UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny

Transkrypt

1 UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny Studia podyplomowe: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Karolina Patrycja Chudyga nr albumu: Problem zadłużenia publicznego w strefie euro i działania podejmowane na rzecz konsolidacji finansów publicznych Praca dyplomowa napisana pod kierunkiem dr Magdaleny Kąkol Lublin rok 2015

2 Spis treści Wprowadzenie Znaczenie kryteriów fiskalnych dla właściwego funkcjonowania unii walutowej Spełnienie kryteriów fiskalnych przez kraje strefy euro w latach Pogorszenie stanu finansów publicznych w wyniku kryzysu finansowo gospodarczego 2008/2009 i pomoc finansowa Unii Europejskiej dla krajów członkowskich strefy euro Działania podejmowane na rzecz konsolidacji finansów publicznych Na poziomie krajów członkowskich Na poziomie instytucji Unii Europejskiej: mechanizmy wsparcia finansowego dla krajów strefy euro i zmiany w zarządzaniu UE/SE Podsumowanie Bibliografia Spis tabel Spis rysunków

3 Wprowadzenie Strefa euro funkcjonuje od 1 stycznia 1999 r. i obejmuje obecnie 19 krajów Unii Europejskiej. Wprowadzenie jednolitej waluty było efektem długotrwałego procesu integracyjnego. 1 Został on zapoczątkowany ustanowieniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) w 1952 r. Sześć lat później (1958 r.) na mocy Traktatów Rzymskich powołana do życia została Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej. Istotą tego procesu było tworzenie przez kolejne lata jednolitej przestrzeni gospodarczej, cechującej się swobodnym przepływem towarów i usług, siły roboczej i kapitału pomiędzy krajami członkowskimi. Wprowadzenie jednolitej waluty stało się koniecznością, aby kraje członkowskie mogły zrealizować w pełni korzyści w ramach wspólnego rynku po zniesieniu ograniczeń w przepływie kapitału. 2 Mimo, że nad planem utworzenia Unii Walutowej debatowano już od końca lat 60., to dopiero od początku lat 90. odbywała się praktyczna realizacja projektu. 3 W kwietniu 1989 r. Komitet ds. Badań nad Unią Gospodarczą i Walutową przedstawił trzyetapową koncepcję powstania UGiW, tzw. Raport Delorsa. Określone w nim zostały cele unii walutowej, takie jak pełna liberalizacja przepływu kapitału, pełna integracja rynków finansowych, związanie ze sobą kursów walutowych na stałe, definitywna wymienialność walut oraz zastąpienie walut wspólnym narodowym pieniądzem. 4 Podstawowym celem pierwszego etapu wprowadzania UGiW obejmującego okres , było utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego. W 1992 r. podpisano Traktat z Maastricht, który określił kryteria konwergencji gospodarczej. Wprowadzona została ściślejsza koordynacja i wspólny nadzór polityk gospodarczych państw członkowskich, a także wzmocniono współpracę 1 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2009, s Ibidem. 3 K. Czech, Rozwój strefy euro z perspektywy wybranych państw - wnioski dla Polski, Studia Ekonomiczne Zeszyty naukowe, nr 123, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, 2012, s Komisja Europejska, Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do euro, Wspólnoty Europejskie, 2007, s. 6, dostęp 15 kwietnia 2015 r. 4

4 pomiędzy bankami centralnymi w ramach Komitetu Gubernatorów Banków Centralnych. 5 Zasadniczym celem drugiego etapu obejmującego lata było zapewnienie szerokiej konwergencji polityk ekonomicznych państw członkowskich. Rada Europejska sformułowała wytyczne do polityki gospodarczej, a kraje członkowskie zostały zobowiązane do przedstawienia średniookresowych programów konwergencyjnych. 6 Od 1999 r. rozpoczął się trzeci - ostatni etap tworzenia UGiW. Jedenaście krajów Unii Europejskiej spełniło wówczas kryteria z Maastricht i zostało przyjętych do strefy euro (Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia i Hiszpania). Grecja nie spełniła wtedy warunków uczestnictwa i została do strefy przyjęta dopiero 1 stycznia 2001 r. 7 Wielka Brytania i Dania nie przystąpiły do strefy korzystając z przyznanej im klauzuli opt-out, która dawała tym państwom prawo wyboru co do przyjęcia bądź rezygnacji z przyjęcia wspólnej waluty. Natomiast podstawą do niezakwalifikowania Szwecji do wspólnego obszaru walutowego było niespełnienie przez nią jednego z warunków pełnego członkostwa w UGiW (kryterium kursu walutowego). 8 Od roku 2007 w strefie euro znajduje się również Słowenia, w 2008 dołączył Cypr i Malta, w 2009 r. strefa powiększyła się o kolejny kraj, jakim jest Słowacja. Po roku 2010 do chwili obecnej do strefy przystąpiły jeszcze trzy państwa, w tym Estonia (2011), Łotwa (2014) i Litwa (2015). 9 Głównym celem pracy jest przedstawienie problemu zadłużenia publicznego w strefie euro oraz działań podejmowanych na rzecz konsolidacji finansów publicznych. W dwóch pierwszych punktach podjęto próbę oceny znaczenia kryteriów fiskalnych dla właściwego funkcjonowania unii walutowej oraz ich spełniania przez kraje członkowskie strefy euro w latach W 5 B. Nowak, Unia Gospodarcza i Walutowa Unii Europejskiej, Studia Europejskie, nr 4, 2000, s Ibidem. 7 P. D. Grauwe, Unia Walutowa, Funkcjonowanie i wyzwania, PWE, Warszawa 2003, s L. Oręziak, Finanse, op. cit., s Ministerstwo Finansów, Kalendarium strefy euro , dostęp 15 kwietnia 2015 r. 5

