Informacja o wynikach kontroli finansowania budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do portów morskich

Transkrypt

1 NAJWYśSZA IZBA KONTROLI DEPARTAMENT KOMUNIKACJI I SYSTEMÓW TRANSPORTOWYCH KKT 41003/07 Nr ewid. 4/2008/P/07/067/KKT Informacja o wynikach kontroli finansowania budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do portów morskich W a r s z a w a l u t y r.

2 Misją NajwyŜszej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w słuŝbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją NajwyŜszej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyŝszy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Informacja o wynikach kontroli finansowania budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do portów morskich Dyrektor Departamentu Komunikacji i Systemów Transportowych: Krzysztof Wierzejski Zatwierdzam: Jacek Kościelniak Wiceprezes NajwyŜszej Izby Kontroli Warszawa, dnia 2008 r. NajwyŜsza Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa tel./fax:

3 SPIS TREŚCI 1. Wprowadzenie Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi końcowe i wnioski WaŜniejsze wyniki kontroli Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Uwarunkowania prawne Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Istotne ustalenia kontroli Stan techniczny infrastruktury portowej oraz dostępu do portów morskich Infrastruktura portowa Infrastruktura drogowa Infrastruktura kolejowa Infrastruktura dostępu do portów od strony morza Środki finansowe i ich wykorzystanie na rozwój infrastruktury portowej oraz dostępu do portów morskich Zarządy morskich portów Zarządcy dróg publicznych do morskich portów Zarządca linii kolejowych Zarządcy infrastruktury dostępu do portów od strony morza Warunki dokończenia realizowanych inwestycji infrastrukturalnych Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Załączniki Słowniczek waŝniejszych pojęć Wykaz skontrolowanych jednostek Lista osób zajmujących kierownicze stanowiska, odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność Wykaz aktów prawnych Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli

4 Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Temat kontroli: Finansowanie budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do portów morskich. Numer kontroli: P/07/067. W okresie od 23 kwietnia 2007 r. do 21 września 2007 r. NajwyŜsza Izba Kontroli przeprowadziła z własnej inicjatywy kontrolę w zakresie finansowania w latach (I półrocze) budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do portów morskich 1. Niezadowalający stan techniczny infrastruktury portowej oraz brak sprawnych połączeń drogowych i kolejowych polskich portów morskich z zapleczem gospodarczym osłabia pozycję konkurencyjną tych portów na międzynarodowym rynku usług transportowych. W tej sytuacji, jednym z głównych warunków poprawy stanu technicznego przedmiotowej infrastruktury jest wzrost oraz skuteczne i efektywne wykorzystanie, przeznaczonych na ten cel środków finansowych, w tym środków pozyskanych z funduszy Unii Europejskiej. Celem kontroli było dokonanie oceny działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej), PKP Polskich Linii Kolejowych SA (PLK SA) i zarządów morskich portów 2 w zakresie pozyskiwania i wykorzystania środków finansowych z przeznaczeniem na poprawę stanu technicznego infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do morskich portów od strony lądu i morza. Celem kontroli było równieŝ zidentyfikowanie barier skutecznego pozyskiwania i wykorzystania środków finansowych na realizację zadań przyczyniających się do poprawy stanu technicznego przedmiotowej infrastruktury. W związku z tym, ocenie poddano 1 2 Kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701). Wykaz kontrolowanych jednostek zawiera załącznik 2 do niniejszej informacji. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o NIK, kontrolę w b. Ministerstwie Gospodarki Morskiej (zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury oraz zniesienia Ministerstwa Budownictwa, Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Ministerstwa Transportu - Dz. U. nr 216, poz ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej jest Minister Infrastruktury), Dyrekcji Generalnej Dróg Krajowych i Autostrad, PLK SA oraz urzędach morskich przeprowadzono pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrolę w urzędach miast na prawach powiatu oraz w Zarządzie Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie przeprowadzono pod względem legalności, gospodarności i rzetelności (stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o NIK), a w zarządach morskich portów - pod względem legalności i gospodarności (stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy o NIK). 4

5 Wprowadzenie działalność: ministrów właściwych do spraw gospodarki morskiej w zakresie przygotowania spójnej polityki rozwoju infrastruktury transportu morskiego, w tym zapewnienia źródeł finansowania budowy i utrzymania tej infrastruktury; Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz prezydentów miast portowych w zakresie finansowego i rzeczowego przygotowania oraz skuteczności realizacji projektów inwestycyjnych, usprawniających połączenia drogowe z portami; Prezesa PLK SA w zakresie finansowego i rzeczowego przygotowania oraz skuteczności realizacji projektów inwestycyjnych, usprawniających połączenia kolejowe portami; dyrektorów urzędów morskich w zakresie wykorzystania środków finansowych na realizację inwestycji, usprawniających dostęp do portów od strony morza; zarządów morskich portów w zakresie pozyskiwania i wykorzystania środków finansowych na poprawę stanu technicznego obiektów infrastruktury portowej. Jednostką koordynującą kontrolę był Departament Komunikacji i Systemów Transportowych. Uczestnikami kontroli były delegatury NIK w Gdańsku, Olsztynie i Szczecinie. 5

6 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności NajwyŜsza Izba Kontroli mimo stwierdzonych nieprawidłowości pozytywnie ocenia działalność skontrolowanych jednostek w zakresie finansowania budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do portów od strony lądu i morza, w latach (I półrocze 3 ). Na powyŝszą ocenę składają się w szczególności: niepełne wykorzystanie będących w dyspozycji środków publicznych na poprawę stanu technicznego badanej infrastruktury, w tym takŝe pozyskanych z funduszy UE, przy wyraźnym i stałym (corocznym) wzroście planowanych wydatków; zahamowanie procesu dalszej dekapitalizacji infrastruktury portowej oraz infrastruktury zapewniającej dostęp do portów, a jednocześnie brak istotnego postępu w zakresie poprawy stanu technicznego tej infrastruktury Synteza wyników kontroli 1. W skontrolowanych jednostkach następował w badanym okresie systematyczny wzrost nakładów na budowę i utrzymanie infrastruktury portowej oraz infrastruktury dostępu do morskich portów. W 2006 roku, w porównaniu do lat 2004 i 2005, nakłady na te cele wzrosły kolejno o 38,3% i 14,6% [str. 36] 4. W okresie trzech lat ( ) odnotowano: a) 80,4%. wzrost wydatków na budowę, modernizację i utrzymanie infrastruktury portowej w badanych zarządach morskich portów. Zarządy te wydatkowały łącznie 443 mln zł, co stanowiło 32,7% ich wydatków ogółem. Poza tym, zarządy morskich portów w Szczecinie i Świnoujściu oraz Gdańsku pozyskały ponad 150 mln zł na 3 4 Zgodnie ze standardami kontroli NIK, stosowane są następujące oceny ogólne: pozytywna; pozytywna, mimo stwierdzonych uchybień; pozytywna, mimo stwierdzonych nieprawidłowości; negatywna. Strony w kwadratowych nawiasach oznaczają miejsca w rozdziale WaŜniejsze wyniki kontroli, w których szerzej omówiono poszczególne zagadnienia. 6

