evolution of the British Welfare State, 4 th Edition, Palgrave Macmillan, Londyn 2009, s

3 Spis treści Cel i zakres pracy 5 Struktura pracy 7 Rozdział I. Definicje, typologie i ujęcie dynamiczne państwa socjalnego 8 I.1. Definicje i składniki państwa socjalnego 8 I.2. Typologie państwa socjalnego 11 I.3. Zależność między wydatkami publicznymi a wydatkami socjalnymi 14 I.4. Efektywność państwa socjalnego 16 Rozdział II. Długofalowa dynamika wydatków publicznych oraz czynniki warunkujące dynamikę wydatków socjalnych 20 II.1. Długofalowa dynamika wydatków publicznych 20 II.2. Determinanty dynamiki państwa socjalnego 22 II.2.1. Ekonomiczne determinanty dynamiki państwa socjalnego 22 II.2.2. Instytucjonalne determinanty dynamiki państwa socjalnego 28 II.2.3. Polityczne determinanty dynamiki państwa socjalnego 32 II.2.4. Model empiryczny dynamiki państwa socjalnego 36 Rozdział III. Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii do roku III.1. Państwo socjalne w Wielkiej Brytanii w latach szereg czasowy 37 III.2. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w latach III.3. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych III.4. Długofalowe czynniki dynamiki państwa socjalnego w Wlk. Brytanii w latach Rozdział IV. Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach IV.1. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w latach IV.2. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych w latach IV.3. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych w latach IV.4. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych w latach IV.5. Długofalowe czynniki dynamiki państwa socjalnego w Wlk. Brytanii w latach

4 Rozdział V. Dynamika Państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach V.1. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w V.2. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w latach V.3. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w latach V.4. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w latach V.5. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w latach V.6. Długofalowe czynniki dynamiki państwa socjalnego w Wlk. Brytanii w latach Rozdział VI. Dynamika Państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach VI.1. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w latach VI.2. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w latach VI.3. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w latach VI.4. Długofalowe czynniki dynamiki państwa socjalnego w Wlk. Brytanii w latach Rozdział VII. Wnioski nt. długofalowej dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii 137 Spis wykresów, tabel i diagramów 145 Bibliografia 148 4

5 Cel i zakres pracy W latach wydatki publiczne w Wielkiej Brytanii uległy istotnemu zwiększeniu. Ich udział w PKB wzrósł się z 12,4 do 43,9 proc. z tym, że wzrost ten nie był monotoniczny. Zmieniła się także ich struktura. O ile w roku 1790 udział wydatków socjalnych w wydatkach publicznych stanowił 8,9 proc. (1,1 proc. PKB) tak, ponad 200 lat później, w 2008 r. już ok. 63,1 proc. (27,7 proc. PKB). 3 Największy wzrost wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii nastąpił w latach W tym okresie ich wielkość w relacji do PKB zmieniła się o 11,1 pkt. proc. (z 14,4 proc. do 25,5 proc.). Wydatki te rosły z trzech powodów. Rozszerzano zakres uprawnień do zasiłków, tworzono nowe programy socjalne, a także zwiększano wysokość świadczeń i zasiłków. Dominującą rolę w zwiększaniu wydatków socjalnych w okresie największej ekspansji, co zostanie udowodnione, odegrało zwiększanie wartości świadczeń oraz zasiłków socjalnych, za którym stały czynniki polityczne. Rozdęte państwo socjalne tego okresu miało negatywny wpływ na wzrost gospodarczy, produktywność gospodarki, samodzielność jednostek, więzy rodzinne czy morale społeczeństwa. Celem pracy jest przedstawienie państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w ujęciu dynamicznym w długim horyzoncie czasowym, tj. analizując jego rozwój w latach Przegląd czynników wzrostu oraz redukcji państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii jest interesujący z kilku powodów. Po pierwsze, Zjednoczone Królestwo było prekursorem wczesnych praw socjalnych tzw. Poor Law. Ich zakres był jednak na tyle ograniczony, że rdzeniem pomocy społecznej były: rodzina, towarzystwa wzajemnej pomocy (ang. mutual aid) oraz organizacje filantropijne. Po drugie, na Wyspach w 1834 r. przeprowadzono pierwsze reformy praw socjalnych. Takie argumenty za wprowadzeniem zmian jak np.: zwiększenie stygmatyzującego charakteru świadczeń, wzmocnienie etosu pracy, są obecne także w dzisiejszych debatach o państwie socjalnym. Po trzecie, wprowadzenie pierwszych publicznych programów ubezpieczeniowych nastąpiło w Wielkiej Brytanii 30 lat później niż w słabiej rozwiniętych Prusach. Przeczy to logice industrializacji, zgodnie z którą programy socjalne są skutkiem rozwoju gospodarczego. Po czwarte, w czasie Wielkiego Kryzysu dokonano na Wyspach reform ograniczających wydatki socjalne. Nie wprowadzono ekspansywnych programów robót publicznych, popularnych np. w USA. Po piąte, największy rozrost państwa socjalnego w latach był przede wszystkim skutkiem decyzji politycznych a nie zmian demograficznych, deindustrializacji czy globalizacji. 3 Obliczenia własne na postawie Flora (1983), HM Treasury (2010) 5

6 Po szóste, negatywne skutki rozdętego państwa socjalnego spowodowały, że w latach 80. dokonano redukcji wydatków socjalnych (ang. retrenchment) oraz lepszego ich ukierunkowania. Wreszcie, po siódme, w latach za rządów laburzystowskich Tony ego Blaira i Gordona Browna udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 5,5 pkt. proc. Opracowanie stanowi część projektu badawczego, dotyczącego dynamiki państwa socjalnego, prowadzonego w ramach seminarium magisterskiego pod kierunkiem prof. Leszka Balcerowicza w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. Uczestnicy seminarium badają czynniki wzrostu i redukcji wydatków socjalnych w krajach wysoko rozwiniętych. Poza Wielką Brytanią analizie poddane zostały: Dania, Francja, Izrael, Japonia, Niemcy, Szwecja, Włochy oraz USA. 6

7 Struktura pracy Praca składa się z czterech rozdziałów. Rozdział pierwszy ma charakter wprowadzenia. Zaprezentowano w nim podstawowe pojęcia z zakresu państwa socjalnego, tj. jego definicje, części składowe oraz podstawowe typologie. Przedstawiono też zależności pomiędzy wydatkami socjalnymi a wydatkami publicznymi. Ponadto, skrótowo omówiono zagadnienia związane z efektywnością państwa socjalnego. Rozdział drugi zawiera zestawienie podstawowych hipotez długookresowego wzrostu wydatków publicznych. Obejmuje również przegląd badań naukowych nad podstawowymi czynnikami wzrostu państwa socjalnego. Dokonano ich podziału na trzy główne grupy, tj. czynniki gospodarcze, instytucjonalne oraz polityczne. Rozdział trzeci zawiera analizę wzrostu państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Zastosowano periodyzację tego okresu na następujące podokresy: , , oraz Każdy z nich przedstawiony jest według określonej logiki. Po pierwsze, prezentowane są podstawowe wskaźniki dynamiki wydatków socjalnych. Po drugie, omawiane są czynniki warunkujące dynamikę państwa socjalnego dla krótszych odcinków czasu, wyróżniających wzrost bądź redukcję wydatków socjalnych w relacji do PKB. Po trzecie, prezentowane są długofalowe czynniki dynamiki państwa socjalnego. Rozdział czwarty ma charakter podsumowania. Przedstawiono w nim, w sposób syntetyczny, analizę głównych czynników wzrostu państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii. 7

8 Rozdział I. Definicje, typologie i ujęcie dynamiczne państwa socjalnego I.1. Definicje i składniki państwa socjalnego Ekonomiści, socjologowie i historycy posługują się różnymi definicjami państwa socjalnego 4 (ang. welfare state 5 ). Według Rodney a Lowe a państwo socjalne to system społecznej organizacji ograniczający wolny rynek na trzy sposoby. Po pierwsze, uprzywilejowuje ono określone grupy społeczne, np. oferuje przywilej wcześniejszych emerytur dla górników. Po drugie, organizuje darmowe 6 usługi społeczne, jak służba zdrowia czy edukacja. Po trzecie, gwarantuje wypłatę świadczeń podtrzymujących dochód w razie zaistnienia określonej sytuacji np. choroba, bezrobocie, starość 7. Zdaniem Assera Lindbecka głównym celem państwa socjalnego jest natomiast zmniejszenie rozwarstwienia dochodów rozporządzalnych w społeczeństwie 8. Z kolei według Harolda Wilensky ego rdzeniem welfare state jest gwarancja (poprzez prawa socjalne) minimalnego poziomu dochodów, a także zapewnienie standardów wyżywienia, opieki zdrowotnej, warunków mieszkaniowych oraz edukacji na poziomie podstawowym 9. Zaprezentowane wyżej definicje welfare state opierają się na jego celach. Takie definiowanie nierzadko bazuje na ideologii. W opracowaniu będę posługiwać się techniczną definicją państwa socjalnego definiowanie poprzez jego składowe. W tym ujęciu welfare state obejmuje świadczenia i finansujące je podatki, a także regulacje socjalne (np. płaca minimalna) 10. Szczególny nacisk zostanie położony na stronę wydatkową państwa socjalnego. 4 Dwa inne tłumaczenia na język polski terminu welfare state to państwo opiekuńcze lub państwo dobrobytu. Według Jakuba Karnowskiego (1997), przywołują one jednak pozytywne skojarzenia, tymczasem termin welfare state nie zawiera zabarwienia emocjonalnego. 5 Termin welfare state ukształtował się w czasie II wojny światowej i jest utożsamiany z nazwiskiem Williama Beveridge a pomysłodawcy ogólnonarodowego programu polityki społecznej w Wielkiej Brytanii po II wojnie światowej. 6 Finansowane z podatków. 7 Fraser D., The Evolution of the Welfare State. A History of Social Policy since the Industrial Revolution, Polgrave Macmillan, 4 ed., 2009, s Lindbeck A., An Essay on Welfare State Dynamics, The Research Institute of Industrial Economics, Working Paper No. 595, Sztokholm 2003, s. 2 9 Wilensky H., The Welfare State and Equality. Structural and Ideological Roots of Public Expenditures, University of California Press, Berkley 1975, s Balcerowicz L., Economics and Ethics of the Welfare State, Brown University, Providence 2007, s. 2 8

9 W literaturze nt. państwa socjalnego stosuje się dwie podstawowe miary wydatków. Po pierwsze, są to wydatki socjalne brutto w relacji do PKB. Ze względu na swoją prostotę, jest to najczęściej stosowany agregat. Jest to podstawowy wskaźnik dotyczący wydatków socjalnych, stosowany np. przez OECD. Drugim, odzwierciedlającym rzeczywiste natężenie wydatków na cele socjalne, jest wskaźnik wydatków netto w relacji do PKB. Uwzględnia on ulgi podatkowe i wydatki prywatne na cele socjalne (np. prywatna służba zdrowia). W klasyfikacji według wskaźników brutto w 2005 r. Wielka Brytania (24,3 proc. PKB) zajęła 12., a USA (17,1 proc. PKB) 24. miejsce w grupie 26 krajów OECD. Hierarchia zmienia się, gdy do analizy użyje się wskaźników netto. W tym zestawieniu Wielka Brytania (29,5 proc. PKB) i USA (27,2 proc. PKB) zajęły odpowiednio 4. i 5. pozycję wśród krajów OECD. Wyprzedziły znane z rozdętego państwa socjalnego kraje skandynawskie: Danię, Finlandię, Norwegię oraz Szwecję (Adema i Ladaique, 2009). Także badania Fishbacka (2010) potwierdzają różnice we wskaźnikach. Oprócz korekty zastosowanej przez Adema i Ladaique, o podatki i ulgi oraz prywatne wydatki na zabezpieczenie socjalne, dokonał on także korekty o siłę nabywczą pieniądza. Po tych dostosowaniach okazuje się, że wydatki socjalne netto wraz wydatkami prywatnymi na cele socjalne po przeliczeniu na mieszkańca były większe w USA niż w Danii i Szwecji. Tabela 1. prezentuje te różnice. Tabela 1. Wydatki socjalne netto wraz z wydatkami prywatnymi na cele socjalne w Danii, Szwecji i USA w 2005 r. (w dol. z 2000 r.) Kraj Wydatki socjalne Dania Szwecja USA Źródło: Kenworthy (2010) W pracy wykorzystane będą wskaźniki wydatków socjalnych brutto w relacji do PKB. Przez niektórych wskaźnik ten jest krytykowany. W latach 80. XX w. taką krytykę wytoczył Alan Walters doradca gospodarczy Margaret Thatcher. Pisał: wskaźnik jest podatny na cykliczne wahania produktu krajowego i zatrudnienia. Recesja zwiększa ogólną wartość licznika, gdyż rosną wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. W tym samym momencie, mianownik poziom PKB w skutek recesji maleje. Stąd wskaźnik poddaje się łatwej redukcji w czasie prosperity gospodarczej, za to 9

10 trudniej go ograniczyć w czasach dekoniunktury. 11 Z tego względu, tam gdzie to możliwe podawane będą zmiany w poziomach wydatków socjalnych w ujęciu realnym (w cenach stałych). Wydatki socjalne dzieli się na dwie grupy. Po pierwsze, wyróżnia się wydatki na transfery pieniężne (ang. benefits in cash), inaczej nazywane zabezpieczeniem socjalnym (ang. social security) 12. Drugą grupę stanowią wydatki na transfery rzeczowe (ang. benefits in kind). Obejmują one usługi o charakterze zbiorowym np. wydatki na ochronę zdrowia, edukację, zapewnienie mieszkania czy opiekę społeczną (np. domy dziecka, domy spokojnej starości) 13. Graficzna prezentacja świadczeń państwa socjalnego wraz z kwotą wydatkowaną na poszczególne jego części w Wielkiej Brytanii w 2008 roku, została przedstawiona na Diagramie 1. Diagram 1. Świadczenia państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w 2008 r. Wydatki publiczne 620,7 mld Wydatki socjalne 412,4 mld (100%) Transfery pieniężne 189,9 mld (46,0%) Transfery rzeczowe 222,6 mld (54,0%) Emerytury 77,4 mld (18,8%) Zasiłki chorobowe, rentowe 30,0 mld (7,3%) Ochrona zdrowia 110,5 mld (26,8%) Zasiłki mieszkaniowe 20,1 mld (4,9%) Zasiłki rodzinne 20,8 mld (5,1%) Edukacja 82,8 mld (20,1%) Renty rodzinna 1,8 mld (0,4%) Zasiłki dla poszukujących pracy* 3,4 mld (0,8%) Opieka społeczna 29,3 mld (7,1%) Pozostałe 36,4 mld (5,1%) * w Wielkiej Brytanii nazywa się tak zasiłki dla bezrobotnych (ang. Jobseeker s Allowance) Źródło: obliczenia własne na podstawie Public Expenditure Statistical Analyses (PESA) Johnson, The Economy under Mrs Thatcher, , Penguin Books, Londyn 1991, s , 12 Transfery pieniężne obejmują dwie grupy świadczeń: Ubezpieczeniowe (składkowe) wypłacane pod warunkiem opłacania składek i wystąpienia określonego zdarzenia (ryzyka) np. przekroczenie ustawowego wieku emerytalnego uruchamia wypłatę świadczeń emerytalnych. Nieubezpieczeniowe (nieskładkowe) wypłacane z podatków osobom do tego uprawnionym. Z jednej strony są to świadczenia powszechne (uniwersalne) związane z wystąpieniem określonego zdarzenia np. urodzenie dziecka powoduje wypłatę zasiłku rodzinnego. Z drugiej strony istnieją świadczenia oparte o sytuację materialną jednostki tzw. pomoc socjalna (ang. social assistance) (Barr, 2004). 13 Barr N., Economics of Welfare State, Oxford University Press, Oxford 2004, s. 7 10

11 Jak wynika z Diagramu 1., w 2008 r. większość wydatków socjalnych przeznaczona była na transfery rzeczowe (54 proc.), w tym prawie 27 proc. na ochronę zdrowia. Z kolei największa część wydatków na transfery pieniężne była przeznaczona na emerytury prawie 19 proc. wydatków socjalnych. W pracy podzielono wydatki socjalne na cztery podstawowe grupy. Są to wydatki na: zabezpieczenie socjalne (ochronę socjalną), np. świadczenia emerytalne, renty inwalidzkie i pośmiertne, świadczenia chorobowe, zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki rodzinne, macierzyńskie, odszkodowanie za wypadek przy pracy, usługi opieki społecznej; służbę zdrowia (ochronę zdrowia); edukację (szkolnictwo); gospodarkę mieszkaniową oraz komunalną, w tym na zasiłki mieszkaniowe. Dane nt. wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii pochodzą z trzech źródeł: Flora (1983), Le Grand (1990) oraz HM Treasury (2010). Podział według ww. kategorii dostępny jest od 1920 r. Wydatki na zabezpieczenie socjalne obejmują przede wszystkim transfery pieniężne. Z kolei wydatki na służbę zdrowia, edukację oraz gospodarkę mieszkaniową i komunalną zalicza się do transferów rzeczowych. Zastosowano dwa wyjątki. Po pierwsze, ze względu na różnice w klasyfikacji, jaką stosuje brytyjski departament ds. finansów publicznych HM Treasury do wydatków na zabezpieczenie socjalne zaliczono wydatki na usługi opieki społecznej. Po drugie, różnice w agregacji danych sprawiły, że od roku 1988 wydatki na gospodarkę mieszkaniową wliczono do wydatków na zabezpieczenie socjalne. I.2. Typologie państwa socjalnego Najbardziej wpływowa typologia państwa socjalnego powstała w roku , a jej twórcą był Duńczyk Esping-Andersen. W opracowaniu The Three Worlds of Welfare Capitalism dokonał on klasyfikacji 18 krajów zrzeszonych w OECD. Bazując na dwóch podstawowych kryteriach 14 Harold Wilensky oraz Charles Lebeux przedstawili pierwszą typologię państwa socjalnego już w 1958 r. Według nich istnieją jego dwa dominujące modele: rezydualny oraz instytucjonalny. W modelu rezydualnym za zaspokojenie potrzeb socjalnych odpowiadają przede wszystkim rodzina oraz rynek. Z kolei w modelu instytucjonalnym transfery pieniężne i rzeczowe są zorganizowane i realizowane głównie przez państwo (Morawski, 2001). 11

12 podziału: dekomodyfikacji (ang. decommodification) 15 oraz stratyfikacji społecznej 16, otrzymał trzy modele welfare state. Pierwszy model państwa socjalnego liberalny charakteryzuje się ograniczonym zaangażowaniem państwa, niskimi świadczeniami oraz restrykcyjnymi kryteriami dostępu do nich. Świadczenia wypłacane są w oparciu o badanie stanu majątkowego (ang. means test). Pomoc socjalna zapewniana jest głównie w ramach samopomocy, przez organizacje filantropijne, rodzinę oraz rynek. Model konserwatywny jest drugą koncepcją państwa socjalnego. Redystrybucja jest w nim ograniczona, a wysokość świadczeń zależy od zarobków. Programy socjalne o charakterze zbiorowym zarządzane są głównie przez pracodawców, a ich funkcją jest podtrzymanie obowiązującej hierarchii społecznej. Trzeci, ostatni, model welfare state w ujęciu Espinga- Andersena to model socjaldemokratyczny. Państwo odgrywa w nim istotną rolę poprzez zapewnienie pełnego zatrudnienia, zabezpieczenie dochodu i promowanie równości. Świadczenia są hojne, mają charakter uniwersalny i redystrybucyjny. Według typologii Espinga-Andersena Wielka Brytania została przypisana do liberalnego modelu państwa socjalnego. 17 W ciągu 20 lat od powstania teoria Espinga-Andersena doczekała się dużej fali krytyki. W międzyczasie powstało przynajmniej kilkanaście alternatywnych typologii państwa socjalnego. Starają się one objąć te elementy, których nie zawarł Duńczyk, a które mają znaczny wpływ na kształt państwa socjalnego, np. czynniki polityczne 18. Przegląd alternatywnych typologii państwa socjalnego przedstawia Tabela Dekomodyfikacja oznacza udział państwa w zabezpieczeniu starości, poziomu życia po utracie pracy i w razie choroby. 16 Rola jaką państwo socjalne odgrywa w podtrzymaniu bądź burzeniu określonej hierarchii społecznej. 17 Bambra C., Going Beyond The Tyree worlds of welfare capitalism: regime theory and public health research, Epidemiol Community Health, Durham 2007, s Tamże, s

13 Tabela 2. Wybrane typologie państwa socjalnego AUTOR Esping- Andersen (1990) Leibfried (1992) Castles i Mitchell (1993) Kautto (2002) MODELE PAŃSTWA SOCJALNEGO Liberalny Konserwatywny Socjaldemokratyczny Australia, Irlandia, Kanada, Nowa Finlandia, Francja, Niemcy, Austria, Belgia, Holandia, Zelandia, Wlk. Brytania, USA Japonia, Włochy, Szwajcaria Dania, Norwegia, Szwecja Anglosaski Kontynentalny Skandynawski Śródziemnomorski Australia, Francja, Włochy, Austria, Niemcy Dania, Finlandia, Szwecja Wlk. Brytania, USA Portugalia, Hiszpania Liberalny Konserwatywny Nie-prawicowy Radykalny Irlandia, Japonia, USA Niemcy, Włochy Dania, Norwegia, Australia, Nowa Szwecja Zelandia, Wlk. Brytania Transferowy Usługowy Ograniczony Belgia, Holandia, Austria, Szwecja, Norwegia, Niemcy, Irlandia, Grecja, Portugalia, Włochy Wlk. Brytania Hiszpania Źródło: Bambra (2007) Pierwsza uwaga do modelu Espinga-Andersena odnosi się do doboru próby. W swojej analizie pominął on kraje basenu Morza Śródziemnego, takie jak Hiszpanię, Portugalię czy Grecję, charakteryzujące się odmiennym modelem państwa socjalnego 19. Uwagi dotyczyły także klasyfikacji Tygrysów Azjatyckich, w których obowiązuje tzw. konfucjański model socjalny 20. Błędy Espinga-Andersena koryguje typologia Castlesa i Mitchella z 1993 r. Głównymi kryteriami podziału uczynili oni wydatki sektora finansów publicznych na cele socjalne i uniwersalność zasiłków. W ich ujęciu Wielka Brytania stanowi radykalny (ukierunkowany, ang. targeted) model państwa socjalnego 21. Druga uwaga do typologii Esping-Andersena dotyczyła koncentracji badań na transferach pieniężnych i pominięciu transferów rzeczowych, takich jak ochrona zdrowia czy edukacja. Tymczasem w krajach rozwiniętych występuje duże zróżnicowane pod względem zakresu transferów pieniężnych i rzeczowych. Badania korygujące w roku 2002 przeprowadził Kautto. Porównał on relacje wydatków na transfery pieniężne a rzeczowe w 15 krajach europejskich. 19 Cechuje się różnorodnością programów socjalnych od skąpych do hojnych. Ograniczona jest tam publiczna służba zdrowia, silne są za to więzi rodzinne, a także istnieje duże zaangażowanie organizacji społecznych. 20 Zaangażowanie państwa w sferę socjalną jest tam niewielkie, a najważniejsze elementy siatki bezpieczeństwa socjalnego spoczywają na rodzinie i organizacjach charytatywnych. Duże znaczenie odgrywa kodeks etyczny Konfucjusza, w tym zwłaszcza trwałość więzi rodzinnych, przezorność, oszczędność, pracowitość oraz wykształcenie. 21 Bambra C., Going Beyond, s

14 Podobnie jak Duńczyk otrzymał trzy modele, ale o odmiennej strukturze 22. Według typologii Kautto Wielka Brytania została sklasyfikowana jako usługowe państwo socjalne. I.3. Zależność między wydatkami publicznymi a wydatkami socjalnymi Według Schuknechta i Tanziego (2000) za różnice w wydatkach publicznych w krajach OECD w latach 90. niemal całkowicie odpowiadały różnice w wydatkach socjalnych oraz wydatkach na obsługę długu publicznego. 23 Wykres 1. przedstawia graficznie korelację pomiędzy wydatkami publicznymi a wydatkami socjalnymi (obie wielkości w relacji do PKB). Według danych z 2008 r. dla 31 krajów UE oraz OECD korelacja ta wynosiła ok. 0,90. Zmienność w wydatkach socjalnych wyjaśniała ok. 82 proc. zmienności w wydatach publicznych. W Danii, Francji i Szwecji, gdzie wydatki publiczne w relacji do PKB są największe (nie mniejsze niż 51 proc. PKB), obserwuje się także najwyższy udział wydatków socjalnych w PKB (nie mniej niż 35 proc.). Z kolei najniższe wydatki publiczne wśród krajów OECD notuje się w Korei Płd. nieco ponad 30 proc. PKB. Tam też są najniższe wydatki socjalne, wynoszące ok. 13 proc. PKB. Wykres 1. Korelacja wydatków SFP i wydatków socjalnych w 31 krajach UE i OECD w 2008 r. Źródło: oprac. wł. na postawie COFOG (Eurostat, OECD; 2010) 22 Tamże 23 Schuknecht L., Tanzi V., Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective, Cambridge University Press, Cambridge 2000, s

15 Wykres 2. prezentuje z kolei relację wydatków socjalnych do wydatków sektora finansów publicznych. W większości państw rozwiniętych wydatki socjalne stanowią ponad połowę Wykres 2. Udział wydatków socjalnych w wydatkach SFP w wybranych krajach w 2008 r. Źródło: oprac. wł. na podstawie COFOG (Eurostat, OECD, 2010) wydatków publicznych. W 2008 r. tylko na Cyprze i w Korei Płd. ich udział w wydatkach SFP (sektora finansów publicznych) był mniejszy niż 50 proc. Wśród krajów UE oraz OECD w 2008 r. największy udział wydatków na cele socjalne w ogóle wydatków publicznych odnotowano w Danii (71,8 proc.), Niemczech (69,1 proc.) oraz Norwegii (68,0 proc.). W Wielkiej Brytanii ich udział wynosił ok. 62,6 proc., a w Polsce 61,2 proc. Wydatki socjalne nie zawsze stanowiły wysoki odsetek wydatków publicznych. Przykładowo, w roku 1790 w Wielkiej Brytanii ich udział w strukturze wydatków publicznych wynosił 8,7 proc. Jednak po II wojnie światowej odnotowano dwa okresy szybkiego wzrostu wydatków socjalnych w relacji do wydatków publicznych. W latach oraz ich udział w SFP zwiększył się odpowiednio z 39,3 do 52,6 proc. oraz z 50,3 do 65,4 proc. 15

16 I.4. Efektywność państwa socjalnego Zdaniem Schuknechta i Tanziego (2000) wydatki publiczne nie powinny być większe niż 30 proc. PKB. 24 Taki poziom zapewnia szybki wzrost gospodarczy, przy jednoczesnym wypełnianiu przez Wykres 3. Dobrobyt ekonomiczny a wydatki socjalne Miernik ekonomicznego dobrobytu Źródło: Smith (2006) Wydatki publiczne (proc. PKB) państwo swoich obowiązków, w tym socjalnych. 25 Relację między wielkością wydatków publicznych do PKB a wskaźnikiem dobrobytu ekonomicznego zaprezentowano na Wykresie 3. Tymczasem w krajach takich jak Francja czy Dania same wydatki socjalne są większe niż 30 proc. PKB. W Wielkiej Brytanii w 2008 r. wydatki socjalne wynosiły 27,7 proc. PKB, a wydatki publiczne 43,9 proc. PKB. Wykres 4. Wydatki socjalne w 2001 r. a tempo wzrostu gospodarczego w latach w krajach OECD Wzrost PKB per capita (w proc.) Wydatki socjalne (proc. PKB) Źródło: Pestieau (2006) Ci sami autorzy podkreślają, że największa poprawa wskaźników społecznych 26 nastąpiła na świecie w latach , gdy państwo socjalne było ograniczone. Wzrost wydatków na cele socjalne w latach nie przyniósł istotnej poprawy we wskaźnikach społecznych, a prawdopodobnie przyczynił się do zmniejszenia tempa wzrostu gospodarczego. Kraje nowouprzemysłowione nie wykazują gorszych wskaźników rozwoju społecznego, a osiągnęły to przy niższych wydatkach, mniejszym 24 Ważna jest struktura wydatków publicznych. Niektóre wydatki publiczne mają pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy. Są to np. wydatki na badania i rozwój (R&D), edukację czy infrastrukturę transportową. Tymczasem w krajach OECD w 1985 r. stanowiły one tylko 20 proc. wydatków publicznych (Fölster, Henrekson, 1998). 25 Im wyższe wydatki publiczne tym niższe tempo wzrostu gospodarczego. Według najnowszych badań przeprowadzonych dla Szwecji, wzrost wydatków sektora finansów publicznych (w relacji do PKB) o 10 pkt. proc. oznacza spadek tempa wzrostu PKB o 0,5 pkt. proc. (Bergh, Henrekson, 2010). Jest to zgodne z wcześniejszymi badaniami, np. Gwartney, Holcombe, Lawson (1998). Według nich wzrost wydatków publicznych w relacji do PKB o 10 pkt. proc. przekłada się na tempo rozwoju gospodarczego niższe o 0,6 pkt. proc. Badanie zostało przeprowadzone dla krajów OECD w latach Np. Przeciętna długość życia, poziom analfabetyzmu, emisja gazów cieplarnianych. 16

17 opodatkowaniu i szybszym wzroście gospodarczym. 27 Negatywny wpływ wydatków socjalnych na wzrost gospodarczy został wyjaśniony m.in. w pracy Fic i Ghate (2005). Ujemne oddziaływanie nadmiernych wydatków socjalnych na wzrost gospodarczy w latach zostało w niej udowodnione dla 13 z 19 badanych krajów. 28 Ujemną korelację między wzrostem PKB per capita a wielkością wydatków socjalnych podaje także Pestieau (2006). Wyniki jego obliczeń przedstawia w formie graficznej Wykres 4. Kraje o niskich wskaźnikach wzrostu PKB per capita w latach , takie jak Belgia, Dania, Francja, Niemcy oraz Szwecja, charakteryzowały się rozdętymi wydatkami socjalnymi w 2001 r. Okazuje się, że wydatki socjalne były w tych krajach jednymi z najwyższych także w roku 1980 (patrz Tabela 3.). Autor nie podejmuje się jednak wyjaśnienia związku przyczynowego między zmiennymi, w tym wyjaśnienia ewentualnego mechanizmu ujemnego oddziaływania nadmiernych wydatków socjalnych na wzrost gospodarczy. Tabela 3. Wydatki socjalne w wybranych krajach OECD w roku 1980 oraz 2001 Kraj Wydatki socjalne (proc. PKB) Belgia 37,6 (1.) 25,8 (6.) Dania 33,3 (4.) 26,1 (5.) Francja 29,5 (6.) 27,9 (2.) Niemcy 31,5 (5.) 26,6 (4.) Szwecja 33,4 (3.) 28,9 (1.) Uwagi: w nawiasach oznaczono miejsce, które zajął poszczególny kraj pod względem wysokości wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie OECD (SOCX, 2010) Istnieje kilka hipotez wyjaśniających negatywny wpływ rozdętych wydatków socjalnych na wzrost gospodarczy. Po pierwsze, rosnące wydatki socjalne wiążą się z większym opodatkowaniem 29. Tymczasem, według Djankova i in. (2008) wzrost efektywnej stawki podatku od dochodu przedsiębiorstw o 10 pkt. proc. powoduje: obniżenie stopy inwestycji o 2 pkt. proc., zmniejszenie liczby nowo zakładanych firm o 40 proc., zwiększenie udziału szarej strefy w tworzeniu PKB o 2 pkt. proc. W sumie, wzrost stopy opodatkowania zysków przedsiębiorstw o 10 pkt. proc. przekłada 27 Smith D., Living with Leviathan. Public Spending, Taxes and Economic Performance, The Institute of Economic Affairs, Londyn 2006, s Z kolei Lindert (2004) wskazuje na brak wpływu wydatków socjalnych na wzrost gospodarczy. 29 Balcerowicz L. W kierunku ograniczonego państwa, FOR, Warszawa 2008, s

18 się na zmniejszenie tempa wzrostu gospodarczego o 1 pkt. proc. Ponadto, zwiększone opodatkowanie pracy zwiększenie klina podatkowego ogranicza podaż pracy. Na skutek zwiększonych transferów socjalnych następuje także wzrost przestępczości gospodarczej unikanie podatków 30. Po drugie, wydatki socjalne obniżają skłonność do oszczędzania (dotyczy to szczególnie programów pomocy socjalnej, gdzie wypłata świadczeń uzależniona jest od badania stanu majątkowego). Tymczasem, jak udowodnili Feldstein i Horioka (1979), poziom krajowych oszczędności jest pozytywnie skorelowany z krajowymi inwestycjami. Po trzecie, hojne i łatwo dostępne świadczenia socjalne zmniejszają bodźce do podejmowania pracy. W efekcie zmniejsza się ogólna liczba godzin przepracowanych w gospodarce, co ma negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Po czwarte, zwiększanie wydatków socjalnych może powiększać deficyt państwa. Jak wynika z Tabeli 4. nadmierny wzrost wydatków socjalnych przyczyniał się do zwiększenia deficytu budżetowego w 18 krajach OECD w latach Tabela 4. Zmiany netto w wybranych agregatach w 18 krajach OECD w latach 80. i 90. (proc. PKB) Zmiany netto w: Wydatkach socjalnych 1,7 0,2 3,6-0,7 4,8 Wydatkach na obsługę długu 1,4 0,1 0,3 0,1 1,9 Wydatkach publicznych 3,6-3,2 5,2 0,1 5,7 Opodatkowaniu 1,1 1,5 0,2 0,2 3,0 Deficycie 2,4-3,7 4,2-4,1-1,2 Źródło: Schwartz (2000) Tymczasem jak podkreśla Rzońca (2008) deficyt powodując wzrost długu publicznego, zwiększa podatki płacone w przyszłości, gdyż od długu trzeba zapłacić odsetki. Ponadto, skutkuje zachwianiem struktury wydatków publicznych, ograniczając wydatki prorozwojowe. Co więcej, deficyt redukuje inwestycje przedsiębiorstw, ponieważ uszczupla prywatne oszczędności. Omawiając efektywność państwa socjalnego należy wspomnieć jeszcze o dwóch zjawiskach. Po pierwsze, ze świadczeń socjalnych korzysta także bogatsza cześć społeczeństwa. Im bardziej uniwersalne są zasiłki socjalne (przyznawane bez badania stanu majątkowego), tym są mniej 30 Tamże 18

19 ukierunkowane na biednych. Ludzie z niższych warstw społecznych mają także mniejszą wiedzę nt. ubiegania się o zasiłki czy ulgi podatkowe. Zjawisko to znane jest w literaturze pod angielska nazwą Matthew effect. Przykładowo, dla Wielkiej Brytanii Le Grand (1982) udowodnił, że w latach 70. XX w. na chorego z górnego kwintyla zarobków przeznaczono w ramach wydatków na publiczną służbę zdrowia o 40 proc. więcej, niż na chorego z dolnego kwintyla dochodowego. Ponadto, na gospodarstwo domowe z górnego kwintyla dochodowego przypadało trzy razy więcej wydatków publicznych na edukację, niż na gospodarstwo domowego z dolnego kwintyla zarobkowego. 31 Po drugie, na co wskazywał Okun (1975), nieefektywna jest sama redystrybucja. Kwoty pieniężne ściągnięte w formie podatków na wydatki socjalne, są niższe od rzeczywistych wydatków na cele socjalne. Wiąże się to m.in. z kosztami administracyjnymi obsługi programów socjalnych. Przykładowo, w Wielkiej Brytanii w 2004 r. 3,1 proc. wydatków na zabezpieczenie socjalne stanowiła obsługa administracyjna systemu. 32 Przedstawione w rozdziale I.4. omówienie efektywności państwa socjalnego nie jest wyczerpujące. Ze względu na ograniczony zakres pracy zawężono się do skrótowego opisu najważniejszych kwestii. 31 Pestieau P., The Welfare State in the European Union. Economic and Social Perspective, Oxford University Press, 2006, s Tamże, s.82 19

20 Rozdział II. Długofalowa dynamika wydatków publicznych oraz czynniki warunkujące dynamiki wydatków socjalnych Bieżący rozdział omawia podstawowe hipotezy nt. długofalowej dynamiki w wydatkach publicznych oraz przedstawia główne czynniki warunkujące dynamikę w wydatków socjalnych. II.1. Długofalowa dynamika wydatków publicznych W długim okresie (tj. od II poł. XIX w. do roku 2005) wszystkie państwa na świecie zwiększyły odsetek wydatków publicznych w PKB. Wyjątkiem, ale w średnim okresie czasu, jest np. Izrael, gdzie w latach udział wydatków sektora finansów publicznych spadł o ponad 15 pkt. proc. 33 Dynamikę udziału wydatków publicznych w PKB w wybranych krajach w długim okresie przedstawia Tabela 5. Tabela 5. Dynamika wydatków publicznych w relacji do PKB w wybranych krajach w długim okresie czasu Okres Wydatki SFP (proc. PKB) w roku: Zmiana początkowym końcowym (pkt. proc.) Austria ,5 50,2 39,7 Belgia ,8 50,0 36,2 Francja ,6 53,4 41,8 Holandia ,1 46,9 37,8 Niemcy ,3 47,1 33,8 Szwecja ,7 57,9 52,2 W. Brytania ,4 43,3 30,9 Włochy ,7 49,0 35,3 USA ,3 35,2 27,9 Źródło: Radzikowski (2010) Pierwszą hipotezę wyjaśniającą długookresowy wzrost wydatków publicznych zaprezentował na przełomie XIX/XX w. Adolph Wagner. Zgodnie z prawem Wagnera (tak przyjęło się nazywać jego hipotezę) istnieje długofalowa dodatnia korelacja między poziomem PKB a wielkością wydatków publicznych. Według tej hipotezy, im wyższy poziom rozwoju gospodarczego, tym większa aktywność państwa, prowadząca do wypierania działalności prywatnej. Zdaniem Wagnera, 33 Radzikowski M., Determinanty dynamiki państwa socjalnego, Prezentacja na seminarium naukowe w Katedrze Studiów Porównawczych SGH, 26 kwietnia

21 interwencja państwa jest skutkiem postępu gospodarczego. Poprzez szerszą ingerencję państwo rekompensuje społeczeństwu straty wynikające ze wzrostu. Według prawa Wagnera, presja na usługi dostarczane przez państwo oraz skłonność do płacenia podatków jest elastyczna dochodowo. Oznacza to, że są one większe, gdy większy jest dochód obywateli. A zatem im szybciej rozwija się gospodarka i bogaci się społeczeństwo, tym szybszy jest rozrost sektora publicznego. Według części badaczy, np. Marylina Musgrave a prawo Wagnera obowiązuje tylko do pewnego poziomu wydatków publicznych 34. Długofalowy wzrost wydatków publicznych, związany z poziomem wzrostu gospodarczego, dla Wielkiej Brytanii potwierdzają prace Gylesa (1991) oraz Changa (2002). Ten ostatni pozytywnie zweryfikował go dla lat Dla wcześniejszych okresów (od poł. XIX w. do roku 1913) zależność wydatków publicznych i wzrostu gospodarczego badał Thornton. Jego analiza dla sześciu europejskich krajów, w tym Wielkiej Brytanii, potwierdziła hipotezę Wagnera. Dodatnią korelację między wydatkami sektora finansów publicznych i poziomem rozwoju gospodarczego w latach oraz dla Wielkiej Brytanii potwierdzają także badania Yuka (2005). Brak zależności stwierdza on dla okresu Drugą hipotezę długookresowego wzrostu wydatków publicznych przedstawili Peacock i Wiseman (1967). Podkreślali oni wagę takich wydarzeń jak wojna czy kryzys gospodarczy w nakładaniu na społeczeństwo większych podatków i finansowaniu nowych potrzeb społecznych. Raz zalegalizowana ingerencja państwa, sprawia, że trudno się jest z niej już wycofać. Ta koncepcja sprawdza się dla Wielkiej Brytanii, która podczas I i II wojny światowej znacznie zwiększyła wydatki publiczne, nigdy już nie przywracając ich do poziomu wyjściowego. Trzecią hipotezę długookresowego wzrostu wydatków publicznych przedstawił Aaron Wildavsky. Według niego, ekspansja sektora publicznego jest odwrotnie proporcjonalna do tempa wzrostu PKB. O ile wydatki z budżetu państwa kurczą się wraz z szybkim rozwojem gospodarczym, tak 34 Cameron D., The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis, The American Political Science Review, Vol. 72, s Istnieje szereg innych badań potwierdzających prawo Wagnera. Przykładowo, poza Francją i Włochami, prawo Wagnera w najmocniejszej wersji modelu Johansena znalazło zastosowanie we wszystkich krajach starej Unii Europejskiej (w tym w Wielkiej Brytanii) w latach (Karagianni i in.,1968). Analizę dla 21 krajów wysoko rozwiniętych (w tym dla Wielkiej Brytanii), potwierdzającą hipotezę Wagnera przedstawił także Lindert (2004b). Udowodnił prawo Wagnera dla lat , , a nawet dla okresu , kiedy popularna była polityka redukcji wydatków publicznych (ang. retrenchment). 21