5 punkcie trzecim przedstawiono, jak kryzys finansowo gospodarczy lat 2008/2009 wpłynął na kształtowanie się deficytu budżetowego i zadłużenia publicznego w strefie euro. Punkt czwarty ukazuje wybrane działania podejmowane na rzecz konsolidacji finansów publicznych na poziomie krajów członkowskich i instytucji Unii Europejskiej. 1. Znaczenie kryteriów fiskalnych dla właściwego funkcjonowania unii walutowej Polityka fiskalna w strefie euro stanowi wyjątkowo ważny instrument polityki makroekonomicznej z wielu powodów. Po pierwsze, podstawowym warunkiem funkcjonowania Unii Gospodarczej i Walutowej, w tym głównie stabilności gospodarki i wspólnej waluty, jest równowaga finansów publicznych. Po drugie, finanse publiczne reprezentują około połowy gospodarki w Eurolandzie, a wydatki budżetowe stanowią istotny składnik globalnego popytu. Po trzecie, rozważna polityka fiskalna stanowi warunek osiągnięcia celów polityki pieniężnej, ponieważ zapewnia stabilizację warunków gospodarowania. 10 W krótkim okresie wpływa ona na wzrost gospodarczy oraz poziom cen za pomocą działań dyskrecjonalnych, automatycznych stabilizatorów koniunktury oraz zmian stawek podatków pośrednich. W średnim oraz długim okresie polityka fiskalna i wzrost gospodarczy mogą się wzmacniać wzajemnie. 11 Dostosowanie polityki budżetowej i pieniężnej do zmian sytuacji gospodarczej (przebiegu cyklu koniunkturalnego) jest warunkiem skutecznej polityki makroekonomicznej. Chodzi tutaj przede wszystkim o optymalne wykorzystanie interakcji pomiędzy tymi dwiema politykami oddziaływania na koniunkturę poprzez automatyczne stabilizatory koniunktury oraz za pomocą stopy procentowej. 12 Automatyczne stabilizatory koniunktury stanowią elementy systemu budżetowego. Nie wymagają decyzji rządu, gdyż działają samoczynnie reagując na wzrost lub spadek popytu. Ich skuteczność zależy przede wszystkim od progresywności systemu podatkowego, wrażliwości zatrudnienia na zmiany produkcji i struktury 10 B. Mucha-Leszko, Strefa euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMCS, Lublin 2007, s J. Spychała, Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego, Studia Oeconomica Posnaniensia, Vol. 2, No. 6 (267), 2014, s B. Mucha-Leszko, Strefa, op. cit., s

6 wpływów budżetowych, generowania przez system korzyści, jak i przyczyn powodujących zmiany koniunkturalne. 13 Po czwarte, polityka fiskalna w odróżnieniu od monetarnej nie została scentralizowana i jest prowadzona przez kraje członkowskie. W sytuacji, gdy nie ma już możliwości oddziaływania za pomocą polityki pieniężnej na koniunkturę, wykorzystuje się w tym celu politykę budżetową. Utrzymując zdecentralizowaną politykę fiskalną, warunkiem koniecznym stało się przeciwdziałanie występowaniu nadmiernych deficytów budżetowych oraz narastaniu długu publicznego, poprzez wprowadzanie reguł fiskalnych i mechanizmów dyscyplinujących państwa członkowskie. 14 Mimo, iż miano świadomość, że skuteczność reguł fiskalnych w ograniczaniu deficytu jest daleka od doskonałości i nie stanowią one wystarczającego narzędzia zapewniającego równowagę budżetową uznano, że właściwie skonstruowane reguły fiskalne w połączeniu z przejrzystymi finansami publicznymi stanowią najbardziej użyteczne narzędzie zapewniania stabilizacji fiskalnej. 15 Najważniejszym wydarzeniem, które stało się fundamentem wprowadzenia wspólnego pieniądza było przyjęcie Traktatu z Maastricht, podpisanego w 1992 r. W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską zawarto zapisy narzucające dyscyplinę fiskalną w ramach przyszłej Unii Gospodarczej i Walutowej, które określają granice bezpieczeństwa w przypadku szoków gospodarczych i recesji. Powtórzone one zostały w kolejnych traktatach, w tym w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) podpisanym w Lizbonie 13 grudnia 2007 r., który stanowi aktualnie obowiązujące pierwotne źródło prawa. 16 W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (obecnie TFUE) umiejscowione zostały najważniejsze dla UE zapisy o warunkach przyjęcia euro przez państwa członkowskie. 17 By stworzyć solidne ramy do osiągania wyższego poziomu wzrostu PKB, jak i dla uniknięcia zakłóceń związanych z 13 B. Mucha-Leszko, M. Kąkol, Podstawy teoretyczne i realizacja polityki fiskalnej w strefie euro, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Sectio H, VOL. XLIV, 2010 Lublin, s J. Spychała, Dyscyplina, op. cit., s J. Siwińska-Gorzelak, Znaczenie instytucji budżetowych dla równowagi fiskalnej, [w:] M. Brzozowski., P. Gierałtowski, D. Milczarek, J. Siwińska-Gorzelak (red.), Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, s J. Spychała, Dyscyplina, op. cit., s L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2014, s