7 Podsumowanie wyników kontroli dofinansowanie projektów inwestycyjnych z funduszy UE 5 [str , 40-41]; b) ponad 2-krotny wzrost wydatków na poprawę połączeń drogowych z portami (z 257 mln zł do 603 mln zł) 6. Przeciętny udział wydatków na inwestycje usprawniające połączenia drogowe z portami w wydatkach ogółem na drogownictwo był prawie 3-krotnie wyŝszy od udziału długości dróg do portów w całkowitej sieci drogowej, zarządzanej przez skontrolowanych zarządców dróg [str. 42, 44]; c) stabilność wydatków na budowę, modernizację, naprawy i utrzymanie linii kolejowych do morskich portów, poniesionych przez PLK SA 7. W nakładach inwestycyjnych na linie kolejowe do portów morskich wzrósł natomiast udział środków z funduszy UE (z 2% w 2004 r. do 17% w 2006 r.) [str ]; d) 24,1%. wzrost wydatków ze środków budŝetowych, poniesionych przez urzędy morskie na finansowanie budowy, modernizacji i utrzymania obiektów infrastruktury zapewniającej dostęp do portów od strony morza (z 60,9 mln zł do 75,6 mln zł) 8 [str ]. 2. Wzrost wydatków na budowę i utrzymanie infrastruktury portowej oraz infrastruktury dostępu do morskich portów przyczynił się wprawdzie do zahamowania dalszej dekapitalizacji tej infrastruktury, jednakŝe nie spowodował głównie na skutek opóźnień w wykonywaniu zadań rzeczowych - istotnej poprawy jej stanu technicznego 9. Świadczą o tym Do czasu zakończenia kontroli, zarządy portów morskich o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej przygotowały - w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata łącznie 16 projektów inwestycyjnych, stanowiących elementy infrastruktury portowej. Z powodu braku szczegółowych procedur wypełniania i zgłaszania wniosków o dofinansowanie projektów, nie złoŝyły one przedmiotowych wniosków. W latach (I półrocze) wydatkowano łącznie na te drogi mln zł, z czego ok. 42% stanowiły środki pozyskane z funduszy UE. W planie wydatków na 2007 r. PLK SA przewidziały na ten cel kwotę 597,8 mln zł, z czego 75% stanowiły środki z funduszy UE. W stosunku do wydatków poniesionych w 2006 r. (112,3 mln zł) oznaczało to ponad 5-krotny wzrost. W wydatkach tych zostały uwzględnione koszty rozpoczęcia przez urzędy morskie realizacji dwóch projektów, dofinansowanych z funduszy UE w łącznej kwocie 78,7 mln zł. Z tego m.in. powodu nie nastąpiła równieŝ poprawa konkurencyjności polskich portów morskich na międzynarodowym rynku usług transportowych. Pod względem wielkości obrotów ładunkowych, w tym przeładunków kontenerów, szybsze tempo ich wzrostu miało miejsce zarówno w portach zachodnioeuropejskich, jak wschodniobałtyckich. 7

8 Podsumowanie wyników kontroli ustalenia wskazujące, iŝ według stanu na koniec czerwca 2007 r. 10 : a) przeciętny stopień zdekapitalizowania obiektów infrastruktury portowej nie uległ zasadniczej zmianie i nadal wynosił ok. 60%. Ponadto, parametry techniczne tej infrastruktury, takie jak zbyt małe głębokości basenów portowych, niewystarczająca długość oraz dopuszczalne obciąŝenie nabrzeŝy, a takŝe niewystarczająca wytrzymałość dróg i placów składowych, utrudniały bądź uniemoŝliwiały zmiany w wielkości i strukturze przeładunków [str ]. Negatywny wpływ na prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju morskich portów, stanowiących m.in. przedmiot działalności podmiotów zarządzających portami morskimi o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, określony w ustawie o portach i przystaniach morskich 11, miało pozostawanie znacznych terenów poza władaniem zarządów tych portów (ok. 64%). Utrudniało to pozyskiwanie gruntów pod przyszłe inwestycje portowe oraz powodowało wydłuŝanie procesu przygotowawczego projektów inwestycyjnych do realizacji. Dotychczasowe propozycje zarządów morskich portów, dotyczące wprowadzenia m.in. obowiązku zasięgania opinii zarządów portów o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji zlokalizowanych w granicach portów (przed wydaniem decyzji), obligatoryjnego współdziałaniu gmin z zarządami portów przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego w granicach portów oraz zasięgania opinii w przypadku geodezyjnego podziału działek leŝących częściowo lub w całości w granicach portu, nie były uwzględniane przy kolejnych nowelizacjach powyŝszej ustawy [str ]; b) ponad 50% zbadanych odcinków dróg (prowadzących do morskich portów) było w złym i niezadowalającym stanie technicznym. Z wyjątkiem odcinków nowowybudowanych bądź zmodernizowanych, W porównaniu ze stanem technicznym badanej infrastruktury w 2004 r. (zob. (Informacja o wynikach kontroli wykorzystania moŝliwości rozwojowych gospodarki morskiej, NIK, Warszawa, styczeń 2005 r., Nr ewid. 3/2005/P/04/071/KKT). Por. art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 967, ze zm.). 8

