ROZDZIAŁ 26 INFRASTRUKTURA JAKO PRZEDMIOT INTERWENCJI PAŃSTWA NA PRZYKŁADZIE PROGRAMU BUDOWY AUTOSTRAD W POLSCE

Transkrypt

1 Marek Ratajczak ROZDZIAŁ 26 INFRASTRUKTURA JAKO PRZEDMIOT INTERWENCJI PAŃSTWA NA PRZYKŁADZIE PROGRAMU BUDOWY AUTOSTRAD W POLSCE Uwagi wstępne Podstawowym celem prezentowanego opracowania, jest wskazanie argumentów przemawiających zarówno za, jak i przeciw angażowaniu się państwa w działania związane z rozwojem infrastruktury, jak i świadczenie usług związanych z jej wykorzystaniem. Infrastruktura jest przy tym identyfikowana z obiektami punktowymi i liniowymi z zakresu transportu, w tym także przesyłkowego oraz łączności. Taka interpretacja infrastruktury odwołuje się do najczęstszej wykładni jej zakresu rzeczowego stosowanej w dokumentach Unii Europejskiej. Poza obszarem analizy zawartej w opracowaniu pozostanie więc wszystko to, co wiąże się z tak zwaną infrastrukturą społeczną, której najistotniejsze elementy to ochrona zdrowia, opieka społeczna, edukacja, nauka i kultura. Zasadność analizy odnoszącej się do problemów rozwoju infrastruktury i związanej z tym roli państwa wynika z dwu podstawowych przesłanek. Pierwsza i najbardziej ogólna, to powszechnie akceptowana istotna rola infrastruktury jako czynnika wzrostu i rozwoju (Domańska, 2006, s ). Co prawda, we współczesnej literaturze spojrzenie na infrastrukturę i konsekwencje jej rozwoju jest znacznie ostrożniejsze niż w latach sześćdziesiątych, a nawet siedemdziesiątych dwudziestego wieku, kiedy to przynajmniej część ekonomistów skłonna była przypisywać jej rolę głównego uwarunkowania i czynnika wzrostu, ale równocześnie panuje zgodność poglądów, co do tego, że infrastruktura jest jednym z warunków koniecznych tego, co określa się mianem trwałego, czy też zrównoważonego wzrostu. Druga przesłanka, to tocząca się w literaturze od ponad trzydziestu lat dyskusja na temat tego, czy i na ile rozwój infrastruktury powinien wiązać się z aktywnością państwa. Tradycyjnie bowiem, zwłaszcza w Europie po drugiej wojnie światowej, infrastruktura była postrzegana jako naturalny element sektora publicznego, a państwu przypisywano zarówno rolę podmiotu odpowiedzialnego za planowanie rozwoju infrastruktury i jego finansowanie, jak i właściciela obiektów infrastrukturalnych. Co więcej, podkreślanie szczególnej roli państwa w zakresie infrastruktury wiązało się także z rozciąganiem tej idei na podmioty świadczące usługi związane z wykorzystaniem infrastruktury, a więc na przykład firmy transportowe, czy w zakresie telekomunikacji. Konsekwencją tego było tworzenie narodowych monopoli infrastrukturalnych takich, jak Polskie Koleje Państwowe i ich odpowiedniki w wielu innych krajach. W latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku wraz z tym, co niekiedy określane jest mianem rewolucji neoliberalnej, a której symbolem stały się thatcheryzm w Wielkiej Brytanii i reaganomika w USA, zaczęto także znacznie bardziej sceptycznie odnosić się do idei swego rodzaju naturalnego monopolu państwa w obszarze infrastruktury (Ratajczak, 1999, s ). Konsekwencją tego stały się działania związane z prywatyzacją i deregulacją w obszarze infrastruktury oraz coraz szersze odwoływanie się do idei partnerstwa publiczno-prywatnego.