7 wprowadzeniem jednego pieniądza konieczne było, by państwa członkowskie osiągnęły wysoki poziom konwergencji (zbieżności) gospodarczej. Dodatkowo ustalono również, że kraje członkowskie zmuszone są uzyskać zbieżność prawa krajowego oraz przepisów dotyczących kwestii walutowych i krajowych banków centralnych. 18 Tabela 1 przedstawia, jakie kryteria konwergencji zostały ustalone w Traktacie z Maastricht (TWE). Tab. 1. Kryteria konwergencji z Maastricht Co jest mierzone Stabilność cen Zdrowe finanse publiczne Stabilność finansów publicznych Trwałość konwergencji Stabilność kursu walutowego Sposób pomiaru Zharmonizowana stopa inflacji cen towarów konsumpcyjnych Deficyt budżetowy jako % PKB Dług publiczny jako % PKB Długookresowa stopa procentowa Odchylenie od kursu centralnego Źródło: KE, Jedna op. cit., s. 6. Kryteria konwergencji Nie więcej niż 1,5 punktu procentowego ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższej dynamice cen Wartość referencyjna: nie więcej niż 3% Wartość referencyjna: nie więcej niż 60% Nie więcej niż 2 punkty procentowe ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższym poziomie inflacji Uczestnictwo w mechanizmie kursowym ERM przez 2 lata bez naruszania ustaleń Kryteria zbieżności z Maastricht zostały ustanowione głównie pod presją Niemiec, aby dopuścić do uczestnictwa w strefie tylko te kraje UE, które charakteryzują się stosunkowo dobrą sytuacją gospodarczą. 19 Ponadto Niemcy obawiali się, że zadłużenie publiczne będzie wpływać na osłabienie wspólnej waluty, a niektóre kraje członkowskie UGiW przyczyniałyby się do wzrostu stóp procentowych w całej Unii poprzez nadmierne pożyczanie na rynku. Mogłoby się to dziać ze szkodą dla pozostałych krajów członkowskich. 20 Nadmierne zadłużanie się państwa prowadzi do wysysania pieniądza z rynku. Dzieje się to głównie kosztem podmiotów gospodarczych, które w związku z tym mają 18 KE, Jedna, op. cit., s L. Oręziak, Finanse, op. cit., s L. Oręziak, Euro. Nowy pieniądz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2004, s

8 większe trudności w zdobyciu funduszy na finansowanie swojej działalności (wyższe odsetki od kredytów i pożyczek). Hamulec dla rozwoju inwestycji prywatnych stanowią realne stopy procentowe, które często stanowią kluczowy skutek dużego zapotrzebowania państwa na środki finansowe. 21 Rosnące deficyty budżetowe stały się w wielu krajach UE zagrożeniem dla rozwoju gospodarczego, innowacyjności gospodarki oraz istniejących miejsc pracy. Trwały duży deficyt budżetowy ogranicza możliwości zastosowania polityki budżetowej jako instrumentu stabilizowania gospodarki. W okresie poważnego osłabienia koniunktury trudno jest podjąć konieczne działania, jak zmniejszenie podatków w celu pobudzenia aktywności gospodarczej i zwiększenie wydatków socjalnych, by łagodzić skutki wzrostu bezrobocia. 22 Nadmierny deficyt budżetowy prowadzi do narastania długu publicznego. Państwo narażone jest na wpadnięcie w pułapkę zadłużenia w sytuacji, gdy nie udaje się w długim okresie zlikwidować deficytu budżetowego i rezultatem niezrównoważenia deficytów w przeszłości jest dług publiczny. Mówi się o niej, gdy tempo wzrostu kosztów obsługi zadłużenia jest wyższe niż tempo wzrostu dochodów budżetowych. W konsekwencji bieżąca obsługa długu publicznego nie jest finansowana w pełni dochodami z budżetu, lecz wymusza zaciąganie nowych pożyczek (tzw. rolowanie długu). 23 Doświadczenia wielu krajów pokazują, że zły stan finansów publicznych przyczynia się do dużej wrażliwości polityki budżetowej na wysokość rynkowych stóp procentowych. Następstwem tego jest mniej lub bardziej ostra presja na bank centralny, by przyczynił się do spadku ceny pieniądza na rynku poprzez obniżenie stosowanych stóp procentowych. 24 Świadomość negatywnych skutków utraty przez dany kraj wiarygodności na arenie międzynarodowej również powinna przemawiać za troską o stan finansów publicznych. Utrata zaufania ze strony międzynarodowych inwestorów na ogół najpierw skutkuje wzrostem kosztów pozyskiwania funduszy przez podmioty na rynku międzynarodowym, a w ostateczności masową ucieczką kapitału z kraju oraz kryzysem walutowym i 21 Ibidem. 22 Ibidem. 23 P. Tobera, Dług publiczny istota, przyczyny powstawania, instrumenty finansowania, Studia i Materiały, Miscellanea Oeconomicae Nr 1, Kielce 2013, s L. Oręziak, Euro, op. cit., s