9 Podsumowanie wyników kontroli skontrolowane drogi charakteryzowały się głównie niŝszą od wymaganej nośnością (zamiast 115 kn/oś pojazdu wynosiła ona 100 kn). Ponadto, nie wykonano w zaplanowanych terminach większości zadań przy budowie autostrady A1 (mającej istotne znaczenie dla poprawy dostępu do portów w Gdańsku i Gdyni) oraz drogi ekspresowej S3 (mającej podstawowe znaczenie dla portów Szczecin i Świnoujście) 12. Zadania te mają być realizowane dopiero po 2010 r. [str ]; c) pogorszył się stan techniczny linii kolejowych, prowadzących do portów morskich zarówno o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, jak i pozostałych portów. Skutkowało to wprowadzaniem ograniczeń eksploatacyjnych tych linii. W latach (I półrocze) łączna długość odcinków linii kolejowych na których wprowadzano róŝnego rodzaju ostrzeŝenia wzrosła o 7,5%, liczba ostrzeŝeń na tych liniach zwiększyła się o 8,9%, a czas jazdy pociągów wydłuŝył się o 44,1%. Skrajnym przykładem skutków m.in. złego stanu technicznego linii kolejowych było zamknięcie połączenia kolejowego od stacji PKP Kołobrzeg do miejscowego portu morskiego. Brak dostępu kolejowego stanowi barierę rozwoju tego portu (przy szacunkowej zdolności przeładunkowej portu w wysokości 500 tys. ton rocznie, w 2006 r. przeładowano tylko 164 tys. ton towarów) [str , 51]; d) modernizacji wymagały takie obiekty infrastruktury dostępu do portów od strony morza jak: tory wodne i podejściowe, kotwicowiska oraz falochrony zewnętrzne. Niezadowalająca jakość lub brak infrastruktury dostępu do portów od strony morza skutkowała m.in. wprowadzaniem róŝnego rodzaju ograniczeń Ŝeglugi, a takŝe niepełnym wykorzystaniem infrastruktury portowej, czego dobitnym przykładem jest aktualna 12 Na przykład, do głównych przyczyn opóźnień w rozpoczęciu budowy autostrady A1 naleŝały: nierzetelnie sporządzone dokumenty programowe i planistyczne oraz wykonane na ich podstawie harmonogramy realizacji zadań; brak decyzji lokalizacyjnych w sprawie ostatecznego ustalenia trasy przebiegu autostrady, trudności w sprawnym wykupie gruntów; konieczność prowadzenia ratowniczych badań archeologicznych oraz nierzetelne przygotowywanie dokumentacji przetargowych (por. Informacja o wynikach kontroli wykonywania zadań przez administrację publiczną w zakresie budowy autostrady A-1 północ-południe. NIK, Warszawa, maj 2006 r. Nr ewid. 119./2006/P/05/064/KKT). 9

10 Podsumowanie wyników kontroli sytuacja portu Elbląg 13 [str ]. 3. W sytuacji niezadowalającego stanu technicznego infrastruktury portowej oraz infrastruktury dostępu do portów od strony lądu i morza, NIK wskazuje na niepełne wykorzystanie dostępnych na ten cel środków finansowych. Ta ocena - pod względem celowości - dotyczy aŝ 11 spośród 14 skontrolowanych podmiotów, które finansowały przedmiotową działalność. W okresie objętym kontrolą, podmioty te wykorzystały średnio ok. 75% tych środków. Dotyczy to zarówno środków własnych jednostek, jak i środków publicznych, w tym środków z funduszy UE [str. 37, 39, 51-53]. 4. Do głównych przyczyn niepełnego wykorzystywania środków finansowych naleŝały opóźnienia w realizacji zadań rzeczowych, na które skontrolowane jednostki miały jednak ograniczony wpływ. Dotyczyło to zwłaszcza trudnych w realizacji dla inwestorów i jednocześnie czasochłonnych procedur w zakresie realizacji projektów współfinansowanych z funduszy UE, udzielania zamówień publicznych, uzgodnień środowiskowych i lokalizacyjnych oraz wykupu gruntów. Do opóźnień przy realizacji zadań przyczyniał się równieŝ niewystarczający nadzór sprawowany przez skontrolowane jednostki - nad dotrzymywaniem umownych terminów przez wykonawców prac budowlanych (rys. 1) [str. 27, 29-31, 37, 39, 41, 44, 47-48, 53]. Rozwojowi badanej infrastruktury nie sprzyjało takŝe rozproszenie kompetencji w zakresie koordynacji działalności inwestycyjnej, a zwłaszcza dotyczącej programowania i planowania rozwoju portów oraz dróg zapewniających dostęp do tych portów [str , 29]. Jednym ze skutków opóźnień realizacji zadań rzeczowych był zbyt mały udział płatności (z tytułu refundacji wydatków) w kwotach dofinansowania projektów inwestycyjnych z funduszy UE. Stanowi to zagroŝenie utraty części środków 13 Wobec braku kanału Ŝeglugowego przez Mierzeję Wiślaną, ograniczenie przez stronę rosyjską Ŝeglugi statków do i z portu Elbląg przez Cieśninę Pilawską na Morze Bałtyckie spowodowało, Ŝe od maja 2006 r. praktycznie nie funkcjonuje ten port. W konsekwencji, znacząco ograniczyło to w porcie Elbląg zakładane wykorzystanie obiektów, wybudowanych w latach kosztem ok. 100 mln zł (m.in. miejsca odpraw paszportowo-celnych z niezbędną infrastrukturą techniczną i terminal towarowy). 10