22 wydatki te zwiększają się, gdy gospodarka doświadcza niskiego tempa wzrostu. Zdaniem Wildavsky ego ta hipoteza może znaleźć uzasadnienie w przypadku Wielkiej Brytanii. 36 Warto wspomnieć jeszcze o dwóch hipotezach wzrostu wydatków publicznych. Autorem pierwszej z nich był belgijski historyk Henri Pirenne. W przeciwieństwie do Wagnera oraz Peacocka i Wisemana, w teoriach których (nie licząc krótkich okresów konsolidacyjnych) wydatki publiczne zwiększają stale swój udział w relacji do PKB, Pirenne uważał, że udział wydatków publicznych do PKB podlega wahaniom. Okresy zwiększonych wydatków publicznych przeplatają się okresami, gdy dominują restrykcyjne poglądy na politykę fiskalną. Pirenne twierdził, że o ile wiek XIX był okresem ograniczonej ingerencji państwa w gospodarkę, tak w XX w. dominującą rolę odgrywał kolektywizm (Crowley, 1970). Druga hipoteza odnosi się do sposobu finansowania nadmiernych wydatków publicznych. Jedyną szansą rządu na ich zwiększenie jest ucieczka w tzw. iluzję fiskalną. Oznacza ona, że zwiększenie dochodu budżetu państwa odbywa się kosztem wysokich podatków pośrednich i parapodatków. Są to np. podatek VAT oraz składki na ubezpieczenie społeczne (Cameron, 1975). II.2. Determinanty dynamiki państwa socjalnego Przedstawione w podrozdziale II.1. hipotezy mają charakter ogólny i nie tłumaczą szczegółowo dynamiki wydatków socjalnych. W bieżącej sekcji przedstawiono hipotezy wyjaśniające dynamikę wydatków socjalnych w podziale na hipotezy koncentrujące się na czynnikach ekonomicznych, instytucjonalnych oraz politycznych. Opis ten stanowi punkt wyjścia do omówienia czynników wzrostu państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii. II.2.1. Ekonomiczne determinanty dynamiki państwa socjalnego Istnieją trzy podstawowe hipotezy odnośnie ekonomicznych determinantów dynamiki państwa socjalnego. Pierwsza z nich została przedstawiona przez Charlesa Lebeaux oraz Harolda Wilensky ego (1958) 37. Według logiki industrializacji (tak przyjęło nazywać się ich koncepcję) powstanie i 36 Cameron D., The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis, The American Political Review, Vol. 72, No. 4, 1978 s

23 rozwój państwa socjalnego związane są z postępem technologicznym. Im wyższy poziom rozwoju gospodarczego kraju, tym większe wydatki socjalne w relacji do PKB. Z jednej strony industrializacja i towarzyszący jej rozwój gospodarczy wywołały zmiany społeczno-ekonomiczne, tj. zmniejszanie zatrudnienia w rolnictwie, migrację ze wsi do miast, powstanie klasy robotniczej, poluzowanie więzi rodzinnych czy starzenie się społeczeństwa. Z drugiej strony wzrost gospodarczy wytworzył odpowiednie zasoby 38, które interwencję państwa czyniły możliwą. W 1975 r. Wilensky przedstawił badania potwierdzające teorię industrializacji 39. W badaniu użył próby złożonej z 64 krajów. Dane pochodziły z 1966 r. Charakterystyki wyselekcjonowanej próby przestawia Tabela 6. Tabela 6. Produkt narodowy brutto per capita oraz wydatki socjalne w 64 krajach w 1966 r. PNB per capita (w dol., 1966) Wydatki socjalne (proc. PNB, 1966) I kwartyl 16 najbogatszych krajów (m.in. Wielka Brytania, USA) $ ,8 II kwartyl (m.in. Czechosłowacja, Grecja) $948 10,1 III kwartyl (m.in. Cypr, El Salwador) $372 4,0 IV kwartyl 16 najbiedniejszych krajów (m.in. Ghana, Burkina Faso) $156 2,5 Źródło: Wilensky (1974) W podstawowym modelu dynamiki państwa socjalnego Wilensky starał się wyjaśnić poziom wydatków socjalnych w zależności od poziomu rozwoju gospodarczego, struktury demograficznej (udział osób powyżej 65. roku życia w populacji), czasu trwania programów socjalnych (czynnik biurokratyczny), a także systemów politycznych: liberalno-demokratycznego oraz totalitarnego. Ostatecznie, wydatki socjalne (jako odsetek PNB) okazały się najsilniej skorelowane 40 wskaźnikami starzenia się populacji (0,89), czynnikiem biurokratycznym (0,85) oraz dochodem per capita (0,67). Niższe korelacje obserwowano dla wydatków socjalnych oraz systemów 37 O wpływie poziomu rozwoju gospodarczego na politykę społeczną pisali także Cutright (1965) oraz Aaron (1967). Ten ostatni w modelu dla danych z 22 krajów z 1957 r. dowiódł, że najsilniejszy związek ze zmienną objaśnianą (wydatkami socjalnymi per capita) wykazuje poziom PKB na mieszkańca. 38 Programy socjalne nie mogły powstać bez wystarczającej nadwyżki zasobów. Nawet, jeśli w biedniejszych krajach pojawiały się programy socjalne, były one ograniczone pod względem wysokości świadczeń i liczby beneficjentów, dopóki stosowna nadwyżka nie została wypracowana. 39 Wilensky H., The Welfare State and Equality.., s Współczynniki korelacji liniowej Pearsona. 23 ze

24 politycznych. Korelacja zmiennej dla systemu liberalno-demokratycznego ze zmienną wydatki socjalne (proc. PNB) wynosiła 0,45, a dla systemu totalitarnego 0, Poziom rozwoju gospodarczego miał pośredni wpływ na poziom wydatków socjalnych. Ogniwem pośrednim okazała się demografia 42 (udział osób powyżej 65. roku życia). Wzrost gospodarczy powoduje bowiem zmiany w strukturze demograficznej starzenie się społeczeństw 43. Na skutek industrializacji i postępu technologicznego wydłuża się przeciętna długość trwania życia, a także obniża się wskaźnik urodzeń (popularyzacja antykoncepcji, rozpad rodziny). Zatem rozrost państwa socjalnego związany jest z zaspokajaniem potrzeb starzejącego się społeczeństwa. Diagram 2. Czynniki dynamiki państwa socjalnego w modelu Wilensky ego PNB per capita Źródło: Wilensky (1974) Udział osób powyżej 65. roku życia w populacji Czynnik biurokratyczny Udział wydatków socjalnych w PKB Diagram 2. przedstawia czynniki dynamiki państwa socjalnego w modelu Wilensky ego. Według tego badacza bezpośredni wpływ na wydatki socjalne ma także biurokracja (administracja publiczna), powoduje ona bowiem zakorzenienie programów socjalnych oraz ich długofalową ekspansję 44. W rozszerzonym modelu Wilensky badał także wpływ ideologii na dynamikę państwa socjalnego. Skonstruowane przez niego zmienne odpowiedzialne za ideologię nie miały jednak wpływu na poziom wydatków socjalnych. Obecnie teoria industrializacji poddawana jest krytyce. W latach programy socjalne wprowadzane były na różnych poziomach rozwoju społeczno-ekonomicznego. Przykładowo, pierwszy program nie pojawił się tak, jakby to wskazywała logika industrializacji, w najbardziej rozwiniętej gospodarczo Wielkiej Brytanii, ale w 41 Model regresji wielorakiej, którego użył Wilensky wyjaśniał aż 83 proc. zmienności zmiennej objaśnianej (poziomu wydatków socjalnych). 42 Także Lindert (2004b) potwierdza wpływ starzenia się społeczeństwa na zwiększenie wydatków socjalnych, choć uważa, że po przekroczeniu pewnego progu osób poniżej 65. roku życia w populacji wydatki te będą maleć. O mniejszych wydatkach socjalnych na skutek starzenia się społeczeństw pisali także Razin i Sadka (2002, 2004). Wynika to z różnych preferencji ludzi młodych i starszych względem opodatkowania pracy i kapitału. 43 Ludzie starsi są głównymi beneficjentami dwóch największych programów socjalnych systemu emerytalnego oraz służby zdrowia. Najczęściej też korzystają z opieki społecznej. Ponadto, ludzie powyżej 65. roku stanowią coraz większy elektorat (ang. gray power). Stąd zwiększanie świadczeń emerytalnych jest często decyzją polityczną. 44 Wilensky H., The Welfare State and Equality, s

25 Prusach i Austrii, które znajdowały się na niższym poziomie rozwoju. Gdy Bismarck wprowadzał programy ubezpieczeniowe w latach 80. XIX w., PKB per capita w Wielkiej Brytanii było o ponad 75 proc. wyższe niż w ówczesnych Prusach. Zaprzeczeniem teorii industrializacji może być także przykład Irlandii. W latach zanotowała ona imponujący średnioroczny wzrost gospodarczy na poziomie 7,5 proc. W tym samym okresie wydatki socjalne w relacji do PKB spadły o ok. 5 pkt. proc. Ponadto, wydatki socjalne różnią się pomiędzy krajami o podobnym poziomie rozwoju. Przykładowo w 2008 r. dochód na mieszkańca w Hiszpanii i we Włoszech był zbliżony i wynosił odpowiednio 19,7 oraz 19,9 tys. dol. GK (dol. Geary-Khamisa z 1990 r.). Tymczasem, wydatki socjalne w relacji do PKB były we Włoszech o prawie 6 pkt. proc. większe niż w Hiszpanii. Druga hipoteza dynamiki wydatków socjalnych dotyczy deindustrliazacji. Deindustrializacja polega na transformacji od gospodarki przemysłowej do usługowej, gdzie największą wartością jest kapitał ludzki (tzw. gospodarka oparta na wiedzy). Jej cechą charakterystyczną jest ograniczenie zatrudnienia w rolnictwie oraz przemyśle, a także zwiększenie zatrudnienia w sektorze usług. Według Iversena i Cusacka (1998) spadek zatrudnienia w sektorach tradycyjnych (rolnictwo, przemysł) o 1 proc. powoduje w długim okresie wzrost wydatków socjalnych (transferów socjalnych) o 0,4 proc. 45. Tabela 7. przedstawia dla wybranych krajów zakres redukcji zatrudnienia w rolnictwie i przemyśle w latach oraz jej absorpcję. Tabela 7. Redukcja zatrudnienia w rolnictwie i przemyśle w latach w wybranych krajach wysoko rozwiniętych (w proc.) Redukcja miejsc pracy w rolnictwie i przemyśle Absorpcja sektora prywatnego Absorpcja sektora publicznego Bez absorpcji Finlandia 27,6 4,8 8,5 14,9 Niemcy 15,4 7,0 4,2 4,4 Włochy 19,5 8,7 4,0 7,4 Norwegia 15,8 9,3 13,9-7,0 Szwecja 17,7 2,9 14,4 0,8 Wlk. Brytania 15,6 10,4 1,1 4,9 Źródło: Iversen i Cusack (1998) 45 Iversen T., Cusack T., The Causes of Welfare State Expension: Deindustralization or Globalization?, WZB Discussion Paper, FS I , Berlin 1998, s

26 W latach 80. popularne były trzy sposoby reakcji państwa na zmiany na rynku pracy. Po pierwsze, państwo promowało zatrudnienie w sektorze prywatnym poprzez deregulację rynku pracy, a także wspierając aktywne polityki rynku pracy oraz kształcenie ustawiczne. To rozwiązanie przyjęto w Wielkiej Brytanii. Po drugie, tworzono miejsca pracy w sektorze publicznym (model skandynawski). W Szwecji ponad 80 proc. osób, które utraciły pracę na skutek redukcji etatów w rolnictwie i przemyśle, zostało zatrudnionych przez sektor publiczny. Ograniczenie zasobu siły roboczej to trzeci sposób reakcji państwa na skutki deindustrializacji, popularny w Europie kontynentalnej. We Francji oraz Niemczech odpowiedzią na zmiany na rynku pracy było wprowadzenie nowej legislacji pozwalającej na przechodzenie na wcześniejszą emeryturę. 46 Deindustrializacja wiąże się z nowymi formami organizacji rynku pracy (elastyczne zatrudnienie), oraz pracą w niepełnym wymiarze czasu. Ponadto, od zatrudnionych wymaga się korzystania prz pracy z najnowszych technologii. To ogranicza popyt na pracowników o niskich kwalifikacjach oraz osoby starsze. Z kolei głównym zadaniem państwa socjalnego według teorii deindustrializacji jest przywrócenie tych osób do pracy. Stąd w nowoczesnych gospodarkach welfare state coraz częściej wypierany jest terminem workfare state 47. Trzecia hipoteza dynamiki państwa socjalnego dotyczy globalizacji, czyli większej otwartości na handel międzynarodowy. Istnieją dwie koncepcje wpływu globalizacji na państwo socjalne. Według jednej z nich, otwarcie się na wymianę handlową powoduje uszczuplenie welfare state. Aby przyciągnąć kapitał, zwiększyć zyskowność inwestycji i obniżyć koszty pracy kraje, decydują się na redukcję podatków (ang. race to the bottom). Ograniczeniu ulegają wydatki publiczne, w tym wydatki socjalne 48. Ponadto, jak zauważa Sørensen (2000) globalizacja prowadzi do mniejszej redystrybucji. Zwiększa się opodatkowanie netto pracy względem opodatkowania kapitału. Państwo próbuje bowiem przerzucić obciążenia podatkowe na mniej mobilny czynnik produkcji, jakim jest praca. W badaniach dla okresu od do dla Skandynawii i Europy kontynentalnej zanotowano wzrost efektywnego opodatkowania pracy o 2,5 pkt. proc. oraz spadek opodatkowania kapitału o 1 pkt. proc Lindbeck A., An Essay on Welfare State Dynamics, The Research Institute of Industrial Economics, Working Paper No. 595, Sztokholm 2003, s Golinowska S., W trosce o pracę. Raport o Rozwoju Społecznym 2004, CASE, UNDP, Warszawa 2004, s Rodrik D., Has globalization gone too far?, California Management Review, Berkley 1997, s Sørensen P., The case for international tax co-ordination reconsidered, Economic Policy, Great Brtain 2000, s

27 Według drugiej koncepcji globalizacja może prowadzić do zwiększenia wydatków socjalnych. Scheve i Slaughter (2003) twierdzą, że internacjonalizacja przyczynia się do większej niepewności zatrudnienia i płac wśród pracowników w przemysłach wystawionych na konkurencję zagraniczną. Rosnąca niepewność powoduje z kolei rozbudowę siatki zabezpieczenia socjalnego. W swoim badaniu Scheve i Slaughter posłużyli się danymi dla Wielkiej Brytanii z lat 90. XX w. 50 Analizę Scheve a i Slaughtera uzupełniają badania Stefanie Walter. Według niej szanse, że pracownik, odczuwający niepewność zatrudnienia, będzie popierał wydatki socjalne są większe o połowę niż w przypadku pracownika, który jej nie odczuwa. Ponadto, osoby, które uważają, że państwo powinno wziąć na siebie więcej odpowiedzialności za obywateli, z trzykrotnie większym prawdopodobieństwem będę głosować na partie socjaldemokratyczne niż obywatele mający odmienne zdanie 51. Zwolennikiem koncepcji wzrostu wydatków socjalnych na skutek większej otwartości handlowej był także Rodrik (2007) oraz Garrett (1998). Ten ostatni zwracał uwagę na dodatnią korelację między otwarciem na wymianę międzynarodową a wydatkami państwa socjalnego. Według niego w gospodarkach otwartych siła partii lewicowych i związków zawodowych jest większa 52, niż w krajach o mniejszej otwartości na wymianę handlową. Dowiódł, że najsilniejsza korelacja pomiędzy wydatkami socjalnymi (wydatkami na zabezpieczenie społeczne), a siłą partii lewicowych miała miejsce w latach i , czyli w okresach dynamicznego wzrostu handlu międzynarodowego. Z kolei zdaniem Sinna (2007) wzrost wydatków socjalnych na skutek globalizacji wynika przede wszystkim z braku dostosowań po stronie kosztów pracy oraz wysokiej stopy zastąpienia płacy zasiłkami dla bezrobotnych. Z jednej strony nie mogąc obniżyć wynagrodzeń pracowników krajowych, firmy przenoszą swoją produkcję do krajów o niższych kosztach pracy. Jeżeli inne sektory nie zaabsorbują zwolnionych pracowników zwiększy się liczba bezrobotnych. Z drugiej strony bezrobotni, mając świadomość hojnych i przyznawanych przez długi okres czasu zasiłków, nie będą sumiennie poszukiwać pracy, a raczej żerować na systemie socjalnym. W ten sposób może dojść do utrwalenia bezrobocia i długofalowego zwiększenia wydatków socjalnych 53. Co więcej państwo, chcąc zwiększyć szansę zatrudnienia osób o niskich kwalifikacjach, inwestuje w usługi społeczne, takie jak szkolnictwo (w tym zwłaszcza w kształcenie ustawiczne) czy 50 Scheve K., Slaughter M., Economic Insecurity and the Globalization of Production, Yale University, 2003 s Walter S., Globalization and the Welfare State: Testing the Microfoundations of the Compensation Hypothesis, s Garrett G., Partisan Politics in the Global Economy, Cambridge University Press, Nowy Jork 1998, s Sinn H.-W., The Welfare State and the Forces of Globalization, NBER, Working paper 12946, Cambridge 2007, s. 4 27

28 pośrednictwo pracy, co dodatkowo rozdyma wydatki socjalne 54. Do rozdęcia wydatków socjalnych doszło przede wszystkim w krajach Europy kontynentalnej, gdzie utrzymano sztywność płac. Inaczej zareagowały kraje o anglosaskim modelu państwa socjalnego, w tym Wielka Brytania. Dominującą reakcją na globalizację była tam deregulacja rynku pracy, cięcia podatków dochodowych oraz ograniczanie dostępu do zasiłków. II.2.2. Instytucjonalne determinanty dynamiki państwa socjalnego Zidentyfikowano cztery podstawowe hipotezy dynamiki państwa socjalnego skupiające się na czynnikach instytucjonalnych. Po pierwsze rozrost państwa socjalnego zależy od liczby organów politycznych posiadających prawo weta. Okazuje się, że im jest ich więcej, tym polityka w kraju jest mniej zmienna. I odwrotnie, im jest ich mniej, tym polityka jest mniej przewidywalna i ciężko utrzymać polityczne status quo. W ten sposób większa liczba punktów weta (ang. veto points) może, z jednej strony, utrudniać gwałtowną i niekontrolowaną ekspansję państwa socjalnego, a z drugiej strony przeszkadzać w redukcji wydatków socjalnych Szarfenberg R., Człowiek i polityka społeczna Unia Europejska 2050, Uniwersytet Warszawski, Instytut Polityki Społecznej, Warszawa 2007, s Tsebelis G., Veto Players: How Political Institutions Work, UCLA, Boston 2001, s

29 Po drugie, dynamika wydatków publicznych, w tym socjalnych, jest większa w krajach o proporcjonalnym systemie wyborczym, niż w krajach z systemem większościowym. Przy ordynacji proporcjonalnej można zaobserwować większe poparcie dla programów ogólnonarodowych ze Wykres 5. Stopień proporcjonalności systemu a transfery publiczne w relacji do PKB Źródło: Milesi-Ferretti, Perotti, Rostagno (2002) skłonnością do nadmiernie wysokiego deficytu budżetowego. Systemy proporcjonalne charakteryzuje fragmentaryczna scena polityczna. Oznacza to, że jest więcej mniejszych partii, a także jest większe prawdopodobieństwo rządu koalicyjnego, niż w systemach większościowych. Potwierdzeniem tej hipotezy są badania empiryczne przeprowadzone po II wojnie światowej. Można z nich wyciągnąć wnioski, że wraz ze wzrostem proporcjonalności systemu wyborczego zwiększa się skłonność rządów do zwiększania wydatków publicznych, w tym wydatków socjalnych 56. Przykładowe wyniki jednego z badań przedstawia Wykres 5. Po trzecie, na dynamikę państwa socjalnego wpływa administracja publiczna (biurokracja). Urzędnicy chcą, aby ich praca była uważana za ważną. Ponadto, chcą zachować swoje stanowiska pracy. Mają świadomość, że likwidacja przywilejów socjalnych wiązałaby się utratą zatrudnienia, przynajmniej dla części z nich 57. Zwiększając wydatki socjalne niemal gwarantują sobie zatrudnienie. 58 Dodatni wpływ biurokracji zastał udowodniony przez Wilensky ego (patrz sekcja II.2.1.) 56 Milesi-Ferretti G.M., Perotti R., Rostagno M., Electoral Systems and Public Spending, The Quarterly Hournal of Economics, Vol. 117, No. 2, Rzońca A., Czy Keynes się pomylił? Skutki redukcji deficytu w Europie Środkowej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2007, s Zdaniem Wilensky ego (1975), jedną ze zmiennych instytucjonalnych wyjaśniającą różnice w wydatkach socjalnych, jest centralizacja władzy. Jego zdaniem im większy stopień centralizacji władzy, tym większe są wydatki socjalne. Władze centralne radzą sobie lepiej z oporem społeczeństwa przed płaceniem podatków, niż politycy w strukturach zdecentralizowanych. Biorąc pod uwagę fiskalny wskaźnik centralizacji (rozumiany, jako udział dochodów szczebla centralnego w stosunku do dochodów całego sektora finansów publicznych), w latach 70. XX w. wśród dziewięciu krajów z największymi wydatkami socjalnymi sześć wykazywało duży stopień centralizacji: Belgia, Czechosłowacja, Holandia, Francja, Włochy oraz NRD. Wśród siedmiu krajów o najniższych wydatkach, cztery miały najniższy wskaźnik centralizacji: Australia, Kanada, Szwajcaria, USA. Według Linderta większa swoboda fiskalna regionów prowadzi do zwiększenia między nimi konkurencji. Chcąc przyciągnąć inwestycje regiony obniżają podatki, co skutkuje ograniczeniem programów socjalnych. Zdaniem Linderta ta koncepcja obowiązywała w XIX w. w krajach Europy kontynentalnej, ale już nie w Wielkiej Brytanii. Odmienną tezę przedstawił Tarschys (1975). Według niego, jeśli różne organy zajmują się ściąganiem podatków a inne wydatkowaniem środków publicznych, to wydatki te są większe. Odnosi się to także do organów centralnych i regionalnych. Badania, które potwierdzają tę tezę 29

30 Po czwarte, na dynamikę państwa socjalnego wpływa erozja norm społecznych, która powoduje zwiększenie liczby odbiorców programów socjalnych. Tymczasem według Lindbecka (2003) za erozję tych norm odpowiada rozdęte państwo socjalne, co powoduje samonapędzającą się spiralę. Gdy świadczenia są hojne a stopa zastąpienia płacy wysoka, dochodzi do pokusy nadużycia systemu (ang. moral hazard) tj. pobierania zasiłków przez osoby do tego nieupoważnione. O ile początkowo takie zachowania nie są akceptowalne społecznie, tak z czasem normy społeczne ulegają poluzowaniu i następuje powszechne przyzwolenie dla tego typu zachowań. Wysokie zasiłki dla osób pozostających bez pracy, dostępne przez długi okres czasu powodują celowe bezrobocie 59. Im więcej osób decyduje się na celowe bezrobocie, tym zasiłki dla bezrobotnych coraz bardziej tracą swój stygmatyzujący charakter. W efekcie, zatrudnieni widząc rzesze ludzi otrzymujących łatwy pieniądz w formie zasiłków dla bezrobotnych, są bardziej skłonni przejść na bezrobocie. Mogą przecież z jednej strony pobierać zasiłek, a z drugiej strony otrzymywać wynagrodzenie z nielegalnej pracy. Taka sama sytuacja dotyczy zasiłków chorobowych. Jak udowodnili Drago i Wooden (1992) zatrudniony częściej korzysta z zasiłku i urlopu chorobowego, gdy obserwuje, że częstotliwość pobierania zasiłków przez pozostałych pracowników jest wysoka 60. Inny przykład nadużycia świadczeń dotyczy osób w wieku przedemerytalnym. Na początku XXI w. efektywny wiek przechodzenia na emeryturę w krajach starej Unii wynosił mniej niż 60 lat, a aktywność zawodowa wśród osób w wieku lat wynosiła tylko 38 proc. Te niskie wskaźniki są skutkiem hojnych i łatwo dostępnych świadczeń dla osób w wieku okołoemertyalnym. Okazuje się, że skłonność do pracy zmniejsza się, gdy istnieją przepisy umożliwiające przejście na wczesną emeryturę z przyczyn zdrowotnych. Tak stało się w Holandii w latach 80. XX w., gdzie aż 12 proc. siły roboczej przebywało na rencie inwalidzkiej, którą otrzymywało się przed przekroczeniem ustawowego wieku emerytalnego. Tymczasem, żadne badania nie potwierdzały, żeby sytuacja zdrowotna Holendrów była aż tak zła 61. przeprowadzone zostały dla poszczególnych programów w USA. Środki na nie pochodziły ze szczebla federalnego, a ich alokacją zajmowały się władze stanowe i lokalne. 59 Pozytywną weryfikację hipotezy Lindbecka przeprowadził Heinemann (2004) 60 Drago R., Wooden M., The Determinants of Labor Absence: Economic Factors and Workgroup Norms across Countries, Industrial and Labor Relations Review, Vol. 45, No. 4, 1992, s Lindbeck A., An Essay on Welfare, s

31 Krajem, gdzie doszło do największej destrukcji norm dotyczących nadużyć jest Szwecja 62. Akceptowalnym społecznie usprawiedliwieniem pobierania świadczenia chorobowego jest tam np. niechęć do swojego szefa lub potrzeba rozwiązania problemów rodzinnych. Dodatkowo, Skorgman i Thoursie (2004) dowiedli, że liczba zwolnień chorobowych wśród Szwedów wzrasta w czasie dużych imprez sportowych relacjonowanych w telewizji. Przykładowo, w czasie zimowych Igrzysk Olimpijskich w Calgary w 1988 r. zanotowano wzrost liczby zasiłków chorobowych o 6,6 proc. 63. Rozdęte państwo socjalne poprzez hojne i łatwo dostępne świadczenia obsługuje coraz większą liczbę beneficjentów. Trudna do identyfikacji pokusa nadużycia oraz powszechna akceptacja społeczna takich zachowań sprawia, że z punktu widzenia jednostki nielegalne korzystanie ze świadczeń jest działaniem racjonalnym. Postępujące zachowania tego typu prowadzą do eskalacji wydatków socjalnych 64. W literaturze przyjęło się pojęcie autodestrukcji państwa socjalnego. Popularna jest jeszcze jedna koncepcja dynamiki państwa socjalnego w ujęciu instytucjonalnym, tzw. hipoteza inercji. Wskazuje ona na zawężenie pola decyzji do rozwiązań, które były podejmowane w przeszłości, i to nawet w sytuacji, gdy wcześniejsze decyzje były błędne. Do takiej sytuacji doszło w latach 70. w krajach Europy kontynentalnej. Chcąc zwalczyć panujące wtedy bezrobocie wprowadzono wysokie płace minimalne, sztywne płace, wysokie podatki od wynagrodzeń oraz hojne i przyznawane przez długi okres czas zasiłki dla bezrobotnych. Te rozwiązania przyczyniły się jednak do utrwalenia bezrobocia, a to zmusiło władze to podjęcia kolejnych kroków. Odpowiedzią na tą sytuację było dalsze usztywnianie rynku pracy poprzez wprowadzenie wyższych zasiłków dla bezrobotnych, wzmocnienie praw pracowniczych oraz zachęcanie do wcześniejszej emerytury. To spowodowało kolejne zwolnienia, obniżenie produktywności oraz ugruntowanie zjawiska długotrwałego bezrobocia. Inaczej na te same problemy zareagowano w Skandynawii, gdzie masowo tworzono miejsca pracy w sektorze publicznym oraz w krajach anglosaskich, gdzie zdecydowano się subsydiować miejsca pracy dla osób o niskich kwalifikacjach (Lindbeck, 2007). Oznacza to, że kraje, gdzie w przeszłości podejmowano decyzje zwiększające wydatki socjalne, z wyższym prawdopodobieństwem będą wprowadzać hojne programy socjalne także w reakcji na nowe problemy społeczne. 62 Heinemann F., Is the Welfare State Self-destructive? A study of Government Benefit Morale, Centre for European Economic Research, Discussion Paper No , 2007, s Skogman Thoursie P., Reporting Sick: Are Sporting Events Contagious? Journal of Applied Econometrics, 2004, s Halla M., Lackner M., Schneider F., An Empirical Analysis of the Dynamics of the Welfare State: The Case of Benefit Morale, IZA DP No. 4165, Bonn 2009, s

32 II.2.3. Polityczne determinanty dynamiki państwa socjalnego 65 Istnieje pięć głównych hipotez dynamiki państwa socjalnego skupiających się na czynnikach politycznych. Po pierwsze, przyczyn wzrostu wydatków socjalnych upatruje się w nadaniu powszechnych praw wyborczych osobom z niższych warstw społecznych. Masy społeczne o niskich dochodach, zdobywając i wykorzystując prawa wyborcze, wywierały nacisk na polityków w celu uzyskania wyższych świadczeń socjalnych oraz zwiększenia ich zakresu. Demokracja spowodowała podnoszenie nowych potrzeb do rangi tematów politycznych. Jak pokazują badania empiryczne, przeprowadzone przez Linderta (2004b) dla 21 krajów rozwiniętych w latach , największy wpływ na rozrost wydatków socjalnych miało rozszerzenie praw wyborczych na ponad 70 proc. populacji dorosłych mężczyzn. Lindert wskazywał także, że istnieje dodatnia zależność pomiędzy wydatkami socjalnymi a nadaniem praw wyborczych kobietom 66. Poza nadaniem praw wyborczych ważne jest także ich wykorzystanie. Według badań Iversena i Cusacka (1998) wzrost frekwencji wyborczej o 1 pkt. proc. powoduje wzrost wydatków na cele socjalne o 0,15 proc w długim horyzoncie czasu. Jak uzasadnia Tomka (2005) ekspansja pierwszych programów zabezpieczenia socjalnego w końcowych latach XIX w. związana była także z utratą wpływów politycznych i chęcią wzmocnienia poparcia dla władzy. Elity polityczne, chcąc zdobyć większą legitymizację swoich rządów, zaczęły ujmować w swoich programach głos ludzi z niższych warstw społecznych. Można by rzec, że w ten sposób władze gwarantowały spokój społeczny. Dowodem na to może być kolejność wprowadzania systemów zabezpieczenia socjalnego. Otóż, narodowe programy o charakterze socjalnym, najwcześniej wprowadziły kraje autorytarne (nieparlamentarne): Niemcy, Austria, Finlandia oraz Szwecja. A właśnie w systemach nieparlamentarnych elity polityczne borykały się z brakiem poparcia dla swojej władzy. Poparcie dla władzy w tych krajach mogło nadejść tylko poprzez wprowadzenie polityki socjalnej. Systemy demokratyczne wprowadzały 65 W pracy nie poruszam kwestii ideologicznych. Tymczasem według jednej z teorii (model ideologiczny) jej rola w kształtowaniu welfare state jest kluczowa. Najogólniej rzecz ujmując, zgodnie z tą teorią państwo socjalne jest efektem ścierania się poglądów wolnorynkowych i kolektywistycznych np. kapitalizmu i socjalizmu, monetaryzmu i keynesizmu (Fraser, 2009). 66 Lindert P., Growing Public. Social Spending, Volume 2: Further Evidence, Cambridge 2004, s

33 systemy socjalne później: Francja, Belgia, Holandia, Norwegia oraz Wielka Brytania. Do roku 1900 w systemach nieparlamentarnych wprowadzono siedem razy więcej obowiązkowych programów socjalnych niż w demokracjach parlamentarnych. Najwcześniej, nie licząc USA, pełne prawa wyborcze dla mężczyzn przyznano w Niemczech w Szybko, bo już w 1919 r. nadano tam też prawa wyborcze kobietom. Ta relatywnie wczesna demokratyzacja miała przełożenie na dynamikę wydatków socjalnych. W Niemczech najwcześniej spośród wszystkich krajów OECD udział wydatków socjalnych w PKB przekroczył 3,0 a następnie 5,0 proc. Ten wzorzec nie odpowiada jednak wszystkim krajom. Kontrprzykład stanowią Stany Zjednoczone. Tabela 8. prezentuje dla wybranych krajów OECD chronologię kolejnych etapów rozszerzania praw wyborczych oraz przekraczania progów wydatków socjalnych. Tabela 8. Nadawanie praw wyborczych i progi wydatków socjalnych w wybranych krajach OECD Prawa wyborcze mężczyzn Uniwersalne prawa wyborcze Wydatki socjalne >3 proc. PKB Wydatki socjalne >5 proc. PKB Austria Dania Francja Holandia Irlandia Niemcy N. Zelandia Szwajcaria Szwecja W. Brytania USA Źródło: Pierson (1992) Po drugie, zdaniem Korpi ego (1980), zwolennika teorii zasobów siły (ang. power resources theory), poziom wydatków na cele socjalne zależy od siły i sukcesu partii socjaldemokratycznych oraz związków zawodowych. Im mocniejsze partie socjaldemokratyczne, tym wydatki socjalne są większe. Koncepcja ta nie cieszy się jednak popularnością. Wynika to z tego, że w krajach rozwiniętych programy socjalne pojawiły się na różnych etapach rozwoju partii 33

34 socjaldemokratycznych, robotniczych czy związków zawodowych. Co więcej, pierwsze programy socjalne wprowadzane były zazwyczaj przez partie konserwatywne i liberalne. 67 Po trzecie, zakres wydatków socjalnych zależy też od tego, jakiej grupie społecznej udzieli poparcia klasa średnia (tzw. hipoteza wyborcy medianowego) 68. Zależy to od rozkładu dochodu w społeczeństwie. Meltzer oraz Richard (1981) uważają, że jednostki z dochodem poniżej przeciętnego mają większą skłonność popierania redystrybucji. Stąd im większa luka dochodowa pomiędzy najwyżej i średnio zarabiającymi i mniejsza między najmniej i średnio zarabiającymi tym wydatki socjalne są większe 69. Wynika to z tego, że klasa średnia popiera redystrybucję chcąc zmniejszyć dystans dochodowy dzielący ją od najwyżej zarabiających. Duże znaczenie, co pokazali Bradbury i in. (2000), odgrywa także mobilność dochodowa, czyli możliwość wspinania się po drabinie dochodowej. W swoim badaniu skupili się na badaniu trwałości biedy. Zebrane przez nich statystyki dotyczyły wskaźników wtrąceń w biedę (ang. entry rate) i wyjścia z biedy (ang. exit rate) wśród dzieci. Okazuje się, że w USA oba wskaźniki są niskie, co według Linderta (2004a) można uznać za niską mobilność dochodową. W efekcie, niskie prawdopodobieństwo wtrącenia w biedę oznacza nikłe poparcie przez klasę średnią programów redystrybucyjnych. Dodatkowo, według hipotezy teorii wyboru publicznego, politycy dążą do ekspansji tych programów socjalnych, na które jest największy popyt i odwrotnie, ewentualne cięcia, będą miały miejsce w programach cieszących się najmniejszym popularnością. Tymczasem największym popyt występuje w przypadku uniwersalnych programów socjalnych, z których może korzystać klasa średnia (np. służba zdrowia, edukacja). Obecnie, te programy mają największy wpływ na dynamikę wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii. Po czwarte, wzrost państwa socjalnego opiera się na sekwencyjnych decyzjach politycznych. Nadanie praw jednej grupie społecznej, z czasem budzi roszczenia u innych grup społecznych, 67 Myles J., Quadagno J., Political Theories of the Welfare State, Social Service Review, Chicago 2002, s Przykładowo, w modelu kontynentalnym państwa socjalnego (np. Niemcy, Francja, Austria) poparcie polityczne klas średnich dla programów socjalnych, zostało zagwarantowane przez rozszerzenie lub wprowadzenie nowych programów obejmujących także grupy średniozamożne. 69 Do przeciwnego wniosku dochodzą Hassler i in. (2003). Ich zdaniem zwiększanie się luki dochodowej prowadzi do zmniejszenia poparcia dla redystrybucji. Obecnie nierówności dochodowe zwiększają się na skutek postępu technologicznego. Rosnące dysproporcje dochodowe w społeczeństwie wynikają bowiem z różnic w produktywności lepiej wynagradzane są osoby z wyższym wykształceniem. Z czasem, gdy osób z wyższym wykształceniem przybywa i ich zarobki są coraz większe luka dochodowa staje się coraz większa. Zwiększa się grupa społeczna (osoby z wyższym wykształceniem) przeciwna redystrybucji. 34

35 które domagają się podobnych przywilejów 70. Przyznanie nowych przywilejów socjalnych nie powoduje wygaśnięcia nadanych wcześniej, wręcz przeciwnie, przyczynia się do ich eskalacji w przyszłości. Dzieję się tak, gdyż grupy uprzednio uprzywilejowane chcą utrzymać swoją relatywną przewagę względem pozostałych grup. Zwiększanie świadczeń i przyznawanie nowych jest zatem reakcją łańcuchową. Inne wydatki niż socjalne, np. na budowę infrastruktury drogowej, nie wywołują tak dużej presji na ich dalsze zwiększanie. Przykładowo, wybudowanie drogi do miejscowości A, może skłonić osoby z okolicznej miejscowości B do żądania podobnej szosy, ale mieszkańcy z miejscowości B, gdzie jezdnia już istnieje, nie będą domagać się kolejnej równoległej do dopiero co wybudowanej 71. Ponadto, politykom ciężko jest znieść raz nadane prawa socjalne, szczególnie, gdy dotyczą większych grup społecznych. Boją się utraty popularności i ucieczki wyborców do przeciwnego obozu politycznego. Ze względów politycznych radykalne cięcia wydatków socjalnych są rzadkością 72. Po piąte, na dynamikę wydatków socjalnych wpływ ma konkurencja polityczna i koniunktura wyborcza. Im większa konkurencja na scenie politycznej, a tym samym częstsza zmiana władz, szczególnie między przeciwnymi obozami politycznymi, tym wydatki socjalne są wyższe. Dzieje się tak dlatego, że partie polityczne realizują populistyczne programy, dzięki którym wygrały wybory (zazwyczaj obiecuje się więcej niż można dać). Robią to, by nie stracić poparcia wyborców oraz by nie narazić się na cios ze strony opozycji. Ponadto, partie rządzące, by przekonać do siebie elektorat, w ostatnim roku kadencji opracowują budżet (tzw. wyborczy), obejmujący wyższe wydatki socjalne. To przekupywanie wyborców zwiększonymi wydatkami socjalnymi w ostatnim roku kadencji, nazywane jest w literaturze tzw. politycznym cyklem budżetowym 73. Badania przeprowadzone dla krajów OECD w latach przez Potrafke (2007) nie potwierdzają jednak tej zależności Wprowadzając nowe wydatki socjalne politycy usprawiedliwiają się, że zysk świadczeniobiorców jest większy niż strata podatników. 71 Rzońca A., Czy Keynes się pomylił?..., s Tomka B., Western European welfare, s Szarfenberg R., Teorie ekonomiczne i polityczne polityki społecznej, Teoria polityki społecznej, Skrypt do wykładu, s Omawiając czynniki polityczne warto wspomnieć także o tzw. teorii kompensacji Luhmanna (1994). Według niego kompetencje państwa stają się coraz bardziej uniwersalne. Zadaniem państwa jest już nie tylko zapewnienie poziomu minimum bytowego, ale także podejmowanie nowych problemów, jako zadania publiczne. Tworzy się tzw. klientelizm. O ile na początku klientami pomocy społecznej są osoby, których sytuację materialną rzeczywiście należy poprawić (np. bezrobotni, ludzie marginesu, emeryci), tak z czasem powstają programy socjalne, które są mniej precyzyjnie adresowane. 35