9 finansowym. 25 Trwale utrzymujący się deficyt budżetowy i nadmierny dług publiczny są czynnikami, które niekorzystnie wpływają na sytuację gospodarczą kraju. Mimo, iż kryteria zbieżności określiły warunki przystąpienia do strefy euro, to w samym traktacie nie znalazły się jasne zapisy, które określałyby jak członkowie mają mobilizować się do utrzymywania niskiego deficytu budżetowego. Nie został bowiem do końca rozwiązany problem nadmiernego zadłużania państw po przyjęciu wspólnej waluty. 26 Chcąc zaakcentować konieczność trwałego wypełniania reguł fiskalnych Rada Europejska podpisała 17 czerwca 1997 r. Pakt Stabilności i Wzrostu (PSW), który składał się z dwóch rozporządzeń Rady Europejskiej oraz jednej uchwały. Rozporządzenia uregulowały zasady postępowania instytucji unijnych w procesie nadzoru budżetowego, dzieląc mechanizmy na część prewencyjną i represyjną. 27 PSW miał za zadanie stworzyć ramy krajowych polityk fiskalnych poprzez utrzymanie dopuszczalnego poziomu deficytu i długu publicznego odpowiednio w wysokości 3% PKB i 60% PKB. 28 Na podstawie tych przepisów państwa członkowskie UE, które uczestniczą w trzecim etapie tworzenia UGiW zobowiązane zostały do corocznego przygotowywania programów stabilności, a pozostałe kraje programów konwergencji. Miało to na celu m. in. zapobieganie we wczesnym etapie przed występowaniem nadmiernego deficytu budżetowego w krajach UE. 29 Pakt Stabilności i Wzrostu określił, jakie będą konsekwencje zbyt wysokiego deficytu budżetowego. Wszystkie kraje SE, których deficyt przekroczy próg 3% PKB mogą podlegać karom finansowym, które mogą wynieść: 0,2% PKB (przy naruszeniu przepisów zapobiegawczych i naprawczych) oraz 0,5% PKB jeśli przepisy naprawcze naruszane będą wielokrotnie Ibidem. 26 L. Skiba, Polityka, op. cit., s B. Mucha-Leszko, Strefa, op. cit., s A. Dybizbańska, Znaczenie Paktu na rzecz stabilności i wzrostu dla zapewnienia dyscypliny fiskalnej w strefie euro, s.284, a_zapewnienia_dyscypliny_fiskalnej_w_strefie_euro, dostęp 16 kwietnia 2015 r. 29 J. Karnowski, Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej, Analiza doświadczeń na tle teorii, Materiały i Studia NBP, Zeszyt Nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006, s Komisja Europejska, Pakt Stabilności i Wzrostu, 10

10 Tab. 2. Mechanizmy PSW dyscyplinujące politykę fiskalną w UGiW Część prewencyjna Państwa strefy euro przedkładają programy stabilizacyjne na okres kilku lat. Celem programów stabilizacyjnych jest osiągnięcie równowagi bądź nadwyżki budżetowej przez dany kraj członkowski. Ocenę programów stabilizacyjnych oraz nadzór nad ich wykonaniem przeprowadza Komisja Europejska. W sytuacji stwierdzenia przez Radę istotnych odchyleń pomiędzy celami programu stabilizacyjnego a rzeczywistą sytuacją fiskalną kieruje ona do danego państwa wczesne ostrzeżenie, które ma zapobiec wystąpieniu nadmiernego deficytu budżetowego. Część represyjna Komisja Europejska oraz Rada stosują procedurę nadmiernego deficytu na podstawie art. 126 TFUE oraz rozporządzenia 1467/97 WE. Komisja Europejska monitoruje sytuację fiskalną członków strefy euro oraz przedkłada Radzie stosowne zalecenia (co może być upublicznione). Rada przekazuje zalecenia państwu, które posiada nadmierny deficyt budżetowy W sytuacji, gdy dane państwo zastosuję się do zaleceń Rady, procedura nadmiernego deficytu jest zamykana. Na państwo strefy euro, które nie skoryguje nadmiernego deficytu w wyznaczonym terminie, może zostać nałożona sankcja. Źródło: J. Spychała, Dyscyplina, op. cit., s dostęp 16 kwietnia 2015 r. 11

11 2. Spełnienie kryteriów fiskalnych przez kraje strefy euro w latach Spowolnienie gospodarcze lat uwidoczniło, że europejskie reguły fiskalne, które wówczas obowiązywały nie spełniły swoich zadań tak, jak tego oczekiwano. Pakt Stabilności i Wzrostu nie obligował w wystarczającej mierze do zacieśniania polityki fiskalnej w okresach dobrej koniunktury. Dodatkowo, pogłębiająca się nierównowaga budżetowa w niektórych krajach członkowskich strefy ujawniła niedoskonałości mechanizmu sankcyjnego. 31 Pakt Stabilności i Wzrostu znalazł się w punkcie krytycznym w listopadzie 2003 r., kiedy Rada Ecofin (pełnoprawny organ formalnie stwierdzający stan nadmiernego deficytu) powinna stwierdzić, że dwa największe kraje strefy euro (Francja i Niemcy) nie przeprowadziły wystarczających działań, aby zredukować deficyt budżetowy. Ostatnim krokiem przed nałożeniem sankcji finansowych na te kraje było przygotowanie przez Komisję projektu deklaracji uznających działania tych państw za niewystarczające. Jednak Rada nie przyjęła sugerowanego przez Komisję stanowiska, ponieważ projekt nie uzyskał odpowiedniej większości głosów. Werdykt unijnego Trybunału Sprawiedliwości potwierdził prawo Rady do suwerennej decyzji, bez względu na przekonanie Komisji o naruszeniu zapisów PSW. 32 Kraje te zdołały przeforsować korzystne dla siebie rozstrzygnięcia. Przychylna dla Niemiec i Francji decyzja Rady z 13 lipca 2004 r. dotycząca zawieszenia procedury poważnie podważyła wiarygodność Paktu jako instrumentu wymuszającego dyscyplinę budżetową w państwach wspólnej waluty. 33 Na szczycie marca 2005 r. Rada Europejska przyjęła rezolucję wprowadzającą reformę Paktu, która opierała się na kompromisie osiągniętym przez Ecofin 20 marca 2005 r. Najistotniejszą wprowadzoną zmianą było uelastycznienie jego interpretacji i stosowania w przypadku przekroczenia wymaganego stosunku 3% deficytu wobec PKB (sytuacja nadmiernego deficytu). Dodatkowo reforma dała możliwość przedłużenia okresu przejściowego na 31 J. Spychała, Dyscyplina, op. cit., s L. Skiba, Polityka, op. cit., s L. Oręziak, Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, Bank i Kredyt, lipiec 2005, s