11 Podsumowanie wyników kontroli z tych funduszy 14 [str , 44]. Rys. 1. Główne przyczyny opóźnień realizacji zbadanych projektów inwestycyjnych z zakresu infrastruktury portowej oraz dostępu do morskich portów, w tym współfinansowanych z funduszy UE (w % wg grup przyczyn). 9% 4% 3% 2% 12% 47% 23% Długotrwałość uzgadniania wewnętrznych procedur wdraŝania i kontroli projektu Obowiązujące procedury w zakresie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na prace projektowe i budowlane Długotrwałość uzgadniania aneksów do umów Obowiązujące procedury w zakresie uzgodnień środowiskowych, lokalizacyjnych oraz wykupu gruntów Konieczność wykonania dodatkowych robót Niekorzystne warunki atmosferyczne Inne (np. wykonywanie robót budowlanych na eksploatowanych terenach) 5. NIK pozytywnie ocenia działalność ministrów właściwych do spraw gospodarki morskiej w zakresie przygotowania strategii i programów rozwoju infrastruktury transportu morskiego 15 oraz zapewnienia współfinansowania z funduszy UE (SPOT) 9 projektów inwestycyjnych, pozostających w związku z poprawą infrastruktury portowej oraz dostępu Dzień 30 czerwca 2008 r. jest ostatecznym terminem złoŝenia wniosku o refundację środków pomocowych UE. Tymczasem, według stanu na koniec czerwca 2007 r., przeciętny udział dokonanych płatności w kwotach dofinansowania realizowanych projektów wynosił ok. 30% w zarządach morskich portów, ok. 31% w urzędach morskich, ok. 34% w zarządach miast i ok. 64% w GDDKiA. W ramach tych programów, rozpoczęto m.in. wdraŝanie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o podatku tonaŝowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1353). W ocenie NIK, istotną barierą przy realizacji celów, określonych w przedmiotowych dokumentach, zwłaszcza dotyczących poprawy połączeń drogowych i kolejowych z portami, a takŝe infrastruktury portowej, moŝe być rozproszenie kompetencji w zakresie nadzoru i koordynacji. 11

12 Podsumowanie wyników kontroli do portów od strony morza. Niewystarczający był natomiast nadzór tych ministrów nad terminowością realizacji przedmiotowych projektów przez beneficjentów środków z funduszy UE. Terminowość ta stanowi m.in. warunek refundacji wydatków, poniesionych na realizację projektów inwestycyjnych, współfinansowanych z tego źródła. W rezultacie braku właściwego nadzoru, według stanu na koniec czerwca 2007 r., beneficjenci środków UE otrzymali z tytułu refundacji zaledwie 30,9% łącznej kwoty dofinansowania projektów. Skutkować to moŝe obowiązkiem zwrotu niewykorzystanych środków pomocowych [str ]. 6. Stwierdzone w toku niniejszej kontroli nieprawidłowości w wymiarze finansowym dotyczyły ogólnej kwoty 2.053,9 tys. zł. Z kwoty tej, tys. zł Urząd Morski w Słupsku wydatkował z naruszeniem przepisu art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 16 oraz art. 17 ust. 1 pkt 2c i art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 17. Pozostała kwota (4,9 tys. zł) wynikała zaś z niecelowego i niegospodarnego poniesienia przez ten Urząd wydatku na dodatkową weryfikację kosztorysów inwestorskich. Korzyści finansowe w postaci naleŝnych środków publicznych dotyczyły kwoty 807,5 tys. zł i były rezultatem działań nielegalnych i nierzetelnych, tj. polegających na odstąpieniu przez GDDKiA od naliczenia umownej kary z tytułu nieterminowego wykonania zamówienia publicznego. NIK podjęła działania w celu odzyskania tej kwoty 18 [str. 43, 51] Uwagi końcowe i wnioski Skontrolowani inwestorzy nie wykorzystywali w całości dostępnych środków na finansowanie rozwoju infrastruktury portowej oraz infrastruktury usprawniającej dostęp do portów. Projekty inwestycyjne były przygotowywane i realizowane ze znacznymi opóźnieniami. Oddala to szanse szybkiej poprawy konkurencyjności polskich portów na międzynarodowym rynku usług T.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 164, poz. 1163, ze zm. Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114, ze zm. GDDKiA poinformowała NIK, Ŝe naliczenie przedmiotowej kary w pełnej wysokości nastąpi po rozliczeniu faktur z wykonania całości zamówienia. 12

13 Podsumowanie wyników kontroli [str ], a takŝe stwarza zagroŝenie utraty części środków pomocowych za okres programowania Dalsze zagroŝenia w tym zakresie mogą dotyczyć wykorzystania funduszy UE w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata [str , 41]. W świetle wyników kontroli, szacunkowe potrzeby finansowe na dokończenie realizacji zadań inwestycyjnych (rozpoczętych do czasu zakończenia kontroli) wynoszą ok. 14 mld zł. Największe potrzeby finansowe (ok. 85%) dotyczą projektów usprawniających dostęp do morskich portów od strony lądu. Bez istotnego usprawnienia procesu inwestycyjnego oraz znacznego przyspieszenia tempa wzrostu środków finansowych, przeciętny czas realizacji juŝ rozpoczętych inwestycji moŝe trwać jeszcze ok. 11 lat, a inwestycji drogowych nawet. ok. 16 lat [str ]. W związku z powyŝszym, NajwyŜsza Izba Kontroli dostrzega potrzebę podjęcia stosownych działań (niezaleŝnie od realizacji wniosków pokontrolnych sformułowanych pod adresem kierowników kontrolowanych jednostek [str ]), zmierzających do moŝliwie szybkiej poprawy stanu technicznego infrastruktury portowej oraz infrastruktury dostępu do portów. Stanowi to konieczny warunek istotnego przyspieszenia rozwoju polskiej gospodarki morskiej. W ocenie NIK, realizacja powyŝszego celu wymaga od: 1) Ministra Infrastruktury (jako ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej oraz transportu i budownictwa) - podjęcia stosownych działań zmierzających do: a) usprawnienia procesu inwestycyjnego, skutkującego skróceniem okresu przygotowania i realizacji inwestycji, b) wzmocnienia nadzoru nad wykorzystaniem środków z funduszy UE przez beneficjentów realizujących projekty inwestycyjne związane z rozwojem infrastruktury portowej oraz infrastruktury dostępu do portów morskich, c) poprawy warunków dla działalności eksploatacyjnej morskiego portu w Kołobrzegu, 13