2 282 Marek Ratajczak Przyczyny aktywności państwa w sferze infrastruktury W literaturze wskazuje się na kilka podstawowych przyczyn tradycyjnie istotnej roli państwa w sferze infrastruktury, przy czym generalnie zjawiska te wiążą się z pojęciem zawodności rynku (ang. market failures). Podstawowe - istotne z punktu widzenia dyskusji o roli państwa w infrastrukturze - źródła zawodności rynku to: 1) efekty zewnętrzne (Rosik, 2007, s.83-97), 2) dobra publiczne i związana z tym kwestia tzw. pasażera na gapę (ang. free rider)(bobińska, 2003, s ), 3) monopol naturalny. Wystąpienie jednego z wyżej wymienionych zjawisk, bądź ich kombinacji powoduje, że: 1) w ogóle nie jest możliwe zastosowanie rozwiązania opartego na regułach konkurencji, 2) teoretycznie jest możliwe rozwiązanie oparte na zasadach konkurencji ale w praktyce rozwiązanie to jest nie osiągalne, 3) istnieje w teorii i jest w praktyce osiągalne rozwiązanie uwzględniające konkurencję ale nie byłoby to rozwiązanie efektywne(thompson, 1988, s. 41). Obok argumentów na rzecz aktywności państwa w sferze infrastruktury związanych z kwestią tzw. niepowodzeń czy też zawodności rynku w literaturze wymieniane są też różnego rodzaju przyczyny praktyczne, które spowodowały, że infrastruktura stała się domeną sektora publicznego. Po pierwsze, podkreślane są względy natury technicznej. Zwłaszcza w przypadku obiektów sieciowych, korzyści dla użytkowników są ściśle związane z zasięgiem sieci i liczebnością korzystających z danej usługi. To z kolei wymaga na ogół uniwersalizacji rozwiązań technicznych, której zapewnienie identyfikowano z działaniami państwa. Drugi praktyczny powód szczególnej roli państwa w sferze infrastruktury to strategiczne i militarne znaczenie obiektów i usług infrastrukturalnych. Nie ulega wątpliwości, że obiekty i usługi infrastrukturalne odgrywają istotną rolę z punktu widzenia potencjału militarno-obronnego. Dlatego też poszczególne kraje bardzo szybko zaczęły traktować infrastrukturę jako ten obszar gospodarki, którego rozwój, podobnie zresztą jak cała sfera obrony narodowej, musi podlegać państwu. Kolejny powód, dla którego w praktyce gospodarek rynkowych państwo zaczęło odgrywać istotną rolę w sferze infrastruktury to trudności w uzyskaniu, w przypadku infrastruktury, zbilansowania przychodów i kosztów.1 W efekcie nawet przedsięwzięcia podejmowane w ramach inicjatyw sektora prywatnego często musiały być wspierane czy wręcz przejmowane przez sektor publiczny. Włączanie się państwa w sferę infrastruktury związane było także z występowaniem przejawów tzw. rujnującej konkurencji. Poszczególni oferenci usług infrastrukturalnych, przy pomocy często ewidentnie szkodliwych dla interesów konsumentów metod, próbowali umacniać swoją pozycję na rynku a zarazem eliminować konkurentów. Ze względu na dużą rolę efektów skali i kosztów stałych w sferze infrastruktury występuje na ogół sytuacja wyraźnego uprzywilejowania firm już istniejących w stosunku do konkurentów próbujących pokonać bariery wejścia. Prywatyzacja i deregulacja w sferze infrastruktury Od połowy lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku, nasiliła się krytyka modelu gospodarki rynkowej zakładającego potrzebę istotnej niekiedy interwencji państwa. W sferze teorii ekonomii wiązało się to z odchodzeniem od dominujących wcześniej koncepcji mniej 1 Zwracał już na to uwagę Adam Smith pisząc, że... obowiązkiem panującego lub państwa jest ustanowienie i utrzymanie tych instytucji i urządzeń użyteczności publicznej, które choćby nawet były w najwyższym stopniu korzystne dla całego społeczeństwa, to są przecież tego rodzaju, że zysk, jaki by przyniosły, nie mógłby nigdy pokryć wydatków poniesionych przez jednostki lub niewielkie grupy ludzi..., A.Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, t.ii, PWN, Warszawa 1954., s.441.

3 Infrastruktura jako przedmiot interwencji państwa na przykładzie programu budowy autostrad 283 lub bardziej otwarcie nawiązujących do spuścizny Johna Maynarda Keynesa i powrotem do analiz odwołujących się zwłaszcza do tradycji neoklasycznej. To właśnie ekonomiści odnoszący się co najmniej z rezerwą, jeśli nie wręcz niechętnie do kojarzonej z J.M.Keynesem i keynesizmem idei aktywnej obecności państwa w gospodarce zdominowali teorię ekonomii i współtworzą to, co określane jest współcześnie mianem ekonomii głównego nurtu. 