36 II.2.4. Model empiryczny dynamiki państwa socjalnego Kompleksowe badania empiryczne dotyczące dynamiki państwa socjalnego przedstawił m.in. Eunyoung Ha (2005). Swoją analizę przeprowadził dla 17 krajów wysoko rozwiniętych w latach Jego analiza dostarczyła szeregu ważnych informacji. Po pierwsze, aż proc. wydatków socjalnych okresu bieżącego wyjaśniane jest przez wydatki z okresu poprzedniego. Po drugie, wzrost wymiany handlowej (udział importu i eksportu w PKB) o 1 pkt. proc. zmniejsza wydatki socjalne w relacji do PKB o 0,3 pkt. proc. Po trzecie, gdy kraj posiada cztery organy z prawem weta, spadek wydatków socjalnych na skutek globalizacji zostaje zneutralizowany o 0,5 pkt. proc. (z 1,9 do 1,4 proc. PKB). Po czwarte, wzrost stopy bezrobocia o 1 pkt proc. powoduje wzrost wydatków socjalnych o 0,09 pkt. proc. w relacji do PKB. Po piąte, wzrost o połowę liczby zrzeszonych w związkach zawodowych zwiększa wydatki socjalne o 1 pkt proc. w relacji do PKB. Po szóste, jeśli udział osób powyżej 65. roku życia w społeczeństwie zwiększa się do poziomu 13 proc., to wydatki socjalne wzrastają o 2 pkt. proc. Po siódme, jeśli stopa inflacji wzrasta o 6,5 pkt. proc. to wydatki socjalne rosną o 0,2 pkt. proc. Po ósme, statystycznie nieistotny okazał się wpływ na wydatki socjalne takich zmiennych, jak deficyt budżetowy, koniunktura polityczna czy siła partii lewicowych 75. Ostatecznie, zgodnie z modelem opracowanym przez Eunyounga Ha wydatki socjalne rosły głównie na skutek zmian demograficznych i gospodarczych, takich jak bezrobocie, inflacja, czy otwartość na handel międzynarodowy. Według opracowania OECD Social Expenditure (Problems of growth and control) za dynamikę wydatków socjalnych w latach odpowiadały przede wszystkim czynniki polityczne. Z kolei z badań Iversena (2000), które przeprowadził on dla 15 krajów OECD w latach , wynika, że najlepszym predyktorem dynamiki państwa socjalnego jest deindustrializacja. 75 Ha E., Globalization, Veto Players, and Welfare Spending, UCLA, Los Angeles 2005, s

37 Rozdział III. Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach III.1. Państwo socjalne w Wielkiej Brytanii w latach szereg czasowy Przed omówieniem dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach , poglądowo, w formie graficznej zaprezentowany zostanie cały szereg czasowy obejmujący lata W latach w Wielkiej Brytanii wydatki socjalne w relacji do PKB uległy istotnemu zwiększeniu, jednak ich wzrost nie był monotoniczny (patrz Wykres 6.). Odnotowuje się okresy intensywnego wzrostu, jak i okresowych redukcji wydatków publicznych i socjalnych w stosunku do PKB. Wykres 6. Dynamika wydatków publicznych i socjalnych w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010) 37

38 Poziom wydatków socjalnych w ujęciu realnym (tj. po skorygowaniu o inflację) podlega mniejszym wahaniom, niż wydatki socjalne w relacji do PKB. Wykres 7. prezentuje dynamikę wydatków socjalnych w relacji do PKB oraz poziomu wydatków socjalnych w ujęciu realnym (w odniesieniu do bazowego roku 1840) w Wielkiej Brytanii w latach Wykres 7. Dynamika wydatków socjalnych w relacji do PKB oraz wydatków socjalnych w ujęciu realnym w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) W pracy wyróżniono osiem podokresów wzrostu i siedem podokresów redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB. Podziały na odpowiednie podokresy zaprezentowano odpowiednio w Tabeli 9. oraz Tabeli

39 Tabela 9. Okresy wzrostu wydatków socjalnych w relacji do PKB w wielkiej Brytanii w latach Okres T 0 T 1 Wzrost ,1 proc. PKB 1,9 proc. PKB 0,8 pkt. proc ,9 proc. PKB 4,2 proc. PKB 2,3 pkt. proc ,3 proc. PKB 9,9 proc. PKB 7,6 pkt. proc ,4 proc. PKB 12,1 proc. PKB 3,7 pkt. proc ,8 proc. PKB 16,2 proc. PKB 5,4 pkt. proc ,4 proc. PKB 25,5 proc. PKB 11,1 pkt. proc ,9 proc. PKB 24,0 proc. PKB 1,1 pkt. proc ,7 proc. PKB 27,7 proc. PKB 5,0 pkt. proc. Uwagi: pogrubiona ramka wskazuje na okresy omawiane w ramach tego samego rozdziału Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010) Tabela 10. Okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Okres T 0 T 1 Redukcja ,2 proc. PKB 2,3 proc. PKB 1,9 pkt. proc ,9 proc. PKB 8,4 proc. PKB 1,5 pkt. proc ,1 proc. PKB 10,8 proc. PKB 1,3 pkt. proc ,2 proc. PKB 14,4 proc. PKB 1,8 pkt. proc ,5 proc. PKB 22,9 proc. PKB 1,6 pkt. proc ,5 proc. PKB 20,7 proc. PKB 3,8 pkt. proc ,5 proc. PKB 22,7 proc. PKB 2,8 pkt. proc. Uwagi: pogrubiona ramka wskazuje na okresy omawiane w ramach tego samego rozdziału Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010) Omówienie dynamiki państwa socjalnego w wyznaczonych w Tabeli 7. oraz Tabeli 8. podokresach pogrupowane zostało w czterech rozdziałach obejmujących odpowiednio lata , , oraz Podział ten odpowiadana konwencjom stosowanym w literaturze ekonomicznej i historycznej z zakresu brytyjskiego welfare state. Taką periodyzację przyjął m.in. Fraser (2009). 39

40 III.2. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W latach wydatki socjalne w relacji do PKB zwiększyły się z 1,1 proc. do 1,9 proc. Oznacza to, że w ciągu 100 lat udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o tylko 0,8 pkt. proc. Wedle dzisiejszych standardów jest to zmiana minimalna. Na przestrzeni ostatnich 60 lat takie zmiany niejednokrotnie rejestrowano w ujęciu rok do roku. Tabela 11. prezentuje udział wydatków publicznych i socjalnych w PKB w wybranych latach okresu Tabela 11. Wydatki publiczne oraz wydatki socjalne w niektórych latach w okresie (proc. PKB) Wydatki SFP 12,4 11,9 9,2 Wydatki socjalne 1,1 1,1 1,9 Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983) Zaprezentowane w Tabeli 9. dane nie odzwierciedlają zmian, jakie w latach miały miejsce w wydatkach na największy program socjalny ówczesnej Anglii, tj. program Poor Law Wykres 8. Wydatki na Poor Law w latach (proc. PNB) Źródło: Lindert (2004a) (patrz Wykres 8.). O ile wydatki te w roku 1750 stanowiły 1,0 proc. PNB tak, w 1820 r. ok. 2,6 proc. PNB (produkt narodowy brutto). Niekontrolowany przyrost wydatków, a co za tym idzie wzrost opodatkowania, sprawiły, że w roku 1834 dokonano gruntownych zmian. W ich skutek, nakłady na Poor Law w latach 30. XIX w. gwałtownie spadły. W ciągu 10 lat ich udział w PNB zmniejszył się o 2,0 pkt. proc. W efekcie, pod koniec lat 30. XIX w., wydatki na Poor Law w stosunku do PNB były niższe niż w poł. XVIIIstulecia. Istnieją dwie podstawowe hipotezy wyjaśniające gwałtowny wzrost nakładów na Poor Law w latach Zaprezentowano je w sekcji III.3. 40

41 III.3. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach Trzon wydatków socjalnych w latach stanowiły wydatki na zabezpieczenie bytu najuboższych. Od drugiej poł. XIX w. coraz większy udział w wydatkach socjalnych stanowiły wydatki na służbę zdrowia oraz edukację. Najważniejszą ustawą z zakresu polityki społecznej w okresie przedindustrialnym było wydane przez królową Elżbietę I prawo ubogich (ang. Poor Law) z 1601 r. obowiązujące następne dwa stulecia. 76 Ustawa dotyczyła sposobów pomocy i kategoryzacji ubogich. Dla osób niezdolnych do pracy chorych i starszych zorganizowano specjalne przytułki. Osoby zdolne do pracy, ale pozostające bez zatrudnienia z własnej woli lub z przyczyn niezależnych umieszczano w domach poprawczych (ang. house of correction). Osoby niepodejmujące pracy organizowanej w ramach Poor Law były karane. Filozofia systemu opierała się na założeniu, że ubodzy, niezdolni do podjęcia pracy otrzymają pomoc, zaś zdolni i chętni do pracy dostaną zatrudnienie. Organizacja systemu leżała w gestii władz lokalnych, zwłaszcza parafii. Finansowanie odbywało się ze środków samorządowych, pochodzących z podatków lokalnej społeczności 77. W 1662 r. ustawę uzupełniono o tzw. akt osadniczy (ang. Act of Settlement) przywiązujący ubogich do rodzimej parafii, co miało ograniczyć migrację między parafiami 78. Porównując do obecnej nomenklatury Poor Law można utożsamiać z usługami opieki społecznej. Od 1750 r. nakłady na Poor Law zaczęły gwałtownie wzrastać (patrz Wykres 7.). Oprócz pomocy w przytułkach i domach poprawczych, z systemu Poor Law coraz częściej wypłacano świadczenia pieniężne, np. dla tymczasowo bezrobotnych. O ile w początkowej fazie takie świadczenia wypłacano w niewielu parafiach to, po 1782 r., kiedy uchwalono ustawę Gilberta (ang. Gilbert s Act), stały się one powszechne. Najszybszy wzrost wydatków na Poor Law nastąpił na przełomie XVIII i XIX w. W latach wydatki te wzrosły z ok. 1,7 do 2,6 proc. PNB. Oprócz zwiększającej się liczby świadczeniobiorców, rosła także realna wartość świadczenia 76 Według Bartholomewa (2004) ustawa z roku 1601 była konsekwencją wydarzeń sprzed 1550 r. Brak decyzji papiestwa w sprawie rozwodu króla Henryka VIII z Katarzyną Aragońską sprawił, że na przełomie lat 20. i 30. XVI w. Wielka Brytania zerwała relacje z Rzymem. Król ustanowił się zwierzchnikiem kościoła anglikańskiego. To umożliwiło mu grabież majątku zakonów, posiadających w tym okresie ok. 1/3 wszystkich ziem w Anglii. Osłabienie zakonów miało istotne konsekwencje społeczne. Choć rdzeniem zabezpieczenia socjalnego w XVI w. była rodzina, to zakony przeznaczały na pomoc społeczną ok. 10 proc. swoich dochodów. 77 Lindert P., Growing Public. Social Spending, Tom 1, Cambridge s Fraser D., The Evolution, s

42 przypadającego na jednego beneficjenta. 79 W latach przeciętne świadczenia rosły w tempie ok. 1 proc. rocznie. 80 W szczytowym momencie tj. w nakłady na Poor Law wynosiły ok. 8 mln, co stanowiło ok. 17 proc. wydatków publicznych 81. Wsparcie finansowe w wysokości szylingów w przeliczeniu na głowę uzyskiwało ok. 10 proc. społeczeństwa 82 (por. z wydatkami po 1834 r.). Istnieją dwie główne hipotezy wyjaśniające wprowadzenie do Poor Law świadczeń pieniężnych, powodujących niekontrolowany wzrost wydatków socjalnych. Po pierwsze, według Linderta (2004a), jedną z przyczyn zwiększenia świadczeń pieniężnych z ramach Poor Law było gaszenie niepokojów społecznych związanych z klęską głodową i widmem rewolucji francuskiej. Od 1795 r. panowała w Wielkiej Brytanii wysoka inflacja, będąca z jednej strony skutkiem niedoboru żywności, a z drugiej ceł importowych na zboża (ang. Corn Law) 83. Wpływ praw zbożowych na ceny chleba w latach przedstawiono w Tabeli 12. Dodatkowym problemem natury gospodarczej, oprócz wysokiej inflacji, było rosnące od 1815 r. bezrobocie wywołane demobilizacją armii brytyjskiej po wojnie napoleońskiej. Tabela 12. Wpływ praw zbożowych na ceny chleba na przełomie XVIII i XIX w. (w proc.) Cena pszenicy Cena chleba Wzrost wydatków gospodarstw domowych* *Przy założeniu, że wydatki na chleb stanowią 40 proc. wydatków ogółem; Źródło: Lindert (2004a) Napięcia gospodarcze wysoka stopa inflacji i bezrobocia sprawiły, że bieda rozszerzyła się na osoby pracujące. Reakcją ówczesnych władz lokalnych było wprowadzanie w ramach Poor Law 79 Należy zwrócić uwagę, że wydatki socjalne na Poor Law uzupełniała działalność filantropijna oraz samopomoc. W latach w Anglii i Walii pomoc ze strony organizacji charytatywnych, nie obejmująca wypłat z towarzystw wzajemnej pomocy, wynosiła ok. 0,4 proc. PNB ( 1,2 mln) rocznie (Lindert, 2004a). 80 Boyer G., An Economic History of the English Poor Law , Cambridge University Press, Cambridge 2006, s Hazlitt H., Man vs. the Welfare State, Arlington House, New Rochelle 1970, s Leś E., Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecznych, Dom Wydawniczy ELPISA, Warszawa 2000, s Lindert P., Growing Public. Social Spending, Tom 1, Cambridge 2004, s

43 transferów pieniężnych, mających na celu podtrzymanie dochodów ludności (wcześniej Poor Law zawężało się tylko do pomocy w przytułkach i domach poprawczych). Jedną z takich inicjatyw był program Speenhamland zakładający wypłatę zasiłków socjalnych dla osób pracujących. Wysokość tych zasiłków uzależniona była od cen chleba. Novum tych programów polegało na rozszerzeniu pomocy na osoby zatrudnione. W ten sposób świadczenia socjalne utraciły swój pierwotny, stygmatyzujący charakter, powodując pokusę nadużycia. 84 Po drugie, według Polanyi ego (1944), wprowadzenie świadczeń pieniężnych, czyli dostarczanie pomocy poza przytułkami i domami pracy, było skutkiem rosnącego popytu na siłę roboczą w miastach. Wzrost ludności w głównych miastach Anglii w latach prezentuje Tabela 13. Wyludnianie się wsi i poszukiwanie przez ludzi lepszego bytu w miastach sprawiało, że na obszarach wiejskich zaczęło brakować rąk do pracy. To odbijało się niekorzystnie na produkcji rolniczej i zyskach posiadaczy ziemskich. Ludzie rezygnowali z pracy na roli, ponieważ płace na wsi były niższe niż w rozwijających się miastach. Problem z pracą na roli polegał na tym, że była to praca sezonowa. W okresie zimowym robotnicy pozbawieni byli dochodów. Według estymacji Boyera (2006) w Anglii i Walii w 1834 r. stopa bezrobocia w rolnictwie wynosiło odpowiednio 6,6 proc. latem oraz 17,0 proc. zimą. Problem ten narastał, gdyż ziemianie coraz częściej decydowali się na uprawę roli, w miejsce hodowli zwierząt, którą można było prowadzić cały rok. Co więcej, Davies (1975) podkreśla, że na przełomie XVIII i XIX w. robotnicy wiejscy stracili dodatkowe źródła zysków, rekompensujących straty z przestoju zimowego. Z jednej strony zmniejszyło się zatrudnienie kobiet i dzieci w sektorze chałupniczym. Z drugiej strony robotnicy utracili możliwość najmu ziemi, z której uprawy mogli czerpać dodatkowe zyski. Wynikało to z powiększania obszarów siewnych na gruntach bogatych farmerów oraz procesu grodzenia działek. 84 Fraser D., The Evolution, s

44 Tabela 13. Wzrost liczby mieszkańców w wybranych miastach w Wielkiej Brytanii w latach (w tys.) Birmingham Glasgow Leeds Londyn* Liverpool Manchester *Londyn Wewnętrzny (ang. Inner London) Źródło: Fraser (2009), Census of Population dostępny na Świadczenia pieniężne z Poor Law miały stanowić przejściowy zasiłek dla bezrobotnych robotników wiejskich w okresie zimowym. Aby rzeczywiście zatrzymać robotników na wsi, musiały być odpowiednio atrakcyjne. Tymczasem w miastach płace rosły bardzo szybko. W latach płace realne pracowników budownictwa wzrosły w Londynie o 44 proc. Wprowadzenie nowych świadczeń w ramach Poor Law wymagało ich większego finansowania, czyli wyższych podatków od lokalnej społeczności. Jak się okazuje, z ich uchwaleniem nie było problemu. Wedle ówczesnych regulacji prawo wyborcze posiadał ten, kto płacił podatek ziemski (podatek od nieruchomości gruntowej). Oznacza to, że wpływ na lokalną politykę posiadali niemal wyłącznie ziemianie, mający partykularny interes w zatrzymaniu robotników na wsi. Co ważne, wyższe podatki z tytułu wypłaty przejściowych zasiłków dla bezrobotnych nie obciążały tylko ziemian. Ich część przerzucona została bowiem na zamożne grupy społeczne nieposiadające jeszcze praw wyborczych, w tym na rodzinnych farmerów czy posiadaczy warsztatów 85. Empiryczna weryfikacja ww. hipotez została przeprowadzona przez Boyera (2006). Według niego za wzrost wydatków socjalnych w ramach Poor Law na przełomie XVIII/XIX w. odpowiadała przede wszystkim specjalizacja w uprawie zbóż, która powodowała okresowe zwiększenie stopy bezrobocia na wsi. Zgodnie z jego z modelem zwiększenie o 10 proc. powierzchni ziemi pod uprawę zbóż przekładało się na zwiększenie o 5 pkt. proc. stopy bezrobocia oraz o ponad 2 proc. wydatków z Poor Law. Ponadto, im większa była siła polityczna ziemian w poszczególnych parafiach tym wydatki socjalne były większe. Wzrost dochodów z podatków od nieruchomości w dochodach podatkowych parafii o 10 proc. przekładał się na wzrost stopy bezrobocia o 1,8 pkt. proc. oraz wydatków na Poor Law o 1,1-1,7 proc.. Udowodnił także hipotezę o różnej dynamice 85 Podwyższono standard życia biednych, kosztem uszczuplenia dochodów osób średniozamożnych (tzw. podatkowy problem Ramseya). 44

45 tych wydatków 86. Zwiększenie o 10 proc. dystansu od Londynu zmniejsza wydatki na Poor Law o 1,5-2,9 proc. Według Boyera, częściowe uzasadnienie znajduje także hipoteza o samonapędzaniu się biedy na skutek wyższych świadczeń socjalnych. Okazuje się, że zwiększenie o 10 proc. wysokości zasiłków w ramach Poor Law powodowało obniżenie rocznych przeciętnych zarobków o 1,2 proc. Model Boyera nie udowadnia jednak hipotezy o tym, że zwiększanie zasiłków wpływało na zamierzone bezrobocie (ang. volutary unemployment) i nadużycia w poborze zasiłków. Tymczasem to właśnie na tych dwóch aspektach skupiła się ówczesna krytyka Poor Law. Jego oponentami w obowiązującym przed 1834 r. kształcie byli przede wszystkich Jeremy Bentham, Thomas Malthus i David Ricardo. Pierwszy zwracał uwagę na moralne, deprawujące konsekwencje systemu. Pomocą obejmowanych było coraz więcej osób, przez co zanikał stygmatyzujący charakter świadczeń, leżący u podstaw systemu i mający zniechęcać do jego nadużycia. Malthus twierdził natomiast, że pomoc biednym (zwłaszcza zasiłek rodzinny) doprowadzi do ekspansji ludności 87, zwiększonej podaży pracy, co w efekcie przełoży się na zubożenie społeczeństwa 88. Z kolei według Ricardo rosnące wydatki na zaspokojenie potrzeb biednych spowodują obniżenie pensji pracujących, co wywoła nową falę ubóstwa 89. Joseph Townsend twierdził, że prawo ubogich redukuje własną inicjatywę oraz ogranicza samopomoc, niszcząc przy tym osobiste ambicje 90. Mimo upływu ponad 150 lat, te krytyczne argumenty wobec negatywnych skutków hojnych zasiłków socjalnych, są obecne także w dzisiejszej debacie nt. państwa socjalnego. Groźba załamania systemu finansowego Poor Law, rosnące podatki i krytyczne opinie ówczesnych elit spowodowały, że poddano je gruntownej reformie. Reforma z 1834 r. bazowała na raporcie 86 Zdaniem Digby (1978), szczególnie szybki wzrost wydatków socjalnych w ramach Poor Law następował w regionach południowo-wschodnich. Największy wzrost wydatków socjalnych odnotowano w hrabstwie Buckinghamshire, położonym w pobliżu Londynu. W latach wydatki na Poor Law zwiększyły się tam osiem razy. Wynikało to z dwóch powodów. Po pierwsze, bardziej niż na północy były tam popularne uprawy zbóż, a nie hodowla zwierząt. Tymczasem praca przy uprawie zbóż wiązała się z większą sezonowością zatrudnienia, a co za tym idzie większymi wydatkami z Poor Law na świadczenia dla bezrobotnych. Po drugie, uważano, że wysokość zasiłków była ujemnie skorelowana z kosztami migracji ze wsi do miast. Im były one mniejsze, tym wyższe były zasiłki. Koszt migracji zależał dodatnio od dystansu dzielącego wieś i miasto. Na początku XIX w. szczególnie popularnym miejscem docelowym migrantów był Londyn. Zatem by zatrzymać robotników na terenach wiejskich okalających Londyn, przejściowe zasiłki dla bezrobotnych musiały być tam relatywnie większe niż w innych częściach kraju. 87 Tezę Malthusa potwierdzają badania Boyera (2006). Dowiódł, że w parafiach oferujących zasiłki, dla rodzin z więcej niż dwójką dzieci, wskaźniki rozrodczości są większe o 25 proc. niż w parafiach, które takich świadczeń się nie przyznaje. 88 Zdaniem Matlhusa żywność przyrasta w tempie arytmetycznym, podczas gdy liczba ludności wzrasta w tempie geometrycznym. Zwiększający się popyt na żywność doprowadzi do wzrostu cen żywności, a to spowoduje zubożenie społeczeństwa. 89 Barr N., Economics of Welfare, s Fraser D., The Evolution, s

46 podsumowującym funkcjonowanie praw ubogich opracowanym przez Edwina Chadwicka oraz Nassau Seniora. Dokument zawierał trzy rekomendacje, które zostały później wcielone w życie. Po pierwsze, wynagrodzenie za pracę wykonywaną w ramach praw ubogich musiało być znacząco niższe niż płace osób zatrudnionych w warunkach rynkowych. Była to tzw. zasada mniejszego uprawnienia (ang. less eligibility). Po drugie, udzielenie pomocy ubogim miało wiązać się z umieszczeniem ich w specjalnym domu pracy (ang. workhouse). Pomagało to w realizacji zasady less eligibility, bowiem domy pracy oferowały warunki życia gorsze, od tych, jakich doświadczali najniżej wynagradzani w sektorze rynkowym. Po trzecie, zakładano centralizację administracji. Przemawiała za tym korupcja i niekompetencja pracowników na poziomie lokalnym, a także chęć ujednolicenia systemu na obszarze całego kraju. Nowe prawo motywowało do samodzielności i poszukiwania zatrudnienia we własnym zakresie. Podstawą systemu był jego stygmatyzujący charakter, co miało zniechęcać do nieuzasadnionego pobierania świadczeń 91. Nowe rozwiązania popierali posiadacze ziemscy, którzy wcześniej zabiegali o zwiększenie świadczeń socjalnych. W latach 30. XIX w. ich nastawienie znacząco się zmieniło. Zniknęły obawy związane z brakiem żywności. Był to także okres stabilizacji (a nawet spadku) cen żywności. W latach pojawiały się również okresowe bunty ludzi ubogich (ang. swing riots), które miały charakter roszczeniowy i zdaniem właścicieli ziemskich wynikały z rosnącej demoralizacji beneficjentów pomocy socjalnej. To wszystko sprawiło, że właściciele ziemscy poparli projekt reformujący prawa ubogich. Poparcie to było kluczowe, gdyż w latach 30. XIX w. posiadacze ziemscy wciąż byli największą grupą wyborczą, mającą wpływ na Izbą Gmin 92. Duże znaczenie dla stworzenia sprzyjającej reformom atmosfery miał fakt, że nie docierały już sygnały o rewolucji zza Kanału Angielskiego (La Manche). Wcześniej widmo rewolucji w Wielkiej Brytanii wywoływało bojaźń władz, a zwiększanie świadczeń socjalnych mogło służyć także legitymizacji władzy. Nowe prawa ubogich były z jednej strony uniwersalne (każdy mógł z nich korzystać), ale z drugiej strony ich zakres był minmalny (rzeczywiście korzystali z nich tylko najbardziej potrzebujący). Dziesięć lat od wprowadzenia nowelizacji wydatki socjalne w ramach Poor Law wynosiły 4,2-5,0 mln (prawie dwa razy mniej niż w okresie największego boomu wydatków). Dwadzieścia lat po zreformowaniu wydatki socjalne nieco wzrosły i osiągnęły roczny poziom 5,0-6,0 mln. Nie 91 Barr N., Economics of Welfare, s Fraser D., The Evolution, s

47 zmienia to faktu, że wydatki były niższe niż przed reformą i to mimo dynamicznie rosnącej populacji. W 1837 r. wydatki na głowę wynosiły 5 szylingów i 5 pensów (ponad dwukrotnie mniej niż w okresie największej ekspansji przed reformą). Średnie świadczenie w wysokości 5-7 szylingów na głowę utrzymywało się niemal do końca XIX w. Udział beneficjentów praw ubogich zmniejszył się pod koniec lat 30. XIX w. z 6 proc. do ok. 2,5 proc. społeczeństwa 93. Reforma Poor Law z 1834 r., a zwłaszcza dalsze poprawki z lat 40. i 50. XIX w. ograniczały wypłacanie świadczeń pieniężnych, na rzecz większej pomocy udzielanej w przytułkach i domach pracy. System przyznawania świadczeń w formie transferów pieniężnych był największym kanałem wycieku środków z Poor Law. Pomoc udzielaną w przytułkach i domach pracy uznawano za najbardziej efektywną. Szybko nastąpiła rozbudowa niezbędnej infrastruktury. Zaplanowano budowę 500 nowych domów pracy, z czego ¾ powstało do roku Jednak rozszerzenie pomocy udzielanej w domach pracy i przytułkach spowodowało zwiększenie kosztów administracyjnych systemu 94. Wzrost wydatków administracyjnych w ramach Poor Law prezentuje Tabela 14. Tabela 14. Wydatki na administrację, odsetek otrzymujących pomoc poza domami pracy oraz wielkość transferów pieniężnych z Poor Law w Anglii i Walii w latach Koszty administracyjne (proc. wydatków z Poor Law) Odsetek otrzymujących świadczenia pieniężne Udział świadczeń pieniężnych w wydatkach ogółem 1840 bd. 85,2 77, bd. 87,9 78, ,4 86,8 74, ,6 85,8 70, ,2 77,7 58, ,1 76,5 38, ,0 74,1 33, ,1 68,9 30,8 Źródło: Lindert (2004a) Poza zwalczaniem skutków ubóstwa, państwo w XIX w. zaczęło ingerować także w służbę zdrowia. Początkowo skupiano się na statystycznych badaniach medycznych. Starano się identyfikować przyczyny chorób 95. Zwolennicy publicznej służby zdrowia błędnie twierdzili, że to rosnąca rola państwa w zakresie opieki zdrowotnej przyczyniła się do zmniejszenia umieralności, 93 Fraser D., The Evolution, s Lindert P., Growing Public. Social Spending, Vol. 1, Cambridge 2004, s Fraser D., The Evolution, s

48 podczas gdy największy wpływ, miała na to poprawa warunków sanitarnych będąca skutkiem rosnącej zamożności. Główną rolę odegrały dieta i lepsze warunki mieszkalne 96. O ile w 1861 r. wskaźnik umieralności wynosił 22 osób na 1 tys. populacji, a przeciętna długość trwania życia 42 lata, tak dwie dekady później umieralność zmalała do 15/1000, a przeciętne trwanie życia wydłużyło się do 50 lat. Najważniejszym aktem prawnym z zakresu opieki zdrowotnej w XIX w. była nowelizacja Poor Law z 1851 r. 97 Dawała możliwość leczenia ubogich w prywatnych placówkach medycznych, a przede wszystkim rozwoju szpitali dla najuboższej części społeczeństwa w ramach Poor Law. Program finansowany był z budżetu państwa. Ok. 72 proc. korzystających z praw ubogich było niezdolnych do pracy na skutek schorzeń i chorób, stąd możliwość korzystania z nieodpłatnej służby zdrowia, szybko stała się popularna wśród niezamożnej części społeczeństwa, jako alternatywa przebywania w przytułkach. Dziesięć lat od wprowadzenia nowego prawa, łóżka szpitalne finansowe z Poor Law stanowiły większość 72 proc. (50 tys. z 65 tys. wszystkich łóżek). Z kolei w 1891 r. z praw ubogich finansowano już 83 tys. łóżek (prawie 74 proc. wszystkich) 98. Jednak z łóżek finansowanych w ramach Poor Law w 1890 r. mogło korzystać tylko 5 proc. społeczeństwa ok. 1,45 mln ludzi. Taki był udział osób korzystających z Poor Law. Nie oznacza to jednak, że pozostała cześć społeczeństwa nie miała zapewnionej opieki zdrowotnej. Szeroko korzystano z prywatnej służby zdrowia, a usługi te były finansowane w różny sposób. Opieka zdrowotna ok. 15 proc. ludności finansowana była przez organizacje charytatywne. Z kolei najbogatsze 5 proc. społeczeństwa było w stanie finansować usługi służby zdrowia samodzielnie. Najbardziej popularne były jednak ubezpieczenia wzajemne. Okazuje się bowiem, że w przypadku aż ¾ społeczeństwa usługi służby zdrowia były finansowane przez towarzystwa wzajemnej pomocy (ang. Friendly Societes) 99. Towarzystwa te istniały dzięki dobrowolnym regularnym składkom członkowskim. Swoim członkom dawały poczucie solidarności grupowej i przynależności do wspólnoty, co zmniejszało pokusę nadużycia 100. W razie zaistnienia określonej sytuacji osobom ubezpieczonym wypłacane były odpowiednie świadczenia. Najbardziej popularne formy 96 Tamże, s W 1875 r. na wniosek rządu konserwatywnego i premiera Banjamina Disraeli ego uchwalono ustawę o zdrowiu publicznym (ang, Public Health Act). Miała rozwiązywać problemy sanitarne w miastach, w tym kanalizacyjne (inwestorzy byli zobowiązani do zapewnienia w domach instalacji ściekowej). Ustawie sprzeciwiali się przede wszystkim właściciele fabryk, którzy mieli ponieść ciężary podatkowe związane z nowymi przepisami. 98 Fraser D., The Evolution, s Green D., Medical Care Without the State, w: Re-privatizing Welfare: After the Lost Century, (red.) Seldon A., IEA, Readings 45, Londyn 1996, s Gladstone D. et al., Before Beveridge: Welfare Before the Welfare State, Civitas, Choice in Welfare State No. 47, Londyn, 1999, s. 48

49 zabezpieczeń, oprócz ubezpieczeń chorobowych, polegały na podtrzymaniu dochodu, w razie utraty pracy lub choroby głównego żywiciela, a także utraty zdrowia na skutek wypadku przy pracy. Wypłacano także świadczenia emerytalne, a nawet zapewniono pochówek. W przypadku śmierci głównego żywiciela wypłacano rentę wdowie po zmarłym i jej dzieciom. XIX w. to także okres rosnącej aktywności państwa w obszarze publicznej edukacji. W 1880 r. weszła w życie ustawa edukacyjna Mundella (ang. Mundell s Education Act) wprowadzająca obowiązek edukacji podstawowej dla dzieci w wieku 5-10 lat. Za jej uchwaleniem stał rząd liberalny Williama Gladstone a. Początkowo obowiązywały drobne opłaty (3 pensy na tydzień za ucznia), z których jednak zwolnione były dzieci dofinansowywane z Poor Law 101. Należy podkreślić, że Wielka Brytania była opóźniona pod względem wprowadzania publicznej edukacji. Długo bazowano na edukacji organizowanej przez parafie oraz na zasadach oddolnej inicjatywy społecznej, finansowanej przez rodziców uczniów 102. Opóźnienie w publicznym finansowaniu szkolnictwa w Wielkiej Brytanii prezentuje Tabela 15. Tabela 15. Wydatki publiczne na szkolnictwo podstawowe (subsydia na ucznia/pkb per capita) w Wielkiej Brytanii w II poł. XX w Wlk. Brytania 0,06 0,18 0,17 0,36 0,51 1,01 USA 0,45 0,67 1,08 1,12 1,82 bd. Francja 0,48 0,52 0,62 1,36 1,84 1,70 Źrółdo: Lindert (2004a) Opóźnienie to wynikało z przeświadczenia ówczesnych elit brytyjskich, że masowa edukacja zwiększając świadomość społeczną osłabi ich władzę. Rozszerzenie świeckiej edukacji negował także Kościół Anglikański, który uzurpował sobie prawo do kształcenia dzieci z ubogich warstw społecznych 103. Ponadto fakt, że edukacja nie była finansowana przez państwo nie oznacza, że funkcjonowała ona źle. Wraz z bogaceniem się rodzin, coraz więcej dzieci posyłano do szkół. Jak wynika z Tabeli 16. wskaźnik rejestracji uczniów w szkołach był wyższy niż wzrost populacji. 101 Fraser D., The Evolution, s Balcerowicz L., W kierunku, s Lindert P., Growing Public. Social Spending, Vol. 1, Cambridge 2004, s

50 Tabela 16. Roczny wskaźnik wzrostu populacji oraz rejestracji nowych uczniów w Newcastle w wybranych latach (w proc.) Wzrostu populacji Wzrostu liczby nowych uczniów ,40 3, ,47 3, ,21 2,35 Źródło: West (1991) Jednak wraz z rozszerzaniem praw wyborczych na biedniejszą część społeczeństwa, zwiększały się nakłady publiczne na edukację. Nowi wyborcy nie byli w stanie finansować jej samodzielnie lub nie chcieli opłacać edukacji z własnej kieszeni. Ich preferencje sprawiły, że od lat 80. XIX w. publiczne wydatki na szkolnictwo zaczęły szybko rosnąć (patrz więcej sekcja III.4.). 104 III.4. Długofalowe czynniki dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Do roku 1834 r. wydatki socjalne, w tym w głównej mierze wydatki na Poor Law, rosły z dwóch powodów. Po pierwsze, wprowadzono nowe świadczenia, np. tymczasowe zasiłki dla bezrobotnych, które miały zatrzymać siłę roboczą na wsi, czy zasiłki z programu Spennhamland dla osób pracujących. Po drugie, zwiększano hojność świadczeń, głównie ze względu na szybko rosnące płace w miastach. Z kolei motywem redukcji wydatków na Poor Law z roku 1834, był ich demoralizujący wpływ i burzenie etosu pracy, a nie jak w przypadku ograniczeń wydatków w XX w. kryzys gospodarczy. Po 1834 r. wydatki socjalne rosły głównie na skutek coraz większych wydatków na edukację i ochronę zdrowia. 104 Pakiet reform socjalnych lat uzupełniają ustawy fabryczne (ang. Factory Act). Pierwszy akt prawny tego typu Health and Morals Apprentices Act z 1802 r. ograniczał czas pracy dzieci w przemyśle włókienniczym do 12 godzin. Kolejny Peel s Act z 1819 r. w ogóle zabraniał pracy dzieciom poniżej dziewięciu lat. Hobhouse Act z 1825 r. zabraniał dzieciom pracy w nocy. W 1833 r. wprowadzono prawo fabryczne Althorpa, które zaostrzyło obowiązujące przepisy. Dzieci w wieku 9-13 lat upoważnione były do pracy nie dłużej niż osiem godzin dziennie, natomiast limit pracy młodzieży do 18. roku życia wynosił 12 godzin w ciągu dnia. Dziesięciogodzinny dzień pracy dla młodzieży do 18 lat i kobiet wprowadzono w 1847 r. Należy zwrócić uwagę, że obraz fabryk, jako miejsce wyzysku kobiet i dzieci nie jest w pełni prawdziwy. Często dawały one dzieciom szansę na zdobycie elementarnej edukacji (szkółki przyfabryczne), której do lat 80. XIX w. państwo nie gwarantowało (Fraser, 2009). 50

51 Wykres 9. Dynamika wzrostu PKB oraz PKB per capita w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na postawie Maddison (2010) Pomimo wzrostu gospodarczego (Wykres 9.) i demokratyzacji (Tabela 15.) wydatki socjalne w relacji do PKB pozostały w latach na minimalnym poziomie. Na koniec badanego okresu wynosiły one tylko 1,9 proc. PKB. Tymczasem, w latach , PKB w ujęciu realnym w Wielkiej Brytanii zwiększyło się 3,5- krotnie, a jego średnioroczne tempo wzrostu wynosiło ok. 2,13 proc. Nieco słabiej w latach rosła zamożność przeciętnego obywatela (dynamika wzrostu PKB na głowę mieszkańca wynosiła 2,09), ale i tak na przestrzeni całego tego okresu wzrosła ona prawie 2,5- krotnie. W latach prawa wyborcze rozszerzono z 8,6 proc. na 63 proc. populacji dorosłych mężczyzn. Prawo do głosu zaczęła posiadać coraz mniej zamożna część społeczeństwa. W 1867 r. przeciętny wyborca odznaczał się dochodem o ponad 46 proc. niższym niż w roku 1831, choć odsetek dorosłych mężczyzn upoważnionych do głosowania zwiększył się tylko o 9,2 pkt. proc. 105 Zależności te przedstawia Tabela 17. Tabela 17. Odsetek dorosłych mężczyzn posiadających prawa wyborcze w Wielkiej Brytanii w latach Szacowany odsetek mężczyzn posiadających prawa wyborcze Relatywny dochód osób mających prawa wyborcze ,6 2, , , ,8 1, , , ,0 - Źródło: Lindert (2004a) 105 Rozszerzanie praw wyborczych odbywało się dzięki aktom prawnym: Drugi Akt Reformujący (ang. Second Reform Act) z 1867 r. zwiększył zakres uprawnień wyborczych z ok. 17 proc. dorosłych mężczyzn do ponad 31 proc., Trzeci Akt Reformujący (ang. Third Reform Act) z 1884 r., zwiększył go z ok. 36 proc. do ponad 63 proc. dorosłych mężczyzn. 51