14 Podsumowanie wyników kontroli d) zapewnienia pełnej moŝliwości Ŝeglugi z portu Elbląg na Morze Bałtyckie, e) nowelizacji przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, polegającej na wprowadzeniu obowiązku współdziałaniu gmin z zarządami morskich portów przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego w granicach portów, zasięgania opinii zarządów portów w sprawie inwestycji zlokalizowanych w granicach tych portów przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz w przypadku geodezyjnego podziału działek leŝących częściowo lub w całości w granicach portu 19. Nowelizacja taka ułatwiłaby zarządom morskich portów prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju portów [str ]; 2) Ministra Rozwoju Regionalnego rozwaŝenia moŝliwości usprawnienia rozpatrywania wniosków o refundację wydatków poniesionych przy realizacji projektów inwestycyjnych, współfinansowanych z funduszy UE za okres programowania oraz przyspieszenia opracowania procedur dotyczących pozyskiwania środków z funduszy UE w latach Analogicznie do uprawnień administracji morskiej w tym zakresie. Stosownie do art. 11 pkt 8 lit. e ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium m.in. do dyrektora urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani. Procedury w tym zakresie zostały określone w rozporządzeniach Ministra Rozwoju Regionalnego, w tym: z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie trybu składania oraz wzorów dokumentów obowiązujących w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata (Dz. U. Nr 93, poz. 647) oraz z dnia 26 lutego 2007 r. w sprawie trybu, terminów i zakresu sprawozdawczości dotyczącej realizacji Narodowego Planu Rozwoju oraz trybu i zakresu rozliczeń (Dz. U. Nr 44, poz. 283). 14

15 3. WaŜniejsze wyniki kontroli 3.1. Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Uwarunkowania prawne Przepisy krajowe, pozostające w związku z finansowaniem budowy infrastruktury portowej oraz dróg zapewniających dostęp do morskich portów zostały określone w wielu ustawach oraz przepisach wykonawczych do tych ustaw. I tak: zasady tworzenia podmiotów zarządzających morskimi portami, ich organizację i funkcjonowanie zostały określone w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich 21. Przepisy rozdziału 3 tej ustawy (art. 6-12) określają zarządzanie portami o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej 22. Budowa, modernizacja i utrzymywanie infrastruktury zapewniającej dostęp do portów są finansowane ze środków budŝetu państwa, w wysokości określonej w ustawie budŝetowej (art. 10 ust. 1). Natomiast budowa, modernizacja i utrzymanie infrastruktury portowej znajdującej się na gruntach, którymi dysponuje podmiot zarządzający, oraz utrzymywanie akwenów portowych są finansowane ze środków podmiotu zarządzającego (art. 10 ust. 2); organy administracji morskiej i ich kompetencje określa ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej 23. Organami administracji morskiej stosownie do art. 38 ust. 1 tej ustawy - są minister właściwy do spraw gospodarki morskiej (jako naczelny organ administracji morskiej) oraz dyrektorzy urzędów morskich 24 (jako terenowe organy administracji morskiej). Do organów administracji morskiej naleŝą m.in., sprawy budowy i utrzymywania obiektów infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich (art. 42 ust. 2 pkt 20); T.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 967, ze zm. Są to porty: Gdańsk, Gdynia oraz Szczecin-Świnoujście. Tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1502, ze zm. Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej utworzył na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy urzędy morskie w Gdyni, Słupsku i Szczecinie. Por. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 października 1991 r. w sprawie utworzenia urzędów morskich, określenia ich siedzib oraz terytorialnego zakresu działania dyrektorów urzędów morskich (Dz. U. Nr 98, poz.438). 15

16 problematykę zarządzania drogami publicznymi regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 25. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości naleŝą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi (art. 19 ust. 1); ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą określa ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego 26. Zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są: - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych (art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy), samorząd województwa w odniesieniu do dróg wojewódzkich (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy), samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy), - z budŝetów gmin w odniesieniu do dróg gminnych (art. 3 ust. 2 ustawy), - z budŝetów miast na prawach powiatu w odniesieniu do dróg w granicach tych miast, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (art. 3 ust. 3 ustawy). Art. 4 ustawy określa, Ŝe zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury kolejowej oraz zarządzania nią finansowane są głównie ze środków zarządcy infrastruktury kolejowej 27 ; zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania infrastrukturą kolejową i jej utrzymania oraz zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych określa ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym 28. Zarządca infrastruktury kolejowej zgodnie z art Tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm. Dz. U. Nr 267, poz. 2251, ze zm. Źródłem finansowania tej infrastruktury kolejowej są równieŝ środki określone przepisami o transporcie kolejowym i przepisami o Funduszu Kolejowym (art. 7 ust. 2). Tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94, ze zm. 16

17 ust. 2 zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację. Z przedmiotem niniejszej kontroli pozostają równieŝ w związku uregulowania prawne dotyczące m.in.: budowy i utrzymania obiektów budowlanych oraz zasad działania organów administracji publicznej w tym zakresie, zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 29. Stosownie do art. 3 pkt 3 - drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, tunele i przepusty techniczne są obiektami budowlanymi. Do obowiązków inwestora w myśl art. 18 ust. 1 - naleŝy m.in. opracowanie projektu budowlanego, wykonanie i odbiór robót budowlanych, a w przypadkach uzasadnionych wysokim skomplikowaniem robót budowlanych nadzór nad wykonywaniem tych robót sprawowany jest przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Art. 62 ust. 1 pkt 1 określa, Ŝe obiekty budowlane powinny być w czasie ich uŝytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę okresowej kontroli, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego. Na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wydane zostały m.in. następujące rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej: - z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie 30, - z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie 31, - z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie 32 ; zasad i trybu udzielania zamówień publicznych, środków ochrony prawnej, kontroli udzielania zamówień publicznych oraz organów właściwych w tych sprawach, co uregulowano w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 33. Stosownie do art. 3 ust. 1 przepisy tej ustawy stosuje się do Tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm. Dz. U. Nr 43, poz Dz. U. Nr 101, poz Dz. U. Nr 151, poz T.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz

18 udzielania zamówień publicznych przez jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych 34. Stosownie do art. 31 ust. 1 zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. Na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-uŝytkowego 35 ; pozyskiwania i wykorzystania środków finansowych z unijnych funduszy strukturalnych, co określają zarówno przepisy wspólnotowe, jak i krajowe. W ramach przepisów wspólnotowych, do podstawowych aktów określających funkcjonowanie funduszy strukturalnych naleŝy zaliczyć: - rozporządzenie Rady (WE) Nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych 36 ; - rozporządzenie Komisji (WE) Nr 448/2004 z dnia 10 marca 2004 r. zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 1685/2000 ustanawiające szczegółowe zasady wprowadzenia rozporządzenia Rady (WE) Nr 1260/1999 w sprawie kwalifikowania wydatków związanych z projektami współfinansowanymi z Funduszy Strukturalnych i uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1145/ ; Do podstawowych aktów prawnych, pozostających w związku z przedmiotem niniejszej kontroli, tj. określających m.in. zasady i procedury współfinansowania infrastruktury portowej oraz dostępu do morskich portów z funduszy UE naleŝy zaliczyć: - ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju 38 ; - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju oraz rozporządzenie Dz. U. nr 249, poz ze zm. Dz. U. Nr 202, poz ze zm. Dz. U. UE Nr L 161, z r. ze zm. Dz. U. UE Nr L 072 z r. Dz. U. Nr 116, poz ze zm. Dz. U. Nr 149, poz