2 Zmiany w teorii ekonomi, ale także i praktyce ekonomicznej wielu państw przyczyniły się do tego, że coraz częstsze stały się opinie wskazujące na to, że także w sferze infrastruktury konieczne jest dokonanie poważnych zmian. Istota tych zmian sprowadzona może być do zawartego w tytule tego fragmentu hasła prywatyzacji i deregulacji. Pod pojęciem prywatyzacji, zwanej też niekiedy denacjonalizacją, rozumieć należy zmiany w sferze stosunków własności mające na celu zastąpienie zbiorowego i anonimowego właściciela, jakim jest państwo, innym właścicielem, w wypadku którego możliwa byłaby egzekucja prawa własności obejmujących prawo do: 1) użytkowania posiadanego zasobu, 2) uzyskiwania z niego dochodu, 3) zmiany formy i/lub istoty zasobu. Funkcjonowanie praw własności oznacza także występowanie zagrożenia podmiotu własności sankcjami ekonomicznymi do wyeliminowania z rynku włącznie. Z kolei deregulacja polega na ograniczaniu, czy wręcz eliminowaniu narzędzi administracyjnych stosowanych przez państwo przede wszystkim w celu decydowania o dostępie do różnych rodzajów aktywności gospodarczej. Deregulacja prowadzić powinna do wzrostu samodzielności podmiotów gospodarczych, a zarazem do zwiększania zakresu stosowania mikroekonomicznego rachunku wyboru. Argumenty mające uzasadniać potrzebę deregulacji i prywatyzacji infrastrukturalnych ogniw gospodarki można podzielić na trzy grupy. Pierwsza i często najbardziej eksponowana, to różnorodne aspekty niedoskonałości państwa jako podmiotu decyzji alokacyjnych i regulacyjnych. Druga grupa to niedostatki, zdaniem niektórych wręcz immanentne, instytucji publicznych w stosunku do instytucji prywatnych. Wreszcie trzecia grupa uzasadnień prywatyzacji i deregulacji w zakresie infrastrukturalnych składników gospodarki wiąże się z krytyką pewnych tradycyjnych koncepcji teoretycznych takich, jak idea monopolu naturalnego. Wśród koncepcji tłumaczących działanie mechanizmów regulacji, a zarazem wskazujących na zawodność państwa należy zwrócić uwagę na teorię wyboru publicznego, ekonomiczną teorię regulacji, tzw. teorię zawładnięcia oraz teorię biurokracji. To, co łączy wszystkie wymienione koncepcje to, przekonanie o tym, że państwo w swym działaniu jest odległe i to niekiedy dość znacznie od idealnej wizji zgodnie, z którą państwo podejmuje decyzje w interesie większości, przy poszanowaniu praw mniejszości nie kierując się żadnymi partykularnymi interesami jednostki, czy grupy społecznej lub ekonomicznej. Łączy również wymienione koncepcje przekonanie o niedoskonałości współczesnej demokracji, w której lepiej zorganizowana, czy po prostu aktywniejsza mniejszość może skutecznie realizować swoje interesy w skrajnym wypadku wręcz wbrew interesom większości. Na dodatek widzialna ręka państwa, w przeciwieństwie do niewidzialnej reki kojarzonej z rynkiem, wymaga działań podejmowanych przez konkretnych, reprezentujących państwo ludzi, ze wszystkimi ich zaletami ale także i słabościami. W efekcie widzialna ręka państwa jest podatna na próby sterowania jej działaniami w interesie konkretnych podmiotów, w skrajnym wypadku wręcz przy wykorzystaniu środków łamiących prawo. Wielką słabością widzialnej reki państwa jest też immanentna niemożność oddzielenia polityki i argumentów wynikających z kalkulacji w katego- 2 Należy jednak zauważyć, że brak jest jednoznacznej i powszechnie akceptowanej definicji ekonomii głównego nurtu i że czasem włącza się do niej także część kontynuatorów tradycji keynesowskiej z grona tzw. neokeynesistów. Tyle tylko, że neo-keynesiści są na ogół uważani za najmniej ortodoksyjnych przedstawicieli współczesnego keynesizmu, a nawet zdaniem części tzw. post-keynesistów, odeszli od pierwotnych idei J.M.Keynesa na tyle daleko, że w ogóle można poddać w wątpliwość zasadność włączania neo-keynesistów do grona rzeczywistych następców i kontynuatorów J.M. Keynesa.

4 284 Marek Ratajczak riach maksymalizacji prawdopodobieństwa sukcesu wyborczego od analiz w kategoriach czysto, czy chociaż przede wszystkim ekonomicznych. Niestety widzialna ręka państwa ma skłonność do składania raz po raz ofiar ekonomicznych na ołtarzu polityki. Inne argumenty wskazujące na zawodność państwa, to takie kwestie, jak częsta dysproporcja ponoszonych nakładów i uzyskiwanych efektów (góra rodząca mysz), tendencja do faworyzowania niektórych przedsięwzięć np. takich, które w oczach wyborców mogą kojarzyć się z dynamizmem i nowoczesnością (np. szybkie pociągi, autostrady) w stosunku do inwestycji mniej spektakularnych (np. modernizacja już istniejących dróg), ewidentne niekiedy nadużywanie argumentów o interesie publicznym dla realizacji przedsięwzięć istotnych dla szczególnie aktywnej czy ważnej grupy wyborców, wyolbrzymianie