12 PKB). 38 Początek lat 90. był kolejnym okresem spowolnienia gospodarczego, a usunięcie nadmiernego deficytu. 34 Opinie na temat skuteczności Paktu wśród ekonomistów są podzielone. Jako słabe oceniane są zdecydowanie jego fundamenty instytucjonalne. Stosunkowo niewielka jest również możliwość wywarcia wpływu na decyzje fiskalne krajów, które nie przestrzegają jego postanowień. Nieskuteczność w ich egzekwowaniu uznaje się jako główną przyczynę kryzysu zadłużenia w strefie euro. 35 Wysoki poziom zadłużenia europejskich państw jest skutkiem prowadzenia w latach 70. i 80. XX w. polityki nadmiernych deficytów. Okres niekorzystnej koniunktury w latach 70., który został wywołany dwoma kryzysami naftowymi był przyczyną pogorszenia się sald budżetowych w państwach EWG. Działania przy pomocy instrumentów fiskalnych nie pozwoliły państwom na odbudowę szybkiego tempa rozwoju, ponieważ problemy lat 70. i 80. miały charakter ogólnoświatowy. 36 Wartość długu publicznego we Włoszech rosła systematycznie od lat 70 w roku 1970 wynosiła 38% PKB, dziesięć lat później wzrosła o połowę i sięgnęła 57% PKB, a w roku 1990 wynosiła już prawie 95% PKB. 37 W latach 80. równie szybko rosło zadłużenie w kilku innych państwach, w tym w Irlandii (z 69% PKB w 1980 r. do 93% PKB w 1990 r.), Belgii (z 74% PKB do 126% PKB), Grecji (z 22% PKB do 71% PKB), Holandii (z 45% PKB do 77% PKB), Danii (z 39% PKB do 62% PKB) oraz Hiszpanii (z 16% PKB do 43% państwa europejskie stanęły przed problemem rozpoczęcia procesu integracji walutowej przy jednoczesnym wysokim poziomie zadłużenia publicznego. W roku 1999 tylko 5 z 11 krajów, które jako pierwsze przyjęły wspólną walutę, posiadało dług publiczny poniżej 60% PKB (Finlandia, Francja, Irlandia, Luksemburg, Portugalia) (tabela 3). 34 S. Miklaszewicz, Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu, Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarki Światowej SGH, nr 20, Warszawa 2006, s Pakt Stabilności i Wzrostu, dostęp 15 kwietnia 2015 r. 36 L. Skiba, Polityka, op. cit. s Ibidem. 38 Ibidem. 13

13 Tab. 3. Wartość długu publicznego krajów strefy euro w latach (% PKB) Kraj Austria 67,5 66,8 67,3 67,9 64,6 63,8 63,5 61,8 59,1 Belgia 114,9 109,1 108,5 105,4 98,6 94,2 92,1 88,2 84,9 Cypr 59,3 59,6 61,2 65,1 67,7 70,2 69,1 64,8 59,8 Finlandia 47,0 44,5 43,8 42,7 44,3 44,1 41,3 39,2 35,4 Francja 58,5 56,8 56,8 59,1 62,9 64,9 66,4 63,6 64,2 Hiszpania 63,1 61,1 56,9 54,0 48,7 46,2 43,0 39,7 36,2 Holandia 63,1 55,8 52,8 52,6 52,0 52,4 52,3 47,9 45,4 Irlandia 49,3 38,3 36,8 34,0 31,1 29,5 27,4 25,1 25,4 Luksemburg 6,0 5,6 5,6 5,7 6,3 6,3 6,1 6,6 6,8 Malta 55,2 53,9 58,9 57,9 66,0 72,6 70,4 64,2 62,6 Niemcy 61,2 60,2 59,5 60,8 65,6 65,6 67,8 67,6 65,0 Portugalia 54,3 53,3 55,6 58,0 56,9 58,3 63,6 64,7 63,6 Włochy 114,9 110,6 109,5 106,7 104,3 103,8 105,8 106,5 104,0 Grecja 106,2 114,0 107,0 104,9 97,9 98,6 98,0 95,3 94,5 Słowenia 24,1 26,3 26,5 27,8 27,2 27,6 27,5 27,2 24,1 Strefa Euro 72,7 70,2 69,2 69,1 69,1 69,6 70,2 68,5 66,3 Źródło: L. Oręziak, Finanse op. cit., s. 68 i 79. Analizując kształtowanie się wielkości długu publicznego w całej strefie należy zauważyć, iż w okresie jego poziom stale spadał, poza latami 2004 i Jak już wcześniej wspomniano, dwa pierwsze lata funkcjonowania strefy euro przypadły na okres dobrej koniunktury, co w efekcie zaowocowało wyraźną poprawą salda budżetu oraz wartości długu publicznego poszczególnych państw członkowskich. Przyspieszenie wzrostu gospodarczego spowodowało zwiększenie przychodów podatkowych oraz zmniejszenie poziomu wydatków. 39 Najniższy dług publiczny stale notowany był w Luksemburgu, a relatywnie dobrze z jego utrzymywaniem radziła sobie również Finlandia i Irlandia. Hiszpania i Holandia tylko w momencie tworzenia strefy euro oraz w czasie 39 L. Oręziak, Polityka, op. cit., s