52 Jedną z hipotez niewielkiego wzrostu wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach przytacza Lindert (2004a). Według niego, wydatki z Poor Law, nie reagowały gwałtownie na rozszerzanie praw wyborczych, gdyż obywatele, którzy nabywali prawa wyborcze byli niechętni zwiększaniu pomocy w ramach Poor Law. Byli to najczęściej niezależni, przedsiębiorczy przedstawiciele klasy średniej ( świeżo upieczeni kapitaliści), którzy w finansowaniu ubogich i odprowadzaniu wyższych podatków nie widzieli własnego interesu. Szanse, że przyjdzie im korzystać z zasiłków dla bezrobotnych a tym bardziej z przytułków czy domów poprawczych, były niewielkie. Jednak nawet częściowe rozszerzanie praw wyborczych wiąże się ze wzrostem innych wydatków socjalnych w tym zwłaszcza wydatków na edukację, ochronę zdrowia oraz emerytury. W przeciwieństwie do zasiłków z Poor Law, są to świadczenia, z których nowi wyborcy mają bezpośrednią korzyść. Omówione tendencje w wydatkach na Poor Law oraz w wydatkach na edukację, ochronę zdrowia i emerytury prezentuje Wykres 10. Wykres 10. Kształtowanie się wydatków na Poor Law i wydatków socjalnych wraz z rozszerzaniem się praw wyborczych Źródło: oprac. wł. Zaprezentowany wyżej wzorzec może odpowiadać dynamice wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w XIX w. Biorąc pod uwagę, że dominującym programem socjalnym były wtedy prawa ubogich, rozszerzaniu praw wyborczych nie towarzyszyła eksplozja wydatków socjalnych na Poor Law. Coraz większą popularnością cieszyły się za to inne programy, jak publiczne finansowanie szkolnictwa, czy opieki zdrowotnej (patrz sekscja III.3.). Demokratyzacja spowodowała zatem wzrost wydatków socjalnych, ale głównie tych, które miały poparcie klasy średniej. Wydatki z Poor Law tego poparcie nie miały. Potwierdzeniem tej hipotezy mogą być badania Aidta i in. (2009). Dowiedli oni, że w 75 okręgach wyborczych w Anglii i Walii w drugiej poł. XIX w. w skutek rozszerzenia praw wyborczych, początkowo malały wydatki na polepszanie warunków bytowych najbiedniejszej części społeczeństwa. Pod koniec badanego okresu w 1886 r., wraz z rozszerzeniem praw wyborczych na 63 proc. dorosłych mężczyzn w 1886 r., wydatki te zaczęły wzrastać. 52

53 W latach siatka zabezpieczenia socjalnego była zorganizowana głównie na zasadach oddolnej inicjatywy. Okazuje się, że w XIX w., oprócz rodziny, rdzeniem zabezpieczenia socjalnego, były organizacje charytatywne oraz tzw. samopomoc (ang. self-reliance), w ramach której tworzono towarzystwa wzajemnej pomocy (ang. Friendly Societies). Organizacje te dynamicznie się rozwijały. W latach liczba członków Friendly Socities wynosiła średnio 4,8 mln, o ponad 2 mln więcej niż dekadę wcześniej 106. Wzrost liczby członków towarzystw wzajemnej pomocy w latach prezentuje Tabela 18. Tabela 18. Liczba członków towarzystw wzajemnej pomocy pod koniec XIX w. i na początku XX w. Liczba członków Średni roczny przyrost nowych członków ,75 85 tys , tys ,8 120 tys , tys. Źródło: Green (1993) W drugiej poł. XIX w. świadczenia wypłacane z organizacji charytatywnych 107 i towarzystw wzajemnej pomocy były wyższe od tych finansowanych w ramach Poor Law. W Londynie dochód organizacji charytatywnych w 1850 r. wynosił 2,5 mln tylko dwa razy mniej niż wydatki socjalne z Poor Law. Warto zwrócić uwagę na to, że w 1891 r. opłaty pacjentów stanowiły tylko 9 proc. dochodów prywatnych szpitali. Aż 45 proc. tych dochodów pochodziła od darczyńców indywidualnych 108, którzy w ten sposób realizowali swoją działalność altruistyczną. O popularności pozapaństwowej organizacji zabezpieczenia socjalnego w XIX w. niech świadczy również to, że wydatki na cele filantropijne i składki do towarzystw stanowiły drugą pozycję wydatkową w budżetach średniozamożnych gospodarstw domowych, po wydatkach na żywność 109. XIX w. upłynął pod znakiem dominacji wolnego rynku oraz społeczeństwa obywatelskiego, także w obszarze socjalnym. O prymacie wolnego rynku w XIX w. w Wielkiej Brytanii niech świadczy 106 Green D., Reinventing Civil Society: The Rediscovery of Welfare Without Politics, Civitas, Choice in Welfare No. 17, Londyn, 1993, s Organizacje charytatywne najwięcej nowych członków zdobyły po 1869 r. Wtedy utworzono Towarzystwo Organizacji Dobroczynności (ang. Charity Organization Society). Zajmowało się rozwijaniem nowych metod diagnozy społecznej, a także propagowaniem innowacyjnych sposobów i metod działalności opiekuńczej. O sile organizacji filantropijnych w tamtym okresie niech świadczy to, że ich przedstawiciele zasiadali w Parlamencie. Ponadto, z organizacji samopomocy pracowniczej trade clubs narodziły się związki zawodowe. 108 Green D., Reinventing, s Leś E., Od filantropii, s

54 to, że latarnie uliczne flagowy przykład dobra publicznego we współczesnych podręcznikach ekonomii nie tylko były zarządzane, ale i finansowane przez osoby prywatne 110. Dlatego też powolny wzrost zaangażowania państwa nie obył się bez oporu. Wiele osób albo w ogóle nie zdawało sobie sprawy z możliwości ingerencji państwa w gospodarkę, albo po prostu odczuwało przed tym lęk. Z negatywnymi zjawiskami rosnącej roli państwa w gospodarce, przyjdzie się zmierzyć społeczeństwu dopiero w XX w., w tym szczególnie w latach 70., gdy za wzrost wydatków publicznych odpowiadały przede wszystkim rosnące wydatki socjalne. 110 Balcerowicz L., W kierunku ograniczonego państwa, Fundacja FOR, Warszawa 2008, s

55 Rozdział IV. Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach IV.1. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach periodyzacja okresu W latach udział wydatków socjalnych w PKB w Wielkiej Brytanii zwiększył się z 1,9 proc. do 10,8 proc. Wzrost o 8,9 pkt. proc. należy uznać za istotny w porównaniu do analizowanego w Rozdziale III. okresu Dynamikę wydatków socjalnych w relacji do PKB oraz wydatków socjalnych w ujęciu realnym w latach prezentuje Wykres 11. Wykres 11. Dynamika wydatków socjalne w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Maddison (1910) Wzrost wydatków socjalnych w latach nie był równomierny. Stąd wyróżniono sześć charakterystycznych podokresów, z czego trzy , oraz stanowią podokresy wzrostu wydatków socjalnych. Kolejne trzy: , oraz stanowią podokresy redukcji wydatków socjalnych. 55

56 IV.2. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach W latach wydatki socjalne w Wielkiej Brytanii zwiększyły swój udział w PKB z 1,9 proc. do 4,2 proc., z tym że przyrost ten był najszybszy w latach , kiedy realny poziom wydatków socjalnych wzrósł prawie dwukrotnie. Średnioroczne tempo wzrostu poziomu realnych wydatków socjalnych w całym badanym okresie, tj. w latach wynosiło ok. 5,3 proc. 111 Było ono o 3,7 pkt. proc. większe od dynamiki PKB w tym samym okresie. Warto zwrócić także uwagę na zwiększenie wydatków publicznych na przełomie XIX oraz XX w., wynikające ze wzrostu nakładów na obronę narodową w związku z zaangażowaniem w wojnę burską w Południowej Afryce 112. Graficzną prezentację ww. zależności zamieszczono na Wykresie 12. Wykres 12. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz realne tempo wzrostu wydatków socjalnych i wzrostu gospodarczego w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Maddison (2010) W latach wprowadzono w życie sześć ustaw w obszarze socjalnym, mających dodatni wpływ na wydatki socjalne. 111 Wysokie tempo wzrostu poziomu realnych wydatków wynikało z niskiej bazy, tj. niskiego poziomu wydatków na początku badanego okresu. 112 W latach wydatki na obronę wzrosły w relacji do PKB z 2,9 proc. do 7,2 proc., a ich udział w wydatkach publicznych zwiększył się z 27,5 do 48,0 proc. 56

57 Po pierwsze, w roku 1891 wprowadzono ustawę o opłatach za edukację (ang. Fee Grant Act). Jej inicjatorem był rząd konserwatywny pod wodzą Markiza Salisbury ego. Ustawa ta była przełomowa, gdyż wprowadziła darmowy (finansowany z podatków) system edukacji na szczeblu podstawowym dla wszystkich dzieci między 5. a 10. rokiem życia. 113 Po drugie, w 1897 r. uchwalono akt o odszkodowaniu za wypadek przy pracy (ang. The Workmen s Compensation Act). Podobnie jak ustawę o opłatach, wprowadzili ją torysi (konserwatyści). Swoją trzecią kadencję premiera sprawował wtedy Markiz Salisbury. Nowa ustawa zmieniała regulacje dotyczące odpowiedzialności pracowniczej z roku 1880, które dawały zatrudnionym prawo do trzyletniego odszkodowania, gdy wypadek był skutkiem zaniedbania po stronie pracodawcy (ciężar udowodnienia winy leżał po stronie pracownika). Ustawa z 1897 r., uchwalona pod naciskiem utworzonego w 1868 r. Kongresu Związków Zawodowych (ang. Trades Union Congress), przewidywała odszkodowania za każdy wypadek przy pracy. 114 Po trzecie, w latach , z inicjatywy rządzącej Partii Liberalnej i premiera Henry ego Campbell-Bannermana, wprowadzono kolejne dwie ustawy edukacyjne. Pierwsza z nich ustawa o posiłkach (ang. Provision of Meals Act) 115 uchwalona w 1906 r. wprowadzała nowy program nakładający na szkoły obowiązek zapewnienia wyżywienia dzieciom z biednych rodzin. Motywem do wprowadzenia tej ustawy była potrzeba poprawienia kondycji fizycznej oraz sprawności wśród młodzieży. Twierdzono, że pogarszająca się kondycja fizyczna wśród młodych mężczyzn, która uwidoczniła się już podczas wojny burskiej na początku XX w., osłabi siłę armii brytyjskiej. Przeciwnicy tej ustawy podkreślali, że państwo, dopłacając do posiłków, zdejmuje z rodziców odpowiedzialność za dzieci. Ponadto, świadczenie to nie było stygmatyzujące, co zwiększało prawdopodobieństwo nadużyć 116. Uchwalona w roku 1907 druga ustawa edukacyjna o badaniach medycznych (ang. Administrative Provisions Act) wprowadzała program rutynowych kontroli medycznych dla dzieci w wieku szkolnym. Zaczęto tworzyć przyszkolne kliniki. 117 Był to pierwszy 113 Fraser D., The Evolution, s Tamże, s Ważna rolę w uchwaleniu ustawy odegrały rekomendacje zawarte w raporcie Interdepartmental Committee on Physical Deterioration z 1904 r. Zalecał on polepszenie wyżywienia oraz wprowadzenie regularnych badań medycznych dla dzieci. 116 Fraser D., The Evolution, s Tamże, s

58 system publicznej służby zdrowia poza systemem Poor Law 118. Ustawy, zwiększające zaangażowanie państwa w szkolnictwo, przyczyniły się do wypychania inicjatyw sektora prywatnego w tym obszarze. O ile w 1833 r. na edukację najmłodszych (wydatki prywatne i publiczne łącznie) przeznaczano ok. 1 proc. dochodu narodowego netto, tak prawie 90 lat później wydawano na edukację 0,7 proc. produktu narodowego netto. 119 Po czwarte, w 1908 r., za rządów Partii Liberalnej pod wodzą Henry ego Asquitha, wprowadzono ustawę o emeryturach (ang. The Old Age Pensions Act). Jej uchwalenie nie odbyło się bez oporu. Największymi przeciwnikami ustawy były towarzystwa wzajemnej pomocy (Friendly Societes), które swoim członkom oferowały ubezpieczenia na starość. Regulacje były przełomowe, gdyż świadczenia z nowego programu emerytalnego miały charakter nieskładkowy (były w całości finansowane z budżetu państwa). Ich wysokość wynosiła 5 szylingów na tydzień. Przysługiwały one osobom, które ukończyły 70. rok życia. Była to rygorystyczna granica biorąc pod uwagę, że przeciętna długość życia wynosiła wtedy ok. 50 lat. Ponadto, dochód beneficjentów nie mógł przekraczać 31 rocznie 120, co stanowiło ok. 43 proc. przeciętnych zarobków w gospodarce notowanych w roku Mimo wysokiego wieku emerytalnego w 1909 r. z nowych świadczeń korzystało 490 tys. osób (głównie kobiet) 122, zaś do 1912 r. było już ok. 1 mln beneficjentów. Koszty systemu emerytalnego w pierwszym roku wyniosły 8 mln (0,4 proc. PKB) o 1,5 mln więcej niż zakładano. Nowe prawo spotkało się z falą krytyki i to nie tylko ze względu na niedoszacowanie kosztów. Negatywnie, oprócz przedstawicieli Friendly Societies, na jego temat wypowiadał się m.in. William Beveridge architekt powojennego państwa socjalnego który w wypowiedzi dla Morning Post przyznał, że od tej pory obywatele będę traktować państwo jak dostawcę darmowych korzyści 123. Wprowadzenie świadczeń emerytalnych tłumaczono potrzebą zwiększenia konkurencyjności Wielkiej Brytanii. Zakładano, że przyczyni się to do usunięcia z rynku pracy osób nieproduktywnych. System emerytalny uchwalono także ze względu na rosnącą konkurencję polityczną ze strony Partii Pracy. Zdaniem liberałów, nieuchwalenie ustaw 118 Ponadto, w 1908 r. uchwalono prawo o dzieciach (ang. Children Act). Wprowadzało surowe kary dla rodziców zaniedbujących wychowanie swoich potomków. W przypadku znaczących zaniedbań ze strony rodziców dzieci przechodziły pod opiekę państwa. 119 West E., The Rise of the State in Education. Part Two: The Abolition of Parental Fees, A Journal of Public Policy and Ideas, 1991, s Fraser D., The Evolution, s Lindsay C., A century of Labour market change: 1900 to 2000, w: Labour Market Trends, Labour Market Division, Office for National Statistics, Londyn 2003, s Thane P., Foundations of the Welfare State, Longman Publishing, 2 nd Ed., Essex 1996, s Fraser D., The Evolution, s

59 emerytalnych spowodowałoby utratę elektoratu na rzecz laburzystów 124. Co więcej, wprowadzeniu ustawy sprzyjało poluzowanie dyscypliny budżetowej w pierwszych latach XX w. 125 W latach dokonano redukcji wydatków na obroną narodową o 4,5 mln, z 37,2 mln do 32,7 mln 126. Ich ograniczenie nastąpiło wskutek przegranej Rosjan w wojnie z Japonią w latach W starciu z Japończykami rozbiciu uległa flota rosyjska, będąca jednym z największych rywali marynarki brytyjskiej. Dopełnieniem kanonu ustaw socjalnych lat , była uchwalona w roku 1911 ustawa o narodowym ubezpieczeniu (ang. National Insurance Act). Jej wprowadzenie od dawna było aspiracją władz 128 rządu liberalnego. Uchwalenie nowych regulacji wymagało jednak zgromadzenia odpowiednich środków 129. Na wniosek Lloyd George a (ministra skarbu) ustanowiono tzw. budżet ludu (ang. People s Budget), wprowadzający progresję podatkową oraz cło na piwo, spirytus i tytoń. Uchwalono także superpodatek od dochodów powyżej 5 tys. rocznie oraz 20-procentowy podatek od wzrostu wartości nieruchomości 130. Budżet dawał możliwość korzystania z ulg podatkowych na każde dziecko poniżej 16. roku życia w wysokości 10 dla podatników o rocznych dochodach mniejszych niż Był to pierwszy budżet, który posłużył do kształtowania polityki społecznej. Jego uchwalenie nie obyło się jednak bez konfliktu. Budżetowi sprzeciwiała się Izba Lordów. Dopiero odebranie jej w 1911 r. prawa weta umożliwiło wprowadzenie budżetu w życie 132. To wydarzenie miało duże znaczenie dla dalszego kształtowania się polityki społecznej. Mniejsza liczba organów z prawem weta, oznaczała większą zmienność polityki, w tym łatwiejszą zgodę na większe wydatki publiczne w latach i cięcia w okresie thatcheryzmu. Uchwalenie budżetu zwiększającego wpływu budżetowe było kluczowe dla 124 W latach po raz pierwszy pojawiła w Izbie Gmin grupa 53 posłów związanych ze środowiskami pracowniczymi i robotniczymi. Większość z nich (29) reprezentowała Labour Representation Committee (LRC), przekształcony później w Partię Pracy. 125 Barr N., Economics of Welfare, s Peden G., The Treasury and British Public Policy: , Oxford university Press, Oxford 2000, s Kluczowa dla losów wojny była bitwa morska pod Cuszimą, gdzie flota rosyjska poniosła klęskę w starciu z flotą admirała Togo. 128 Aktywną politykę społeczną tamtego okresu prowadzili Lloyd George oraz Winston Churchill. Pierwszy z nich był zaangażowany we wprowadzenie ustawy emerytalnej w 1908 r. Churchill zajmował się regulacjami rynku pracy. Wprowadził 8-godzinny dzień pracy dla górników, a także był pomysłodawcą ustawy Trade Boards Act z 1909 r. Ustawa ta ustanowiła rady negocjujące płace minimalne w tzw. sektorach wyciskających pot. 129 Nowy, zwiększający dochody budżet musiał być stworzony także ze względu na deficyt, który został ujawniony w projekcji budżetowej na rok 1909 r. Deficyt ten wynosił 16 mln (Sullivan, 1996). 130 Thane P., Foundations of the Welfare State, Longman Publishing, 2 nd Ed., Essex 1996, s Laybourn K., The Evolution of British Social Policy and the Welfare State, Keele University Press, Bodmin 1995, s Fraser D., The Evolution, s

60 ustawy z 1911 r. o narodowym ubezpieczeniu (ang. National Insurance Act) wprowadzającej świadczenia chorobowe oraz zasiłki dla bezrobotnych. Pierwszą część ustawy stanowił system ubezpieczeń zdrowotnych (ang. Health Insurance Scheme). Wprowadzał on przymusowe i równe dla każdego pracownika składki w wysokości czterech pensów tygodniowo. W systemie partycypowali także pracodawcy (trzy pensy) oraz budżet państwa (dwa pensy). System był zarządzany przed prywatne, akredytowane do tego instytucje (ang. approved societies) głównie towarzystwa wzajemnej pomocy (Friendly Societies) 133. Zarządzanie systemem przez Friendly Societies sprawiło, że szybko zwiększała się jakość usług świadczonych przez lekarzy. Ponadto, wprowadzono specjalny system skarg dla pacjentów niezadowolonych z usług. Na państwie spoczywały zaś zadania nadzorcze. Odprowadzając składki ubezpieczony nabywał prawo do świadczenia chorobowego wynoszącego 20 szylingów tygodniowo (kobiety otrzymywały ok. 7 szylingów) na okres maksymalnie 26 tygodni. System zakładał także darmowe (finansowane ze składek pracowniczych i pracodawcy oraz z budżetu) leczenie, które zapewniały Komisje Ubezpieczeniowe (ang. Insurance Commissions). Zakres świadczeń uzupełniały zasiłki macierzyńskie (jednorazowe świadczenie w wysokości 30 szylingów) oraz dodatki na wyjazd do sanatorium. Po 26 tygodniach ubezpieczony mógł ubiegać się o dalszy nielimitowany w poborze zasiłek w wysokości 5 szylingów tygodniowo. Łącznie przymusowe ubezpieczenie narodowe miało objąć ok. 12 mln Brytyjczyków 134, z których ok. 9 mln było ubezpieczonych za zasadach dobrowolnych w Friendly Societies (z czego 3,4 mln osób należało do niezarejestrowanych towarzystw) 135. Towarzystwa wzajemnej pomocy, odpowiedzialne za organizację nowego systemu, wciąż oferowały programy ubezpieczeń dobrowolnych. Z takich ubezpieczeń korzystało w 1930 r. 1,5 mln osób. Były to kobiety i dzieci, których ogólnonarodowy system nie obejmował, ale także osoby chcące mieć dodatkowe zabezpieczenie 136. System ten, który był w istocie prywatny, zniesiono po II wojnie światowej uchwalając ustawę o narodowej służbie zdrowia (NHS). W drugiej części ustawa o narodowym ubezpieczeniu dotyczyła ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. Liczba jednorazowych świadczeń, do których ubezpieczony nabywał prawo, zależała 133 W latach nastąpił szczytowy okres rozwoju Friendly Societies. W liczba ich członków zwiększyła się o 1,8 mln, z 4,8 do 6,0 mln. Cieszyły się one na tyle dobrą reputacją, że państwo powierzyło im zarządzanie służbą zdrowia po 1911 r. 134 W tym 75 proc. dorosłych mężczyzn oraz 25 proc. dorosłych kobiet (Peden, 2000). 135 Green D., The Friendly Societies and Adam-Smith Liberalism, w: Reinventing Civil Societies, s Green D., Welfare Before the Welfare State. 1911: National Insurance and the Crowding Out of Mutual Aid, s

61 od liczby składek, wpłaconych przez niego do systemu. Realizowano tzw. zasadę 1:5, co oznaczało, że jednorazowy zasiłek mógł być wypłacony po odprowadzeniu pięciu składek. Pracodawca i pracownik płacili równe składki w wysokości 2,5 pensów tygodniowo. Państwo dokładało mniej niż dwa pensy. Ponadto, aby otrzymać zasiłek roczne dochody świadczeniobiorcy nie mogły przekroczyć 160. Świadczenia wynosiły siedem szylingów na tydzień prawie trzy razy mniej niż zasiłek chorobowy. Zasiłki te były niskie, by zniechęcić do zamierzonego przechodzenia na bezrobocie 137. Ubezpieczenie od bezrobocia obejmowało zatrudnionych w sektorach szczególnie wrażliwych na koniunkturę gospodarczą (np. budownictwo, przemysł stoczniowy, przemysł mechaniczny, konstrukcja pojazdów) łącznie 2,25 mln pracowników. O ile, zasiłek dla bezrobotnych wprowadzono pod naciskiem klasy robotniczej, uzasadnieniem dla ubezpieczeń zdrowotnych było zwiększenie wydajności pracowników. Należy podkreślić, że w pierwszych latach od uchwalenia ustawy w roku 1911 oba fundusze ubezpieczeniowe generowały nadwyżkę. Przykładowo, w pierwszych 18 miesiącach, fundusz chorobowy zgromadził środki w wysokości 26,6 mln a wydał 14,3 mln. To samo dotyczyło funduszu na zasiłki dla bezrobotnych. W ciągu roku od wydania ustawy wypracowano nadwyżkę w wysokości ok. 1,6 mln. 138 Wynikało to z niskiej stopy bezrobocia w tym okresie. W 1911 r. wynosiła ona ok. 6 proc., a w roku 1913 nieco ponad 4 proc. Istotny wzrost wydatków socjalnych na skutek tej ustawy nastąpił dopiero w latach (patrz sekcja IV.3.). 139 Wzrost wydatków socjalnych w latach wynikał z wprowadzania nowych programów socjalnych, które nie były ukierunkowane na walkę za skutkami ubóstwa, jak np. Poor Law. Największy wzrost wydatków socjalnych nastąpił po wprowadzeniu ustawy o emeryturach. W 1909 r. (rok od wprowadzenia ustawy emerytalnej) wzrost wydatków socjalnych wyniósł 37 proc. w relacji rok do roku, z 18,9 mln do 25,9 mln. 140 Oficjalną przyczyną uchwalania nowych ustaw (zwłaszcza ustaw: emerytalnej, o opłatach, posiłkach, badaniach medycznych, emerytalnej oraz o ubezpieczeniu narodowym) była chęć zwiększenia wydajności pracowników i konkurencyjności Wielkiej Brytanii. Nieoficjalną przyczyną ich wprowadzenia była rosnąca konkurencja ze strony Partii Pracy oraz presja społeczeństwa, które zdobywało coraz więcej uprawnień wyborczych. 137 Barr N., Economics of Welfare, s Peden G., The Treasuty and British Public Policy: , Oxford University Press, Oxford 2000, s O ile przeciętna stopa bezrobocia w latach wynosiła 5,8 proc., tak w dwudziestoleciu międzywojennym jej średnia wartość wynosiła 10,9 proc. (Hatton, 2000). 140 Peden G., The Treasury, s

62 IV.3. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach W latach wydatki socjalne w relacji do PKB zwiększyły się o 4,2 pkt. proc., z 4,2 do 8,4 proc. Wzrost ten nie był monotoniczny. Stąd wyróżniono trzy fazy dynamiki wydatków socjalnych. W pierwszej fazie, w latach , wydatki socjalne w relacji do PKB zmniejszyły się. Spadek wynosił 1,9 pkt. proc. W drugiej fazie, tj. w okresie , zanotowano skokowy wzrost wydatków socjalnych o 7,6 pkt. proc. Trzecia faza dotyczy okresu redukcji wydatków socjalnych. W latach ich wielkość w stosunku do PKB spadła o 1,5 pkt. proc. Fazy te widoczne są na Wykresie 13. Wykres 13. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz realne tempo wzrostu wydatków socjalnych i gospodarczego w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Maddison (2010) Na pierwszą fazę, tj. lata , przypadają wydarzenia I wojny światowej ( ), której podporządkowana była wszelka działalność polityczno-gospodarcza tego okresu. Ustawa o obronie kraju (ang. Defence of the Realm Act) z 1914 r. dawała rządowi nadzwyczajne uprawnienia na czas 62

63 działań wojennych. W jej skutek doszło do nacjonalizacji kolei, wprowadzono kontrolę cen, a także rozporządzano produkcją w rolnictwie. O ile w 1915 r. wojna kosztowała budżet 3 mln dziennie, tak w 1917 r. już blisko 7 mln na dzień. Wydatki publiczne w czasie wojny wzrosły sześciokrotnie, a dług publiczny blisko 12-krotnie (z 650 mln do 7,5 mld). Ekspansja wydatków wymagała zwiększenia wpływów podatkowych. Rozszerzono bazę podatkowową. Na przełomie 1913/1914 r. osób płacących podatek dochodowy było ok. 1 mln a standardowa stawka tego podatku wynosiła 6 proc. Pięć lat później podatników podatku dochodowego było już 3 mln a standardowa jego stawka wynosiła 30 proc. 141 Zwiększenie wydatków na zbrojenia odbywało się m.in. kosztem wydatków socjalnych. W 1913 r. udział wydatków na obronę narodową w PKB wznosił 3,8 proc., a w 1915 r. już 24,5 proc. O ile w strukturze wydatków publicznych w roku 1913 r. wydatki na zbrojenia stanowiły ok. 30 proc., tak dwa lata później już blisko 75 proc. W tym samym okresie udział wydatków socjalnych w wydatkach publicznych skurczył się z 33,0 proc. w 1913 r. do 9,7 proc. w 1915 oraz 4,7 proc. w roku W stosunku do PKB ich wielkość zmniejszyła się z 4,2 proc. w 1913 r. do 2,3 proc. w roku Wojna wyhamowała aspiracje rządu Asquitha do dalszego zwiększania przywilejów socjalnych (wcześniej uchwalono ważne ustawy o emeryturach, ubezpieczeniu zdrowotnym oraz na wypadek bezrobocia). Jedną z niewielu zmian w obszarze socjalnym, w czasie wojny, było zwiększenie w 1916 r. liczby ubezpieczonych na wypadek bezrobocia z 2,25 mln do 4,0 mln pracujących. Nie spowodowało to zwiększenia wydatków, gdyż problem bezrobocia w czasie wojny był nieobecny. Fundusz na zasiłki dla bezrobotnych generował wtedy nadwyżkę, która była częściowo wykorzystywana na finansowanie działań wojennych. W drugiej fazie, tj. w latach nastąpił skokowy wzrost wydatków socjalnych. O ile w 1918 wynosiły one 2,3 proc. w relacji do PKB, tak trzy lata później już 9,9 proc. Redukcja wydatków na zbrojenia i wysokie wpływy podatkowe ułatwiły Partii Liberalnej i premierowi Lloydowi George owi wprowadzenie nowych programów socjalnych 142. Związane one były z działalnością utworzonego w 1917 r. Ministerstwa ds. Rekonstrukcji. Jego głównym zadaniem oprócz demobilizacji armii była organizacja służby zdrowia, budowa mieszkań oraz przeciwdziałanie bezrobociu. Pierwszy powojenny akt socjalny z 1918 r. dotyczył zapewnienia pomocy medycznej kobietom w ciąży i noworodkom (ang. Maternity and Child Welfare Act). 141 Middleton R., Government and the economy, , w: Floud R., Johnson P., The Cambridge Economic History of Modern Britain, Volume II: Economic Maturity, , Cambridge University Press, Cambridge 2008, s Fraser D., The Evolution, s

64 Zgodnie z prawem państwo musiało zapewnić opiekę zdrowotną wszystkim kobietom w okresie prenatalnym a także bezpośrednio po urodzeniu dziecka. Ponadto, w 1919 r. utworzono Ministerstwo Zdrowia. Bezpośrednią przyczyną tych reform był motyw sprawnościowy. Działania wojenne i masowy pobór rekrutów do wojska po raz kolejny rozpoczęły debatę nad sprawnością fizyczną społeczeństwa. Według opinii specjalistów wojskowych, do służby nadawał się tylko co trzeci aspirant 143. Drugim aktem prawnym z zakresu polityki społecznej, uchwalonym w 1918 r. była ustawa edukacyjna Fishera. Podnosiła ona obowiązkowy wiek szkolny do 14 lat. Trzecia ustawa dotyczyła mieszkalnictwa. Przed I wojną światową państwo, poza kontrolą czynszów, nie ingerowało w sektor mieszkaniowy. Budowę nowych mieszkań zapewniał sektor prywatny. Sytuacja zmieniła się w 1918 r. Niedobór mieszkań i ich niski standard spowodowały, że państwo zaczęło ingerować w mieszkaniówkę. Znaczenie miał także zwiększający się popyt na mieszkania. Ludzie żyli dużej i byli bardziej mobilni. Jednak najważniejszym czynnikiem wpisania polityki mieszkaniowej do agendy rządowej była demobilizacja armii. Powrót żołnierzy z frontów w 1918 r. rodził realną groźbę rozruchów społecznych, które dodatkowo mogły być podsycane wydarzeniami w Rosji 144. Rozczarowanie zdemobilizowanej armii mogło być tym większe, że premier Lloyd George złożył deklarację, wedle której Wielka Brytania miała być krajem godnym swych bohaterów. Chcąc uniknąć protestów społecznych, w 1919 r. wydano ustawę o mieszkalnictwie i planowaniu miast (ang. Housing and Town Planning Act lub Addison Act). Na władze lokalne narzucono obowiązek zapewnienia odpowiedniej podaży mieszkań. Na szerszą skalę stosowano dopłaty do czynszów, a także subsydia na budowę mieszkań przez sektor prywatny. Problemy, które wystąpiły bezpośrednio po wojnie: brak wykwalifikowanych pracowników oraz materiałów, wysokie ceny gruntów oraz zawyżone stopy procentowe spowodowały, że koszty budowy mieszkań szybko powędrowały w górę 145. Na bazie tej ustawy wybudowano łącznie 110 tys. mieszkań, a wartość całego przedsięwzięcia wynosiła 213 mln (ok. 0,4 proc. PKB) 146. Według Frasera (2009) rozrost państwa socjalnego po I wojnie światowej wiąże się z rosnącą popularnością bolszewizmu. Ustawy socjalne, a szczególnie inwestycje w budownictwo mieszkaniowe, miały na celu zmniejszenie popularności ideologii rewolucyjnych. Zwiększone wydatki socjalne były więc ceną za utrzymanie stabilności społecznej. Jednak wzrost wydatków socjalnych, był nie tylko skutkiem wprowadzania nowych programów, ale także 143 Tamże 144 W 1917 r. wybuchała w Rosji rewolucja październikowa. 145 Budowa jednego standardowego mieszkania kosztowała w 1920 r. ok. 800 ponad trzy razy więcej niż cena rynkowa w roku Fraser D., The Evolution, s

65 konsekwencją wzrostu potrzeb finansowych programów już istniejących. Tak było w przypadku funduszu na zasiłki dla bezrobotnych. Narastające bezrobocie szybko stało się problemem numer jeden polityki społecznej. W latach liczba bezrobotnych nigdy nie spadła poniżej 1 mln osób. Kształtowanie się stopy bezrobocia w Wielkiej Brytanii w latach przedstawia Wykres 14. Wykres 14. Stopa bezrobocia w Wielkiej Brytanii w latach (proc.) Źródło: Hatton (2008) Wzrost stopy bezrobocia w 1921 r. spowodował, że istniejący do tej pory system ubezpieczenia, opracowany w 1911 r., załamał się. Szybko została bowiem wykorzystana nadwyżka funduszu, która po I wojnie światowej wynosiła 21 mln 147. Fundusz musiał być dofinansowywany z budżetu. Dodatkowym obciążeniem tego systemu były nieskładkowe zasiłki dla bezrobotnych wypłacane żołnierzom demobilizowanej po wojnie armii (Addison out-of-work donation) wprowadzone przez liberalny rząd Lloyda George a. Był to pierwszy system niestygmatyzujących zasiłków wyrównujących dochody do poziomu przeżycia poza systemem Poor Law. Piętrzące się problemy finansowe funduszu spowodowały, że Parlament, na wniosek rządu liberalnego i premiera George a, uchwalił w roku 1920 nową ustawę o bezrobociu (ang. The Unemployment Act). Spodziewając się większych wpływów ze składek, regulacjami objęto większą liczbę pracowników. Zwiększając limit rocznych zarobków, uprawniający do pobierania zasiłku, do 250, uprawnienia zwiększono do 20 mln pracujących (prawie 43 proc. społeczeństwa). Wzrost stopy bezrobocia w 147 System wypracował nadwyżkę, gdyż w czasie I wojny światowej problem bezrobocia nie istniał. 65

66 1921 r. do 17 proc. wśród ubezpieczonych pracowników oraz 12 proc. w całej gospodarce, wywołał, chroniczny deficyt w funduszu, finansowany z kasy państwa. 148 W skutek tych wydarzeń, w trzeciej fazie omawianego okresu tj. w latach , nastąpiła redukcja wydatków socjalnych. Wysokie bezrobocie, hamująca gospodarka (w 1919, 1920 oraz 1921 Wielka Brytania zanotowała spadek PKB w ujęciu r/r odpowiednio o 10,9, 6,1 oraz 8,1 proc. 149 ) oraz narastający dług publiczny 150 i rekordowe od niego odsetki (w latach ich udział w wydatkach publicznych stanowił proc. 151 ) wymusiły wprowadzenie reform. Skupić się one miały na redukcji nieefektywnych wydatków publicznych, przez co doprowadzić do zmniejszenia opodatkowania, które szybko rosło. Rozdęte wydatki zwiększyły roczne ciężary podatkowe per capita do 18 w 1919 oraz 24 w 1921 r. Program cięć, przyjęty przez liberałów i premiera George a, tzw. topór Geddesa (ang. Geddes Axe) nie oszczędził także wydatków socjalnych. Te spadły o prawie 24 mln między rokiem 1921 a 1922 oraz o kolejne 7 mln w 1923 r. Pod topór poszły zwłaszcza wydatki na gospodarkę mieszkaniową oraz zabezpieczenie socjalne. Udział tych pierwszych w PKB spadł o 0,5 pkt. proc. (z 2,0 proc. do 1,5 proc.) i 0,8 pkt. proc. (z 1,5 do 0,7 proc. PKB) w relacji do PKB odpowiednio w roku 1922 oraz W przypadku wydatków na zabezpieczenie socjalne odnotowano spadek ich wielkości w relacji do PKB o 0,4 pkt. proc. między 1922 r. a 1923 r. Spadek wydatków na zabezpieczenie socjalne wynikał z ograniczenia w 1921 r. świadczeń dla bezrobotnych z 20 do 15 szylingów. 152 Omawiane relacje prezentuje Wykres Fraser D., The Evolution, s Obliczenia własne na podstawie Maddsion (2010). 150 O ile w 1913/1914 wydatki z tytułu obsługi długu wynosiły 37,3 mln, tak w 1921/1922 osiągnęły poziom 359,8 mln. 151 Flora P., State, Economy, s Fraser D., The Evolution, s

67 Wykres 15. Udział poszczególnych kategorii wydatków socjalnych oraz wydatki socjalne w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Maddison (2010) Na znaczny wzrost wydatków socjalnych w latach wpływ miały wydarzenia I wojny światowej. Zwiększając wydatki na obronę narodową przyczyniono się do rozdęcia wydatków publicznych i finansujących je podatków. Od 1918 r. wydatki na zbrojenia, dominujące w budżecie wojennym, zaczęły być redukowane, co przy wysokich podatkach pozwoliło finansować inne obszary, w tym politykę socjalną. Recesja jaka nastąpiła w Wielkiej Brytanii w latach sprawiła, że zwiększyły się wydatki na zasiłki dla bezrobotnych oraz na zasiłek chorobowy. Te ostatnie w okresach wysokiego bezrobocia stanowiły sposób na podreperowanie rodzinnego budżetu. Gwoździem do trumny było wprowadzenie niestygmatyzujących i nieskładkowych dodatków pieniężnych dla bezrobotnych żołnierzy demobilizowanej armii. Ostatecznie, kryzys doprowadził do uchwalenia programu cięć wydatków publicznych, w tym socjalnych. IV.4. Wyjaśnienie dynamiki wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach W latach udział wydatków socjalnych w relacji do PKB wzrósł z 8,4 do 10,8 proc., ale najwyższy swój poziom 12,1 proc. w stosunku do PKB osiągnął on w roku Stąd omawiany okres podzielono na dwie fazy. W pierwszej fazie, w latach odnotowano wzrost wydatków socjalnych w relacji do PKB o 3,7 pkt. proc. Druga faza obejmuje z kolei lata Wtedy wydatki na cele socjalne w stosunku do PKB uległy ograniczeniu o 1,3 pkt. proc. Omawiane kwestie prezentuje Wykres

68 Wykres 16. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz dynamika PKB i realnych wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Maddison (2010) W strukturze wydatków socjalnych w latach dominowały wydatki na zabezpieczenie socjalne. W latach zwiększył się ich udział w PKB z 4,2 proc. do 6,6 proc. W tym samym okresie obserwuje się spadek udziału wydatków na gospodarkę mieszkaniową w PKB. W latach wskaźnik ten spadł o 0,6 pkt. proc. W całym analizowanym okresie, tj. w latach zwiększał się udział wydatków na ochronę zdrowia w PKB. W ciągu dziewięciu lat wskaźnik ten wzrósł o 0,6 pkt. proc. Omawiane kwestie prezentuje Wykres

69 Wykres 17. Wielkość wydatków socjalnych w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983) W fazie pierwszej, w latach centralnym problemem było bezrobocie. W szczytowym 1932 r. nawet 3 mln osób pozostawało bez pracy (stopa bezrobocia wynosiła wtedy 22 proc. wśród ubezpieczonych i 17 proc. w całej gospodarce, zob. Wykres 13.). Pomimo tego pierwsze reformy przeprowadzone przez konserwatystów pod wodzą Bonara Lawa, dotyczyły gospodarki mieszkaniowej. W 1923 r. uchwalono tzw. ustawę mieszkaniową Chamberlaina (ang. Neville Chamberlain s Housing Act). W jej wyniku wzrosło zaangażowanie sektora prywatnego w budownictwo mieszkaniowe. Roczna dotacja dla inwestora prywatnego na budowę mieszkania wynosiła 6 i była wypłacana przez 20 lat. Jeszcze dalej poszedł akt prawny z 1924 r. opracowany przez Partię Pracy na czele z Ramseyem MacDonaldem 153. Ustawa zakładała wypłatę subsydiów w wysokości 9 przez 40 lat dla inwestorów prywatnych, budujących domy na wynajem. W całym 20-leciu międzywojennym wybudowano aż 4 mln domów. Z tego budowę 1,1 mln sfinansowano ze środków publicznych a 2,9 mln ze środków prywatnych, w tym 400 tys. z pomocą subsydiów państwa 154. Na skutek tych ustaw poziom wydatków na mieszkalnictwo zwiększyły się w latach ponad 2,5-krotnie w ujęciu realnym. Drugim obszarem reform była polityka dotycząca bezrobocia. W 1924 r. uchwalono na wniosek Partii Pracy podwyżki świadczeń dla bezrobotnych z 15 do 18 szylingów, co wywołało pogłębienie 153 Była to pierwsza kadencja Partii Pracy. Trwała od stycznie do listopada 1924 r., gdyż był to rząd mniejszościowy. 154 Fraser D., The Evolution, s