trudności związanych z rachunkiem ekonomicznym przedsięwzięć infrastrukturalnych dla ukrycia popełnionych błędów, opóźnienia w podejmowaniu decyzji oraz często ich tylko częściowa realizacja, kierowanie się kryteriami politycznymi a nie merytorycznymi w obsadzie kadrowej instytucji regulowanych przez państwo 3. Druga grupa argumentów na rzecz prywatyzacji i deregulacji w sferze infrastruktury wiąże się z krytyką firm objętych państwową regulacją. Szczególną rolę w tej krytyce odgrywa koncepcja tzw. nieefektywności X sformułowana przez Harveya Leibensteina (Leibenstein, 1988, s.57-87). Tradycyjnie w ekonomii problem efektywności rozpatrywany jest w kategoriach tzw. efektywności alokacyjnej. Jednakże zdaniem Leibensteina, znacznie poważniejszym problemem niż efektywność alokacyjna jest efektywność, którą, jak sam przyznaje, z braku lepszego pomysłu, nazwał efektywnością X. Idea efektywności X wiąże się z odrzuceniem założenia, że każda firma kupuje i wykorzystuje wszystkie swoje nakłady efektywnie. W przypadku, gdy tak się nie dzieje oznacza to, że w firmie występuje nieefektywność X. Problem nieefektywności X nie jest charakterystyczny tylko dla jakiegoś jednego rodzaju podmiotów np. tylko instytucji publicznych. Jednakże to właśnie w odniesieniu do instytucji regulowanych przez państwo kwestia ta jest szczególnie rozpatrywana. Wiąże się to z uznaniem, że przynajmniej z trzech powodów instytucje powiązane z państwem są bardziej narażone na występowanie nieefektywności X niż typowe prywatne podmioty. Te trzy powody to: 1) niższa niż w firmach nie powiązanych z państwem indywidualna efektywność związana z motywacją (dotyczy to zwłaszcza menedżerów), 2) niższa niż w firmach nie powiązanych z państwem wewnątrzzakładowa efektywność motywacyjna, 3) wynikająca z często dominującej pozycji na rynku niska zewnętrzna efektywność motywacyjna (Leibenstein 1988, s. 81). Z funkcjonowaniem firm podlegających państwowej regulacji kojarzona jest też kwestia tzw. nieefektywności Y sprowadzającej się do ograniczonej innowacyjności i nie wprowadzania bądź ograniczonego wprowadzania nowych produktów. W efekcie konsumenci korzystają z oferty gorszej i uboższej niż mogłaby ona być gdyby firma była poddana presji konkurencyjnej (Besley, 1992, s. 44) Trzecia grupa argumentów przemawiających na rzecz odejścia od szczególnej roli państwa w polityce infrastrukturalnej wiąże się z krytyką pewnych tradycyjnych koncepcji teoretycznych, a zwłaszcza idei monopolu naturalnego. Niektórzy ekonomiści są wręcz skłonni twierdzić, iż koncepcja monopolu naturalnego jest przykładem idei, która była traktowana jako tak oczywista i bezdyskusyjna, że nikt czy też prawie nikt nie podejmował próby zweryfikowania tego czy i na ile w rzeczywistości zjawisko monopolu naturalnego występuje (Szablewski, 1992, s. 413). Obecnie dominuje pogląd, iż monopol naturalny jest czymś rzad- 3 Problemom makroekonomicznej oceny efektywności inwestycji infrastrukturalnych poświecona jest książka T. Kamińskiej, Makroekonomiczna ocena efektywności inwestycji infrastrukturalnych na przykładzie transportu, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 1999.

5 Infrastruktura jako przedmiot interwencji państwa na przykładzie programu budowy autostrad 285 kim, a nawet tylko okresowym i że tak naprawdę ma on swoje bardzo konkretne przede wszystkim techniczne przyczyny. Natomiast to, co rzeczywiście może stanowić pewien problem, to występująca niekiedy ograniczona kwestionowalność, czy też sporność rynku. Aby rynek był idealnie kwestionowalnym muszą być spełnione trzy podstawowe warunki: a) nie mogą występować bariery wejścia na dany rynek, b) nie mogą występować bariery wyjścia, związane zwłaszcza z analizowanym wcześniej pojęciem kosztów utopionych, c) wchodzący na rynek muszą dysponować tymi samymi technologiami, co firmy już na rynku funkcjonujące. Wszystkie przedstawione argumenty na rzecz ograniczania roli państwa w sferze infrastrukturalnych składników gospodarki (choć oczywiście dotyczące nie tylko tego obszaru ekonomiki) prowadzą do wniosku, że nawet tzw. słaba niewidzialna ręka rynku, a więc taka, która nie w pełni odpowiada idei wolnego rynku, jest lepsza od często tylko pozornie silnej i sprawiedliwej widzialnej ręki państwa. Akceptując generalnie wszystkie zaprezentowane powyżej zarzuty można jednak postawić pytanie, czy oznacza to zarazem zasadność wniosku o możliwości i celowości wycofania się państwa z aktywnej roli w sferze infrastruktury i usług świadczonych w oparciu o jej wykorzystanie? W