19 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Narodowego Planu Rozwoju ; - rozporządzenia Ministra Infrastruktury: z dnia 8 października 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia do Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata oraz z dnia 24 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania oraz wzorów dokumentów obowiązujących w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata ; - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego: z dnia 13 czerwca 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata , z dnia 13 czerwca 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata , z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie trybu składania oraz wzorów dokumentów obowiązujących w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata oraz z dnia 26 lutego 2007 r. w sprawie trybu, terminów i zakresu sprawozdawczości dotyczącej realizacji Narodowego Planu Rozwoju oraz trybu i zakresu rozliczeń Dz. U. Nr 265, poz Dz. U. Nr 235, poz Dz. U. Nr 270, poz Dz. U. Nr 109, poz Dz. U. Nr 109, poz Dz. U. Nr 93, poz Dz. U. nr 44, poz

20 Uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Polska posiada łącznie 55 portów i przystani morskich, w których przeładowuje się rocznie ok. 60 mln ton ładunków oraz obsługiwanych jest ponad 3 mln pasaŝerów. Obroty ładunkowe w morskich portach w 2006 r. wyniosły 60,3 mln ton, tj. o 1,4% więcej niŝ w poprzednim roku, przy czym ładunki przewiezione przez polskich przewoźników stanowiły ok. 12% obrotów polskich portów 47. Prawie 95% omawianych obrotów przypadało na porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, zlokalizowane w Gdańsku, Gdyni, Szczecinie i Świnoujściu (rys. 2). Rys. 2. Struktura obrotów ładunkowych według morskich portów w 2006 r. 15% 5% 40% 17% 23% Gdańsk Gdynia Szczecin Świnoujście Pozostałe W porównaniu do 2005 r., w 2006 r. wzrósł w ogólnych obrotach ładunkowych morskich portów udział drobnicy, ropy i przetworów naftowych oraz zboŝa, natomiast zmniejszył się udział węgla i koksu, rudy i drewna (rys. 3). Rys. 3. Struktura obrotów ładunkowych według wybranych grup ładunków w 2005 r. i w 2006 r. 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 25,1% 24,4% 21,4% 6,1% 3% 2% 31% 25,7% 6,2% 17% 2005 r r. 2,4% 1% Drobnica Ropa i przetwory naftowe ZboŜa Węgiel i koks Ruda Drewno 47 Te i pozostałe informacje statystyczne w tym punkcie podano za Rocznikiem statystycznym GUS, Warszawa 2006 r. oraz danymi Urzędu Statystycznego w Szczecinie, GUS, Centrum Statystyki Morskiej. Informacja sygnalna, Kwiecień 2007 r. 20

21 Wzrost obrotów ładunkowych w polskich portach morskich (w 2006 r. o 1,4%) był jednak w ostatnich dziesięciu latach znacznie wolniejszy niŝ w innych portach Regionu Morza Bałtyckiego (rys. 4). Pod tym względem odnotowano znacznie szybszy postęp nie tylko w portach zachodnioeuropejskich (np. niemieckich), ale równieŝ wschodniobałtyckich (np. estońskich i litewskich). W okresie tym nastąpił wzrost przeładunków w portach estońskich o ok. 241%, litewskich o 116%, łotewskich o 54%, niemieckich o 31%, natomiast w polskich tylko o ok. 23%. Rys. 4. Porty regionu morza bałtyckiego (RMB). Niezadowalający jest udział Polski w przeładunkach kontenerów, mimo korzystnego połoŝenia polskich portów w międzynarodowych korytarzach transportowych Północ-Południe oraz faktu, iŝ droga morska pozostaje najtańszym sposobem ich przewozu. Europejskie i światowe centra kontenerowe były dotychczas lokowane poza Polską. W rezultacie, udział Polski w przeładunkach kontenerów wynosił w 2006 r. ok. 9%, podczas gdy np. Rosji 27,4%, Szwecji 23,3%, Finlandii 21,8%, a Danii - 10%. Istotną barierą w tym zakresie jest zbyt wolny rozwój transportu 21

22 intermodalnego 48, czego przyczyną m.in. niedostatek specjalistycznych i nowoczesnych terminali kontenerowych, brak wystarczającego wsparcia budŝetowego oraz zła jakość usług kolejowych. Dlatego teŝ w Polsce zaledwie 5 proc. kontenerów przechodzących przez porty morskie rozwozi się koleją. Resztą zajmuje się transport drogowy. Tymczasem, np. z portów niemieckich aŝ 50 proc. kontenerów trafia na tory. Z powyŝszych informacji wynika, Ŝe polskie porty morskie nie mogły dotychczas skutecznie konkurować z portami innych państw nadbałtyckich. Do głównych czynników osłabiających pozycję konkurencyjną naszych portów naleŝy zaliczyć przestarzałą infrastrukturę portową 49, brak dobrej infrastruktury dostępu do portów zarówno od strony morza 50, jak i lądu 51 oraz brak nowoczesnych usług portowych. Prowadzone dotychczas w powyŝszym zakresie prace inwestycyjne miały ograniczony i fragmentaryczny charakter, a ich realizacja przebiegała z opóźnieniem. Dlatego teŝ, aby skutecznie konkurować z portami zagranicznymi, polskie porty morskie muszą dysponować wysokiej jakości infrastrukturą wewnętrzną oraz powinna zostać zbudowana bądź zmodernizowana infrastruktura dostępu do tych portów. Wymaga to jednak duŝych nakładów inwestycyjnych. Istotnym źródłem środków finansowych na rozwój przedmiotowej infrastruktury są fundusze Unii Europejskiej (UE). Głównym celem wykorzystania funduszy UE jest zapewnienie rozwoju polskich portów morskich i zbudowanie infrastruktury portowej dostosowanej do obrotu towarowego i nowych technologii przewozowych, a takŝe istotne usprawnienie dostępu do portów zarówno od strony morza (poprawa dostępu do polskiego obszaru morskiego i obszaru morza terytorialnego), jak i od strony lądu Transport intermodalny (kombinowany), to przemieszczanie towarów w jednostkach ładunkowych przy wykorzystaniu co najmniej dwóch gałęzi transportu (np. morskiego i kolejowego), bez konieczności przeładunku samych towarów. Jednostkami ładunkowymi mogą być przy tym np. kontenery, nadwozia wymienne, naczepy i całe pojazdy (ciągnik siodłowy wraz z naczepą). Najczęściej jednak są to kontenery. Infrastruktura portowa obejmuje znajdujące się w granicach portu morskiego i przystani morskich, ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje związane z funkcjonowaniem portu, znajdujące się na gruntach, którymi gospodaruje podmiot zarządzający portem. Infrastruktura zapewniająca dostęp do portów morskich od strony morza obejmuje prowadzące do portów tory wodne wraz ze związanymi z ich funkcjonowaniem obiektami, urządzeniami i instalacjami (stałe i pływające znaki nawigacyjne, systemy radiowo-nawigacyjne, radarowe, systemy kierowania ruchem statków, kotwicowiska i falochrony zewnętrzne portów). Infrastruktura zapewniająca dostęp do portów morskich od strony lądu obejmuje układ dróg kołowych, kolejowych oraz śródlądowych dróg wodnych. 22