14 kryzysu posiadały problem zbyt wysokiego długu. 40 Wskazując kraje, w których wartość zadłużenia była bliska wartości referencyjnej w pierwszych latach funkcjonowania SE, wymienić należy Francję i Portugalię, jednak i one odpowiednio od 2003 i 2005 r. posiadały problemy ze zbyt wysokim zadłużeniem. Natomiast zdecydowanie powyżej wartości referencyjnej, w całym analizowanym okresie, dług publiczny kształtował się w Belgii, Grecji i we Włoszech. 41 Poszczególne kraje różnią się od siebie pod względem modelu polityki budżetowej. Wśród państw stosujących w latach politykę ograniczania zadłużenia oraz zrównoważonego budżetu wymienić należy niewątpliwie Belgię, Hiszpanię, Finlandię, Irlandię, Holandię oraz Luksemburg. Natomiast kraje, w których wartość deficytów instytucji rządowych i samorządowych zdecydowanie przekraczała średnią UE to Grecja, Malta czy Portugalia M. Ochrymiuk, A. Rogut, Konwergencja nominalna w strefie euro. Konsekwencje dla Polski, NBP, s dostęp 19 kwietnia 2015 r. 41 Ibidem. 42 L Skiba, Polityka, op. cit., s

15 Tab. 4. Wartość salda budżetowego krajów strefy euro w latach jako % PKB, gdzie [-] to deficyt, [+] to nadwyżka Kraj Austria -2,6-2,0-0,6-1,3-1,8-4,8-2,5-2,5-1,3 Belgia -0,6-0,1 0,2 0,1-1,8-0,2-2,6 0,2 0,0 Cypr -4,0-2,2 2,1-4,1-5,9-3,7-2,2-1,0 3,3 Finlandia 1,7 6,9 5,0 4,1 2,4 2,2 2,6 3,9 5,1 Francja -1,6-1,3-1,4-3,1-3,9-3,5-3,2-2,3-2,5 Hiszpania -1,3-1,0-0,5-0,4-0,4 0,0 1,2 2,2 2,0 Holandia 0,3 1,9-0,4-2,1-3,0-1,8-0,3 0,2 0,2 Irlandia 2,4 4,9 1,0-0,3 0,8 1,4 1,3 2,8 0,3 Luksemburg 3,6 5,7 6,0 2,3 0,5-1,1 0,2 1,4 4,2 Malta -6,7-5,5-6,1-5,4-9,1-4,4-2,7-2,6-2,3 Niemcy -1,5 1,0-3,1-3,9-4,1-3,7-3,3-1,5 0,3 Portugalia -3,0-3,2-4,8-3,3-4,4-6,2-6,2-4,3-3,0 Włochy -1,8-1,3-3,4-3,1-3,4-3,6-4,2-3,6-1,5 Grecja -1,8-4,1-3,7-3,7-5,6-7,4-5,1-2,6-2,8 Słowenia -3,0-3,6-3,9-2,4-2,6-2,0-1,3-1,2-0,1 Strefa Euro -1,3-1,0-1,7-2,4-3,1-2,9-2,6-1,3-0,6 Źródło: Eurostat, Euro-indicators, dostęp 19 kwietnia 2015 r. W tabeli 4 przedstawiono wartość sald budżetowych krajów strefy euro w latach Po okresie dobrej koniunktury, kiedy deficyt budżetowy strefy euro spadł z 2,6 % PKB w 1997 r. do 1% PKB w 2000 r. sytuacja fiskalna wszystkich krajów członkowskich zaczęła się znacząco pogarszać. Dla niektórych państw (np. Finlandii) oznaczało to spadek nadwyżek w budżecie, w przypadku innych (Portugalia, Niemcy, Włochy) wzrost deficytów. Wartość referencyjną w 2002 r. przekraczało pięć państw strefy, dlatego konieczne było uruchomienie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu wobec tych krajów. 43 Generalnie, w okresie procedurę nadmiernego deficytu toczono wobec 6 krajów strefy euro. 44 Po rozszerzeniu UE w 2004 i 2007 r. o nowe państwa członkowskie relacja salda budżetowego do PKB i długu publicznego do PKB w strefie euro, 43 L. Oręziak, Polityka, op. cit., s B. Mucha-Leszko, Strefa, op. cit., s