odpowiedzi na to pytanie należy stwierdzić, iż w swej istocie przedstawiona powyżej krytyka raczej prowadzi do konkluzji, iż pewne tradycyjne rozwiązania powinny być zmodyfikowane niż do tezy, że w ogóle możliwe jest w pełni oparcie funkcjonowania infrastruktury na zasadach typowo rynkowych. Partnerstwo państwa i sektora prywatnego w rozwoju infrastruktury Postulaty prywatyzacji i deregulacji dotyczą przede wszystkim instytucji, które świadczą różnego rodzaju usługi przy wykorzystaniu infrastruktury będąc, lub nie, jej właścicielem. W odniesieniu do samej infrastruktury panuje raczej przekonanie, iż możliwości prywatyzacji już istniejących obiektów, czy też tworzenie nowych składników wyłącznie, czy głównie w oparciu o środki prywatne, są raczej ograniczone. Nie jest to oczywiście równoznaczne ze stwierdzeniem, że w ogóle sektor prywatny nie może funkcjonować jako właściciel, czy kreator infrastruktury. Jednakże włączanie się sektora prywatnego do rozwoju infrastruktury wiąże się z relatywnie wysokim, w stosunku do innych przedsięwzięć, ryzykiem. Dlatego też trudno byłoby zakładać, że sektor prywatny może odgrywać rolę głównego czy wręcz jedynego animatora rozwoju infrastruktury. Nie jest jednak również zasadne twierdzenie, że jedynym inwestorem ponoszącym nakłady na rozwój infrastruktury powinno być państwo. Albowiem zarówno ze względu na ograniczenia budżetowe, jak i ogólnie słuszną ideę subsydiarności, zgodnie z którą państwo powinno zajmować się tylko tym, czego inne podmioty nie są w stanie zrobić, nie jest ani możliwe ani właściwe traktowanie inwestycji infrastrukturalnych jako wyłącznej domeny sektora publicznego. W latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku, wraz z wspominana juz ideą swoistego powrotu do tradycyjnego spojrzenia na gospodarkę rynkową, w ramach którego państwo jest raczej postrzegane jako instytucja zakłócająca działanie rynku niż mogąca działanie to w istotny sposób pozytywnie korygować, wzrosło także zainteresowanie różnymi formami współdziałania sektora publicznego i sektora prywatnego. Współdziałanie to zaczęto określać mianem partnerstwa publiczno-prywatnego. Tyle tylko, że na gruncie nauk ekonomicznych nie ma jednej powszechnie akceptowanej definicji tej kooperacji. Najogólniej chodzi o różne formy łączenia aktywności podmiotów z obu sektorów po to, by uzyskać pewne efekty synergiczne pozwalające podmiotowi prywatnemu na realizację jego celów związanych z mikroekonomicznym rachunkiem ekonomicznym, a podmiotowi publicznemu wywiązywanie się z

6 286 Marek Ratajczak zadań mierzonych nierzadko przede wszystkim w kategoriach korzyści społecznych, a nie czysto ekonomicznych. Niestety praktyka wielu przedsięwzięć realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego dowodzi, że współdziałanie tak zasadniczo odmiennych podmiotów nie jest ani łatwe ani pozbawione ryzyka 4. Z punktu widzenia partnera prywatnego inwestycje infrastrukturalne wiążą się, obok typowego dla wszystkich przedsięwzięć realizowanych w danej gospodarce, ryzyka systemowego, z charakterystycznym dla nich ryzykiem specyficznym, które ma swoje źródło między innymi w cechach infrastruktury takich, jak: znaczna kapitałochłonność i wysokie nakłady progowe niezbędne dla rozpoczęcia inwestycji, ograniczone możliwości etapowania przedsięwzięć, często długi okres dojrzewania obejmujący okres przygotowań do podjęcia inwestycji i okres jej realizacji, długi okres zwrotu poniesionych nakładów, znaczna specyficzność aktywów, nieodwracalność ponoszonych nakładów (koszty utopione), duży udział wśród następstw rozwoju infrastruktury tzw. efektów zewnętrznych trudnych do internalizacji a w konsekwencji problemy z prowadzeniem rachunku efektywności przedsięwzięć infrastrukturalnych, istotne znaczenie efektów sieciowych. Także dla państwa udział w przedsięwzięciach opartych na partnerstwie publiczno prywatnym wiąże się z ryzykiem. Ryzyko to można podzielić na ryzyko suwerenności, ryzyko budżetowe i ryzyko oportunizmu. Ryzyko suwerenności ma swoje źródło w tym, że państwo podejmując zobowiązania wobec konkretnego podmiotu gospodarczego może doprowadzić do nadmiernego, a nawet wręcz szkodliwego z punktu widzenia interesów gospodarki jako całości, ograniczenia możliwości swoich działań. Ryzyko budżetowe wiąże się przede wszystkim z możliwymi konsekwencjami udzielania przez państwo gwarancji finansowych dla przedsięwzięć realizowanych ze środków prywatnych. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo, że państwo będzie musiało przejąć na siebie uregulowanie części zobowiązań wynikających z tytułu udzielonych gwarancji. Ryzyko budżetowe wiąże się także z stosowaną niekiedy zasadą bierz lub płać oznaczającą zobowiązanie się państwa do zapewnienia pewnego minimum przychodów (ze środków budżetowych) w sytuacji, gdy popyt rzeczywisty okazałby się niższy od pierwotnie zakładanego. Szczególnie wiele uwagi w analizach dotyczących podziału ryzyka inwestycji infrastrukturalnych pomiędzy sektor prywatny a państwo poświęca się ryzyku oportunizmu. Oportunizm może przy tym mieć charakter oportunizmu ex ante i oportunizmu ex post. W przypadku procedur przetargowych oportunizm ex ante polega często na przedstawianiu własnych możliwości jako większych niż są one w rzeczywistości. Może to prowadzić do tego, że np. koncesja na budowę autostrady przyznawana jest podmiotowi nie w pełni przygotowanemu do wywiązania się z podjętych zobowiązań. Oportunizm ex post czyli ryzyko moralne wiąże się z sytuacją, gdy jeden z uczestników gry ekonomicznej może świadomie starać się obciążać swoich partnerów negatywnymi konsekwencjami własnych działań. W przypadku przedsięwzięć infrastrukturalnych zakładających partnerstwo państwa i sektora prywatnego ryzyko moralne dla państwa może wiązać się z sytuacją, gdy zabezpieczony dzięki różnym gwarancjom państwa (gwarancje kredytowe, gwarancje minimum zakupów) prywatny inwestor może przestać wykazywać należytą troskę o osiągnięcie mikroekonomicznej efektywności. Idea partnerstwa sektora prywatnego i państwa w rozwoju infrastruktury nie wyklucza oczywiście przedsięwzięć w całości realizowanych ze środków niepublicznych. Jednakże inwestycje o takim charakterze mogą dotyczyć głównie rozwoju infrastruktury o lokalnym 4 Szerzej na temat zalet i wad partnerstwa publiczno-prywatnego w infrastrukturze pisze m.in. K. Brzozowska, w: Partnerstwo publiczno-prywatne. Przesłanki, możliwości, bariery, CeDeWu.PL, Warszawa 2006, s.24.

7 Infrastruktura jako przedmiot interwencji państwa na przykładzie programu budowy autostrad 287 znaczeniu i raczej obiektów punktowych niż liniowych. Natomiast, zwłaszcza w przypadku obiektów liniowych, a na dodatek o istotnej wadze dla całej gospodarki ani nie jest na ogół możliwe ani nie jest pożądane całkowite wycofywanie się państwa z aktywnej roli w rozwoju infrastruktury. Program budowy autostrad w Polsce Celowość bliższej prezentacji programu budowy autostrad w Polsce wynika z kilku powodów. Po pierwsze, jest to chyba najbardziej znany z dużych ogólnopolskich sektorowych programów rozwoju infrastruktury. Po drugie, to stan infrastruktury drogowej jest uważany za najbardziej odstający od oczekiwań i potrzeb. Po trzecie, to właśnie budowa autostrad miała być przykładem szerokiego odwołania się do wykorzystania kapitału prywatnego oraz idei partnerstwa publiczno - prywatnego. W celu lepszego zobrazowania problemów jakie towarzyszą realizacji programu budowy autostrad w Polsce poniżej, w skrótowej formie, zaprezentowano kalendarium najważniejszych wydarzeń z tym związanych /1993: Pierwszy zarys programu, cel to około 2000 km autostrad do roku 2007(!), realizacja miała być początkowo oparta na środkach budżetowych, a następnie krok po kroku mieli być włączani prywatni koncesjonariusze. Dla realizacji programu powołano specjalną instytucję Autostrady Polskie S.A jednoosobową spółkę Skarbu Państwa /1994: Nowa wersja programu, cel to około 2600 km nie później niż do 2010 roku. W programie przewidziano dominację systemu BOT (buduj, operuj, transferuj) oraz zupełnie nierealistycznie około dziewięćdziesięcioprocentowy udział kapitału prywatnego. Likwidacja Autostrady Polskie S.A., na to miejsce powołano Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad utworzoną w oparciu o Ustawę o płatnych autostradach z 27 października : Przyznanie pierwszych 2 koncesji prywatnym inwestorom, którzy następnie mieli stać się operatorami płatnych autostrad : Kolejna wersja programu, cel to około 1700 km autostrad nie później niż do roku Radykalne zmniejszenie zakładanego udziału kapitału prywatnego do około 15%. Likwidacja Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad jako odrębnej instytucji i jej połączenie z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych. Nowa instytucja otrzymuje nazwę: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad : Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 maja 2004 ustalające docelową sieć autostrad i dróg ekspresowych (około 2000 km autostrad i około 7200 km dróg ekspresowych). Pierwsza rezygnacja z przyznanej koncesji na