23 Warunkiem uzyskania dofinansowania z funduszy UE projektów inwestycyjnych pozostających w związku z budową omawianej infrastruktury jest jednak oddziaływanie zrealizowanych projektów nie tylko na funkcjonowanie portu, ale powinny one mieć pozytywny wpływ na funkcjonowanie systemu transportowego kraju oraz przynosić korzyści dla lokalnego społeczeństwa i środowiska naturalnego (efekty zewnętrzne inwestycji 52 ). Finansowanie rozwoju szeroko rozumianej infrastruktury portowej z funduszy UE wynika m.in. ze strategicznego celu europejskiej polityki transportowej, którym jest stworzenie zrównowaŝonego rynku usług transportowych. Wymaga to skorygowania zbyt Ŝywiołowego i niekorzystnego kierunku rozwoju istniejącego obecnie systemu, który charakteryzuje dominacja transportu samochodowego. W związku z powyŝszym podejmowane są działania zmierzające do przerzucenia potoków towarowych z dróg samochodowych na kolej i Ŝeglugę śródlądową, rozwoju transportu kombinowanego (multimodalnego) oraz zwiększenia roli Ŝeglugi bliskiego zasięgu 53. Rozwój tej Ŝeglugi ma być wspierany przez system autostrad morskich w Europie, czyli zaawansowanych technologicznie szybkich połączeń morskich, generujących ruch towarowy pomiędzy specjalnie przeznaczonymi do tego celu terminalami przeładunkowymi w portach. Szybka i sprawna obsługa potoków ładunkowych generowanych przez przemysł i handel na zapleczu portów, wymaga jednak zintegrowania Ŝeglugi bliskiego zasięgu i autostrad morskich z pozostałymi elementami systemu transportowego. Zintegrowanie to będzie jednak moŝliwe, jeŝeli porty morskie zostaną dobrze skomunikowane z ich zapleczem gospodarczym (rys. 5) Zewnętrznymi efektami tego typu inwestycji mogą być: 1) efekty makroekonomiczne (korzyści jakie z realizacji inwestycji uzyska gmina, region, bądź skarb państwa, np. wpływy podatkowe związane z rozwojem działalności gospodarczej, tworzenie nowych miejsc pracy, ograniczenie zasiłków dla bezrobotnych); 2) efekty mikroekonomiczne (korzyści jakie odniosą firmy zaangaŝowane w przygotowanie i realizację projektu, a takŝe te które będą korzystać z utworzonej infrastruktury produkując lub świadcząc na niej swoje usługi); 3) efekty ekologiczne (np. ograniczanie kosztów zewnętrznych transportu poprzez wzrost udziału transportu morskiego w pracy przewozowej krajowego transportu); 4) efekty społeczne (np. rozwój lokalnego rynku pracy, usprawnienie połączeń transportowych, z których korzystać moŝe równieŝ i społeczeństwo). Short sea shipping 23

24 Rys. 5. Multimodalny węzeł w Transeuropejskim Korytarzu Transportowym nr VI. Autostrady morskie na Bałtyku Autostrada A1 Połączenia kolejowe E65 i C65 Połączenie kolejowe Gdańsk - Odessa W związku z powyŝej przedstawionymi ogólnymi uwarunkowaniami funkcjonowania transportu morskiego w Polsce, celem polityki transportowej państwa w odniesieniu do portów morskich, będących elementem infrastruktury transportowej, jest stworzenie właściwych warunków do rozwoju tych portów jako węzłów transportowych łączących róŝne gałęzie transportu lądowego (kolejowy, drogowy, wodny śródlądowy) z międzynarodowym transportem morskim działającym w skali europejskiej i globalnej. Realizacja tego celu wymaga nie tylko poprawy stanu technicznego infrastruktury portowej, ale równieŝ poprawy stanu technicznego infrastruktury dostępu do portów od strony lądu i morza. Skutkiem rozwoju tej infrastruktury powinno być usprawnienie funkcjonowania morsko-lądowych 24