70 deficytu w funduszu ubezpieczeniowym dla bezrobotnych i wzrost nakładów z budżetu państwa. Poprawę finansowania miały przynieść reformy z 1927 r. Zgodnie z zaleceniami raportu Komisji Blanesburgha ustanowiono wtedy dwa rodzaje świadczeń dla bezrobotnych. Po pierwsze, obowiązywały świadczenia standardowe dla osób ubezpieczonych (odprowadzających składki). Po drugie, wprowadzono zasiłki przejściowe wypłacane osobom nieubezpieczonym, które jednak aktywnie poszukiwały zatrudnienia. Oba zasiłki pochodziły z funduszu ubezpieczeniowego. Zerwano z zasadą proporcjonalności składek i świadczeń (wcześniej pięć wpłat upoważniało do jednego zasiłku). Do otrzymywania świadczenia upoważniony był każdy, kto w ciągu dwóch lat dokonał minimum 30 wpłat na rzecz funduszu. Ten system mógł być aktuarialnie wydolny, ale przy maksymalnie 6-procentowej stopie bezrobocia. Tymczasem już w trakcie wprowadzania nowego systemu stopa ta wynosiła 10 proc., by w następnym roku wzrosnąć o kolejne 7 pkt. proc. Co prawda wprowadzono zasadę, która miała zapobiegać nadużyciom zasada ciągłego poszukiwania zatrudnienia jednak egzekwowanie tego kryterium było trudne 155. W 1930 r. nastąpiły dalsze zmiany regulacji, dotyczących zasiłków przejściowych. Zostały one wyłączone z funduszu ubezpieczeniowego, a ich finansowanie odbywało się z kasy państwowej (co i tak w praktyce miało miejsce). Poluzowano też zasadę aktywnego poszukiwania pracy. Stąd zaledwie w ciągu dwóch miesięcy od zmian w regulacjach, liczba osób otrzymujących zasiłki przejściowe wzrosła ponad dwukrotnie (z 140 do 300 tys.), a roczny koszt obsługi wypłacanych zasiłków osiągnął 19 mln (0,04 proc. PKB) 156. Trzeci obszar reform lat dotyczył emerytur. W 1925 r. uchwalono ustawę o wdowach, sierotach i składkowym systemie emerytalnym (ang. The Widows, Orphans and Age Contributory Pensions Act) z 1925 r. 157 Zintegrowano system ubezpieczeń emerytalnych i zdrowotnych, a składki były płacone w równych częściach przez pracodawcę i pracownika. Państwo miało dopłacać do funduszu ubezpieczeniowego tylko w przypadku niewypłacalności systemu. Obniżono wiek emerytalny. Od 1925 r. emerytura była przydzielana osobom pracującym w wieku lat, a w przypadku śmierci głównego żywiciela świadczenie przechodziło na jego bliskich. Emerytura wynosiła 10 szylingów tygodniowo. Czwarty obszarem zmian było ubezpieczenie zdrowotne i wypłacane na jego podstawie zasiłki chorobowe. System padał ofiarą częstych nadużyć. O ile w latach 20. XX w. ubezpieczony 155 Barr N., Economics of Welfare, s Fraser D., The Evolution, s Tamże 70

71 odwiedzał lekarza przeciętnie trzy razy w roku, tak w latach 30. liczba wizyt u lekarza w ciągu roku dla przeciętnego ubezpieczonego wynosiła pięć. Zasiłek chorobowy, zwłaszcza w okresie wysokiego bezrobocia, stanowił przejściowo podstawowy dochód. Problem leżał także po stronie lekarzy, którzy nie mając nad sobą nadzoru często wystawiali zwolnienia bez uzasadnienia, bowiem od każdego zaświadczenia otrzymywali 9 szylingów. W latach 20. XX w. ubezpieczenie zdrowotne obejmowało ok. 20 mln osób (54 proc. populacji). W 1926 r. zmniejszono z 2/9 do 1/7część składki na ubezpieczenie zdrowotne finansowanej przez państwo Warto dodać, że w dwudziestoleciu międzywojennym w obszarze szpitalnictwa prężnie działał sektor prywatny. W Anglii i Walii w latach z dobrowolnych składek darczyńców powstało ok. 31 tys. szpitalnych łóżek. W tym samym okresie sektor publiczny sfinansował powstanie ok. 4 tys. łóżek. W ten sposób udział sektora prywatnego w szpitalnictwie zwiększył się z 25 do 33 proc. 158 Na początku lat 30. w Europę uderzył największy kryzys gospodarczy XX w. Jednak w Wielkiej Brytanii przebiegał on relatywnie łagodnie 159. W latach 1930 i 1931 brytyjska gospodarka skurczyła się odpowiednio o 0,7 i 5,1 proc. PKB. Szybko zarysowały się dwie odmienne koncepcje wyprowadzania Wielkiej Brytanii z kryzysu. Pierwsza, propagowana przez Johna M. Keynesa i partię liberalną (Liberal Yellow Book), sprowadzała się do realizacji kosztownego ( 250 mln) programu robót publicznych oraz zwiększania popytu. Drugą koncepcję przedstawili konserwatyści, którzy opowiadali się za redukcją wydatków publicznych, zbilansowanym budżetem, a w konsekwencji za mniejszymi pożyczkami z zagranicy. Rekomendacje te zawarte zostały w programie konsolidacji budżetu przygotowanym przez Komitet George a Maya. 160 W 1931 r. stworzono rząd ponadpartyjny (narodowy, ang. National Government), który zdominowali konserwatyści. To właśnie ich program antykryzysowy doczekał się realizacji. Nastąpiła redukcja wydatków publicznych. Ich udział w PKB spadł z 27,3 proc. w 1931 r. do 23,5 proc. w roku Szczególnie obciążające dla budżetu okazały się dopłaty do funduszu ubezpieczenia dla bezrobotnych 161. Stąd w 1931 r. obniżono te świadczenia o 10 proc. z Green D., Medical Care Without the State, w: Re-privatizing Welfare: After the Lost Century, (red.) Seldon A., IEA, Readings 45, Londyn 1996, s Przykładowo, gospodarki Austrii, Niemiec i Belgii doświadczyły czterech, a gospodarka holenderska pięciu lat recesji. 160 Fraser D., The Evolution, s W czasie kryzysu przeciętna stopa bezrobocia w Wielkiej Brytanii wynosiła ponad 20 proc. Była ona jednak zróżnicowana w skali całego kraju. Stopa ta wahała się od 67 proc. w Jarrow, gdzie nałożyło się bezrobocie strukturalne i cykliczne, do 3 proc. w High Wycombe. 71

72 szylingów do 15 szylingów i 3 pensów tygodniowo 162. Ponadto, standardowy zasiłek dla bezrobotnych został ograniczony do 26 tygodni, a zarządzanie systemem zasiłków przejściowych zostało przekazane na szczebel lokalny do Komitetów Pomocy Publicznej 163 (PAC, ang. Public Assistance Committees). Powróciła zasada aktywnego poszukiwania pracy a w przypadku świadczeń przejściowych wprowadzono badanie stanu majątkowego (ang. means test), by były bardziej stygmatyzujące 164. Choć nie udało się obniżyć wydatków socjalnych w ujęciu realnym to jednak wyhamowano ich wzrost. Mądra polityka ówczesnych władz spowodowała, że w 1932 r. gospodarka brytyjska zanotowała lekki wzrost na poziomie 0,7 proc. PKB. W kolejnym 1933 r. był to już wzrost o 2,9 proc. PKB. Lata , obejmują drugą fazę omawianego przedziału czasowego fazę spadku wydatków socjalnych w relacji do PKB. Choć poziom realnych wydatków socjalnych wzrósł na skutek ustawy o bezrobociu (ang. Unemployment Act) z 1934 r., uchwalonej na wniosek torysów i premiera Ramseya MacDonalda, to jednak nie zwiększył się stosunek wydatków socjalnych do PKB. Wynikało to z wysokiego tempa wzrostu gospodarczego. W latach dynamika PKB była większy od tempa wzrostu realnych wydatków socjalnych o 2 pkt. proc. 165 Nowa ustawa o bezrobociu wprowadzała dwie podstawowe zmiany. Po pierwsze, zwiększono zasiłki dla bezrobotnych do poziomu z 1931 r. oraz wprowadzono równą partycypację w składkach pracowników, pracodawców i sektora publicznego. Zasiłki te miały być wypłacane przez 26 tygodni. Po drugie, wprowadzono system zapomóg dla osób, które nie odprowadzały składek. Organizacją tego ostatniego zajęła się specjalnie w tym celu utworzona, niezależna Izba Pomocy Bezrobotnym (UAB, ang. Unemployment Assistance Board) 166. Środki do UAB transferowane były z budżetu państwa. Do nowego systemu przeszło ok. 1 mln osób 800 tys. uprawnionych do zasiłków przejściowych z PAC oraz 200 tys. beneficjentów Poor Law. Zerwano ostatecznie z zasadą mniejszego uprawnienia (ang. less eligibility). Często dochodziło bowiem do sytuacji, gdzie zasiłki były wyższe od najniższych płac, gdyż świadczenia miały być dostosowane do realnych potrzeb jednostek i ich rodzin W ujęciu realnym redukcja zasiłków była niższa niż wskazywane 10 proc. W latach 20. i 30. miała miejsce w Wielkiej Brytanii deflacja. W latach ceny dóbr spadły o ok. 28 proc. 163 Od 1929 PAC zarządzały również systemem Poor Law. 164 Fraser D., The Evolution, s Średnie tempo wzrostu realnych wydatków socjalnych w tym okresie wyniosło 1,8 proc., zaś przeciętne tempo wzrostu gospodarczego 3,8 proc. rocznie. 166 Jego głównym działaniem miało być podtrzymywanie minimalnego dochodu długotrwale bezrobotnych. 167 Fraser D., The Evolution, s

73 Zobrazowaniem opisanych w sekcji IV.4. zmian jest Wykres 18. Prezentuje on wkłady do dynamiki wydatków socjalnych poszczególnych kategorii wydatków socjalnych. Na wykresie widać wyraźnie wpływ ustaw mieszkaniowych na dynamikę wydatków w latach oraz wydatków na zabezpieczenie socjalne w latach Wykres 18. Wkłady do dynamiki wydatków socjalnych (r/r) Źródło: oprac. wł. na podstawie na podstawie Flora (1983), Maddison (2010) Za wzrost wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach odpowiadały zarówno nowe programy socjalne, takie tak akt mieszkaniowy Chamberlaina czy ustawa o wdowach, sierotach i składkowym systemie emerytalnym, jak i podwyżki świadczeń, np. zwiększenie zasiłków dla bezrobotnych przez lewicowy rząd MacDonalda. Redukcja wydatków z 1931 r. nastąpiła głównie za sprawą obniżki zasiłków dla bezrobotnych, która trwała tylko trzy lata. W 1934 r. rząd koalicyjny laburzystów i torysów zwiększył zasiłki do poziomu sprzed kryzysu gospodarczego. Stabilizacja wydatków socjalnych w relacji do PKB po 1934 r. wynikała z wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, większego od dynamiki realnych wydatków socjalnych. 73

74 IV.5. Długofalowe czynniki dynamiki pastwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się z 1,9 do 10,8 proc. PKB, jednak najwyższy ich poziom odnotowano w 1932 r. kiedy wynosiły 12,1 proc. PKB. Oprócz bezpośrednich przyczyn zwiększania wydatków socjalnych, podanych w sekcjach IV.2.-IV.4., wyróżnia się sześć hipotez długofalowej dynamiki wydatków socjalnych w tym okresie. Po pierwsze, wpływ na wzrost wydatków socjalnych, w tym przede wszystkim wypłat z tytułu świadczeń emerytalnych, miał wzrost udziału osób starszych w populacji. Wskaźnik osób powyżej 60. roku życia zaczął wzrastać od początku drugiej dekady XX w. Wcześniej odsetek osób w wieku utrzymywał się na stałym poziomie ok. 4,7 proc., a udział osób powyżej 70. roku życia na poziomie 2,7 proc. Przyrost udziału osób starszych w populacji od drugiej dekady XX w. sprawił, że nie doszacowano wydatków z nieskładkowego systemu emerytalnego ustanowionego w Wielkiej Brytanii w 1908 r. Starzenie się społeczeństwa zwiększa bowiem popyt na świadczenia emerytalne, a także usługi służby zdrowia. Od 1881 r. malał natomiast odsetek osób najmłodszych w populacji. O ile w roku 1881 osób w wieku 0-9 lat było ok. 26 proc. w całości populacji, tak w latach 30. XX w. odsetek ten spadł do ok. 16 proc. W ten sposób zwiększało się obciążenie demograficzne. Jego największe konsekwencje pojawią się się dopiero w drugiej poł. XX w. Udział w populacji poszczególnych grup wiekowych w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Wykres 19. Wykres 19. Odsetek osób w grupach wieku 0-9,10-19 oraz 60-69, 70+ w Wielkiej Brytanii (interwał 10-letni) Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983) 74

75 Po drugie, wpływ na dynamikę wydatków socjalnych w latach miała sytuacja gospodarcza. Jest to uzasadnione tym, że redukcja wydatków socjalnych w relacji do PKB Wykres 20. Dynamika wzrostu PKB oraz PKB per capita w Wielkiej Brytanii w latach Cięcia wywołane kryzysem lat Geddes Axe następowała w skutek kryzysów gospodarczych. Tak było w przypadku cięć wydatków socjalnych w 1921 r. Geddes Axe, a także w czasie kryzysu gospodarczego lat Na Wykresie 20. przedstawiono dynamikę wzrostu PKB i PKB per capita w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na postawie Maddison (2010) Po trzecie, Huberman i Lewchuk (2002) twierdzą, że zwiększanie regulacji rynku pracy oraz wprowadzanie programów ubezpieczeniowych było związane z globalizacją (otwartością gospodarki na wymianę międzynarodową). Sekwencja wprowadzania kolejnych ustaw w tym m.in.: - wprowadzenie pierwszych ustaw fabrycznych oraz inspekcji (1833), - ograniczenie pracy w nocy dzieci (1833) oraz kobiet (1844), - wprowadzenie ubezpieczenia od wypadku przy pracy (1897), - ustanowienie minimalnego wieku pracy dzieci (12 lat) w fabrykach (1899), - wprowadzenie nieskładkowego systemu emerytalnego (1908), - wprowadzenie ubezpieczenia dla bezrobotnych oraz zasiłków zdrowotnych (1911), związana była z dużą otwartością na handel międzynarodowy gospodarki brytyjskiej w latach Jak podaje Huberman i Lewchuk wolumen importu i eksportu w Wielkiej Brytanii wynosił wtedy ok. 50 proc. PKB 168. W tym samym okresie wskaźnik regulacji rynku pracy wzrósł prawie dwukrotnie 169. Po czwarte, presję na dynamikę wydatków socjalnych wywierała demokratyzacja i związana z nią konkurencja w polityce. Masy społeczne o niskich dochodach, zdobywając prawa wyborcze, domagały się nowych programów socjalnych oraz wyższych świadczeń. W rozszerzaniu praw wyborczych w Wielkiej Brytanii od końca XIX w. do 1938 r. decydującą rolę odegrały ustawy z 1884, 1918 oraz Pierwsza z nich akt reformujący przyznawał prawa do głosowania osobom mieszkającym na wsi. Warunkiem koniecznym było posiadanie własnego domostwa. 168 Huberman M., Lewchuk W., European Integration and the Labour Compact, , CIRANO Série Scientifique, Montreal 2002, s Więcej o wskaźniku regulacji runku pracy (ang. Labour Compact) czytaj w Huberman i Lewchuk (2002), s. 4 75

76 Druga ustawa, z 1918 r., nadawała prawa wyborcze wszystkim dorosłym mężczyznom, a akt prawny z 1928 r. rozszerzył je także na dorosłe kobiety. Tabela 19. prezentuje rozszerzanie praw wyborczych oraz wydatki socjalne w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Tabela 19. Rozszerzanie praw wyborczych w Wielkiej Brytanii w latach Odsetek uprawnionych do głosowania Wydatki socjalne w relacji do PKB , ,7 1,9 [1890] ,4 2, ,2 4, ,6 2,3* ,1 9, ,9 11,0 *w czasie I wojny światowej gospodarka została przestawiona na tory wojenne, priorytetem stały się wydatki na obronę narodową, których udział w wydatkach publicznych stanowił aż 80,6 proc. (najwięcej w historii) Źródło: Flora (1983) Jak wynika z Tabeli 19., nie licząc szczególnego roku 1918, kiedy głównymi wydatkami były wydatki na zbrojenia, nadawaniu praw wyborczych towarzyszył wzrost wskaźnika wydatków socjalnych w relacji do PKB. W pierwszej fazie wprowadzano nowe programy, takie jak darmowe szkolnictwo podstawowe (1891 r.), zabezpieczenie emerytalne (1908 r.) czy ubezpieczenie narodowe (1911 r.). W drugiej fazie zwiększano ich hojność i zakres, przez m.in. zwiększenie liczby objętych ubezpieczeniem dla bezrobotnych z 4 do 20 mln pracujących czy zmniejszenie ustawowego wieku emerytalnego z 70 do 65 lat. Jak podkreśla Lindert (2004), poza nadaniem praw wyborczych, rolę odgrywała także frekwencja wyborcza, czyli zmaterializowanie tych praw. Wskaźnik frekwencji wyborczej w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Tabela

77 Tabela 20. Frekwencja w wyborach powszechnych w Wielkiej Brytanii w latach Frekwencja wśród upoważnionych do głosowania , , , , , , , ,0 Źródło: Flora (1983) Okazuje się, że Brytyjczycy z prawa wyborczego sumiennie korzystali. Nie licząc wyborów z roku 1900 oraz , frekwencja wyborcza wynosiła więcej niż 65 proc. Rekordowo wysoka frekwencja na poziomie 81,3 proc. miała miejsce w 1910 r., tj. rok przed uchwaleniem ustaw o ubezpieczeniu narodowym. Głosując na niespotykaną wcześniej skalę społeczeństwo wyraziło swoje poparcie dla programu narodowego ubezpieczenia Lloyda George a. Lata to schyłek Partii Liberalnej oraz narodziny i umacnianie elektoratu Partii Pracy, popierającego większe wydatki socjalne. O ile w roku 1900 przedstawiciele środowisk pracowniczych uzyskali tylko 1,3 proc. poparcia (0,3 proc. miejsc w Izbie Gmin), tak w 1918 r. 21,4 proc. (8,8 proc. miejsc w Izbie Gmin), a w roku 1935 już 38,1 proc. (25 proc. miejsc w Izbie Gmin). W rekordowym 1929 r. Partię Pracy poparło 37,1 proc. wyborców, co przełożyło się na 46,7 proc. miejsc w Parlamencie. Poparcie wyborcze i udział przedstawicieli w Parlamencie trzech głównych opcji politycznych w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Tabela 21. Zanim jednak nastąpiła marginalizacja polityczna Partii Liberalnej, za jej rządów uchwalono najważniejsze akty socjalne ( ) pierwszych czterech dekad XX w. 171 W zamierzeniach liberałów, ustawy miały ograniczyć rosnącą popularność Partii Pracy i środowisk socjalistycznych, a także zahamować polaryzację sceny politycznej na laburzystów i konserwatystów. 170 Niska frekwencja w roku 1918 wynikała z braku świadomości wśród osób, które w tym samym roku otrzymały prawa wyborcze. 171 W Partii Liberalnej zwyciężyła koncepcja tzw. nowego liberalizmu (ang. New Liberalism). Odrzucono nurt tradycyjnego liberalizmu w rozumieniu Gladstone a, który rekomendował niskie wydatki, podatki oraz równość wobec szans. 77

78 Tabela 21. Poparcie wyborcze oraz udział parlamentarzystów trzech najważniejszych partii politycznych w Wielkiej Brytanii w latach PK PL PP PK PL PP ,6 / 37,2 47,4 / 50, ,6 / 54,0 13,0 / 5,1 21,4 / 8, ,4 / 47,3 45,0 / 28, ,5 / 55,9 18,9 / 10,1 29,7 / 23, ,0 / 40,0 45,1 / 40, ,0 / 42,0 29,7 / 25,7 30,7 / 31, ,1 / 50,7 45,7 / 26, ,8 / 67,5 18,4 / 7,2 33,3 / 24, ,3 / 49,9 45,0 / 27,5 1,3 / 0, ,1 / 42,3 23,6 / 9,6 37,1 / 46, ,4 / 19,6 49,4 / 59,7 4,8 / 4, ,3 / 76,9 6,7 / 5,4 29,3 / 7, ,8 / 34,3 43,5 / 41,0 7,0 / 6, ,1 / 63,1 6,8 / 3,4 38,1 / 25,0 1910* 46,6 / 33,4 44,2 / 40,4 6,4 / 6,3 Uwagi: PK Partia Konserwatywna, PL Partia Liberalna, PP Partia Pracy *W roku 1910 miały miejsce podwójne wybory Źródło: Flora (1983) Po piąte, rozrost państwa socjalnego w latach mógł wynikać z wewnętrznych nacisków biurokratów na zwiększenie ich kompetencji oraz zatrudnienia w sektorze administracji publicznej. Takie zachowanie nie dziwi, gdyż tak jak przedsiębiorcy dążą do ekspansji swoich firm, tak urzędnicy dążą do ekspansji biurokracji. W latach liczba osób pracujących w sektorze publicznym zwiększyła się siedmiokrotnie, a odsetek osób w nim zatrudnionych zwiększył się z 0,4 do 2,0 proc. zatrudnionych w gospodarce. Odpowiednie dane prezentuje Tabela 22. Tabela 22. Zatrudnieni w sektorze publicznym Liczba osób pracujących w sektorze publicznych w tym pracujących w policji Odsetek pracujących w sektorze publicznym ,0 30,5 0, ,7 15,0 0, ,9 10,0 1, ,7 9,1 1, ,9 7,2 2,00 Źródło: Flora (1983) Po szóste, jak podkreślał Richard Titmuss, determinantem wzrostu państwa socjalnego w latach mógł być rozwój idei kolektywistycznych. Uważano, że tradycyjne podejście do wolności jest zbyt wąskie, a brakującym elementem wolności jednostki, poza wolnością osobistą i prawem wyborczym, jest prawo do zabezpieczenia socjalnego. Ważnym wydarzeniem w rozwoju 78

79 myśli kolektywizmu było założenie w 1884 r. przez Beatrice oraz Sydney a Webb Towarzystwa Fabiańskiego Barr N., Economics of Welfare, s

80 Rozdział V. Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach V.1. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W latach (brak danych dla okresu ) wydatki socjalne w relacji do PKB wzrosły z 10,8 proc. do 22,9 proc. Najwyższą ich wielkość w stosunku do PKB odnotowano w roku ,5 proc. Wzrost wydatków socjalnych nie był monotoniczny, stąd dokonano podziału omawianego okresu na cztery fazy. Faza pierwsza obejmuje lata Dla tego przedziału czasowego brak jest danych szczegółowych nt. kształtowania się wydatków socjalnych. Jednak waga tego okresu skłania do odrębnego omówienia. W fazie drugiej, tj. w latach w wydatki socjalne w relacji do PKB zmniejszyły się z 16,2 proc. do 14,4 proc. Ich spadek w stosunku do PKB o 1,8 pkt. proc. nie wynikał z cięcia wydatków socjalnych, ale z ich wzrostu poniżej tempa wzrostu PKB w tym okresie. W trzeciej fazie, tj. w latach wydatki socjalne wzrosły z 14,4 do 25,5 proc. PKB, z tym, że w okresie nastąpił krótkotrwały okres wyhamowania tej dynamiki. W czwartej fazie, tj. w latach nastąpiła redukcja poziomu wydatków socjalnych w ujęciu realnym o 2,4 proc. Z kolei w stosunku do PKB wydatki socjalne zredukowano z 25,5 do 22,9 proc. PKB. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Wykres

81 Wykres 21. Dynamika wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), Maddison (2010) V.2. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Bezpośrednio przed wojną, w 1938 r., wydatki socjalne w relacji do PKB wynosiły 10,8 proc. Dwanaście lat później, w roku 1950 r. wskaźnik ten wzrósł do 16,2 proc. Ekspansja wydatków socjalnych w tym okresie wynikała z wprowadzenia nowych programów, które weszły w życie w poł r. (ustawa o ubezpieczeniu narodowym, publicznej służbie zdrowia, pomocy rodzinie oraz pomocy socjalnej). Dodatkowo, prowadzono kosztowny projekt budowy mieszkań, jak i podniesiono obowiązkowy wiek szkolny, co spowodowało wzrost nakładów na edukację. Między 1938 r. a 1950 r. największy wzrost zanotowano dla wydatków na ochronę zdrowia, ich wielkość w relacji do PKB zwiększyła się o 1,9 pkt. proc. Nieco mniejszy był wzrost wydatków na zabezpieczenie socjalne w relacji do PKB 1,5 pkt. proc. O 1,1 pkt. proc. wzrósł wskaźnik wydatków na gospodarkę mieszkaniową w relacji do PKB. Najmniejszy wzrost w wysokości 0,9 pkt. proc., odnotowano dla wskaźnika wydatków na edukację w stosunku do PKB. Omawiane kwestie prezentuje Wykres

82 Wykres 22. Poszczególne kategorie wydatków socjalnych w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w roku 1938 i 1950 Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983) Na wzrost wydatków socjalnych w między 1938 r. a 1950 r. złożyły się następujące czynniki. Po pierwsze, w czasie wojny wprowadzano publiczne programy socjalne, które przed rokiem 1939 w ogóle nie miały racji bytu lub były realizowane na zasadach charytatywnych 173. Tak było np. ze szkolną akcją żywienia dzieci. Wcześniej posiłki i mleko w placówkach finansowali prywatni darczyńcy. Jednak państwowa kontrola nad produkcją żywności w czasie wojny sprawiła, że dostawcą żywności do szkół stał się sektor publiczny. Pomoc ta przestała być stygmatyzująca. I tak, o ile w 1940 r. z darmowych posiłków w szkole korzystało ok. 3 proc. dzieci, tak pięć lat później już ponad 30 proc. Ponadto, w czasie wojny przekształcono Izbę Pomocy Bezrobotnym (UAB) w 173 Ponadto, podobnie jak w trakcie I wojny światowej tak również w latach , wskutek wysokich wydatków na obronę narodową, istotnie zwiększono opodatkowanie i rozszerzono bazę podatkową. O ile w roku 1938 było 3,8 mln gospodarstw domowych rozliczających się z podatku dochodowego, tak w 1948 takich gospodarstw domowych było już 14,5 mln. Udział podatków w PKB zwiększył się z 17,6 proc. w 1940 r. do 35,5 proc. w roku 1945 (patrz Tabela 24.). Powojenna redukcja wydatków na zbrojenia przy zwiększonym opodatkowaniu i szerszej bazie podatkowej umożliwiła realizację innych programów publicznych, w tym socjalnych. Tabela 23. Dochody podatkowe budżetu państwa w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: Flora (1983) Dochody podatkowe jako proc. PKB , , ,2 82

83 Izbę Pomocy (ang. The Assistance Board), z której wypłacano także specjalne dodatki dla emerytów. Realna wartość ich świadczeń obniżyła się bowiem na skutek wysokiej inflacji. Dodatkowo, Izba wypłacała zasiłki ofiarom bombardowań, ewakuowanym oraz rodzinom jeńców wojennych 174. Nie zerwano także ciągłości z przedwojennymi planami polityki socjalnej. Odzwierciedleniem tego była ustawa edukacyjna (ang. Education Act) z 1944 r. bazująca na Białej Księdze Butlera z roku Usystematyzowała ona publiczny system szkolnictwa dzieląc go na szczebel podstawowy, średni i wyższy. Na jej podstawie od 1945 r. wydłużono obowiązek szkolny do 15. roku życia. W trakcie wojny opracowano także zręby ustawy nt. publicznej służby zdrowia, zamieszczone w Białej Księdze z 1944 r. 175 W tym samym roku przyjęto również Białą Księgę dotyczącą polityki pełnego zatrudnienia. 176 Po drugie, w trakcie II wojny światowej, w 1942 r. powstał raport Williama Beveridge a pt. Social Insurance and Allied Services, wyznaczający kurs powojennej polityki społecznej. System zabezpieczenia społecznego zaprojektowany przez niego składał się z trzech filarów: pomocy rodzinom, publicznej służby zdrowia i polityki pełnego zatrudnienia 177. Według Beveridge a państwo powinno zapewnić pomoc socjalną obywatelom od kołyski aż po grób (ang. from cradle to grave). Docelowo siatka ubezpieczenia miała objąć wszystkich pracujących, którzy płaciliby cotygodniowe stałe składki. W zamian, w razie zaistnienia określonych okoliczności, ubezpieczeni otrzymywaliby niezależne od zarobków zasiłki na poziomie minimum socjalnego (dla bezrobotnych, inwalidzkie, emerytalne, macierzyńskie, wdowie oraz sieroce). Beveridge zalecał odejście od stygmatyzującego badania stanu majątkowego. Jego rekomendacje uwzględniono w Białych Księgach z 1944 r. Po trzecie, należy podkreślić, że Białe Księgi opracowane w czasie II wojny światowej, wyznaczające kurs powojennej polityki społecznej, uchwalił koalicyjny rząd konserwatystów i laburzystów, na czele którego stał Winston Churchill. W ten sposób w obszarze polityki społecznej między torysami a Partią Pracy zawiązał się konsensus 178 określany mianem butskellizmu 179. Obowiązywał on niemal 30 lat. Według Lowe a (1994) bez względu na to, kto wygrałby w 174 Fraser D., The Evolution, s Fraser D., The Evolution, s W powojennej polityce gospodarczej dominowały koncepcje keynesowskie polegające na podtrzymaniu wysokiego i stabilnego poziomu zatrudnienia oraz odpowiedniego poziomu popytu w gospodarce w czasach dekoniunktury. 177 Zakładał, że naturalna stopa bezrobocia wynosi 3 proc. Z kolei Keynes uważał, że wynosi ona 5 proc. 178 Midwinter E., The Development of Social Welfare in Britain, Open University Press, Bristol 1994, s Butskellizm wziął swoją nazwę od nazwisk wpływowych polityków prawicy i lewicy: Butlera oraz Gaitskella 83

84 powojennych wyborach, realizowałby tą samą politykę socjalną zapisaną w Białych Księgach. Ostatecznie, okazało się, że w wyścigu do Izby Gmina w 1945 r. zwyciężyła Partia Pracy. Laburzyści obsadzili o 150 miejsc więcej niż Partia Konserwatywna. Premierem został Clement Attlee. Wprowadzanie zapowiadanych ustaw nie napotkało żadnego oporu politycznego, czego można było się spodziewać. Trzon polityki socjalnej wczesnego okresu powojennego tworzyły cztery akt prawne. 180 Pierwszym z nich była ustawa o pomocy rodzinie (ang. Child Allowance Act) z 1945 r. Jej podstawowym założeniem była wypłata zasiłku w wysokości 5 szylingów na drugie i kolejne dziecko w rodzinie. Świadczenie miało charakter uniwersalny i było finansowane z podatków. Co istotne, do administrowania nowym programem zatrudniono ok. 2 tys. nowych urzędników. W 1949 r. świadczenia o łącznej wartości 59 mln (0,5 proc. PKB) wypłacano 3 milionom rodzin 181. Ustawa przewidywała także ulgi podatkowe w zależności od wielkości rodziny 182. Druga ustawa, o narodowej służbie zdrowia (ang. National Health Service Act NHS) z roku 1946 zakładała wprowadzenie uniwersalnej i bezpłatnej opieki zdrowotnej. System w większości miał być finansowany z budżetu państwa, część środków miała pochodzić z ubezpieczeń oraz wpłat indywidualnych. Nowej ustawie sprzeciwiało się środowisko lekarskie. Aż 64 proc. Brytyjskich Stowarzyszeń Lekarskich wyraziło negatywną opinię na temat ustawy. Największe zarzuty dotyczyły nacjonalizacji prywatnych szpitali oraz ograniczenia prywatnej działalności lekarskiej 183. Trzecim aktem prawnym była ustawa o ubezpieczeniu narodowym (ang. The National Insurance Act) z 1946 r. Przepisy w niej zawarte bazowały na Białej Księdze, której trzon stanowiły rekomendacje Beveridge a. Istotna różnica dotyczyła jednak odprowadzanych składek. Nie były one, jak zakładał Beveridge jednolite dla wszystkich, ale naliczane w zależności od wieku, płci, stanu cywilnego oraz zatrudnienia. Ponadto, według pierwotnych założeń Beveridge a emerytury z tego systemu miały być przyznawane dopiero po 45 składkowych latach. Oznaczałoby to, że pierwsze świadczenia emerytalne z systemu byłyby wypłacane dopiero na początku lat Poza ustawodawstwem socjalnym, rząd laburzystowski znacjonalizował ok. 20 proc. gospodarki, w tym Bank Anglii, linie lotnicze, kopalnie, gazownictwo, elektrownie, kolej, kanały i porty oraz przemysł stalowy. 181 Fraser D., The Evolution, s Johnson P., The welfare state, income and living standards, w: Floud R., Johnson P., The Cambridge Economic History of Modern Britain, Volume III: Structural Change and Growth, , Cambridge University Press, Cambridge 2008, s Fraser D., The Evolution, s

85 Projektodawcy ustawy z 1946 r. odeszli jednak od tej zasady, a świadczenia emerytalne były wypłacane po przekroczeniu ustawowego wieku 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet, niezależnie od długości okresu składkowego. Oprócz emerytur nowa ustawa dawała ubezpieczonym prawo do sześciu innych świadczeń: zasiłku dla bezrobotnych, chorobowego, w przypadku kobiet także zasiłku macierzyńskiego, wdowiego oraz renty rodzinnej. Z systemu wypłacano także zasiłki pogrzebowe. Podsystemem w ramach narodowego systemu ubezpieczeń był program odszkodowań wypadkowych dla pracowników (ang. National Insurance Industrial Injuries). Podstawowe świadczenia z funduszu ubezpieczeniowego wynosiło 26 szylingów tygodniowo i było wypłacane z narodowego funduszu ubezpieczeniowego (ang. National Insurance Fund). Ostatnią z czterech kluczowych powojennych ustaw socjalnych, była ustawa o pomocy socjalnej (ang. The National Assistance Act) z 1948 r. Obejmowała ona zabezpieczeniem na poziomie minimum bytowego te osoby, które nie odprowadzały składek do Narodowego Funduszu Ubezpieczeniowego. Zasiłki były wypłacane na podstawie badania stanu majątkowego. Organizacja systemu pomocy socjalnej leżała w gestii Narodowej Izby Pomocy (ang. National Assitance Board), która powstała z utworzonej w przekształconej z 1941 r. Izby Pomocy. Uchwalenie tej ustawy zniosło ostatecznie XIX-wieczne Poor Law lipca 1948 r. weszły w życie wszystkie cztery ustawy, co dało symboliczny początek powojennej polityce społecznej 185. Niewielu polityków zwracało uwagę na stronę finansową przedsięwzięcia. Tymczasem, w pierwszym roku działalności, tj. w 1949 r., fundusz ubezpieczeniowy (ang, Insurance Fund) wygenerował nadwyżkę w wysokości 95 mln. Wynikało to przede wszystkim z niskiej stopy bezrobocia. W lipcu 1949 r. wynosiła ona tylko 1,2 proc. ubezpieczonej siły roboczej. Nie doszacowano za to nakładów z budżetu na służbę zdrowia. O ile w 1949 r. wydatki na NHS (służbę zdrowia) wynosiły 373 mln (3,0 proc. PKB), tak 1950 r. wzrosły do 449 mln (3,5 proc. PKB). O popularności darmowych usług lekarskich niech świadczy fakt, że od lipca do września 1948 r. liczba wypisywanych recept zwiększyła się z 7,0 mln do 13,5 mln. Z kolei w 1951 r. wypisywano już 19,0 mln recept. 184 Fraser D., The Evolution, s W literaturze brytyjskiej z zakresu polityki społecznej, lata określa się mianem klasycznego państwa socjalnego 85

86 Dopełnieniem kanonu powojennych ustaw socjalnych była ustawa o planowaniu miast i wsi (ang. Town and Country Planning Act) z 1947 r. Na jej podstawie w 1948 r. sfinansowano ze środków publicznych budowę ok. 217 tys. nowych mieszkań. Łącznie w latach powstało ok. 1 mln takich mieszkań. Jednak w 1951 r. wciąż brakowało ich ok. 750 tys. Zakres finansowania budowy nowych mieszkań przez władze lokalne i sektor prywatny w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Tabela 24. Tabela 24. Budownictwo mieszkaniowe w Wielkiej Brytanii w latach Mieszkania wybudowane przez: Władze lokalne Sektor prywatny Ogółem Źródło: Lowe (1994) Bezpośredni wpływ na zwiększenie wydatków socjalnych w relacji do PKB między 1938 r. a 1950 r. miały uchwalone wtedy ustawy, w tym zwłaszcza te które weszły w życie w roku 1948, tj. ustawa o pomocy rodzinie, o narodowej służbie zdrowia, o narodowym ubezpieczeniu oraz o pomocy socjalnej. Ustawy te rozszerzały zakres uprawnień do świadczeń socjalnych na osoby pracujące, a w przypadku usług służby zdrowia, na całe społeczeństwo. Rozszerzenie obowiązku szkolnego w 1945 r. na kolejny rocznik spowodowało wzrost wydatków na edukację. Jak wynika z Wykresu XX. wzrost wydatków na edukację w relacji do PKB był jednak najniższy spośród wszystkich kategorii wydatków socjalnych. V.3. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W latach wskaźnik wydatków socjalnych w relacji do PKB zmniejszył się o 1,8 pkt. proc. z 16,2 proc. w roku 1950 do 14,4 proc. w 1957 r. W badanym okresie średnie roczne tempo wzrostu realnych wydatków socjalnych wynosiło ok. 0,75 proc., tj. o 1,7 pkt. proc. mniej niż tempo wzrostu PKB w tym samym okresie. W analizowanym przedziale czasu odnotowano przejściowy spadek wydatków publicznych. Ich udział w PKB zmniejszył się z 37,0 proc. w 1952 r. do 32,1 proc. w roku Wykres 23. prezentuje podstawowe wskaźniki dotyczące dynamiki wydatków publicznych, wydatków socjalnych oraz PKB w Wielkiej Brytanii w latach

87 Wykres 23. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz dynamika PKB i realnych wydatków socjalnych (1950=100) w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Maddison (2010) W 1950 r. wydatki na zabezpieczenie socjalne wynosiły 6,5 proc. PKB. Na koniec analizowanego przedziału czasowego, w roku 1957, ten sam wskaźnik wynosił 5,7 proc. Zmniejszenie wydatków na zapieczenie socjalne w relacji do PKB było skutkiem przejściowego obniżenia w latach ich poziomu w ujęciu realnym. Zbliżone tendencje dotyczą także wydatków na służbę zdrowia. Choć cięcia tych ostatnich w ujęciu realnym w latach były głębsze niż w przypadku wydatków na ochronę socjalną. Najbardziej stabilny okazał się być wskaźnik wydatków na edukację w relacji do PKB. Zarówno w 1950, jak i 1957 wynosił on 3,4 proc. PKB. Redukcja poziomu wydatków na edukację w ujęciu realnym nastąpiła tylko raz, tj. w roku Największe wahania towarzyszyły natomiast wydatkom na gospodarkę mieszkaniową. O ile w latach obserwowano dynamiczny wzrost ich poziomu w ujęciu realnym tak, na lata przypada z kolei okres redukcji nakładów na gospodarkę mieszkaniową. Omawiane zależności prezentują Wykres 24. oraz Wykres