budowę autostrady (Autostrada Wielkopolska S.A. na autostradę A2 na odcinku z Konina do Strykowa) : porozumienie pomiędzy stroną publiczną, a prywatnymi operatorami w sprawie korzystania z płatnych autostrad przez ciężarówki z wykupioną winietą bez konieczności ponoszenia dodatkowych opłat. Utracone w wyniku tego porozumienia wpływy, bezpośrednie do kasy operatorów są rekompensowane ze środków budżetowych Krajowego Funduszu Drogowego. Po wyborach parlamentarnych deklaracje przedstawicieli nowego rządu sugerujące możliwość odstąpienia od budowy autostrad w oparciu o system koncesyjny, a nawet wycofania się z umów wcześniej zawartych : Raport Najwyższej Izby Kontroli o ochronie interesów Skarbu Państwa w porozumieniach z koncesjonariuszami na budowę i eksploatację autostrad A2 i A4. Konkluzje raportu sprowadzają się do stwierdzenia, że zawierane porozumienia znacznie lepiej chroniły interes prywatnych koncesjonariuszy niż Skarbu Państwa : przyjęcie przez Parlament, a następnie podpisanie przez Prezydenta RP

8 288 Marek Ratajczak Ustawy o spółkach drogowych specjalnego przeznaczenia. Spółki te, o charakterze spółek akcyjnych i tworzone w imieniu Skarbu Państwa przez ministra właściwego do spraw transportu, mają służyć przygotowaniu lub realizacji przedsięwzięć w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi. Faktyczne odejście od systemu koncesyjnego. Także w styczniu 2007 r. Minister Transportu wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia 25 sierpnia 1997 r., którą udzielono spółce Gdańsk Transport Company S.A. - koncesji na budowę i eksploatację autostrady płatnej A-1 na odcinku Gdańsk (węzeł Pruszcz Gdański) - Toruń (węzeł Czerniewice). Zgodnie z nową regulacją inwestorem na odcinku Gdańsk Nowe Marzy ma być spółka GTC S.A., natomiast inwestorem na odcinku Nowe Marzy Toruń - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad; GTC S.A. rozpoczęła procedurę odwoławczą od decyzji ministra GTC S.A. otrzymała decyzję o odrzuceniu odwołania i wniosła sprawę do sądu administracyjnego. W dniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu o wygaśnięciu koncesji na budowę i eksploatację autostrady płatnej A1 na odcinku Gdańsk-Toruń. Dokonując oceny realizacji programu budowy autostrad w Polsce w dziesiątą rocznicę przyznania pierwszych koncesji na budowę płatnych autostrad, a zarazem piętnastą rocznicę powstania zarysów pierwszej wersji programu należy stwierdzić, że przedstawionemu powyżej bogactwu działań w sferze programowej i regulacyjnej towarzyszyły mierne wyniki w sferze realnej. W całym okresie lat wybudowano zaledwie trochę ponad 400 km autostrad. W tym miejscu warto wspomnieć, że eksperci zachodni od początku byli dość sceptyczni, jeśli chodzi o realizację programu budowy autostrad w Polsce w oparciu o zakładany na początku bardzo duży udział sektora prywatnego, a istotnym argumentem na rzecz zachowania ostrożności w tym zakresie było między innymi to, że koszt budowy 1 km autostrady w Polsce w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku szacowano przeciętnie na około 70% średnich kosztów w piętnastce unijnej, podczas gdy siła nabywcza przeciętnego użytkownika polskich dróg niewiele przekraczała w tym samym okresie 40% średniej dla tych samych krajów. Program budowy autostrad w Polsce może stanowić dobrą ilustrację problemów związanych z odwołaniem się do partnerstwa publiczno prywatnego w rozwoju infrastruktury, zwłaszcza w warunkach gospodarki, którą trudno uznać za dojrzałą, czy też ustabilizowaną gospodarkę rynkową. Należy jednak podkreślić, że problemy te nie są tylko udziałem naszego kraju i że nie można tego traktować jako argumentu na rzecz generalnej niecelowości korzystania z partnerstwa publiczno prywatnego w rozwoju infrastruktury. Jest to raczej powód do zastanowienia się nad dwiema kwestiami. Po pierwsze, czy w przypadku konkretnego przedsięwzięcia lepiej odwołać się do partnerstwa publiczno prywatnego, czy też wybrać inną drogę realizacji i po drugie, jak udoskonalić mechanizmy zabezpieczające obu partnerów przed swego rodzaju rozczarowaniem wynikającym z uzyskanych efektów. Zakończenie W Polsce, podobnie jak w pozostałych krajach funkcjonujących przed 1990 rokiem w ramach gospodarki centralnie zarządzanej, występuje nadal luka infrastrukturalna. Kwestia jej niwelacji nabrała szczególnego znaczenia po przystąpieniu naszego kraju do Unii Europejskiej. Należy bowiem założyć, że rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych, a szerzej rozwój całej polskiej gospodarki w coraz większym stopniu będzie związany z wykorzystaniem różnych form współpracy wewnątrz unijnej. Infrastruktura stanowi jedno z głównych uwarunkowań rozwoju tej współpracy. Polityka rozwoju infrastruktury realizowana w Polsce po 1990 roku jest niestety przy-