25 łańcuchów transportowych, zwłaszcza w paneuropejskich korytarzach transportowych oraz podniesienie konkurencyjności krajowej i zagranicznej polskich portów (m.in. poprzez skrócenie czasu obsługi statków i ładunków, oferowanie usług dystrybucyjno-logistycznych, wprowadzenie nowych technologii portowych) Istotne ustalenia kontroli Stan techniczny infrastruktury portowej oraz dostępu do portów morskich Infrastruktura portowa Stan techniczny infrastruktury portowej w Polsce jest niezadowalający. Świadczy o tym m.in. wysoki stopień jej zdekapitalizowania. Przeciętny stopień zdekapitalizowania obiektów tej infrastruktury, a zwłaszcza w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej wynosił na koniec czerwca 2007 r. ok. 60%. W starym porcie w Gdańsku stopień dekapitalizacji majątku przekroczył 70%, w portach Szczecin i Świnoujście sięgał 66%, w Gdyni - 63%, natomiast majtek Portu Północnego w Gdańsku jest zuŝyty w około 40%. Ponadto, parametry techniczne tej infrastruktury (np. zbyt małe głębokości basenów portowych, niewystarczająca długość i dopuszczalne obciąŝenie nabrzeŝy, niewystarczająca wytrzymałość dróg i placów składowych) utrudniały bądź uniemoŝliwiały zmiany w strukturze przeładunków 54. Na przykład: terminal kontenerowy w Gdyni posiada nabrzeŝe pozwalające do obsługi promów o długości 180 m. W związku z tym, armator obsługujący linię promową Gdynia - Karlskrona wystąpił z wnioskiem o pilną budowę nowego terminalu, który umoŝliwiłby obsługę promów o długości 240 m, zabierających około 250 TIR-ów i pasaŝerów; łączna długość nabrzeŝy w Szczecinie wynosiła 10,4 km, z tego jako dostateczny oceniono stan dla odcinków o długości 5,7 km (wymagały one remontów), a nabrzeŝa o długości 0,8 km były w złym stanie technicznym (z tego powodu 54 Porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej mimo, Ŝe posiadają duŝy potencjał przeładunkowy do obsługi towarów masowych, to ze względu na spadek przeładunków tej grupy towarów nie moŝe być on w pełni wykorzystywany (np. w Gdyni potencjał w tym zakresie był wykorzystywany w 60%). 25

26 obiekty te wyłączono z eksploatacji). Spośród 28 obiektów grupy pirsowej (pirsy, dalby i pomosty), aŝ w 21 przypadkach stan techniczny tych obiektów oceniono jako niedostateczny. W najgorszym stanie technicznym znajdowały się jednak obiekty infrastruktury kolejowej na terenie portów, które w 2006 r. zarządy portów przejęły od PKP 55. Większość obiektów tej infrastruktury (ok. 70%) była w złym stanie technicznym i wymaga przebudowy lub remontu. Większość skontrolowanych zarządów morskich portów poprawnie przeprowadzała okresowe kontrole stanu technicznego obiektów infrastruktury portowej, tj. zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 56. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono w Zarządzie Morskiego Portu Elbląg SA. W porcie tym znajdowało się ogółem 65 obiektów infrastruktury portowej, z tego 43 obiekty stare i 22 oddane do uŝytkowania w 2006 roku. W 2004 i w 2005 r. Spółka nie przeprowadziła Ŝadnej rocznej kontroli stanu technicznego 43 obiektów budowlanych, do czego była zobowiązana na podstawie powyŝej przywołanego przepisu ustawy Prawo budowlane. W 2006 r. skontrolowała natomiast 37 obiektów (tj. 86%), przy czym negatywnie oceniono stan techniczny 3 budynków. Ponadto, z 43 obiektów oddanych do uŝytkowania przed 2004 r., obowiązkowymi kontrolami pięcioletnimi stanu technicznego nie objęto 2 obiektów, co stanowiło naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przyczyną nieprzeprowadzania wymaganych kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych był brak środków finansowych. Negatywny wpływ na stan i rozwój infrastruktury portowej, zwłaszcza w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, miało pozostawanie duŝej części terenów poza władaniem zarządów tych portów (rys. 6) oraz rozproszenie W trakcie przeprowadzonej w 2004 r. kontroli wykorzystania moŝliwości rozwojowych gospodarki morskiej (Informacja o wynikach kontroli wykorzystania moŝliwości rozwojowych gospodarki morskiej, Nr ewid. 3/2005/P/04/071/KKT, Warszawa, styczeń 2005 r.) ustalono m.in., Ŝe Minister Infrastruktury, jako minister właściwy do spraw transportu i gospodarki morskiej nie doprowadził do uregulowania stosunków własnościowych infrastruktury kolejowej na terenie portów morskich. Właścicielem gruntów na których zbudowana była infrastruktura kolejowa były zarządy portów, natomiast właścicielem infrastruktury było PKP. W konsekwencji stan techniczny infrastruktury kolejowej pogarszał się. W tej sprawie NIK skierowała stosowny wniosek pokontrolny do Ministra Infrastruktury (wniosek ten został zrealizowany). T.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm. 26

27 kompetencji w zakresie prognozowania, programowania i planowania inwestycji w tym zakresie. Rys. 6. Udział gruntów połoŝonych w granicach portu, będących we władaniu zarządów portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. 60% 50% 52% 46% 40% 30% 20% 10% 0% 20% 24% Gdańsk Gdynia Szczecin Świnoujście Pozostawanie większości terenów poza władaniem zarządów portów utrudnia bowiem pozyskiwanie gruntów pod przyszłe inwestycje portowe. Powoduje ono takŝe wydłuŝanie procesu przygotowawczego projektów inwestycyjnych do realizacji. Ponadto, zarządy portów nie mają uprawnień do opiniowania planowanych inwestycji na terenach portowych nie będących w ich władaniu 57. Utrudnienia w rozwoju infrastruktury portowej, wynikające z omawianej przyczyny, pozostają w związku z uregulowaniami w ustawie o portach i przystaniach morskich. W ustawie tej nie określono bowiem narzędzi do realizacji tego zadania. Podmioty będące właścicielami lub wieczystymi uŝytkownikami gruntów w granicach portów morskich nie mają Ŝadnych zobowiązań formalno-prawnych wobec podmiotu zarządzającego. Przy kolejnych nowelizacjach tej ustawy zarządy portów występowały m.in. z propozycjami wprowadzenia: obowiązku zasięgania ich opinii przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji zlokalizowanych 57 Podstawą systemu zarządzania krajowymi portami morskimi są postanowienia ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 967, ze zm.). Ustawa ustanowiła państwowo-samorządowy model zarządzania portami morskimi o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Podmiotami zarządzającymi zostały spółki akcyjne uŝyteczności publicznej utworzone przez Skarb Państwa i gminy portowe. Skarb Państwa objął 51% akcji. Pozostałe akcje objęły gminy. Istotą przyjętego systemu zarządzania jest rozdzielenie funkcji zarządzania gruntami i infrastrukturą portową od funkcji świadczenia komercyjnych usług portowych. 27