16 jak i całej Unii, stale się poprawiała. Deficyt budżetowy strefy zmniejszył się zasadniczo w okresie , z -2,9% do -0,6% PKB, co obrazują dane z tabeli 5. Następstwem poprawy salda budżetowego była poprawa relacji długu publicznego do PKB. W całej strefie zmniejszyła się ona z 69,6% do 66,3%. Ta korzystna zmiana była rezultatem dobrej koniunktury lat oraz dyscyplinującego oddziaływania PSW. 45 W 2007 r. najmniej korzystną sytuację budżetową spośród krajów strefy euro posiadała Grecja, Portugalia i Francja, 3 spośród 15 członków strefy posiadało widoczną nadwyżkę budżetową (Finlandia, Hiszpania, Luksemburg,), a pięć państw osiągnęło sytuację bliską równowagi (Niemcy, Słowenia, Belgia, Holandia, Irlandia). 3. Pogorszenie stanu finansów publicznych w wyniku kryzysu finansowo gospodarczego 2008/2009 i pomoc finansowa Unii Europejskiej dla krajów członkowskich strefy euro W przypadku krajów europejskich iskrą zapalną lawiny zadłużenia był niepodważalnie kryzys finansowy z 2008 r. Jako jego początek uznaje się symbolicznie bankructwo banku Lehman Brothers, jednak większość badaczy zgadza się, że rozpoczął się on już w 2007 r. i wynikał z przegrzania gospodarki Stanów Zjednoczonych oraz nieudolnych prób i metod jej pobudzania, w tym poprzez uruchomienie nadmiernego boomu kredytowego. 46 Początkowo sądzono, że kryzys z USA nie rozleje się na całą gospodarkę światową, jednak silne zintegrowanie światowych rynków finansowych sprawiło, że napięcia te szybko przeniosły się do różnych części świata, w tym do Europy. Pogorszenie się koniunktury światowej oraz zaburzenia światowego systemu finansowego niewątpliwie przyczyniły się do recesji strefy euro, jednak nie można określić ich jako obecne źródła problemów. 47 Jako praprzyczynę, poprzez którą powstały kolejne źródła kryzysu uznać należy brak spełnienia przez strefę euro podstawowych warunków funkcjonowania optymalnego obszaru walutowego. Dziesiątki lat funkcjonowania 45 Ibidem, s M. Rosińska-Bukowska, Kryzys w strefie euro- wybrane aspekty makro- i mikroekonomiczne, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica, nr 273, 2012, s NBP, Kryzys w strefie euro. Przyczyny, przebieg i perspektywy jego rozwiązania, Warszawa 2013, s dostęp 23 kwietnia

17 pokazały, że kryteria te nie były spełnione przez unię walutową już w momencie tworzenia, a część państw posiadała małą zdolność do radzenia sobie ze wstrząsami gospodarczymi poprzez niską konkurencyjność i brak odpowiednich regulacji i instytucji. 48 Kolejną przyczyną kryzysu jest rzadko wymieniany przez ekonomistów konflikt interesów pomiędzy poszczególnymi członkami a dobrem całego obszaru walutowego jak i brak spójności strefy euro, co gwarantuje skuteczność podejmowanych decyzji na szczeblu centralnym. Kraje członkowskie różnią się znacząco między sobą zarówno polityką fiskalną (działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury), monetarną (różnice w systemach bankowych bądź niedopasowanie stóp procentowych do sytuacji gospodarczej krajów) jak i innymi czynnikami makroekonomicznymi (struktura gospodarki bądź przebieg cykli koniunkturalnych). 49 Duże zróżnicowanie poziomu rozwoju jak i struktur gospodarczych krajów członkowskich, nieskuteczność mechanizmów odpowiedzialnych za prowadzenie mądrej polityki fiskalnej oraz brak mechanizmów zarządzania kryzysowego i wsparcia finansowego dla najbardziej zagrożonych państw strefy euro to kolejne źródła kryzysu. 50 Największym problemem w gospodarce strefy euro jest stale przekraczający kryteria konwergencji deficyt budżetowy i dług publiczny. Prowadzona dyskrecjonalna polityka fiskalna, która stymuluje wzrost gospodarczy oraz działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury doprowadziły do pogorszenia równowagi fiskalnej. 51 Rysunek 1 obrazuje jak kształtował się deficyt budżetowy oraz dług publiczny w Eurolandzie w latach N. Białek, Przyczyny wybuchu kryzysu strefy euro: rola polityki monetarnej USA oraz Europejskiego Banku Centralnego, WSIiZ Working Papers, No 7, January 2014, s Ibidem. 50 NBP, Kryzys op. cit., s T. Białowąs, Wpływ kryzysu na wzrost gospodarczy, [w:] B. Mucha-Leszko (red.), Gospodarka i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach Skutki kryzysu i słabości zarządzania, Lublin 2011, s