9 Infrastruktura jako przedmiot interwencji państwa na przykładzie programu budowy autostrad 289 kładem rozchodzenia się deklaracji i treści poświęconych temu zagadnieniu kolejnych dokumentów rządowych z uzyskiwanymi w praktyce efektami. W szczególności dotyczy to transportu, w zakresie którego rola państwa jako instytucji inicjującej i realizującej, czy też współrealizującej inwestycje infrastrukturalne jest i zapewne pozostanie zdecydowanie większa niż w obszarze łączności. Najdobitniejszą ilustracją zawodności państwa jako nie tyle podmiotu inwestycji infrastrukturalnych, co raczej podmiotu decyzyjnego i regulacyjnego w tym zakresie jest program budowy autostrad. Program budowy autostrad w Polsce to także bardzo dobra ilustracja tego, że w przypadku wielu pytań i problemów związanych z rozwojem infrastruktury nie ma jedynych słusznych i na dodatek prostych odpowiedzi. Natomiast to, co jest szczególnie ważne, to konsekwencja w realizacji i nie tylko deklaratywne traktowanie infrastruktury może nie jako klucza do rozwoju, jak to stwierdzono w tytule jednego z programów rządowych 5, ale jako jednego z najistotniejszych uwarunkowań rozwoju, zwłaszcza rozpatrywanego w kategoriach wzrostu trwałego, czy też zrównoważonego. Ważne jest też zrozumienie, że rozwój infrastruktury to typowe działanie długookresowe. Dlatego tak ważne jest aby starać się unikać zbyt częstych i związanych z konsekwencjami, naturalnych w systemie demokratycznym ruchów na scenie politycznej, radykalnych zmian planów i programów dotyczących rozwoju infrastruktury w zakresie wszystkich trzech wskazanych w artykule głównych problemów związanych z rolą państwa jako podmiotu polityki infrastrukturalnej. W wypadku programu budowy autostrad w Polsce początkowo mieliśmy do czynienia z czymś, co trudno określić inaczej niż naiwnością i brakiem realizmu w ocenie szansy zaangażowania kapitału prywatnego, który miał być głównym źródłem finansowania budowy autostrad. Po piętnastu latach swoiste wahadło wychyliło się w stronę drugiego bieguna, którego wyrazem są wypowiedzi części polityków sugerujące generalną niechęć do włączania sektora prywatnego do budowy i eksploatacji znaczących obiektów infrastrukturalnych. Między tymi biegunami mieści się idea realizmu i nie przyjmowania a priori założeń dyskwalifikujących lub faworyzujących jakiekolwiek rozwiązanie w zakresie rozwoju infrastruktury. Realizm ten jest już obecny w badaniach naukowych i publikacjach poświęconych rozwojowi infrastruktury. Dobrze by było, aby był to także dominujący sposób podejścia do przedsięwzięć służących rozwojowi infrastruktury ze strony decydentów politycznych. BIBLIOGRAFIA: 1. Besley M.E. (1992) Privatisation, regulation and deregulation, Routledge, London 2. Bobińska K. (2003), Zdefiniowanie pojęcia usługi użyteczności publicznej w: Użyteczność publiczna w sektorach infrastruktury gospodarczej, red. K. Bobińska, Dom Wydawniczy Bellona, Warszawa 3. Brzozowska K. (2006), Partnerstwo publiczno-prywatne. Przesłanki, możliwości, bariery, CeDeWu.PL, Warszawa 4. Domańska A. (2006), Wpływ infrastruktury transportu drogowego na rozwój regionalny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 5. Kamińska T. (1999), Makroekonomiczna ocena efektywności inwestycji infrastrukturalnych na przykładzie transportu, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 6. Leibenstein H. (1988), Poza schematem homo oeconomicus, PWN, Warszawa,. 7. Ratajczak M. (1999), Infrastruktura w gospodarce rynkowej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 5 Infrastruktura klucz do rozwoju, Ministerstwo Infrastruktury, Warszawa 2002

10 290 Marek Ratajczak 8. Ratajczak M.(2006), Zadania państwa w rozwoju infrastruktury w Polsce, w: Wyzwania wobec polityki gospodarczej red. J. Tarajkowski, Wydawnictwo Poznańskiego Towarzystwa Przyjaciół Nauk, Poznań 9. Rosik P. (2007), Przestrzenne efekty zewnętrzne inwestycji infrastrukturalnych. Przypadek Galicji, Gospodarka Narodowa, nr Smith A. (1954), Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, t.ii, PWN, Warszawa 11. Szablewski A. T (1993)., Teoretyczne przesłanki deregulacji infrastruktury, Ekonomista, nr Thompson D. (1988), Introducing Competition, Opportunities and Constraints, w: Privatisation in the UK red. V.V.Ramadhan, Routledge, London