88 Wykres 24. Poszczególne kategorie wydatków socjalnych w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w roku 1950, 1954 i 1957 Wykres 25. Dynamika realnych wydatków socjalnych w podziale na ich poszczególne kategorie w Wielkiej Brytanii w latach (1950=100) Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983) Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Maddison (2010) Dynamika wydatków socjalnych w latach w Wielkiej Brytanii zależała od następujących czynników. Po pierwsze, w latach Wielka Brytania zaangażowała się w kolejny konflikt zbrojny, tym razem z ramienia ONZ, tj. w wojnę koreańską. Wskutek tego wzrosły wydatki obronę narodową. W latach wskaźnik wydatków na obronę narodową w relacji do PKB wzrósł o 4,0 pkt. proc., z 6,5 proc. PKB do 10,5 proc. PKB. Zwiększenie tych wydatków przyczyniło się do ograniczenia innych wydatków publicznych, w tym socjalnych. Po drugie, na zmianę dynamiki wydatków socjalnych wpływ miała zmiana rządzących. W roku 1951 r. władzę w kraju przejęli torysi. Premierem ponownie został Winston Churchill. Wygrane w dwóch kolejnych wyborach, tj. w 1955 r. i 1959 r. spowodowały, że Partia Konserwatywna rządziła nieprzerwanie 13 lat. Mimo, że realizowali główne założenia powojennej polityki społecznej, to jednak przywiązywali większą wagę do zbilansowanego budżetu. W trakcie ich pierwszej kadencji, w latach gospodarka notowała stabilny wzrost. Średnioroczna dynamika wzrostu PKB w tym przedziale czasu wynosiła ok. 2,9 proc. Problemem była wysoka inflacja, wynosząca w roku 88

89 1951 r. 9,5 proc. w ujęciu rok do roku. Szybko udało się ją jednak zdławić. Już w 1954 r. spadła ona do 1,9 proc. w relacji rok do roku. Priorytetem rządu konserwatywnego była obniżka podatków. Dokonano jej trzykrotnie kolejno w 1952, 1953 oraz 1954 r. Towarzyszyła temu redukcja niektórych wydatków publicznych, w tym niewielka redukcji wydatków socjalnych. Do ograniczenia wydatków w obszarze socjalnym doszło m.in. w służbie zdrowia. Wynikało to z wprowadzenia w 1952 r. opłat w wysokości szylinga za wydanie recepty. Co ważne, w tej kadencji nie wprowadzono żadnej nowej ustawy socjalnej był to pierwszy a zarazem ostatni taki rząd w powojennej historii Wielkiej Brytanii. W latach 1952 i 1955 wprowadzono natomiast podwyżki emerytur. Wcześniej w 1951 r. tuż przed wyborami podwyżki emerytur uchwalili laburzyści. W latach istotnie zwiększono także nakłady na budownictwo mieszkaniowe. W programie wyborczym konserwatyści zobowiązali się do wybudowania 300 tys. mieszkań. Aby móc dotrzymać tej obietnicy obniżono rozmiary i standardy budowanych mieszkań. Zapowiadany cel udało się zrealizować już w styczniu 1954 r. Zwiększano także nakłady na edukację. Raport Plowdena z 1952 r. ujawniał trzy główne problemy brytyjskiego szkolnictwa. Wytykał brak wystarczającej infrastruktury oświatowej oraz wskazywał na niską jakość kształcenia i brak wystarczającej liczby nauczycieli. Dodatkowo, ujawnił problem przeładowania klas (zazwyczaj powyżej 40 uczniów). Jednak bezpośrednie zwiększenie wydatków na edukację wynikało dwóch czynników. Ponadto, w wiek szkolny zaczęły wchodzić dzieci powojennego wyżu demograficznego. 186 Wzrost PKB, który jeszcze w 1955 r. wynosił 3,6 proc. w ujęciu rok do roku, w 1956 i 1957 spadł odpowiednio do 1,2 proc. i 1,6 proc. Do 3,5 proc. wzrosła w 1955 r. roczna stopa inflacji, co wywołało podwyżkę bazowych stóp procentowych o punkt z 3,5 do 4,5 proc. To ograniczyło akcję kredytową dla sektora prywatnego, co oznaczało mniejsze inwestycje i mniejsze wpływy do budżetu z tytułu podatków dochodowych. Nie chcąc zwiększać podatków rząd starał się szukać oszczędności 187. Nie ominęły one także wydatków socjalnych. W pierwszym kroku zdecydowano się na wprowadzenie opłat w wysokości szylinga od każdego leku na recepcie, a nie jak wcześniej od recepty 188. W drugim kroku ograniczono subsydia dla gmin na budowę nowych mieszkań. W 186 Fraser D., The Evolution, s Jedną z głównych reform, poza obszarem socjalnym, było wprowadzenie nowego mechanizmu finansowania gmin. Wcześniej gminy niezależnie deklarowały swoje potrzeby wydatkowe, a centrala je zatwierdzała. Nowe przepisy zakładały stałe granty w zależności od liczby ludności i czynników gospodarczych w danej gminie. Ten system finansowania obowiązuje w Wielkiej Brytanii do dziś. 188 W szukaniu oszczędności w służbie zdrowia miał pomóc specjalnie do tego zorganizowany zespół nazwany Komitetem Guillebauda. Zgodnie z badaniami Abela-Smitha i Titmussa członków zespołu w pierwszych latach 89

90 trzecim zredukowano wydatki na chleb i mleko w szkołach. Ponadto, chcąc zwiększyć zaangażowanie inwestorów prywatnych w budowę mieszkań, w 1957 r. zniesiono kontrolę czynszów 189. Redukcja wydatków udała się częściowo. W ujęciu realnym między 1956 a 1957 r. spadł tylko poziom wydatków na gospodarkę mieszkaniową. Wzrosły natomiast wydatki na zabezpieczenie socjalne, służbę zdrowia oraz edukację. Największy, bo aż 12 proc. wzrost w ujęciu realnym zanotowały wydatki na edukację. Związane to było, o czym już wspomniano, z wkraczaniem w wiek szkolny roczników powojennego wyżu demograficznego. Ponadto, w 1957 r. zwiększono nakłady na szkolnictwo wyższe. Bezpośrednią tego przyczyną był rozpoczynający się wyścig technologiczny. Dla Brytyjczyków porażające były statystyki dotyczące kształcenia inżynierów. W Wielkiej Brytanii na 1 mln populacji przypadało ich tylko 57, a w Rosji Zwiększenie wydatków na zabezpieczenie socjalne związane było natomiast ze starzeniem się społeczeństwa. Rósł w populacji odsetek osób powyżej 65. roku życia, co zwiększało wydatki na zasiłki emerytalne. 191 Kryzys poł. lat 50., w tym zwłaszcza wysoka inflacja, były konsekwencją polityki pełnego zatrudnienia 192. Robert Hall doradca gospodarczy rządu w latach jako pierwszy dostrzegł groźbę spirali cenowo-płacowej. W Białej Księdze z 1956 r. nt. skutków polityki pełnego zatrudnienia (ang. The Economic Implications of Full Employment), przedstawiono czynniki powojennego wzrostu cen (w ciągu 11 lat wzrosły o 50 proc.). Oprócz czynników zewnętrznych (rosnące ceny towarów importowanych) wskazano na determinanty wewnętrzne, w tym głównie na zwiększenie siły negocjacyjnej związków zawodowych. 193 powojennych udział wydatków na służbę zdrowia w relacji do PKB skurczył się z 3,75 do 3,25 proc. Za szczególnie groźny uważali oni spadek wydatków kapitałowych na infrastrukturę szpitalną. Twierdzili, że środki te nie wystarczają nawet na pokrycie bieżących remontów czy naprawę aparatury medycznej. Ostatecznie w raporcie, zamiast cięć, zarekomendowano zwiększenie wydatków na służbę zdrowia, o mln. Dodatkowo, w 1961 r. zgodnie z zaleceniami raportu wprowadzono kosztowny program budowy nowych szpitali. Zwiększenie wydatków było sprzeczne z początkowymi założeniami, w których deklarowano chęć ograniczenia wydatków na służbę zdrowia. 189 Reforma ta okazała się niepopularna, co przełożyło się klęskę wyborczą w 1964 r. Po pierwsze, czego należało się spodziewać, wzrosły ceny wynajmowanych mieszkań. W latach w Londynie wzrosły one o ponad 57 proc. Poza Londynem wzrost cen był łagodniejszy i wynosił ok. 44 proc. Po drugie, rynek mieszkań na wynajem, zamiast wzrosnąć, skurczył się. O ile w 1953 r. mieszkań przeznaczonych pod wynajem było ok. 6 mln, tak w 1961 r. już tylko 4,5 mln. Do 1971 r. ich liczba spadła o kolejne 1,2 mln. 190 Punktem zwrotnym było wysłanie przez Rosjan w kosmos w 1957 r. sztucznego satelity Sputnika. 191 Fraser D., The Evolution, s Według Keynesa polegała na utrzymaniu stopy bezrobocia poniżej 5 proc. 193 Fraser D., The Evolution, s

91 V.4. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W latach udział wydatków w PKB zwiększył się z 14,4 proc. do 25,5 proc. Średnie roczne tempo wzrostu wydatków socjalnych w tym przedziale czasu wynosiło 5,8 proc., o ponad 3,1 pkt. proc. więcej niż przeciętna dynamika wzrostu PKB. Analizowany przedział czasu podzielono na trzy fazy. Faza pierwsza obejmuje lata Wtedy średnie roczne tempo wzrostu realnych wydatków socjalnych wynosiło prawie 6,2 proc. Dynamika PKB w tym przedziale czasu wynosiła z kolei blisko 3,0 proc. Druga faza, obejmuje lata W niej nastąpiło krótkotrwałe wyhamowanie wzrostu realnych wydatków socjalnych. Ich przeciętne tempo wzrostu w tym przedziale czasu wynosiło 3,1 proc. o 0,5 pkt. proc. więcej niż dynamika PKB. Trzecia faza obejmuje lata Średnioroczne tempo wzrostu realnych wydatków socjalnych wynosiło w tym przedziale czasu 7,3 proc. Wskaźnik ten był o 5,1 pkt. proc. wyższy niż wskaźnik dynamiki PKB w latach Wykres 26. przedstawia podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego oraz PKB. Wykres 26. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz dynamika PKB i realnych wydatków socjalnych (1950=100) w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), Maddison (2010) Wyłączając wydatki na gospodarkę mieszkaniową, które podlegały największym wahaniom, w latach najszybciej rosły wydatki na edukację oraz ochronę socjalną. Średnioroczne tempo wzrostu realnych wydatków dla tych kategorii w latach wynosiło prawie 6,0 proc. 91

92 Ten sam wskaźnik dla wydatków na służbę zdrowia wynosił 5,0 proc. Dynamikę poziomu realnych wydatków socjalnych w podziale na kategorie w latach prezentuje wykres 27. Wykres 27. Dynamika realnych wydatków socjalnych w podziale na ich poszczególne kategorie w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), Maddison (2010) W fazie pierwszej, tj. w latach , udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się z 14,4 proc. do 19,6 proc. Szybki wzrost wydatków socjalnych wynikał ze zwiększania wysokości świadczeń, rozszerzania uprawnień do zasiłków oraz wprowadzania w życie nowych programów socjalnych. Po pierwsze, czterokrotnie dokonano podwyżki świadczeń emerytalnych. Za podwyżki w latach 1958, 1961 oraz 1963 odpowiadał rząd konserwatywny Harolda MacMillana oraz Aleca Douglas- Homa. Z kolei uchwalenie podwyżek świadczeń emerytalnych o 12 szylingów w 1965 r. było dziełem Partii Pracy, na czele której stał Harold Wilson. Podwyżki z lat 1963 i 1965 miały charakter polityczny. Pierwsza z nich została zrealizowano podczas kampanii wyborczej z roku 92

93 1963 i 1964, natomiast druga była konsekwencją obietnic wyborczych, które laburzyści złożyli w tej samej kampanii. 194 Po drugie, w 1958 r., na wniosek konserwatystów, przyjęto ustawę o ubezpieczeniu społecznym (ang. National Insurance Act). W jej założeniu emerytura miała być uzależniono od zarobków osiąganych bezpośrednio przed przejściem na emeryturę. By tak się mogło stać wprowadzono wyższe składki będące odsetkiem zarobków. 195 Według Johnsona (2000) zmiany te, a szczególnie możliwość podnoszenia składek dla najbogatszych i finansowanie z nich rosnących kosztów emerytur, sprawiły że system utracił swój pierwotny kapitałowy charakter i stał się systemem repartycyjnym (ang. pay-as-you-go). Po trzecie, w 1965 r. Partia Pracy wprowadziła indeksację zasiłków dla bezrobotnych oraz świadczeń chorobowych. Miały one podążać za wskaźnikiem wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Ponadto, w 1966 r. laburzyści uchwalili dodatkowe sześciomiesięczne zasiłki chorobowe, świadczenia dla bezrobotnych oraz zasiłki dla wdów, których wysokość zależała od wynagrodzenia. Świadczenia te wynosiły 33 proc. ostatniej płacy beneficjenta, co sprawiało, że wiele osób otrzymywało zasiłki wyższe od przeciętnej pensji w gospodarce. Ich przyznanie uzależnione było od badania stanu majątkowego. Kwota wszystkich zasiłków nie mogła być jednak większa niż 85 proc. wcześniejszych zarobków. Mimo takiej hojności zasiłków, składka na dodatkowe świadczenia wynosiła tylko 0,5 proc. wynagrodzenia. Aby podtrzymać funkcjonowanie tak skonstruowanego systemu, konieczne był wprowadzenie zmian administracyjnych. Zniesiono Narodową Izbę Pomocy, wprowadzając w jej miejsce Komisję Zasiłków Uzupełniających (ang. Supplementary Benefits Commission). Świadczenia z nowej instytucji były mniej stygmatyzujące, co spowodowało, że zgłosiło się do niej aż 300 tys. nowych beneficjentów. 196 Po czwarte, po dojściu do władzy w 1964 r. rząd laburzystowski realizował kosztowny program budowy nowych mieszkań. W ciągu trzech lat urzędowania wybudowano ich 418 tys. W 1965 r. wznowiono kontrolę czynszów zniesioną przez konserwatystów w roku W tym samym roku 194 Fraser D., The Evolution, s Karnowski J., Ekspansja i reformy państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach , SGH, Warszawa 1997, s Fraser D., The Evolution, s

94 zdecydowano się także na zniesienie opłat za recepty, które wprowadził rząd konserwatywny w 1952 r. 197 W fazie drugiej, tj. w latach , nastąpiło wyhamowanie wzrostu wydatków socjalnych. O ile w 1967 r. wydatki socjalne w stosunku do PKB wynosiły 19,6 proc., tak cztery lata później już 20,0 proc. Za rządów laburzystowskich, w latach , miał miejsce kryzys walutowy, w skutek którego nastąpiła dewaluacja funta. Problemy z deficytem sprawiły, że dokonano cięć w niektórych wydatkach publicznych. W służbie zdrowia zdecydowano się powrócić do opłat za recepty. Ustalono je na poziomie 12,5 pensów za lekarstwo. Od 1968 r. wzrastać zaczęła stopa inflacji. O ile w 1967 r. wynosiła 2,6 proc. w stosunku rok do roku, tak w 1968 r. już 4,7 proc. W kolejnych latach wzrosła jeszcze bardziej. W 1971 r. wynosiła ona 8,6 proc. w ujęciu rocznym. Z kolei wysoka stopa inflacji wpływała na wzrost kosztów utrzymania świadczeń socjalnych 198. Wskaźniki inflacji w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Wykres 28. Wykres 28. Wskaźniki inflacji (r/r) w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Allen (2003) W trzeciej fazie, w latach , wydatki socjalne w relacji do PKB wzrosły z 20,0 proc. do 25,5 proc. W ciągu zaledwie pięciu lat wskaźnik wydatków socjalnych w stosunku do PKB zanotował wzrost o 5,5 pkt. proc. Był to najszybszy wzrost państwa socjalnego w historii. Za ten wzrost odpowiadały decyzje podjęte w przeszłości oraz nowe rozwiązania przyjmowane od 1970 r. 197 Tamże 198 Karnowski J., Ekspansja, s

95 Po pierwsze, w roku 1970 uchwalona została ustawa o narodowym ubezpieczeniu emerytalnym ludzi starszych oraz wdów a także o zasiłku pielęgnacyjnym (ang. Old Person s and Widows s Pensions and Attendance Allowance Act). Jej pomysłodawcą była partia konserwatywna powracająca do władzy po sześcioletniej przerwie. Premierem z ramienia torysów został Edward Heath. Ustawa wprowadzała nowy zasiłek pielęgnacyjny wypłacany osobom opiekującym się dziećmi lub niepełnosprawnymi, którzy wymagali stałego nadzoru. 199 Po drugie, ten sam rząd w 1970 r. uchwalił ustawę o dodatkowym zasiłku rodzinnym 200 (ang. Family Income Supplement Act). Był on wypłacany na podstawie badania stanu majątkowego. Grupą docelową świadczeń były rodziny, posiadające na utrzymaniu przynajmniej jedno dziecko i których zarobki były odpowiednio niskie. Pod koniec lat 70. ustawa ta wywołała dyskusję nt. pułapki ubóstwa (ang. poverty trap) 201. Rodziny nie zabiegały o znalezienie lepiej płatnej pracy, gdyż w ten sposób pozbawiały się prawa do zasiłków. Progresywna skala podatkowa sprawiała, że dochód do dyspozycji rodziny był często większy, gdy korzystała ona z zasiłków 202. Po trzecie, w 1971 r., na wniosek Margaret Thatcher, ówczesnego ministra edukacji w konserwatywnym rządzie Heatha, podniesiono obowiązkowy wiek szkolny do 16 lat 203. W skutek tego zwiększyła się liczba osób uczęszczających do szkół średnich. Za kadencji Thatcher odsetek ten zwiększył się z 31 do 62 proc. osób w wieku do 16 lat. Rozwinięto także możliwość korzystania 199 Fraser D., The Evolution, s Ustawa była skutkiem przeprowadzanych w latach 60. badań nt. ubóstwa. Ujawniły one wysoki poziom biedy w Wielkiej Brytanii. Wyniki wydawały się zdumiewające, biorąc od uwagę rosnącą zamożność społeczeństwa. Większy zakres biedy wynikał z zastosowania w badaniach relatywnej miary ubóstwa. Tabela 25. Szacunki dotyczące biedy w Wielkiej Brytanii w latach (gospodarstwa domowe) Badanie Odsetek populacji Liczba ludności 1950 Rowntree 1, Abel-Smith i Townsend 3,8 2, Gough i Stark* 9,4 5, Atkinson 3,4 2, Berthous i Brown 11,3 6,1 *Badana jest jednostka podatkowa, nie gospodarstwo domowe Źródło: Lowe (1999) 201 Zjawisko to spotęgował rząd laburzystowski wprowadzając, mimo kryzysu, kolejne dodatki dla biednych rodzin tj. dodatki do czynszu oraz świadczenia mieszkaniowe. 202 Swoją ustawę o pomocy rodzinom z dziećmi, chcieli też uchwalić laburzyści. Ustawa o zasiłkach dla dzieci (ang. The Child Benefit Act) z 1975 r. nie doczekała się jednak realizacji ze względu na kryzys naftowy, który ogarnął Wielką Brytanię w tym samym roku. 203 Podniesienie wieku szkolnego było zapowiadane w ustawie edukacyjnej z 1944 r. Na realizację tego postulatu czekano 27 lat. 95

96 z edukacji na szczeblu przedszkolnym. Ponadto, zwiększył się odsetek młodzieży kontynuującej naukę na poziomie akademickim. W 1958 r. ok. 7,7 proc. młodych osób po szkole średniej decydowało się kontynuować kształcenie na poziomie wyższym. W 1972 r. było to już ok. 13 proc. 204 Po czwarte, na mocy ustawy z 1972 r. o finansowaniu mieszkań (ang. Housing Finance Act), wprowadzono dodatki mieszkaniowe do czynszów w domach prywatnych i komunalnych. Pomysłodawcą projektu byli rządzący wtedy do 1974 r. konserwatyści. Dodatkowo, na mocy ustawy o mieszkaniach, czynszach i subsydiach (ang. Housing, Rent and Subsidies Act) z 1975 r., przyznano hojne subsydia na budowę nowych mieszkań. W wyniku tej ustawy w roku 1977 wybudowano ok. 150 tys. nowych mieszkań. Autorami tej ustawy byli laburzyści, którzy przejęli władzę w roku V.5. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W latach wydatki socjalne zostały zredukowane i to zarówno w stosunku do PKB, jak i w wartościach realnych. Na początku badanego przedziału czasowego, w roku 1976, wydatki socjalne w relacji do PKB wynosiły 25,5 proc. W stosunku do roku 1979, wskaźnik ten zmniejszył się o 2,6 pkt. proc., osiągając wartość 22,9 proc. PKB. Pomiędzy rokiem 1976 i 1977 poziom wydatków socjalnych w ujęciu realnym zmniejszył się o ok. 5 proc. W kolejnych dwóch latach ich wartość realna rosła, ale wzrost ten był niższy od dynamiki PKB. Podstawowe wskaźniki dynamiki wydatków publicznych i socjalnych oraz PKB w formie graficznej prezentuje Wykres Fraser D., The Evolution, s W 1975 r. na wniosek rządzącej Partii Pracy uchwalono ustawę o zasiłkach rodzinnych (ang. The Child Benefit Act). Przepisy nowej ustawy znosiły regulacje ustawy z 1945 r. Przede wszystkim wyrugowano istniejące wówczas zasiłki na drugie i kolejne dziecko oaz ulgi podatkowe, które były korzystniejsze dla bogatych. W ich miejsce wprowadzono jednolite, nieopodatkowane zasiłki na każde dziecko. Dodatkowo wprowadzono zasiłek dla rodzica samotnie wychowującego dziecko. Ostatecznie regulacje weszły w życie dopiero w 1979 r. 96

97 Wykres 29. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz dynamika PKB i realnych wydatków socjalnych (1976=100) w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Le Grand (1990), Maddison (2010) Największy spadek wydatków socjalnych w ujęciu realnym w latach dotyczył wydatków na gospodarkę mieszkaniową. Poziom tych wydatków w 1978 r. w stosunku do 1976 r. zmniejszył się prawie o 20 proc. O 10 proc. w latach spadł z kolei poziom realnych wydatków na edukację. Wzrost nastąpił tylko w kategorii wydatków na ochronę socjalną. Na koniec 1979 r. poziom tych wydatków w ujęciu realnym był wyższy o ok. 5 proc. w porównaniu do roku Omawiane wskaźniki w formie graficznej prezentuje Wykres 28. Dodatkowo tendencje te obrazują wskaźniki zamieszczone w Tabeli

98 Wykres 30. Dynamika realnych wydatków socjalnych w podziale na ich poszczególne kategorie w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: Le Grand (1990), Maddison (2010) Tabela 26. Zmiany wydatków publicznych według kategorii w wybranych latach w okresie w cenach stałych (1978/79=100) 1967/ / / /83 Obrona narodowa 102,0 100,0 106,5 115,3 Wymiar sprawiedliwości i porządek publiczny 98,5 100,0 107,6 116,4 Edukacja 102,4 100,0 98,5 95,5 Służba zdrowia oraz pomoc socjalna 97,0 100,0 102,0 105,3 Gospodarka mieszkaniowa 124,3 100,0 90,9 62,2 Zabezpieczenie socjalne 87,1 100,0 105,8 119,1 Wydatki publiczne 101,6 100,0 101,8 104,2 Źródło: Glennerster (1995) Kryzys, a przede wszystkim galopująca inflacja 25 proc. r/r 206 wymusiły w 1976 r. na rządzie Callaghana reformy. Stopa inflacji w Wielkiej Brytanii była dwukrotnie większa niż w największych gospodarkach kontynentalnej Europy, a ciężary podatkowe była najwyższe w całym 206 Szok naftowy wywindował ceny produktów, których produkcja opierała się na ropie. Chcąc zrekompensować stratę związaną z rosnącymi cenami, związki zawodowe mając dużą siłę negocjacyjną (konsekwencja polityki pełnego zatrudnienia) zwiększyły swoje roszczenia płacowe. To wywołało spiralę inflacyjną. W ciągu 12 miesięcy od lipca 1976 r. ceny wzrosły o kolejne 17 proc. 98

99 Zachodnim świecie. W skutek tego Wielka Brytania zdobyła przydomek chorego człowieka Europy. Od wprowadzenia cięć w wydatkach publicznych zależało także otrzymanie kredytu pomocowego z Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) 207. Kryzys wynikał z czynników zewnętrznych takich jak kryzys naftowy z 1973 r., ale również czynników wewnętrznych, w tym przede wszystkim obniżania produktywności pracy 208 i nadmiernych wydatków publicznych. Ekspansja wydatków publicznych, głównie za sprawą wzrostu wydatków socjalnych, doprowadziła do tego, że państwo przejadało owoce wzrostu gospodarczego wypychając przy tym działalność produktywną inwestycje sektora prywatnego. To doprowadziło do paradoksu, który pokazali Bacon i Eltis w 1976 r. Twierdzili, że udział sektora publicznego w PKB jest zbyt duży i stanowi obciążenie dla sektora rynkowego, gdyż nakłada nań nadmierne podatki. Ich zdaniem w Wielkiej Brytanii było zbyt mało producentów. Owszem, było dużo nauczycieli, lekarzy 209 oraz pracowników socjalnych, ale zbyt mało produkujących dobra i usługi na sprzedaż. 210 Problemy ze zbilansowanie budżety doprowadziły do nadmiernego deficyt (w 1975 r. wynosił 7,0 proc. PKB). To sprawiło, że wzrastały potrzeby pożyczkowe rządu. Wysoki deficyt powodował, że Wielka Brytania traciła zaufanie na rynkach finansowych, co zwiększyło rentowność obligacji finansujących deficyt. W rekordowym 1975 r. odsetki od rządowych obligacji wynosiły blisko 15 proc. Wskaźnik deficytu oraz rentowność obligacji w Wielkiej Brytanii w latach prezentują Wykres 31. oraz Wykres Największą reformą lat , przeprowadzoną przez rząd laburzystowski Callaghana był sposób rozdysponowywania środków pomiędzy poszczególne departamenty rządowe. Wcześniej obowiązujące plany trzyletnie wymagały zatwierdzenia (w praktyce zawsze go otrzymywały) i podlegały korekcie o inflację oraz przeciętny wzrost płac. Stąd z budżetu państwa wypłacane były dodatki, które miały utrzymać realną wartość wydatków poszczególnych ministerstw. Nowy system przewidywał limity kwotowe wypłacane danym departamentom. Nowe przepisy zrywały z nadpłatami w razie wzrostu cen i płac. Departamenty musiały szukać oszczędności po swojej stronie, w tym mogły zwalniać pracowników. Spod tej reguły wyłączone zostało Ministerstwo Zabezpieczenia Socjalnego, którego wydatki były najmniej przewidywalne. 208 Obniżanie produktywności pracy wynikało przede wszystkim z dominacji związków zawodowych (Pancavel, 2003). 209 Służba zdrowia była największym pracodawcą na Wyspach. 210 Johnson C., The Economy under Mrs Thatcher , Penguin Books, Londyn 1991, s.78 99

100 Wykres 31. Deficyt sektora publicznego w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie HM Treasury (2010) Wykres 32. Rentowność 10-letnich obligacji rządowych w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: Historical Bond Rates ( Konsekwencją rosnącej ingerencji państwa był także efekt wypychania działalności charytatywnej. Przykładowo, zgodnie z wyliczeniami Falusha (1977) udział datków na cele charytatywne w stosunku do dochodu przeciętnego Brytyjczyka zmniejszył się o połowę pomiędzy rokiem 1934 a 1975, czyli w okresie największej ekspansji państwa socjalnego. Ponadto, według jego wyliczeń przeciętny tygodniowy datek gospodarstwa domowego na cele charytatywne w Anglii w latach wzrósł o 26 proc. Tymczasem dochód do dyspozycji przeciętnego gospodarstwa domowego wzrósł średnio o 112 proc. Podobnie było z wpłatami darczyńców instytucjonalnych. Dwadzieścia największych firm publicznych zwiększyło swoje datki na rzecz organizacji charytatywnych o 75 proc. w latach Nastąpiło to przy ich wzroście zysków o ok. 136 proc. Ponadto, ponad dwukrotnie zmniejszyło się członkostwo w towarzystwach wzajemnej pomocy. W roku 1940 gdy zanotowano najwyższą liczbę zarejestrowanych członków 100

101 zarejestrowanych było ok. 8,4 mln Brytyjczyków. Stanowiło to ok. 17,3 proc. populacji Wielkiej Brytanii. W roku 1980 członków Friendly Societies było niespełna 3,6 mln, co stanowiło 6,4 proc. ludności. Należy podkreślić, że w latach 70. XX w., po raz pierwszy od czasów II wojny światowej spadła siła nabywcza Brytyjczyków. Wcześniej, dochody do dyspozycji gospodarstw domowych szybko rosły. Przykładowo, w okresie zwiększyły się one o 7 proc. Najwyższy poziom dochody rozporządzalne osiągnęły w 1973 r. W dwóch kolejnych latach notowano ich spadek. Zmniejszenie siły nabywczej gospodarstw domowych spowodowało, że polityka redukcji wydatków miała większe przyzwolenie niż wcześniej, gdy wzrostowi wydatków socjalnych, towarzyszył wzrost dochodów rozporządzalnych. Wzrost poparcia społeczeństwa dla programów redukcji wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii prezentuje Tabela 27. Tabela 27. Poparcie dla ekspansji i redukcji wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii (proc. społeczeństwa) Ekspansja Utrzymanie statusu quo Redukcja Nie wiem 4 5 Źródło: Pettersen (1995) Ze względu na duże cięcia wydatków socjalnych w 1976 r. oraz umiarkowaną redukcję wydatków w późniejszych latach , okres podzielono na dwie fazy. W pierwszej fazie tj. między rokiem 1976 a 1977, polityka zaciskania pasa sprawiła, że udało się zredukować wydatki na służbę zdrowia, mieszkalnictwo i edukację. Przykładowo, uchwalona przez laburzystów w 1976 r. ustawa edukacyjna (ang. Education Act) wyeliminowała państwowe dotacje bezpośrednie dla liceów ogólnokształcących (ang. Grammar School). Nie udało się za to zredukować wydatków na ochronę socjalną. Odchodzenie od polityki pełnego zatrudnienia spowodowało wzrost stopy bezrobocia. Między 1974 a 1982 zwiększyła się ona o 9 pkt. proc. (z 3 do 12 proc.), a w latach wynosiła ok. 5 proc. W 1975 r. poziom realnych nakładów na zasiłki dla bezrobotnych zwiększyły się prawie o 70 proc. w ujęciu rocznym. Ponadto, na skutek 101

102 czynników demograficznych starzenie się społeczeństwa rosły wydatki na świadczenia emerytalne. Między 1976 r. a 1977 r. wzrosły one prawie o 3 proc. w cenach stałych. 211 W drugiej fazie, tj. w latach , wzrósł realny poziom wydatków na ochronę socjalną, oraz służbę zdrowia. Wydatki na edukację ustabilizowały się, a wydatki na mieszkalnictwo zostały poddane dalszej redukcji. Spadek ten związany był z coraz mniejszymi inwestycjami w budownictwo mieszkalne. O ile w roku 1975 ze środków publicznych wybudowano ok. 146 tys. mieszkań, tak w 1979 r. tylko 85 tys. 212 Wzrost realnego poziomu wydatków na gospodarkę mieszkaniową zanotowano dopiero w 1979 r. Największy wpływ na wzrost wydatków na ochronę socjalną, oprócz rosnących nakładów na zasiłki dla bezrobotnych, miała natomiast ustawa o zabezpieczeniu socjalnym na starość (ang. Social Security Pensions Act) 213 z 1978 r. Jej pomysłodawcą była Partia Pracy. Na jej bazie powstał nowy repartycyjny system emerytalny SERPS (ang. State Earnings Related Pension Scheme). Wszyscy pracujący otrzymali prawo do podstawowego świadczenia. Ponadto, za każdy 1 zarobków powyżej minimalnej kwoty otrzymywano świadczenie emerytalne wyższe o 0,25 pensów. Emerytura była wyliczana dla 20 najlepszych lat składowych. Obok systemu państwowego istniały prywatne fundusze emerytalne podlegające ścisłej kontroli administracyjnej oraz restrykcyjnym kryteriom wejścia. Z systemu prywatnego mogły pochodzić jednak tylko świadczenia dodatkowe. Emerytura bazowa była wypłacana z SERPS. 214 V.6. Długofalowe czynniki dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W połowie lat 80. OECD przedstawiło kompleksowe badanie nt. czynników wzrostu wydatków socjalnych w 17 krajach wysoko rozwiniętych, w tym w Wielkiej Brytanii, w latach Wyróżniono dwie fazy pierwszą w latach , drugą w latach Ponadto, dokonano dekompozycji czynników wzrostu wydatków na trzy kategorie. Pierwszym czynnikiem była struktura demograficzna (np. w przypadku edukacji obserwowano jak kształtuje się liczba osób poniżej 20. roku życia). Drugą determinantą był zakres uprawnień, tj. odsetek osób korzystających 211 Fraser D., The Evolution, s Hills J., Mullings B., Housing: A Decent Home for All at a Price within their Means, w: Hills J., The State of Welfare. The Welfare State in Britain since 1974, Clarendon Paperbacks, Londyn 1991, s Ustawa oparta była o rozwiązania z 1973 r. zawarte w ustawie, o zabezpieczeniu socjalnym (ang. Social Security Act) autorstwa Keitha Josepha. Według Białej Księgi (Strategii Emerytalnej), na bazie której powstawała ustawa głównym gwarantem świadczeń emerytalnych miał być pracodawca. 214 Fraser D., The Evolution, s

103 z danego świadczenia wśród osób do niego upoważnionych (np. odsetek osób korzystających z możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę). Trzeci czynniki odzwierciedlał realny wzrost wartości świadczeń. Zgodnie z tymi badaniami, w latach głównym czynnikiem wzrostu wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii był wzrost ich realnej wartości. Czynnik ten tłumaczył 65 proc. dynamiki wydatków socjalnych ogółem. Tymczasem wzrost wartości świadczeń wynikał z decyzji politycznych, podejmowanych zarówno przez konserwatystów, jak i laburzystów. To oznacza, że rozwój państwa socjalnego nie był przypisany do ideologii którejś z opcji politycznych. Ok. 20 proc. dynamiki wydatków socjalnych w latach wyjaśniają z kolei czynniki demograficzne. Najmniejszy, bo ok. 17-procentowy wkład do dynamiki wydatków socjalnych w tym w latach miało zwiększanie zakresu świadczeń. Odpowiednie wskaźniki prezentuje Tabela 28. Tabela 28. Dekompozycja czynników wzrostu poszczególnych świadczeń w Wielkiej Brytanii w latach Wydatki Wydatki Dekompozycja wzrostu Wydatki początkowe realne Demografia Zakres Kwota zasiłku końcowe 1960 Przeciętne roczne tempo wzrostu 1975 Edukacja 3,7 5,0 0,6 1,1 3,2 6,8 Służba zdrowia 3,4 3,4 0,4 0,0 3,0 5,0 Świadczenia emerytalne 4,1 5,9 1,6 0,9 3,3 6,3 Zasiłki dla bezrobotnych 0,2 10,3 6,5-0,8 4,4 0,7 Ogółem 11,4 4,9 1,0 0,7 3,2 18,8 Źródło: OECD (1985) Z kolei w latach największy wkład do dynamiki wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii miały czynniki demograficzne, wyjaśniające ją w 50 proc. Drugim czynnikiem jest realny wzrost wartości świadczeń (czynnik polityczny). Wyjaśnia prawie 40 proc. dynamiki wydatków socjalnych. 215 Najmniej znaczące po raz kolejny okazało się zwiększanie zakresu uprawnień. Ten czynnik wyjaśniał dynamikę wydatków socjalnych w ok. 17 proc. Odpowiednie wskaźniki prezentuje Tabela Pakiet programów socjalnych w latach spowodował wzrost wydatków na zabezpieczenie socjalne. O ile w 1964 r. wydatki te wynosiły 7,2 proc. PKB, tak sześć lat później, w 1970 r. już 9,3 proc. PKB. Ale wzrost ten wynikał także ze wzrostu bezrobocia oraz z coraz większej liczby beneficjentów świadczeń emerytalnych (starzenie się społeczeństwa). Izolując wpływ tych dwóch czynników okazuje się, że wydatki na zabezpieczenie socjalne w latach i tak wzrosły o 1,4 pkt. proc. w relacji do PKB. Wynika to ze realnego wzrostu kwoty świadczeń. Na przykład, między 1963 a 1969 podstawowe świadczenia emerytalne wzrosły o ok. 14 proc. w ujęciu realnym. 103

104 Tabela 29. Dekompozycja czynników wzrostu poszczególnych świadczeń w Wielkiej Brytanii w latach Wydatki Wydatki Dekompozycja wzrostu Wydatki początkowe realne Demografia Zakres Kwota zasiłku końcowe 1975 Przeciętne roczne tempo wzrostu 1981 Edukacja 6,8-2,0-0,4-0,5-1,1 5,8 Służba zdrowia 5,0 2,0 0,0 0,0 2,0 5,4 Świadczenia emerytalne 6,3 4,5 1,0 0,8 2,6 7,4 Zasiłki dla bezrobotnych 0,7 14,2 19,1 5,3-8,9 1,4 Ogółem 18,8 1,8 0,9 0,3 0,7 20,0 Źródło: OECD (1985) Wyniki badań OECD są zgodne z wydarzeniami, które miały miejsce w Wielkiej Brytanii w latach 50., 60 i 70. Po pierwsze, od końca II wojny światowej scena polityczna na Wyspach zdominowana została przez dwa ugrupowania Partię Konserwatywną oraz Partię Pracy. Na boczny tor odsunięta została Partia Liberalna. Większość, bo 17 lat analizowanego okresu, przypadło na rządy konserwatystów. Gdy znajdowali się u władzy średnioroczne tempo wzrostu PKB kształtowało się na poziomie 2,9 proc., a roczna dynamika wydatków socjalnych wynosiła 4,1 proc. Z kolei podczas 13 lat rządów laburzystów gospodarka rosła w średnim tempie 2,0 proc. rocznie, a wydatki socjalne zwiększały się przeciętnie o 3,5 proc. rocznie. Najszybciej wydatki socjalne rosły za konserwatystów w latach Ich średnioroczne tempo wzrostu wynosiło 5,5 proc. Wzrost gospodarki w tym okresie sięgał 4,1 proc. rocznie. Rząd laburzystowski sprawujący władze po okresie największej prosperity w latach utrzymał wzrost wydatków socjalnych na poziomie 3,2 proc. rocznie, przy 1,3 proc. średniorocznym tempie wzrostu gospodarki. Oznacza to, że przy niższym o prawie 70 proc. tempie wzrostu gospodarki, dynamikę wydatków socjalnych ograniczono o ok. 40 proc. 216 Wyniki wyborów w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Tabela Lowe R., The Welfare State in Britain since 1945, Macmillan Press, 2 ed., Londyn 1999, s

105 Tabela 30. Wyniki wyborów parlamentarnych dwóch największych partii w Wielkiej Brytanii w latach Partia Pracy Konserwatyści Miejsc Proc. gł. Miejsc Proc. gł. Premier 1951 październik , ,0 Churchill (PK) 1955 maj , ,7 Eden (PK) 1959 październik , ,4 Macmillan (PK) 1964 październik , ,4 Wilson (PP) 1966 marzec , ,9 Wilson (PP) 1970 czerwiec , ,4 Heath (PK) 1974 luty , ,9 Wilson (PP) 1974 październik , ,8 Wilson (PP) Uwagi: PK Partia Konserwatywna, PP Partia Pracy Źródło: Lowe (1999) Po drugie, w latach Wielka Brytana przechodziła istotne zmiany w strukturze demograficznej. Obserwowano dwa podstawowe trendy. Po pierwsze, zwiększał się udział osób starszych w populacji powyżej 65. roku życia. Po drugie, rósł w populacji odsetek osób młodych poniżej 20. roku życia. Podstawowe wskaźniki zawarto w Tabeli 31. oraz Tabeli 32. Tabela 31. Zmiany demograficzne w Wielkiej Brytanii Tabela 32. Wskaźnik obciążenia demograficznego w Wielkiej Brytanii w latach , ,6 64,2 5, , ,1 66,8 11, , ,0 65,1 11, , ,7 62,9 13,3 Źródło: Lowe (1999) Źródło: Lowe (1999) Starzenie się społeczeństwa miało istotny wpływ na zwiększenie wydatków socjalnych. Przede wszystkim zwiększały się wypłaty z systemu emerytalnego, a także rósł popyt na usługi szpitalne oraz opiekę społeczną, czy zasiłki pielęgnacyjne. W latach przeciętna długość trwania życia zwiększyła się z 66,5 do 70,0 lat. Wynikało to z tego, że więcej ludzi dożywało starości (mniej ludzi umierało we wczesnych latach życia). Udział w populacji osób powyżej 65. roku życia zwiększył się w latach z 10,8 do 14,7 proc. Liczba osób powyżej 65. roku życia zwiększyła się o 2,8 mln, z 5,5 mln do 8,3 mln. Podwojeniu uległa liczba osób powyżej 75. roku 105