18 Rys. 1. Deficyt budżetowy i dług publiczny w strefie euro w latach Źródło: EBC, Statistical Data Warehouse, dostęp 25 kwietnia 2015 r. W pierwszej dekadzie istnienia euro nie udało się trwale zmniejszyć zadłużenia i deficytu publicznego do poziomu wartości określonych w Traktacie z Maastricht (odpowiednio 60% i 3% PKB). Dług publiczny strefy euro, który w 1998 r. wynosił średnio 72,8% PKB zmniejszył się tylko do 66,2% PKB w roku 2007, a średni deficyt kształtował się w tych latach na poziomie 1,9% PKB, pomimo korzystnych warunków makroekonomicznych, umożliwiających silniejszą konsolidację budżetową. 52 W latach dług publiczny Eurolandu systematycznie wzrastał, z wyjątkiem III i IV kwartału 2007 r., III kwartału 2011 r. oraz IV kwartału 2013 i 2014 r. i przez cały okres przekraczał wartość referencyjną. Analizując kształtowanie się deficytu publicznego w tych latach należy zauważyć dwa wyróżniające się trendy. W latach deficyt stale wzrastał: z poziomu -0,6% PKB (IV kwartał 2007), do wartości ponad dwukrotnie przekraczającej wartość referencyjną (I kwartał 2010 r.). Osiągnął on wtedy wartość największą w omawianym okresie i stanowił: -6,6% PKB. 53 Natomiast od III kwartału 2011 r. możemy zauważyć odwrotną tendencję w jego 52 J-C. Juncker, Przygotowania do kolejnych działań w zakresie lepszego zarządzania gospodarczego w strefie euro, Nieformalne posiedzenie Rady Europejskiej, Nota analityczna, 12 luty 2015, s EBC, Statistical Data Warehouse, dostęp 25 kwietnia

19 kształtowaniu się, gdyż deficyt systematycznie spadał, aż do poziomu: -2,4% PKB w III kwartale 2014 r. 54 Szczegółowe dane na temat wartości salda budżetowego i zadłużenia publicznego w relacji do PKB zawiera tabela 5. Tak wysoki poziom zadłużenia oraz deficytu publicznego może stanowić poważny problem w utrzymaniu stabilności finansowej w strefie euro oraz w osiąganiu wzrostu gospodarczego w średniej i długiej perspektywie Ibidem. 55 T. Białowąs, Wpływ, op. cit., s

20 Dług publiczny Saldo budżetowe Tab. 5. Saldo budżetowe i dług publiczny w strefie euro w latach Kraj 106,5 106,5 104,4 103,8 102,0 95,5 95,7 89,2-2,6-3,2-2,9-4,1-3,7-3,8-5,6-1,0 Belgia 71,5 74,7 77,1 79,3 77,9 82,4 74,5 66,8 0,6 0,7 0,1 0,1-0,8-4,1-3,1-0,1 Niemcy 10,3 10,6 10,1 9,7 6,0 6,7 7,2 4,5-0,2 0,6-0,2-0,2 1,2 0,2-2,0-2,9 Estonia 107,1 109,7 123,2 11,7 111,2 92,1 64,8 44,5-3,3-4,1-5,8-8,1-13,4-30,8-13,9-7,3 Irlandia 180,2 177,1 175,0 156,9 171,3 148,3 129,7 112,9-2,1-3,5-12,3-8,7-9,5-10,7-15,6-9,8 Grecja 100,4 97,7 92,1 84,4 69,2 61,5 53,9 40,2-4,5-5,8-6,8-10,3-9,4-9,7-11,2-4,5 Hiszpania 96,4 95,0 92,3 89,6 85,2 82,4 79,2 68,2-3,8-4,0-4,1-4,8-5,3-7,1-7,5-3,3 Francja 133,1 132,1 128,5 123,1 116,4 119,3 116,4 106,1-2,6-3,0-2,9-3,0-3,8-4,5-5,5-2,7 Włochy 106,7 107,5 102,2 79,5 66,0 61,3 58,5 48,9-1,1-8,8-4,9-5,8-6,3-5,3-6,1 0,9 Cypr 37,3 40,0 38,2 40,9 42,7 44,4 36,9 19,8-1,4-1,4-0,7-0,8-3,6-8,1-9,8-4,0 Łotwa Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013 s , oraz Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015, s Początkowo stricte finansowy charakter recesji w strefie euro, którego wynikiem stało się gwałtowne załamanie płynności oraz zaufania na międzynarodowym rynku finansowym, przyjął z czasem charakter kryzysu 21 41,7 40,9 38,8 39,8 37,2 37,9 29,3 15,5-1,5-0,7-2,6-3,1-5,5-7,2-9,4 3,0 Litwa 24,9 23,6 24,0 21,9 19,1 19,2 15,3 14,4 0,0 0,6 0,9 0,1-0,2-0,9-0,8 3,0 Luksemburg 67,2 68,0 69,2 67,4 69,7 67,4 66,4 60,9-1,8-2,1-2,6-3,6-2,8-3,6-3,7-4,5 Malta 69,9 68,8 68,6 66,5 61,3 63,1 60,8 58,5-1,7-2,3-2,3-4,0-4,5-5,1-5,6 0,6 Holandia 87,0 84,5 80,9 81,5 82,1 72,0 69,2 63,8-2,0-2,4-1,3-2,2-2,5-4,5-4,1-0,9 Austria 124,4 130,2 129,7 125,8 111,1 94,0 83,7 71,7-3,1-4,5-4,8-5,6-4,4-9,8-10,2-3,5 Portugalia 81,5 80,9 70,3 53,7 46,5 38,6 35,0 22,0-2,9-4,9-14,9-4,0-6,4-5,9-6,2-1,8 Słowenia 53,4 53,6 54,6 52,1 43,4 41,0 35,6 27,9-2,7-2,9-2,6-4,2-5,1-7,7-8,0-2,1 Słowacja 62,6 59,3 55,8 52,9 48,5 48,6 43,5 33,9-3,3-3,2-2,5-2,1-0,8-2,5-2,5 4,2 Finlandia 94,0 94,2 93,2 91,1 86,5 85,6 80,0 70,2-0,9-0,8-1,1-2,0-4,1-6,0-6,3-2,0 Strefa Euro