106 życia. Zmniejszał się wskaźnik obciążenia demograficznego, liczony jak iloraz liczby osób w wieku produkcyjnym do liczby osób powyżej 65. roku życia. O ile przed I wojną światową na jednego emeryta przypadało średnio 12,3 osoby w wieku produkcyjnym, tak w roku 1971 wskaźnik ten zmalał do 3,6. Starzenie się społeczeństwa wywarło wpływ na reformy systemu emerytalnego. W 1978 r. wprowadzono SERPS. Nie martwiono się jednak o jego wydolność aktuarialną, gdyż w ciągu 10 lat od jego utworzenia spodziewano się wejścia na rynek pracy roczników wyżu demograficznego z poł. lat 60. Zgodnie z nowym systemem emerytalnym wprowadzonym w życie w 1978 r. prawo do zasiłków emerytalnych posiadały praktycznie wszystkie osoby powyżej 65. roku życia. Dodatkowo, w latach 40. prawo do przejścia na wcześniejszą emeryturę nabyły kobiety po przekroczeniu 60. roku życia. Masowo zaczęły z niego korzystać w latach 70. Stąd wskaźnik uprawnienia wzrósł powyżej 100 proc. (patrz Wykres 33.) Wykres 33. Dynamika wybranych wskaźników w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: Flora (1986) 106

107 Na wskaźnik uprawnienia wpływał nie tylko samo kryterium dostępu do świadczenia, ale także wybór momentu przejścia na emeryturę. Uprawnienia do emerytury według systemu z 1948 r. nabywały osoby pomiędzy 65. a 70. rokiem życia. System motywował do dłuższego pozostawania na rynku pracy, gdyż za każdy kolejne przepracowany rok otrzymywało się wyższe świadczenie emerytalne. W latach 50. nieco mniej niż połowa uprawnionych decydowała o przejściu na emeryturę w wieku 65 lat. Ok. 20 proc. osób pracowało aż do 70 roku życia, kiedy emerytura była wypłacana automatycznie. W latach 70. aktywność zawodowa osób w wieku lat spadła z 30 do 13 proc. Jednak wzrost liczby osób pobierających emerytury nie był czynnikiem dominującym zwiększenie nakładów na świadczenia emerytalne w latach (patrz Wykres 31.). Najistotniejszy były czynniki polityczne zwiększanie kwoty świadczeń (patrz Tabela 29. oraz Tabela 30.) Z kolei powojenne wyże demograficzne lat oraz spowodowały zwiększenie wydatków na szkolnictwo oraz zasiłki rodzinne. Wysoki wskaźnik urodzeń przyczynił się do wzrostu w populacji udziału osób poniżej 20. roku życia. O ile odsetek ten wynosił 20,5 proc. w roku 1951, tak 16 lat później już 23,9 proc. (w liczbach absolutnych nastąpił wzrost z 10,3 do 13,3 mln osób poniżej 20. roku życia). Ponadto, w latach pojawiły się dwa nowe problemy natury demograficznej. Po pierwsze zwiększała się liczba rodziców (zwłaszcza kobiet) samotnie wychowujących dzieci. Powodowało to wzrost wydatków na zasiłki rodzinne. W latach 60. ok. 1,25 mln dzieci (9 proc.) żyło w rodzinach z jednym rodzicem. Liczba rozwodów zwiększyła się z ponad 7,3 tys. rocznie w latach do 32,2 tys. w okresie oraz 121,7 tys. w latach Jednym z powodów wzrostu liczby rozwodów było wprowadzenie w 1969 r. Ustawy Rozwodowej. Zmniejszała koszty procesu rozwodowego i czyniła cały proces dużo łatwiejszym. Wykres 34. przedstawia ogólny wskaźnik rozwodów (liczba rozwodów na 1 tys. populacji) w Wielkiej Brytanii w latach Lowe R., The Welfare State in Britain since 1945, Macmillan Press, 2 ed., Londyn 1999, s

108 Wykres 34. Ogólny wskaźnik rozwodów w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: oprac. wł. na podstawie Eurostat (2010) Po drugie, zwiększyła się liczba osób starszych żyjących samotnie. O ile w 1931 r. tylko 1,8 proc. osób powyżej 65 lat żyło samotnie, tak w 1971 r. już 6,5 proc. To spowodowało wzrost nakładów na zasiłki pielęgnacyjne wprowadzone w roku W roku 1971 stanowiły zaledwie 0,1 proc. wydatków na zabezpieczenie socjalne. Pięć lat później ich udział zwiększył się do 1,2 proc. Wpływ na dynamikę wydatków socjalnych miały też czynniki ekonomiczne. Po pierwsze, był to wzrost gospodarczy. Trzy powojenne dekady to okres szybkiego rozwoju gospodarczego w Wielkiej Brytanii. Przykładowo, w latach PKB w ujęciu realnym wzrósło dwukrotnie, a przeciętne tempo jego wzrostu wynosiło ok. 2,8 proc. 218 Dynamicznemu wzrostowi gospodarczemu towarzyszyło powstawanie ekspansywnych budżetów w 1953 (wzrost gospodarczy 3,9 proc.), 1959 (wzrost gospodarczy 4,1 proc.), 1963 (wzrost gospodarczy 3,9 proc.) oraz 1972 (wzrost gospodarczy 3,5 proc.). Budżety ostrożnościowe powstawały z kolei w okresach spowolnienia gospodarczego budżet z roku oraz Wskaźniki dynamiki wzrostu gospodarczego oraz cykle koniunkturalne w Wielkiej Brytanii w latach prezentują Tabela 33. i Tabela Dla porównania 40 lat przed I Wojną Światową przeciętne tempo wzrostu PKB wynosiło 2,0 proc., a pomiędzy 1924 i ,2 proc. 219 Kryzys w bilansie płatniczym Wielkiej Brytanii, powstaje tzw. mały budżet (ang. Little Budget). 220 Redukcja wydatków publicznych na skutek dewaluacji funta szterlinga w1967 r. 108

109 Tabela 33. Średnie tempo wzrostu PKB w poszczególnych latach Okres Wzrost , , , , ,0 Źródło: Lowe (1999) Tabela 34. Cykle gospodarcze w Wielkiej Brytanii w latach Szczyt wzrostu Dno spowolnienia 1951 (I) 1952 (III) 1955 (IV) 1958 (III) 1960 (III) 1963 (I) 1965 (I) 1967 (III) 1969 (I) 1972 (I) 1973 (II) Uwagi: w nawiasach określono kwartał Źródło: Lowe (1999) W latach wahaniom rocznej dynamiki wydatków socjalnych towarzyszyły podobne zmiany w rocznej dynamice PKB. Amplituda wahań tych pierwszych jest jednak większa (patrz Wykres 35. Dynamika PKB oraz wydatków socjalnych (r/r) w Wielkiej Brytanii w latach Wykres 35.). Korelacja pomiędzy dwoma zmiennymi dynamiką wzrostu wydatków publicznych i wzrostu gospodarczego (r/r) jest jednak niska i wynosi 0,26. Źródło: Flora (1986) Więcej informacji dostarczy analiza dynamiki wzrostu PKB w powiązaniu z poszczególnymi kategoriami wydatków socjalnych (patrz Tabela 35.). Okazuje się, że najbardziej skorelowane ze wzrostem gospodarczym są wydatki na edukację (0,47). Relatywnie wysoka korelacja zachodzi także dla rozwoju gospodarczego oraz wydatków na gospodarkę mieszkaniową w kolejnym roku (0,38). Ujemna korelacja występuje za to dla opóźnionych o rok wydatków na zabezpieczenie socjalne. Jest to zgodne z intuicją, według której wzrost tych wydatków związany jest ze spowolnieniem gospodarczym, np. w skutek większego bezrobocia. W latach wydatki na zasiłki dla bezrobotnych zwiększyły się z 0,14 do 0,48 proc. PKB. Największy ich wzrost nastąpił w 1967, 1971 oraz 1975 r. O ile w latach 1971 oraz 1975 r. wzrost ten rzeczywiście wynikał ze wzrostu stopy bezrobocia, tak wcześniej, w roku 1967, największą rolę odegrała podwyżka zasiłków o ok. 20 proc. oraz wprowadzenie dodatków wypłacanych na podstawie badania stanu majątkowego. 109

110 Tabela 35. Korelacja dynamiki wzrostu PKB oraz poszczególnych wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach T 0 T 0 +1 Wydatki socjalne ogółem 0,26 0,05 Zabezpieczenie socjalne 0,14-0,25 Gospodarka mieszkaniowa 0,21 0,38 Służba zdrowia 0,18-0,20 Edukacja 0,47-0,08 Pomoc socjalna 0,19 0,09 Źródło: Flora (1986), s. 217 Po drugie, w latach na dynamikę wydatków socjalnych wpływ miała wysoka inflacja. Podtrzymanie siły nabywczej świadczeń i zasiłków w okresie podwyższonej inflacji, wymagało wzrostu nakładów. Tymczasem, wysoki wskaźnik inflacji, co uwodniono w Białej Księdze z 1956 r., był skutkiem polityki pełnego zatrudnienia wzmacniającej siłę negocjacyjną związków zawodowych w rozmowach nt. płac w poszczególnych sektorach. Wyższe wynagrodzenia osób zrzeszonych w związkach zawodowych (pod koniec lat 70. w związkach zarejestrowanych było ponad 50 proc. zatrudnionych w gospodarce) zwiększały ogólny popyt w gospodarce, co ciągnęło ceny w górę. Ponadto, ceny wzrastały, gdyż firmy chciały przerzucić koszty droższej produkcji na konsumentów. Warto zauważyć, że wysokie świadczenia socjalne powodowały, że związki zawodowej negocjacje płacowe rozpoczynały z wyższego poziomu Lowe R., The Welfare State, s

111 Rozdział VI. Dynamika państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach VI.1. Podstawowe wskaźniki dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Na początku badanego okresu, tj. w 1979 r., udział wydatków socjalnych w PKB wynosił 22,9 proc., zaś na koniec, w roku 2008, 27,7 proc. Nie był to jednak wzrost monotoniczny. Stąd wyróżniono pięć faz. Wzrost państwa socjalnego obserwuje się w trzech fazach, tj. w latach , oraz Dwóm fazom towarzyszy natomiast redukcja wydatków socjalnych w stosunku do PKB. Ograniczenia wydatków socjalnych w relacji do PKB nastąpiły w latach oraz Podstawowe wskaźniki dynamiki wydatków publicznych, socjalnych i PKB prezentuje Wykres 36. Wykres 36. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz dynamika PKB i realnych wydatków socjalnych (1979=100) w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) 111

112 W latach widoczne są przejściowe okresy redukcji poziomu realnych wydatków socjalnych w ramach poszczególnych kategorii. Do takiej redukcji doszło np. w roku 1988 w przypadku wydatków na ochronę socjalną i edukację. Charakterystyczna dla analizowanego przedziału czasowego jest także eksplozja wydatków na służbę zdrowia. Ich największy wzrost miał miejsce w latach Ponadto, pomiędzy 1979 r. a 1982 r. istotnie spadł poziom wydatków na mieszkalnictwo w ujęciu realnym. Był to spadek o ok. 35 proc. Dynamiki poszczególnych wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Wykres 37. Wykres 37. Dynamika realnych wydatków socjalnych w podziale na ich poszczególne kategorie w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) Przed omówieniem dynamiki wydatków socjalnych w poszczególnych fazach, przedstawione zostaną wydarzenia, które przyczyniły się do wygranej Partii Konserwatywnej w wyborach do Izby Gmin w 1979 r. Łącznie, w skutek wygranych w czterech kolejnych wyborach, tj. w latach 1979, 1983, 1987 i 1992 Partia Konserwatywna rządziła nieprzerwanie 18 lat, z czego 11 lat przypadało na rządy Margaret Thatcher. 112

113 Pod koniec lat 70. popularne było przeświadczenie o kryzysie państwa socjalnego. Jak twierdzi Fraser (2009) w debacie publicznej pojawiały się cztery obszary krytyki rozdętego państwa socjalnego. Szczególnie popularne były one wśród polityków prawicowych. Po pierwsze, nadmierne wydatki socjalne finansowane ze środków publicznych, powodowały, poprzez wyższe opodatkowanie, wypychanie produktywnych inwestycji sektora prywatnego. Po drugie, państwo socjalne ograniczyło bodźce do pracy. Zachęcało do pozostawania na zasiłku, gdyż stopa zastąpienia była wysoka (wynosiła ok. 60 proc. przeciętnej płacy). Zasiłki prowadziły do demoralizacji i powstania klasy społecznej, której sposobem na życie było utrzymywanie się z zasiłków socjalnych. Te argumenty stosowano także w 1834 r., kiedy reformowano system Poor Law. Po trzecie, dochodziło do nadużyć w pobieraniu zasiłków. Wiele osób pobierało zasiłki i jednocześnie wykonywało pracę w gospodarce nierejestrowanej. W skutek rozdętego państwa socjalnego dochodziło także do oszustw podatkowych. Po czwarte, przerost zatrudnienia w administracji publicznej, spowodował, że wytworzyła się kultura producenta, w której nie dbano o interesy klienta. Głównym celem było utrzymanie własnych stanowisk pracy i roszczenia dotyczące wyższych płac. Ale krytyka państwa socjalnego pojawiała się także w obozie lewicowym. Według polityków Partii Pracy państwo socjalne w ówczesnym kształcie było zbyt mało elastycznie. Nie odpowiadało na zmiany wzorców społecznych, jak wzrost zatrudnienia wśród kobiet, czy rosnącą liczbę rozwodów. Na osłabienie pozycji politycznej laburzystów wpływ miała zbyt mała dawka reform finansów publicznych w drugiej poł. lat 70. Zmiany nie spowodowały istotnego obniżenia stopy inflacji. Ta w latach wynosiła odpowiednio 15,8, 8,3 oraz 13,4 proc. w ujęciu rok do roku. Kryzys gospodarczy nie ustępował, a do tego rosła stopa bezrobocia. W roku 1976 zwiększyła się do 5,5 proc. i była większa odpowiednio o 2,9 pkt. proc. oraz 1,5 pkt. proc. niż w roku 1974 i 1975 (patrz Wykres 38.). 113

114 Wykres 38. Stopa bezrobocia w Wielkiej Brytanii w latach (proc.) Źródło: oprac. wł. na podstawie LABORSTA (2010) Według Frasera bezpośredni wpływ na wygraną Torysów w wyborach w 1979 r. miała także fala strajków przetaczająca się przez Wielką Brytanię na przełomie 1978 i 1979 r. Zima niezadowolenia (ang. Winter of discontent), jak utarło się nazywać ten protest, była rezultatem zapowiadanego przez rząd laburzystowski pomysłu zamrożenia płac w gospodarce. Ostatecznie w 1978 r., ustalono, że płace nie mogą wzrosnąć o więcej niż 5 proc. z roku na rok i to zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym. Przedsiębiorstwa, które nie zastosowały się do tych wytycznych miały być karane 222. Te rozwiązania nie były satysfakcjonujące dla związków zawodowych będących organizatorami protestów. Jednak strajki szybko spotkały się z niezadowoleniem społeczeństwa. Największą frustrację wywołał protest lekarzy. W czasie strajku zdarzały się bowiem odmowy leczenia pacjentów. Laburzystowski rząd Callaghana nie radził sobie z zastaną sytuacją. Dodatkowo, w partii doszło rozłamów ideologicznych, rzutujących na brak sukcesów politycznych przez 18 lat. Te wydarzenia spowodowały, że w Wielkiej Brytanii rosło poparcie dla programów reform zapowiadany przez torysów. Według sondaży z 1979 r. redukcję wydatków publicznych popierało 50 proc. Brytyjczyków (patrz Tabela 27.). Ostatecznie, w wyborach, w maju 1979 r. konserwatyści zdobyli 43,9 proc. głosów, Partia Pracy 36,9 proc., a Partia Liberalna 13,8 proc. 223 System 222 Część firm, np. Ford, pod presją związków zawodowych przyznała pracownikom większe niż 5-procentowe podwyżki, narażając się na sankcje rządowe. 223 Halsey A., Webb J., Twentieth-Century British Social Trends, Macmillan Press, Londyn 2000, s

115 większościowy, preferujący największe ugrupowania, spowodował, że Partia Konserwatywna uzyskała większość parlamentarnych mandatów 53,4 proc., przez co nie musiała wchodzić w koalicję z innymi ugrupowaniami. Do najważniejszych celów Partii Konserwatywnej, oprócz cięć w wydatkach publicznych, w tym w wydatkach socjalnych, w ujęciu realnym, należało ograniczenie stopy inflacji, zniwelowanie deficytu, zredukowanie podatków oraz przywrócenie bodźców do pracy. Jak podkreślał Goeffrey Howe, członek gabinetu w rządzie Thatcher, to dochody miały determinować wydatki, a nie odwrotnie. W polityce gospodarczej torysów dominował monetaryzm w miejsce keynesizmu. Stawiano na przedsiębiorczość, a nie jak wcześniej na biurokrację. VI.2. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Dynamika państwa socjalnego w latach zostanie przedstawiona w podziale na trzy fazy. W pierwej fazie obejmującej lata , wskaźnik wydatków socjalnych w stosunku do PKB wzrósł z o 1,6 pkt. proc., z 22,9 proc. do 24,5 proc. W drugiej fazie, tj. w latach , wydatki socjalne uległy redukcji. Wskaźnik wydatków socjalnych do PKB zmniejszył się o 3,8 pkt. proc., z 24,5 proc. w roku 1983 do 20,7 proc. w 1989 r. W trzeciej fazie, tj. w latach , wydatki socjalne w stosunku do PKB zwiększyły się o 4,8 pkt. proc., z 20,7 proc. w 1989 do 25,5 proc. w roku Podstawowe wskaźniki dynamiki wydatków publicznych, socjalnych i PKB w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Wykres

116 Wykres 39. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz dynamika PKB i realnych wydatków socjalnych (1979=100) w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) Na tle pozostałych wydatków socjalnych wyróżniają się wydatki na gospodarkę mieszkaniową (osobne dane dla tej kategorii do 1987 r.). W latach ich poziom spadł w ujęciu realnym. W przedziale czasowym obserwuje się także stagnację wydatków na edukację. Dynamiki poszczególnych wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Wykres

117 Wykres 40. Dynamika realnych wydatków socjalnych w podziale na ich poszczególne kategorie w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) W pierwszej fazie rządów, tj. w trakcie pierwszej kadencji Margaret Thatcher, czyli w latach , pomimo przedwyborczej retoryki nie udało się ograniczyć wydatków socjalnych. Ich wskaźnik w stosunku do PKB wzrósł o 1,6 pkt. proc. Z kolei poziom wydatków socjalnych w ujęciu realnym zwiększył się o ponad 9 proc. W efekcie średnioroczne tempo wzrostu poziomu realnych wydatków socjalnych wynosiło 2,2 proc. i było wyższe od dynamiki PKB o 1,7 pkt. proc. Wzrost wydatków socjalnych nastąpił pomimo przeprowadzenia w latach kilku ważnych reform w obszarze socjalnym. Według torysów najbardziej niekorzystne z punktu widzenia bodźców do pracy były wprowadzone w 1965 r. uzależnione od zarobków dodatki dla bezrobotnych oraz zasiłki chorobowe. Remedium na to miała być uchwalona w 1980 r. ustawa o zabezpieczeniu socjalnym (nr 2) (ang. Social Security Act (No. 2)) znosząca ww. zasiłki (dodatki dla bezrobotnych i zasiłki chorobowe) powiązane z zarobkami. W przypadku niektórych krótkoterminowych zasiłków wprowadzono nową zasadę indeksacji (stopa inflacji 5 proc.) 224. Także dla emerytur ogłoszono nowy sposób rewaloryzacji w oparciu o inflację. Na mocy ustawy o zabezpieczeniu socjalnym wprowadzono również górny limit kwoty świadczenia emerytalnego w 224 W 1981 r. przepis ten zniesiono dla dodatków inwalidzkich. 117

118 wysokości 52 na tydzień. W skutek tych rozwiązań stopa zastąpienia płacy przez emeryturę malała. O ile w 1983 r. stopa zastąpienia wynosiła 23 proc., tak w 1993 r. już 15 proc. 225 Ponadto, w roku 1980 r. uchwalono ustawę o gospodarce mieszkaniowej (ang. The Housing Act). Dawała ona rezydentom domów komunalnych prawo ich nabycia po preferencyjnych cenach. Do kupna kwalifikowali się rezydenci, którzy daną nieruchomość wynajmowali minimum trzy lata. Domy komunalne można było kupić za 2/3 ich wartości. Dodatkowo, za każdy rok wynajmu ponad cztery lata przyznawano kolejny 1 proc. rabatu. Maksymalny upust wynosił 50 proc. wartości nieruchomości albo 25 tys. 226 W 1982 r. sprzedano tak 250 tys. mieszkań komunalnych. Do roku 1987 łącznie sprzedano ich 1,2 mln (ok. 1/6 substancji mieszkaniowej w gestii lokalnych władz). To m.in. te działania sprawiły, że wydatki na mieszkalnictwo w 1981 r. w stosunku do 1980 r. spadły o ponad 18 proc. w cenach stałych. Kanon ustaw socjalnych pierwszej kadencji Thatcher, uzupełniała ustawa o zabezpieczeniu socjalnym i zasiłkach mieszkaniowych (ang. Social Security and Housing Benefits Act) z 1982 r. Zobowiązywała pracodawców do wypłaty zatrudnionym wynagrodzeń na czas choroby (ang. sick pay) przez pierwszych osiem tygodni absencji. Pracodawca mógł zrekompensować dodatkowe nakłady poprzez niższe wpłaty z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Regulacje te miały jednak wejść w życie dopiero w kwietniu 1983 r. Dodatkowo, w 1982 r. opodatkowano zasiłki dla bezrobotnych oraz zniesiono odszkodowania za wypadek przy pracy. W latach o ok. 17 proc. udało się także ograniczyć poziom wydatków na zasiłki rodzinne w ujęciu realnym. 227 Reformy te nie wystarczyły jednak by zniwelować wpływ czynników ciągnących wydatki socjalne w górę. Po pierwsze, na skutek krótkotrwałej recesji lat (gospodarka zanotowała spadek odpowiednio o 1,6 i 1,3 proc. PKB) istotnie wzrosła stopa bezrobocia. W latach zwiększyła się ona o 6,4 pkt. proc., z 5,3 do 11,7 proc. aktywnych zawodowo (patrz Wykres 36.), a wydatki socjalne z tytułu zasiłków dla bezrobotnych wzrosły o ponad 57 proc. w cenach stałych. Dodatkowo, mniejsze zatrudnienie powodowało wzrost nakładów na zasiłki uzupełniające (ang. Supplementary Allowance). W latach wrosły one trzykrotnie. Świadczenia te były wypłacane na podstawie badania stanu majątkowego (ang. means test). Po drugie, starzenie się 225 The National Archives, Operational Selection Policy OSP5, The Administration of Social Security , 2009, s Hills J., Mullings B., Housing, s The National Archives, Operational Selection Policy OSP5, The Administration, s

119 społeczeństwa zwiększało nakłady na świadczenia emerytalne. Te w latach wzrosły blisko o 14 proc. w cenach stałych. Istotnemu zwiększeniu w ujęciu realnym uległy także nakłady na zasiłku inwalidzkie. W latach wzrosły prawie o 30 proc. w ujęciu realnym. Zdaniem Johnsona (1991) zwiększenie wydatków socjalnych w 1983 r. było skutkiem wyborów parlamentarnych. Redukcja wydatków socjalnych w relacji do PKB nastąpiła dopiero w drugiej fazie omawianego przedziału czasowego, tj. w latach Obejmowała ona drugą ( ) i w większości trzecią ( ) kadencję Thatcher. Redukcja ta w relacji do PKB wynosiła 3,8 pkt. proc. Jednak znów nie udało się trwale ograniczyć ich realnego poziomu. 228 W ciągu siedmiu lat wydatki socjalne w cenach stałych wzrosły o ok. 5,2 proc. Ich średnioroczne tempo wzrostu wynosiło jednak 0,9 proc. i było o 2,9 pkt. proc. niższe od dynamiki PKB. Wpływ na zmniejszenie wydatków na zasiłki miały czynniki gospodarcze. Był to okres prosperity gospodarczej. W latach przeciętne tempo wzrostu PKB wynosiło prawie 4,0 proc. rocznie. Zaczęła spadać stopa bezrobocia. O ile w 1986 r. wynosiła ona 11,8 proc., tak w roku 1989 już 6,3 proc. To sprawiło, że poziom nakładów na zasiłki dla bezrobotnych zmniejszył się między 1983 r. a 1988 r. o 41,0 proc. w ujęciu realnym. Zaczęto także kontrolować wydatki na świadczenie emerytalne. Te w okresie od 1983 r. do 1988 r. zwiększyły się zaledwie o 3,0 proc. w cenach stałych. Większy wzrost nastąpił natomiast w przypadku wydatków chorobowych, inwalidzkich oraz pielęgnacyjnych. W ujęciu realnym między 1983 r. a 1988 r. zwiększyły się odpowiednio o 11,3 proc., 42,4 proc. oraz 64,6 proc. W tym okresie szybko rozwijały się także usługi opieki społecznej. O ile w 1971 r. nakłady na nie wynosiły 10 mln, tak w roku 1991 już 2,1 mld. Ograniczenie wydatków socjalnych w relacji do PKB nastąpiło także w skutek przyspieszenia reform socjalnych od roku Dokonano ich we wszystkich czterech głównych obszarach socjalnych, tj. w zabezpieczeniu socjalnym, służbie zdrowia, edukacji i gospodarce mieszkaniowej. 228 Do poł. lat 80. cele redukcji wydatków publicznych, jak i socjalnych wyznaczane były w ujęciach realnych. Brak skutecznej realizacji tych celów sprawił, że coraz częściej skłaniano się wyznaczać cele za pomocą wskaźnika wydatków w stosunku do PKB, który był bardziej elastyczny w czasie prosperity gospodarczej łatwo było o jego spadek. 119

120 Punktem zwrotnym było przekroczenie bariery 40 mld wydawanych rocznie na zabezpieczenie socjalne. Nakłady te wzrosły o 60 proc. licząc w cenach stałych między 1973 r. a rokiem W latach 1985, 1986 i 1988 uchwalono nowe ustawy o zabezpieczeniu socjalnym (ang. Social Security Act). Nadrzędnym celem tych ustaw było uproszczenie procedur administracyjnych (w 1985 r. obowiązywało ok. 30 różnych zasiłków socjalnych), zmniejszenie liczby beneficjentów (zwłaszcza tych, których efektywna stawka podatkowa wynosiła 100 proc. 229 ) i lepsze ukierunkowanie świadczeń. Preferowano zasiłki prorodzinne. 230 W pierwszej ustawie o zabezpieczeniu socjalnym z roku 1985 wydłużono okres wypłaty przez pracodawcę wynagrodzenia na czas choroby z ośmiu do 28 tygodni (przepisy zaczęły obowiązywać w kwietniu 1986 r.). Ponadto, wprowadzono nowe, wyższe limity opłat za usługi świadczone przez domy opieki społecznej. 231 W 1986 r. uchwalono drugą ustawę o zabezpieczeniu socjalnym. Bazowała na Białej Księdze Normana Fowlera z 1985 r. Zawierała bardziej radykalne zmiany niż jej poprzedniczka. Znosiła zasiłki rodzinne uchwalone w 1970 r., w zamian wprowadzając nowe, tj. zasiłki dla rodzin o niskich dochodach (ang. Family Credit). Miały one być wyższe i lepiej ukierunkowane. Aby uzyskać świadczenie przynajmniej jeden z rodziców musiał być zatrudniony i wykonywać pracę w wymiarze minimum 24 godzin tygodniowo (później ten próg został obniżony do 16 godzin). W ten sposób zwiększano bodźce do pracy. Ustawa wprowadzała zmiany także w innych zasiłkach. Przykładowo, zasiłki wypłacane po śmierci męża zastąpiono jednorazową płatnością w wysokości 1 tys. Istotne zmiany dotyczyły również SERPS państwowego systemu emerytalnego, gdzie świadczenia były powiązane z dochodem. Celem było zmniejszenie nakładu państwa z tytułu wypłaty tych świadczeń. Propagowano przeniesienie wkładów z SEPRS do prywatnych funduszy emerytalnych poprzez zakładanie indywidualnych kont emerytalnych. By zachęcić do przeniesienia wkładów i jednocześnie zniechęcić do uczestnictwa w SERPS, uchwalono zasadę, wedle której emerytury miały być naliczane z całego okresu składkowego, a nie 20 najlepszych lat. Dodatkowo, 229 Oznacza to, że rezygnacja z zasiłków socjalnych powoduje mniejsze dochody jednotki, niż te które ta może uzyskać pracując większą liczbę godzin. 230 The National Archives, Operational Selection Policy OSP5, The Administration, s Tamże 120

121 ustawa wprowadzała redukcję wysokości niektórych świadczeń dodatkowych, a także znosiła zasiłki pogrzebowe oraz macierzyńskie. 232 Trzecia ustawa o zabezpieczeniu socjalnym została przyjęta w roku Zasiłki uzupełniające z (ang. Supplementary Benefit) zmieniono na zasiłki podtrzymujące dochód (ang. Income Support). Nowy program miał być prostszy dla beneficjentów oraz administracji publicznej, w której cięto etaty. Dodatkowo, zniesiono uprawnienia do zasiłków podtrzymujących dochód dla większości osób poniżej 18 roku życia. Co więcej, wprowadzono nowe przepisy, wedle których z zapomóg dla niepełnosprawnych mogły korzystać wyłącznie osoby po przekroczeniu 70. roku życia. 233 Reformy przeprowadzono także o obszarze edukacji. Najważniejsza z tego zakresu była ustawa o edukacji (ang. Education Act) z 1988 r. Wprowadzała treści obowiązkowe do programów nauczania oraz testy kompetencji na różnych szczeblach edukacji, badające efektywność nauczania. Szkoły mogły ubiegać się o granty rządowe. Zerwano ze ścisłą kontrolą lokalną szkół (szkoły mogły wyjść spod kontroli władz lokalnych, jeśli takie rozwiązania zaaprobowała większość rodziców). Ograniczono wydatki na szkolnictwo wyższe, tworząc Fundusz Uniwersytecki. Politechniki przekazano w zarządzanie uniwersytetom. O ok. 100 tys. udało się także ograniczyć zatrudnienie w szkolnictwie. Dzięki tym zmianom udało się zmniejszyć udział wydatków na edukację w PKB z 5,2 proc. w 1983 r. do 4,9 proc. w 1988 r. 234 Zmiany w latach dotyczyły również gospodarki mieszkaniowej. Zgodnie z ustawą o mieszkalnictwie (ang. The Housing Act) z 1988 r. usunięto kontrolę czynszów w lokalach na wynajem. Zniesiono subsydia mieszkaniowe będące świadczeniem uniwersalnym, a zwiększono zakres zasiłków mieszkaniowych (ang. Housing Benefit) wypłacanych na podstawie badania stanu majątkowego. To spowodowało, że udział nakładów na zasiłki mieszkaniowe w ogóle wydatków na gospodarkę mieszkaniową zwiększył się z 12 proc. w 1979 r. do 69 proc. w 1996 r. Co więcej, w 1989 r. zwiększono próg do jakiego gmina mogła udzielić rabatu na wykup mieszkania komunalnego do 70 proc. wartości nieruchomości (wcześniej maksymalna rabat wynosił 50 proc.). Wskutek tych i wcześniejszych przepisów z roku 1980, w okresie własność gminna w mieszkalnictwie zmniejszyła się z 1/3 do 1/5. Tylko najbiedniejszej części społeczeństwa nie stać 232 Tamże 233 Tamże 234 Tamże 121

122 było na wykup domów komunalnych. W 1974 r. ok. połowa lokatorów domów lokalnych należała do 40 proc. najbiedniejszej części społeczności. W 1991 r. już ok. 75 proc. lokatorów komunalnych posiadało dochody nie większe od 40 proc. najbiedniejszej społeczności. 235 Należy dodać, że w roku 1987 rozpoczęła się reforma służby zdrowia (NHS). Założeniem ustawodawców było stworzenie w NHS rynku wewnętrznego zwiększającego efektywność wykorzystania nakładów na służbę zdrowia. Szpitale stawały się niezależne poprzez samodzielnie zarządzane trusty. Za alokację środków odpowiedzialne były zrzeszenia lekarzy ogólnego kontaktu, którzy kupowali usługi lekarskie dla swoich klientów. Pieniądze miały podążać za pacjentem. W brytyjskiej służbie zdrowia występował przerost zatrudnienia, ale głównie w kadrach zarządzających. Dodatkowym problemem były wydłużające się kolejki oczekujących na wizytę u specjalistów. Niestety reforma nie przełożyła się na istotną poprawę efektywności. Wzrosły koszty administracyjne. O ile wynosiły one 5 proc. obrotów w 1986 r., tak w roku 1995 ich udział w obrotach zwiększył się do 12 proc. Nastąpił także wzrost liczby pracowników niemedycznych. W 1986 r. było 10 tys. menedżerów wyższego szczebla, a dziewięć lat później już 26 tys. 236 Prace nad ustawą kontynuowane były przez rząd Johna Majora. 237 W trzeciej fazie omawianego przedziału czasowego, tj. w latach wskaźnik wydatków socjalnych w relacji do PKB gwałtownie wzrósł z 20,7 proc. do 25,5 proc., czyli do poziomu z roku W ujęciu realnym poziom wydatków socjalnych wzrósł w tym okresie o ok. 21,0 proc. Ich przeciętne tempo wzrostu wynosiło 4,8 proc. rocznie i było o 4,4 pkt. proc. większe niż dynamika PKB w latach Za wzrost wskaźnika wydatków socjalnych w relacji do PKB odpowiadały przede wszystkim czynniki gospodarcze, a zwłaszcza krótkotrwała recesja lat W 1990 r. wzrost PKB wynosił tylko 0,4 proc. PKB, a w 1991 zanotowano spadek PKB o 1,4 proc. W skutek tego szybko 235 Tamże 236 Fraser, The Evolution, s Należy podkreślić, że w czasie rządów Margaret Thatcher przeprowadzono także istotne reformy deregulujące rynek pracy i zwiększające aktywność zawodową. Do tych programów należały m.in. Youth Training Scheme, czy realizowany w ramach Instytutu Zatrudnienia (ang. Employment Institute) program Restart. Ten ostatni, zobowiązywał bezrobotnych do uczestnictwa, co pół roku, w specjalnym spotkaniu gdzie dokonywano przeglądu możliwości szkoleniowych i innych form wsparcia dla bezrobotnych. Beneficjenci, którzy nie uczestniczyli w tych spotkaniach tracili prawo do zasiłków. W czasie funkcjonowania programu prawo do zasiłku straciło ok. 750 tys. osób (Stephenson, 2004). 122

123 wzrosła stopa bezrobocia. W latach zwiększyła się ona o 4,5 pkt. proc., z 5,9 proc. w 1990 r. do 10,4 proc. w 1993 r. Ponadto, do 8 proc. PKB wzrósł deficyt budżetowy. Ponadto, za rządów Johna Majora, który przejął urząd po rezygnacji Thatcher w roku 1990, nie przeprowadzono wielu reform w obszarze socjalnym. Główne zmiany dotyczyły zwiększania efektywności w służbie zdrowia. Rosnąca liczba beneficjentów służby zdrowia, przy nałożeniu w latach 80. programów ograniczających wzrost nakładów na NHS, spowodowała, że spadały wydatki w przeliczeniu na pacjenta. Wydłużała się także lista oczekujących na zabieg i wizyty u specjalistów. Poprawę wykorzystania środków miała przynieść ustawa z 1990 r. o usługach narodowej służby zdrowia i opiece społecznej (ang. National Health Service and Community Care Act). Przyspieszyła rozwiązania quasi-rynkowe w służbie zdrowia. Do 1995 r. niemal wszystkie szpitale przekształciły się w trusty. Ograniczono także wkład państwa w opiekę społeczną, przerzucając koszty na beneficjentów lub ich rodziny. Ponadto, w 1991 r. uchwalono ustawę o wsparciu rodziny (ang. Children Support Act). Według niej kobiety samotnie wychowujące dzieci, otrzymujące zasiłki podtrzymujące dochód (ang. income support) lub zasiłki dla rodzin o niskich dochodach (ang. family credit), miały uzyskać wsparcie finansowe od byłych partnerów na wychowanie dzieci. 238 Ostatecznie, w latach , nie udało się zredukować wydatków socjalnych w relacji do PKB. Wskaźnik ten w 1993 r. wynosił tyle co w roku 1976, czyli w dobie największej ekspansji welfare state. Według Stephenson (2004), oprócz czynników gospodarczych, które utrudniały ograniczenia wydatków socjalnych, rolę odegrały także czynniki polityczne. Program reform socjalnych Thatcher był umiarkowany, gdyż brano pod uwagę kalkulacje wyborcze reelekcje w kolejnych wyborach. Tabela 35. prezentuje wzrost realnych nakładów na świadczenia według różnych odbiorców. Okazuje się, że najbardziej w latach wzrosły wydatki na świadczenia dla niepełnosprawnych czy zasiłki dla bezrobotnych. Ogółem nakłady na ochronę społeczną w latach zwiększyły się o 34 proc. w ujęciu realnym. 239 W tym samym czasie PKB zwiększyło się o blisko 28 proc. 238 Fraser, The Evolution, s Dodatkowo wydatki na edukację wzrosły o 14 proc. a wydatki na służbę zdrowia o 32 proc. w ujęciu realnym między 1980 r. a 1989 r. Wydatki na mieszkalnictwo w tym samym okresie spadły w ujęciu realnym o 67 proc. 123

124 Tabela 35. Wydatki na zabezpieczenie socjalne w podziale na grupy odbiorców w Wielkiej Brytanii w 1989 r. Wydatki Udział w wydatkach na Realny wzrost wydatków Liczba zabezpieczenie socjalne między 1980 a 1989 r. beneficjentów Ludzie starsi 25,6 51% 24% 9,8 mln Niepełnosprawni 9,5 19% 63% 2,0 mln Rodziny 9,2 18% 52% b.d. Bezrobotni 4,7 9% 46% 1,5 mln Wdowy i sieroty 1,2 2% -23% -0,4 mln Ogółem 50,2 100% 34% b.d. Źródło: Johnson (1991) Reformy przeprowadzone w latach były jednak przełomowe. Rozszerzono udział sektora prywatnego w dostarczaniu usług socjalnych oraz w lepszy sposób ukierunkowano świadczenia. Na skutek tych zmian zwiększyły się także nierówności dochodowe. Udało się także zmniejszyć ciężary podatkowe w relacji do PKB. Zwiększenie roli sektora prywatnego dotyczyło przede wszystkim gospodarki mieszkaniowej. O czym już wspomniano, w latach sektor prywatny dokonał wykupu ok. 1,7 mln mieszkań komunalnych. Własność komunalna w ogóle substancji mieszkaniowej skurczyła się z 32 proc r. do 19 proc. w roku Ale zakres sektora niepublicznego zwiększył się także w obszarze emerytalnym. W latach swoje konta w prywatnych funduszach emerytalnych otwarło 5 mln osób. 240 Ekspansja sektora prywatnego nastąpiła również w opiece społecznej. W 1974 r. władze lokalne finansowały działalność 100 tys. ośrodków opieki nad osobami starszymi. Ok. 30 tys. tych ośrodków działało na zasadach rynkowych. Ponad 20 lat później, w roku 1995, sektor publiczny finansował 50 tys. tych placówek, a sektor prywatny 180 tys. Rosło także znaczenie prywatnych polis ubezpieczeniowych w służbie zdrowia. W roku 1978 r. z dodatkowego ubezpieczenia korzystało 2,3 mln osób, a w 1990 r. 6,6 mln (ok. 11,5 proc. społeczeństwa). Swój udział w rynku z 5,8 proc. w 1979 r. do 6,7 proc. w roku 1989 zwiększyło także prywatne szkolnictwo. Zmiany te spowodowały, że w latach udział wydatków sektora publicznego w czystej formie (tj. finansowanie i dostarczanie dób usług znajdowało się w gestii sektora publicznego) spadł z 52 proc. do 49 proc. Z kolei udział sektora prywatnego w czystej 240 Na reformę systemu emerytalnego w Wielkiej Brytanii w roku 1986 cień rzucają oszustwa akwizytorów zatrudnianych przez prywatne fundusze. W przypadku ok. 0,5 mln osób dokonano błędnego wyliczenia składek, co rzutowało na niskie świadczenia emerytalne. 124

125 formie wzrósł z 24 proc. w 1979 r. do 29 proc. w roku Wzrost udziału z 6 proc. do 9 proc., nastąpił także w wydatkach publicznych na działalność socjalną dostarczaną przez sektor prywatny. 242 Wyliczenia te zawiera Tabela 36. Tabela 36. Wydatki sektora publicznego i prywatnego na działalność socjalną Wielkiej Brytanii w latach Sektor publiczny Publiczne finansowanie i kontrola 52,2 48,8 Publiczne finansowanie i prywatna kontrola 4,6 1,4 Prywatne finansowanie i publiczna kontrola 2,3 1,2 Prywatne finansowanie i kontrola 0,1 0,1 Sektor prywatny Publiczne finansowanie i kontrola 6,4 8,7 Publiczne finansowanie i prywatna kontrola 9,7 9,8 Prywatne finansowanie i publiczna kontrola 0,4 0,9 Prywatne finansowanie i kontrola 24,3 29,2 Razem 100,0 100,0 Źródło: Hills (1998) W latach dokonano lepszego ukierunkowania świadczeń na osoby najbiedniejsze 243 i zwiększenia udziału zasiłków, których przyznanie zależało od badania stanu majątkowego (ang. means test). W roku 1979 udział świadczeń wypłacanych na podstawie miar ubóstwa stanowił 9 proc. W 1995 r. wskaźnik ten wzrósł do 22 proc. W latach udział rodzin korzystających ze świadczeń przyznawanych na podstawie miar ubóstwa zwiększył się z 9 proc. do 21 proc. Jednak według Hillsa (1998) zwiększenia udziału świadczeń nadawanych w oparciu o badanie stanu majątku, przyczyniło się do zwiększenie zakresu pułapki ubóstwa. W latach liczba osób, dla których efektywna stawka podatkowa wynosiła więcej niż 70 proc., zwiększyła się z o 0,5mln, z 1,0 mln do 1,5 mln W relacji do PKB nastąpił wzrost z 8 proc. PKB do 10 proc.. PKB. 242 Hills J., Thatcherism, New Labour and the Welfare State, CASE Paper/13, Londyn 1998, s W 2000 r. w Wielkiej Brytanii 24,7 proc. wydatków socjalnych trafiało do najbiedniejszych, tj. osób z najniższego kwintyla dochodowego. Z krajów wysoko rozwiniętych lepsze wskaźniki występowały tylko w Irlandii (31,0 proc.), Danii (30,6 proc.), Belgii (28,0 proc.) oraz USA (26,4). Najgorzej z trafnością świadczeń było we Włoszech (14,9 proc.), Luksemburgu (16,8 proc.) oraz Francji (18,8 proc.) (Collado, Iturbe-Ormaetxe, 2008). 244 Hills J., Thatcherism, s

126 Gdy u władzy znajdowali się konserwatyści zwiększyły się dysproporcje między najbiedniejszą i najzamożniejszą częścią społeczeństwa. Między rokiem 1979 a 1990, proporcja osób o dochodzie poniżej połowy przeciętnego dochodu w gospodarce (relatywny wskaźnik biedy) uległa podwojeniu. Z jednej strony, za rozwarstwienie dochodów odpowiadała prowadzona wtedy polityka (np. wprowadzenie indeksacji o inflację, a nie jak wcześniej o wzrost przeciętnej płacy). Z drugiej strony, istotny wkład miały czynniki pozapolityczne. Przykładowo, rosnące dysproporcje w płacach związane były z postępem technologicznym i rosnącym popytem pracodawców na osoby o wysokich kwalifikacjach. Swój udział w zwiększeniu rozwarstwienia miała także utrzymująca się w latach wysoka stopa bezrobocia. 245 Należy podkreślić, że za rządów Partii Konserwatywnej udało się obniżyć ciężary podatkowe. Dochody podatkowe w stosunku do PKB w Wielkiej Brytanii w latach prezentuje Wykres 41. Zdaniem Hillsa (1998) nie udało się jednak zredukować krańcowych stawek podatkowych. Owszem zredukowano podstawową stawkę podatku dochodowego od osób fizycznych z 33 proc. do 25 proc. Podwyżki nastąpiły jednak w stawkach podatku VAT (z 8 proc. do 17,5 proc). Zwiększono także składki (parapodatki) na ubezpieczenie społeczne. Wykres 41. Wskaźnik obciążenia fiskalnego (dochody podatkowe w stosunku do PKB) w Wielkiej Brytanii w latach (w proc.) Uwagi: pasem szarości zaznaczono prognozę na lata Źródło: HM Treasury (2010b) 245 Tamże, s

127 VI.3. Wyjaśnienie dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Dynamika państwa socjalnego w latach zostanie przedstawiona w podziale na dwie fazy. W fazie pierwszej wskaźnik wydatków socjalnych do PKB zmniejszył się o 3,2 pkt. proc., z 26,4 proc. w roku 1993 do 23,2 proc. w 1998 r. W drugiej fazie, obejmującej lata , wydatki socjalne w stosunku do PKB wzrosły. Ich iloraz zwiększył się o 5,5 pkt. proc., z 23,2 proc. w roku 1999 do 28,7 proc. w 2008 r. Omawiane kwestie prezentuje Wykres 42. Wykres 42. Wydatki publiczne i socjalne w relacji do PKB oraz dynamika PKB i realnych wydatków socjalnych (1979=100) w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) Inaczej niż w poprzednio analizowanych okresach największa dynamika w latach towarzyszyła wydatkom na służbę zdrowia oraz edukację, czyli usługi socjalne. W ujęciu realnych nastąpił ponad dwukrotny wzrost poziomu nakładów na służbę zdrowia. O ok. 70 proc. zwiększył się poziom wydatków na edukację. Najmniej, bo o ok. 45 proc. wzrósł poziom nakładów na ochronę socjalną. Omawiane zależności przedstawia Wykres

128 Wykres 43. Dynamika realnych wydatków socjalnych w podziale na ich poszczególne kategorie w Wielkiej Brytanii w latach Uwagi: pasami szarości zaznaczono okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB Źródło: Le Grand (1990), HM Treasury (2010), Maddison (2010) Faza pierwsza, obejmująca lata , przypada w większości na rządy konserwatystów, którzy niespodziewanie wygrali wybory do Izby Gmin w roku Laburzyści przejęli władzę dopiero w 1997 r. W latach udało się ograniczyć udział wydatków socjalnych w PKB o 2,8 pkt. proc., z 25,5 proc. w roku 1993 do 22,7 proc. w 1998 r. Gospodarka znów nabrała rozpędu. Jej średnioroczne tempo wzrostu w latach wynosiło 3,3 proc., o 2,4 pkt. proc. więcej niż tempo wzrostu wydatków socjalnych. Wysoki deficyt budżetowy (ok. 8 proc. PKB) zarejestrowany w 1993 r., wpłynął na decyzję o powołaniu zespołu ds. reformy finansów publicznych. Jego koordynatorem był Michael Portillo. Koniec prac zespołu zwieńczył raport z rekomendacjami dla rządu. Krytyce poddano także wydatki socjalne. Okazało się, że z zasiłków podtrzymujących dochód (ang. income support) w 1993 r. korzystało 5,6 mln osób, co stanowiło ok. 10 proc. populacji Wielkiej Brytanii. W roku 1948, gdy obowiązywała ustawa o narodowej pomocy społecznej (ang. National Assistance) zasiłki tego typu pobierało tylko 2 proc. ludności. Podobny odsetek korzystających z pomocy socjalnej występował 128

129 w XIX w., tuż przed reformą Poor Law. Raport ujawniał także nadużycia i oszustwa w poborze zasiłków, w tym zwłaszcza dotyczące zasiłków dla samotnych matek. 246 Pomimo tego nie był to okres intensywnych zmian w legislacji socjalnej. Na uwagę zasługują trzy nowe rozwiązania. Po pierwsze, w 1994 r. wynagrodzenia na okres choroby (ang. sick pay) w całości zostały przerzucone na pracodawców, bez możliwości odliczeń ze składek na ubezpieczenie społeczne. Po drugie, w roku 1996 w miejsce zasiłków dla bezrobotnych, wprowadzono, dodatki dla poszukujących pracy (ang. Jobseeker s Allowance). Podstawowe świadczenie było niższe i wypłacane przez sześć miesięcy. Po tym, przysługiwała zapomoga, wypłacana na podstawie badania stanu majątkowego. W efekcie, w latach wartość zasiłku dla bezrobotnych zmniejszyła się z 36 do 28 proc. przeciętnego wynagrodzenia. Celem nowych rozwiązań było przywrócenie zasady aktywnego poszukiwania pracy. Ponadto, zasiłek podstawowy był niższy dla osób w wieku lat o 20 proc. W ten sposób ustawodawcy chcieli zwiększyć zaangażowanie rodziny w pomoc najmłodszym bezrobotnym. Po trzecie, zlikwidowano zasiłki studenckie, w ich miejsce wprowadzając pożyczki. Stworzono także specjalny system ulg podatkowych dla pracodawców, którzy zapewniali usługi opieki nad dziećmi w pracy. 247 W drugiej fazie, obejmującej lata wydatki socjalne gwałtownie wzrosły w stosunku do PKB. Wskaźnik ten zwiększył się o 5 pkt. proc., 22,7 proc. w 1997 r. do 27,7 proc. w roku Średnioroczne tempo wzrostu realnych wydatków socjalnych w latach wynosiło 4,6 proc. Było to o 2 pkt. proc. więcej niż wynosiła dynamika PKB w tym samym okresie. Jak już wspomniano, w 1997 r. w wyborach do Izby Gmin zwyciężyła Partia Pracy. Premierem został Tony Blair. W założeniach polityka społeczna lat miała skupiać się na aktywizacji zawodowej ludzi młodych, rodziców samotnie wychowujących dzieci, redukcji bezrobocia (w tym długotrwałego bezrobocia), stworzeniu zachęć i bodźców do pracy. Nierówności miały być zwalczane nie przez większą redystrybucję, ale przez poprawę kapitału ludzkiego (np. inwestycje w kształcenie, służbę zdrowia). Podejście laburzystów w 1997 r. było inne niż w latach 70. XX w. Wprowadzana programy stwarzające większą odpowiedzialność jednostek za swój byt. Według Barra (2004) zmiana optyki wynikała m.in. z upadku socjalizmu w Europie Środkowo-Wschodniej, gdzie system ten został ten ostatecznie skompromitowany. Generalne założenia Nowej Lewicy były 246 Fraser, The Evolution, s Tamże 129

130 zbieżne z polityką XIX-wiecznego Poor Law zdolni do pracy powinni utrzymywać się z własnych dochodów, a niezdolni do pracy mieć zapewnioną siatkę bezpieczeństwa socjalnego przez państwo. Rządy laburzystów były bogate w ustawodawstwo socjalne. Po pierwsze, w 1999 r., mimo silnej opozycji ze strony konserwatystów i pracodawców, uchwalono w Wielkiej Brytanii płacę minimalną. Według badań Low Pay Commission (2005) nowe regulacje nie przyczyniły się do zwolnień, ale zmniejszyły szanse zatrudnienia dla osób znajdujących się na bezrobociu. W skutek nowych przepisów zwiększyła się produktywność osób zatrudnionych. Ponadto, według Wadswortha (2009) w sektorach, gdzie obowiązywała płaca minimalna zwiększyła się cena produkowanych dóbr i usług. Po drugie, w latach wprowadzono podwyżki zasiłku rodzinnego (ang. Child Benefit), a także nowe przepisy o gwarantowanym dochodzie ludzi starszych (ang. income guarantee for the elderly). O 1/3 zwiększono także kwotę zasiłku macierzyńskiego oraz wydłużono okres jego poboru z 18 do 26 tygodni. Wprowadzono także nowe przepisy dające możliwość szerszego korzystania z bezpłatnych urlopów macierzyńskich jak również dwutygodniowy płatny urlop tacierzyński. Ważne zmiany wprowadzono w roku Uchwalono nowe świadczenia dla osób o niskich dochodach (ang. Working Tax Credit), znoszące obowiązujące wcześniej Family Credit. Było to świadczenie wypłacane na podstawie miar ubóstwa, warunkiem jego uzyskania było także wykonywanie pracy w wymiarze minimum 30 godzin tygodniowo. Dodatkowo uchwalono świadczenia dla rodzin z dziećmi (ang. Child Tax Credit) 248 oraz emerytów (ang. Pension Credit). Między 1999 r. a 2003 r. obowiązywały przejściowe przepisy o świadczeniach dla rodzin o niskich dochodach (ang. Working Families Tax Credit). Korzystało z nich o 0,6 mln rodzin więcej niż z uchwalonego w 1986 r. Family Credit. Po trzecie, na skutek rosnących nakładów na SERPS, zmiany wprowadzono także w obszarze emerytalnym. Coraz mniej osób w wieku produkcyjnym musiało utrzymywać zwiększającą się liczbę osób powyżej 65. roku życia. Według brytyjskiego urzędu statystycznego w 2008 r. było więcej emerytów niż dzieci poniżej 16. roku życia. Zmian dokonano jednak wcześniej. W 2001 r. zniesiono SERPS w jego miejsce wprowadzając tzw. drugą państwową emeryturę (ang. State 248 Ponadto, celem laburzystów było stworzenia (przy pomocy subsydiów i dopłat dla sektora prywatnego) 1,25 mln miejsc opieki nad dziećmi w żłobkach i przedszkolach w latach

131 Second Pension). Stworzono zachęty podatkowe dla osób o niskich i średnich dochodach, by te dokonywały większych wpłat na przyszłą emeryturę. W ten sposób zamierzano wprowadzić większą odpowiedzialność osób za swój byt na starość. Dodatkowo, w 2002 r. przyjęto rozwiązania komisji Turnera, wedle których wiek emerytalny miał się zwiększyć z 65 do 68 lat do 2024 r. 249 Po czwarte, w miejsce zasiłków z tytułu niezdolności do pracy (ang. incapacity benefit) oraz podtrzymujących dochody (ang. income support) w 2008 r. wprowadzono dodatki płacone z tytułu choroby i niepełnosprawności (ang. employment and support allowance). Pomysłodawcy tych zmian twierdzili, że w skutek nowych przepisów uda się zmniejszyć liczbę pobierających zasiłki z 2,7 mln do 700 tys. osób. Po piąte, za rządów Blaira istotnie wzrosły nakłady na służbę zdrowia (NHS). Przyjęto program, zgodnie z którym w ciągu pięciu lat udział wydatków na służbę zdrowia w stosunku do PKB miał się zwiększyć do 9,0 proc. Zwiększenie nakładów na NHS tłumaczono zapóźnieniem w finansowaniu brytyjskiej służby zdrowia w stosunku do krajów starej UE. Wykres 44. prezentuje udział publicznych wydatków na służbę zdrowia w PKB w wybranych krajach UE w 1998 r. Wykres 44. Wydatki na służbę zdrowia w wybranych krajach UE w 1998 r. (w proc. PKB) UE-15 Źródło: Eurostat (COFOG, 2010) NHS otrzymał duży zastrzyk finansowy. Przeciętna dynamika wzrostu nominalnych wydatków na NHS zwiększyła się z 3 do 6 proc. rocznie. I tak, o ile roczny budżet służby zdrowia w 1997 r. 249 Fraser, The Evolution, s

132 wynosił 33 mld, to w roku 2008 osiągnął 111 mld. O 30 proc. zwiększono zatrudnienie w służbie zdrowia, w tym zwłaszcza zatrudnienie personelu medycznego. Częściowo udało się także zredukować czas oczekiwania na wizyty u specjalistów. Mimo tych rosnących nakładów w finansach NHS w 2005 r. odnotowano deficyt w wysokości 500 mln. Wydatki na służbę zdrowia w latach miały największy wkład do dynamiki wydatków socjalnych. Za wzrost wydatków socjalnych w relacji do PKB o 5 pkt. proc. w latach w 46 proc (2,3 pkt. proc.) odpowiadał wzrost w wydatkach na NHS. 250 Zwiększenie nakładów na wydatki socjalne w latach wynikało z uruchomienia nowych programów socjalnych. Ich cechą (np. Working Tax Credit czy Child Credit) miało być aktywizowanie osób do pracy i zwiększenie zatrudnienia, zwłaszcza wśród grup wrażliwych społecznie m.in. samotnych rodziców. Przypominało to rozwiązania stosowane na przełomie XVIII i XIX w. Osobom zatrudnionym wypłacano wtedy dodatki do zakupu chleba program Speenhamland. Za rządów lewicy utrzymano indeksację większości zasiłków według inflacji. Stąd zmniejszała się ich wartość w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia. Przykładowo, zasiłki podtrzymujące dochód w 1983 r. stanowiły prawie 30 proc. mediany płac w gospodarce. W 2001 r. wskaźnik ten spadł do 19,5 proc. Rosło rozwarstwienie społeczne, gdyż zasiłki kierowano przede wszystkim do osób pracujących. Dochód osób pozostających bez zatrudnienia nie ulegał poprawie w ujęciu relatywnym. VI.4. Długofalowe czynniki dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach Istnieje pięć hipotez dynamiki państwa socjalnego w latach Pierwszym czynnikiem był wzrost gospodarczy (spowolnienie gospodarcze). Przykładowo, w latach , stopa bezrobocia wzrosła o 3,6 pkt. proc. (z 6,8 proc. w 1980 r. do 11,8 w proc. roku 1985). Wzrost gospodarczy w tym okresie był niższy niż w drugiej połowie dekady, gdy stopa bezrobocia spadła do 6,3 proc. W latach dynamika wzrostu PKB wynosiła 1,6 proc. rocznie i była o 1,7 pkt. proc. niższa niż w drugiej połowie tej dekady. W efekcie, o ile między 1980 r. a 1985 r. nastąpił tylko nieznaczny spadek wydatków socjalnych w relacji do PKB równy 0,3 pkt. proc., tak w latach spadek ten wynosił 3,0 pkt. proc. Podobnie przedstawia się sytuacja 250 Tamże 132

133 w latach Zdaniem Taylora-Goody ego i Larsena (2004) wpływ na wzrost stopy bezrobocia, w tym zwłaszcza w latach 80. XX w., miała także deindustrializacja. Według nich w przemyśle w latach 80. pracę traciło ok. 2,5 proc. zatrudnionych. 251 Wykres 45. przedstawia stopy bezrobocia w Wielkiej Brytanii w latach Wykres 45. Stopa bezrobocia w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: ILO, LABORSTA (2010) Drugim czynnikiem wzrostu wydatków socjalnych w latach było starzenie się społeczeństwa. Do 1991 r., udział osób w wieku emerytalnym (65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet) zwiększył się do 18,5 proc. populacji. Było to o 2,7 pkt. proc. więcej niż w 1971 r. Nie tylko zwiększała się liczba osób dożywających starości, ale również zwiększała się przeciętna długość życia po przekroczeniu wieku emerytalnego. A co za tym idzie wydłużał się okres poboru świadczeń emerytalnych. Urodzeni na początku lat 80. mężczyźni dożyją przeciętnie ok. 71 lat, natomiast ci którzy urodzili się w roku 2000 będą osiągać średnio 75 lat (patrz Wykres 46.). Jak podkreśla Hills (1998), starzenie się społeczeństwa nie oznacza tylko i wyłącznie zwiększenia nakładów na publiczne emerytury, ale także usługi służby zdrowia oraz opieki społecznej zwłaszcza że rośnie udział populacji powyżej 70. roku życia. Udział osób powyżej 70 roku życia zwiększył się w populacji z 8,3 proc. w 1971 do 10,7 proc. w 1993 oraz 11,1 w roku Wielka Brytania była liderem w sektorze przemysłowym po II wojnie światowej, ale od lat 60. jej pozycja osłabiała się. W 1960 wartość dodana przemysłu wynosiła 32,1 proc. PKB (trzeci najlepszy wynik wśród największych krajów OECD, po Niemczech i Japonii). Do 1980 wskaźnik ten spadł do 24,1 proc. PKB i był niższy niż w Kanadzie oraz od średniej dla UE (wtedy) 28,5 proc. PKB. W 2002 r. przemysł zatrudniał tylko 14,6 proc. siły roboczej (Taylor-Gooby i Larsen, 2004) 133

134 Wykres 46. Przeciętna długość trwania życia w momencie narodzin dla kobiet i mężczyzn w Wielkiej Brytanii w latach Źródło: Office for National Statistics (2010) Do czynników demograficznych kształtujących dynamikę wydatków socjalnych Hills (1998) oraz Taylor-Gooby i Larsen (2004) zaliczają także zmiany w strukturze rodziny. Rodzice samotnie wychowujący dzieci stanowili 12 proc. ogółu rodzin z dziećmi w 1979 r. oraz 23 proc. w roku W 2004 r. takich rodzin było 25 proc. Tymczasem w roku 1995 blisko 80 proc. rodziców samotnie wychowujących dzieci korzystało z zasiłków socjalnych. W przypadku rodziców samotnie wychowujących dzieci istnieje mniejsze prawdopodobieństwo zatrudnienia. Wynika to z wysokich kosztów opieki nad dziećmi 252. Prawdopodobieństwo, że dochód samotnych rodziców wynosi mniej niż 60 proc. mediany dochodu w gospodarce, jest pięciokrotnie większe niż w przypadku przeciętnego gospodarstwa domowego. W 2002 r. w Wielkiej Brytanii tylko 47 proc. samotnych rodziców było zatrudnionych, podczas gdy średnia dla UE wynosi 59 proc. Trzecim czynnikiem warunkującym dynamikę państwa socjalnego była presja ze strony klasy średniej. Badania ekonometryczne dowodzące tą hipotezę przeprowadzili Le Grand i Winter (1987). Według nich politycy chcąc zadowolić jak najszerszy elektorat, zwiększają nakłady na te programy socjalne, które cieszą się największym popytem. Są to przede wszystkim programy o charakterze uniwersalnym, z których korzysta klasa średnia, jak służba zdrowia, edukacja czy 252 Koszty te były wysokie z powodu niskiej podaży usług przedszkolnych. Według OECD w 2001 r. w Wielkiej Brytanii przedszkola oferowały opiekę dla 34 proc. dzieci w wieku poniżej trzech lat oraz 60 proc. dzieci w wieku 3-6 lat. 134

135 powszechne programy emerytalne. W przypadku Wielkiej Brytanii ta teza została udowodniona dla pierwszej kadencji Margaret Thatcher ( ). Wydaje się, że ta koncepcja znajduje również uzasadnienie dla rządów laburzystowskich w latach , gdzie wydatki socjalne rosły przede wszystkim za sprawą wydatków na NHS oraz edukację. Czwartym czynnikiem warunkującym dynamikę państwa socjalnego w latach były rozwiązania instytucjonalne. Zdaniem Lijpharta (1999) do radykalnych zmian w wydatkach socjalnych (nawet krótkookresowych) nie doszłoby, gdyby nie brak silnych organów z prawem weta. W Wielkiej Brytanii istnieje tylko jeden organ z prawem weta. Jest nim monarcha (weto królewskie). O jego marginalnym użyciu niech świadczy to, że po raz ostatni zostało użyte w roku Piąta hipoteza wzrostu nakładów państwa socjalnego dotyczy nadużyć w poborze zasiłków i większego przyzwolenia takim zachowaniom. Państwo socjalne poprzez hojne i uniwersalne świadczenia demotywuje do utrzymywania się z własnej pracy. To może prowadzić np. do celowego bezrobocia a nawet rozwodu. Z czasem takie zachowania stają się społecznie akceptowalne, gdyż dochodzi do destrukcji norm. Koncepcję tą przedstawił Lindbeck (2003), zaś badania ilościowe ją potwierdzające przedstawili m.in. Heinemann (2007) czy Halla i in. (2009). Z przeprowadzonego w 1997 r. przez Oddział Zasiłków (ang. Benefits Agency) brytyjskiego Ministerstwa ds. Ubezpieczeń Społecznych (obecnie Ministerstwo Pracy i Emerytur) wynikało, że skala nadużyć w poborze zasiłków jest duża. Eksperyment przeprowadzono na 4 tys. osób pobierających zasiłki podtrzymujące dochód (ang. income support). Był to główny zasiłek wypłacany na podstawie badania stanu majątkowego. Wśród emerytów do nieuzasadnionego poboru zasiłków dochodziło w ok. 5 proc. przypadków. Ponad dwukrotnie większy udział oszustw zidentyfikowano w kategorii niepełnosprawni i inni 11,7 proc. Do największych nadużyć dochodziło jednak wśród bezrobotnych 23,3 proc. oraz rodziców samotnie wychowujących dzieci 26,7 proc. 253 Zgodnie z wyliczeniami Ministerstwa Pracy i Emerytur od kwietnia 2008 r. do marca 2009 r. koszty z tytułu nadużyć w zasiłkach wynosiły 1,1 mld 254. Problem ten może się pogłębiać. Jak podaje Heinemann w Wielkiej Brytanii odsetek osób uważających, że otrzymywanie zasiłków przez osoby nieupoważnione jest nieuzasadnione sukcesywnie zmniejsza się. W latach ,9 proc. ankietowanych nie akceptowało sytuacji, w której dokonywano nadużyć w 253 Bartholomew J., The Welfare State. We re in, Politico s Publishing, Londyn 2004, s DWP (Department for Work and Pensions), Fraud and Error in the Benefit System: April 2008 to March 2009, Information Directorate, Londyn 2009, s

136 poborze zasiłków. W latach oraz takich osób było odpowiednio 67,8 proc. i 65,7 proc. 136

137 Rozdział VII. Wnioski nt. długofalowej dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach W pracy przedstawiono dynamikę państwa socjalnego w długim horyzoncie czasowym, tj. w latach Dynamikę tę wraz z podstawowymi czynniki wzrostu prezentuje Wykres 47. Rozwój państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii nie był monotoniczny. Od roku 1910 okresy wzrostu przeplatają się z okresami redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB. Należy zwrócić uwagę, że okresy redukcji wydatków socjalnych nie bilansują ich wzrostu. Oznacza to, że ograniczenia wydatków socjalnych odbywają się na mniejszą skalę niż ich wzrost. Przykładowo, najszybszy wzrost państwa socjalnego miał miejsce w latach W ciągu pięciu lat udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 5,5 pkt. proc. (z 20,0 proc. do 25,5 proc.). Z kolei największe cięcia nastąpiły w latach , gdy udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się 3,8 pkt. proc. (z 24,5 proc. do 20,7 proc.). W historii państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii tylko raz zdarzyło się, żeby redukcja wydatków socjalnych, mierzona ich udziałem w PKB, była na tyle głęboka, żeby przebić granicę wcześniejszego spadku. Tak było w czasie redukcji wydatków socjalnych w latach Ich udział w PKB ograniczono do 20,7 proc. Wcześniejsza redukcja, w latach , zmniejszyła ten wskaźnik do 22,9 proc. Prawidłowość tę zaprezentowano czerwonym odcinkiem na Wykresie

138 Wykres 47. Dynamika wydatków socjalnych w Wielkiej Brytanii w latach Demokratyzacja. Struktura demograficzna. Kondycja gospodarcza. Globalizacja. Konkurowanie o głosy wyborców. Biurokratyzacja. Rozwój idei kolektywistycznych Demokratyzacja. Dominacja wolnego rynku. II wojna światowa konsensus polityczny. Konkurowanie o głosy wyborców. Czynniki gospodarcze. Struktura demograficzna. Czynniki gospodarcze. Struktura demograficzna. Presja ze strony klasy średniej. Brak silnych organów z prawem do weta. Degradacja norm społecznych nadużycia w poborze zasiłków. Źródło: Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010) 138

139 Na różnych etapach rozwoju państwa socjalnego dominującą rolę odgrywały inne czynniki. W ramach podsumowania dynamiki państwa socjalnego w Wielkiej Brytanii w latach , w Tabeli 37. oraz Tabeli 38., dokonano zestawienia podstawowych czynników wzrostu i redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB. Tabela 37. Okresy wzrostu wydatków socjalnych w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Okres T 0 T 1 Komentarz W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o tylko 0,8 pkt. proc., z 1,1 do 1,9 proc. W tym okresie miał miejsce przejściowy wzrost nakładów na cele socjalne spowodowany ekspansją wydatków na prawa ubogich (ang. Poor Law). Ograniczenie wydatków socjalnych przyniosła reforma Poor Law z 1834 r. Po niej nakłady na cele socjalne rosły wolno. Było to związane z ,1 1,9 dominacją idei wolnorynkowych oraz społeczeństwa obywatelskiego, także w obszarze socjalnym. Presję na zwiększanie wydatków socjalnych wywierała przede wszystkim demokratyzacja. Rozszerzeniu praw wyborczych towarzyszył wzrost nakładów na edukację oraz służbę zdrowia, a nie na Poor Law. Uchwaleniu pierwszych ustaw fabrycznych sprzyjała także otwartość Wielkiej Brytanii na handel międzynarodowy. W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 2,3 pkt. proc., z 1,9 do 4,2 proc. Wzrost wydatków socjalnych argumentowano zwiększeniem produktywności pracowników oraz konkurencyjności Wielkiej Brytanii na arenie międzynarodowej. Rozrost państwa socjalnego wiązało się także z presją ze strony ruchów robotniczych, a także nowej siły politycznej Partii ,9 4,2 Pracy. Był to także okres rozwoju idei kolektywistycznych. Co więcej, uchwalenie ustawy emerytalnej w 1908 r. było możliwe po tym, jak ograniczono wydatki na zbrojenia. Od momentu uchwalenia tej ustawy coraz większe znaczenie odgrywało także starzenie się społeczeństwa. Wpływ na wprowadzenie nowych rozwiązań budżetowych (tzw. budżet ludu), warunkujących uchwalenie ustawy o narodowym ubezpieczeniu w 1911 r., miało z kolei odebranie Izbie Lordów prawa weta. W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 7,6 pkt. proc., z 2,3 do 9,9 proc. Zwiększeniu wydatków socjalnych sprzyjała redukcja wydatków na zbrojenia oraz wysokie dochody podatkowe, wynikające z ,3 9,9 rozszerzenia bazy podatkowej w trakcie I wojny światowej. Wpływ na wzrost państwa socjalnego miało także gaszenie niepokojów społecznych oraz zmniejszanie popularności bolszewizmu. Wzrost wydatków na cele socjalne argumentowano także zwiększeniem produktywności narodowej ,4 12,1 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 3,7 pkt. proc., z 8,4 do 12,1 proc. W latach nastąpił okres krótkotrwałej ich 139

140 redukcji o 0,5 pkt. proc., z 9,8 do 9,3 proc. Centralnym problemem tego okresu było bezrobocie, powodujące wzrost nakładów na zasiłki dla osób pozostających bez pracy ,8 16,2 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 5,4 pkt. proc., z 10,8 do 16,2 proc. Brak jest informacji, jak wydatki socjalne kształtowały się w trakcie II wojny światowej. Sama wojna miała jednak istotny wpływ na kształt powojennej polityki społecznej. W jej trakcie powstał raport Beveridge a oraz zawiązał się tzw. konsens polityczny między laburzystami i torysami. Ponadto, II wojna światowa przyczyniła się do zwiększenia masy podatkowej. Większe dochody budżetowe, przy ograniczeniu wydatków na zbrojenia, pozwoliły zwiększyć nakłady na cele socjalne. W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 11,1 pkt. proc., z 14,4 do 25,5 proc. Wzrost wydatków socjalnych wynikał ze zmian demograficznych (m.in. starzenie się społeczeństwa, zmiany w strukturze rodziny), czynników gospodarczych (m.in. inflacja), a także wprowadzania nowych ,4 programów socjalnych oraz zwiększania wysokości świadczeń i zasiłków. Okazuje 25,5 się, co potwierdzają badania OECD z 1985 r., że największy wpływ na dynamikę wydatków socjalnych w tym okresie, miały czynniki polityczne zwiększanie wysokości świadczeń i zasiłków. Zatem w okresie największej ekspansji wydatków socjalnych, o ich wzroście nie decydowała ideologia a konkurencja polityczna dwóch największych sił parlamentarnych konserwatystów i laburzystów. W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 1,1 pkt ,9 24,0 proc., z 22,9 do 24,0 proc. Wzrost wydatków socjalnych nastąpił wskutek recesji w latach To spowodowało wzrost stopy bezrobocia, która w latach zwiększyła się o 6,4 pkt. proc., z 5,3 proc. do 11,7 proc ,7 27,7 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zwiększył się o 5,0 pkt. proc., z 22,7 do 27,7 proc. W ok. 50 proc. wzrost wydatków socjalnych wynikał ze zwiększenia nakładów na służbę zdrowia. Ponadto, uchwalono szereg nowych ustaw socjalnych, w tym ustawę o płacy minimalnej. Ich celem miało być aktywizowanie osób do pracy i zwiększanie zatrudnienia. Zwiększenie wydatków socjalnych może być związane także z erozją norm społecznych i nadużywaniem świadczeń i zasiłków socjalnych. Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010) 140

141 Tabela 38. Okresy redukcji wydatków socjalnych w relacji do PKB w Wielkiej Brytanii w latach Okres T 0 T 1 Komentarz ,2 2,3 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się o 1,9 pkt. proc., z 4,2 do 2,3 proc. Redukcja wydatków socjalnych wynikała ze wzrostu nakładów na zbrojenia i obronę narodową, które były priorytetowe w trakcie I wojny światowej. W latach udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się o 1,5 pkt ,9 proc., z 9,9 do 8,4 proc. Wskutek rosnącej inflacji oraz bezrobocia wprowadzono 8,4 surowy program cięć wydatków publicznych, w tym socjalnych, znany pod nazwą Geddes Axe. W latach udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się o 1,3 pkt. proc., z 12,1 do 10,8 proc. Nastąpiła redukcja wydatków na zasiłki dla ,1 10,8 bezrobotnych. Zmniejszono kwotę zasiłku oraz zaostrzono kryteria ubiegania się o zasiłki. Dynamika PKB była wyższa od tempa wzrostu realnych wydatków socjalnych ,2 14,4 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się o 1,8 pkt. proc., z 16,2 do 14,4 proc. Wskutek rosnącej inflacji oraz osłabienia tempa wzrostu gospodarczego wprowadzono programy redukcji wydatków socjalnych ,5 22,9 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się o 2,6 pkt. proc., z 25,5 do 22,9 proc. Wskutek wzrostu stopy inflacji oraz przejściowej recesji wprowadzony zostaje program redukcji wydatków socjalnych, uzgodniony z Międzynarodowym Funduszem Walutowym ,5 20,7 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszył się o 3,8 pkt. proc., z 24,5 do 20,7 proc. Wysoka stopa inflacji oraz bezrobocia przyczyniły się do wprowadzenia przez rząd Margaret Thatcher radykalnych reform socjalnych. W latach średnioroczne tempo wzrostu poziomu realnych wydatków socjalnych wynosiło 0,9 proc. i było o 2,9 pkt. proc. niższe od dynamiki PKB. Wpływ na prowadzenie polityki retrenchmentu miały rozwiązania instytucjonalne, w tym martwe prawo weta oraz większościowa ordynacja wyborcza ,5 22,7 W latach udział wydatków socjalnych w PKB zmniejszyły się o 2,8 pkt. proc., z 25,5 do 22,7 proc. Redukcja wydatków socjalnych w relacji do PKB była możliwa wskutek niewielkiego wzrostu poziomu wydatków socjalnych w ujęciu realnym. Średnioroczna dynamika PKB w latach wynosiła 3,3 proc. i była o 2,4 pkt. proc. większa od tempa wzrostu wydatków socjalnych. Źródło: oprac. wł. na podstawie Flora (1983), Le Grand (1990), HM Treasury (2010) 141

142 Główne presje na zwiększanie wydatków socjalnych wywierały takie czynniki jak: demokratyzacja, starzenie się społeczeństwa oraz konkurencja polityczna Demokratyzacja miała wpływ na dynamikę wydatków socjalnych we wczesnych stadiach państwa socjalnego. Presja na wzrost wydatków socjalnych z powodu rozszerzania praw wyborczych istniała do lat 20. XX w. Od 1928 r. obowiązywały bowiem w Wielkiej Brytanii uniwersalne prawa wyborcze. Rozszerzaniu praw wyborczych w początkowej fazie, towarzyszy wzrost wydatków na edukację, służbę zdrowia i emerytury. Spadały za to nakłady na programy socjalne skoncentrowane na zwalczaniu ubóstwa. Starzenie się społeczeństwa miało wpływ na dynamikę wydatków od momentu, kiedy uchwalono pierwszą ustawę emerytalną, tj. w 1908 r. Początkowo, jego wpływ był niewielki. Przeciętna długość życia wynosiła ok. 50 lat, podczas gdy zasiłek emerytalny przysługiwał osobom po przekroczeniu 70. roku życia. Pomimo tego nie udało się poprawnie oszacować kosztów z tytułu wypłat zasiłków. Z czasem starzenie się społeczeństwa stwarzało coraz większe napięcia finansowe w wydatkach socjalnych. Wieku emerytalnego dożywała coraz większa liczba osób, a także wydłużała się przeciętna długość życia po przekroczeniu ustawowego wieku emerytalnego. Wydłużaniu się przeciętnej długości życia nie towarzyszyło podwyższenie ustawowego wieku emerytalnego. Ten w Wielkiej Brytanii jest obecnie niższy niż na początku XX w. Wynosi 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet 255. Udział wydatków na świadczenie emerytalne w Wielkiej Brytanii w latach zwiększył się w relacji do PKB o ok. 3,5 pkt. proc. Jak wynika z Wykresu 45. i Wykresu 46. starzenie się społeczeństwa będzie miało wpływ na dynamikę wydatków socjalnych także w przyszłości. A przecież oprócz wydatków na świadczenia emerytalne starzenie się społeczeństwa wpływa na wzrost nakładów na służbę zdrowia, opiekę społeczną czy zasiłki pielęgnacyjne. 255 Od 2010 r. ustawowy wiek emerytalny dla kobiet ma być wydłużany tak, aby w 2020 r. zrównać się z wiekiem przechodzenia na emeryturę przez mężczyzn (65 lat). 142

143 Wykres 48. Przeciętna długość trwania życia kobiet i mężczyzn w Wielkiej Brytanii w latach Kobiety Mężczyźni Źródło: Hicks, Allen (1990) Wykres 49. Nakłady na emerytury w Wielkiej Brytanii w latach (proc. PKB) Emerytura podstawowa Emerytura z SERPS Zasiłek emerytalny Pozostałe dodatki emerytalne Źródło: Bozio i in. (2010) Czynniki polityczne, zwiększające wydatki na cele socjalne, odegrały największą rolę w okresie powojennym. Według badań OECD z poł. lat 80. XX w. konkurowanie o głosy wyborców, poprzez zwiększanie kwoty zasiłków i świadczeń, było głównym czynnikiem dynamiki państwa socjalnego w latach Za wzrost wydatków socjalnych nie odpowiadały wtedy kwestie ideologiczne, a raczej interesy wyborcze. Czynnik polityczny 143