1 J. Boć, 2 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s Prawo administracyjne, cz. I, pod red. Edwarda Ury, Rzeszów 1996, s. 25.

Transkrypt

1 Administracja rozumiana funkcjonalnie wystąpiła we wszystkich historycznych wydaniach państwa. Jednakże w pełni na tę nazwę zasługuje tylko działalność wyodrębniona i uporządkowana organizacyjnie i kompetencyjnie oraz formalnie. Taka administracja swą bezpośrednią genezę wywodzi z monarchii absolutnych XVIII w. Można w jej ramach wyodrębnić takie elementy jak: system biurokratyczny, obszerny zakres spraw o znaczeniu społecznym i generalne normy prawne. Sama administracja jest trudna do zdefiniowania. Istnieje obecnie kilkadziesiąt odmiennych definicji. Przykładowo w 1936 r. Bohdan Wasiutyński pisał, iż administracja to (ogólnie): planowana i stała działalność dla zaspokojenia potrzeb. Współcześnie trafną definicję administracji podał Jan Boć, według którego administracja to: zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli przez organy państwowe lub samorządu terytorialnego. 1 W okresie międzywojennym, we wszystkich państwach europejskich nastąpiła tendencja do stałego rozszerzania zakresu działalności państwa. W Polsce dotyczy to szczególnie funkcji społecznych, oświatowo - kulturalnych oraz gospodarczych. Owo coraz większe oddziaływanie państwa na gospodarkę nie było oparte w II RP. na jednolitej koncepcji polityki ekonomicznej. Posługiwano się zarówno metodami właściwymi dla systemu gospodarki liberalnej, jak i koncepcjami interwencjonizmu i etatyzmu. Pod względem gospodarczym państwo starało się jednak tworzyć jednolite ramy prawne dla funkcjonowania poszczególnych działów gospodarki. W ten sposób powstało prawo handlowe, prawo zobowiązań, czekowe, przemysłowe, bankowe, a także prawo wodne. Mimo tych sprzyjających warunków stwarzanych przez ustawodawcę, nie wszystkie gałęzie gospodarki rozwijały się pomyślnie. Wiele z nich cechował zastój, a nawet regres. 2 Wyróżnione z prawa administracyjnego prawo ustrojowe (prawo o ustroju administracji państwowej) reguluje organizacje i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powoływanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. 3 Regulacje te dotyczą przede wszystkim struktury aparatu administracyjnego oraz zachodzących w nim procesów (kierowania, nadzoru, kontroli, informacji itd.). 1 J. Boć, 2 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s Prawo administracyjne, cz. I, pod red. Edwarda Ury, Rzeszów 1996, s. 25.

2 2 Prawo to określa także podmioty administracji, ich strukturę organizacyjną, zakres działań, formy i metody ich wykonywania oraz przepisy tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb owej administracji. 4 Innymi słowy ustrojowe (w odróżnieniu od materialnego i proceduralnego) prawo administracyjne to prawo normujące organizację aparatu organizacyjnego państwa. 5 W ten oto sposób doszliśmy do interesującej nas kwestii administracji wodnej w II RP. Jako, że zadania wynikające z prawa wodnego wchodziły oczywiście w zakres kompetencji administracji publicznej. Dla ich realizacji powołano systematycznie rozbudowywany zespół organów administracyjnych (urzędów), tworzono przedsiębiorstwa państwowe, bądź wykonywanie określonych funkcji administracyjnych powierzano organom samorządu. 6 Jak więc z tego wynika uprawnienia państwa względem obywatela dotyczące prawa wodnego polegały na stosunku administracyjno-prawnym. 7 Przedstawię teraz pokrótce administrację wodną II Rzeczpospolitej. Szczebel centralny stanowiło Ministerstwo Robót Publicznych. Jemu podlegały wszystkie sprawy dotyczące wody w Polsce: od kontroli czystości, przez sprawy własności wód, do melioracji, regulacji rzek i budowy kanałów. W terenie władzę sprawowały urzędy wojewódzkie (władza wodna II instancji) i starostwa (władza wodna I instancji). Nadzór bezpośredni nad wszystkimi zakładami wodnymi sprawowały miejscowe władze policyjne. 8 Ministerstwo Robót Publicznych powstało 16 I 1919 r. Przedtem jego funkcje sprawował Zarząd Dróg Wodnych Państwa Polskiego powołany przez Naczelnika Państwa 21 XI 1918 r. Działał on w ramach Ministerstwa Komunikacji. 9 Jednym z najbardziej znanych ministrów robót publicznych był późniejszy prezydent Gabriel Narutowicz, który tekę ministra objął w lipcu 1920 r. Ważnym jego osiągnięciem było powołanie państwowej służby hydrograficznej Tamże. 5 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1997, s Tamże, s Patrz: T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1997, s W. Janiszewski, Gospodarka wodna Polski, Warszawa 1975, s Z. Mikulski., Początki władzy wodnej i prawa wodnego w Polsce, Czasopismo Prawno-Historyczne, t. XLVIII: 1996, s Tamże, s. 237.

3 3 Rzecz jasna w pierwszych latach po uzyskaniu niepodległości administracja nie była ujednolicona na obszarze całego kraju. W Wielkopolsce w l istniał urząd Ministra b. Dzielnicy Pruskiej, który posiadał bardzo szerokie kompetencje, i któremu oczywiście podlegały również sprawy wodne. Był to organ przejściowy, którego celem było przygotowanie przejęcia władz i urzędów dzielnicowych pod kierownictwo właściwych ministrów. Podobny charakter miał urząd Generalnego Delegata Rządu dla Galicji w l , powołany przez władze centralne dla obszaru b. zaboru austriackiego. 11 Do kompetencji Ministerstwa Robót publicznych należały takie sprawy, jak: wydawanie przepisów dotyczących żeglugi, spławu tratew i ustalanie (wraz z Ministerstwem Skarbu) opłat za ww. czynności na wodach prywatnych oraz wydobycie roślin, mułu, żwiru itp. z wód publicznych, zatwierdzanie projektów większych robót wodnych, a także wydawanie szeregu pozwoleń na korzystanie z wód publicznych, także dla obcokrajowców. 12 Po likwidacji w 1932 r. Ministerstwa Robót Publicznych (rozporządzenie Prezydenta RP. z dn. 21 V 1932 r.) sprawy wodne przejęły trzy ministerstwa: 1. Regulacja, utrzymanie rzek i potoków dla celów żeglugi i spławu - Ministerstwo Komunikacji. 2. Budowa kanałów, zbiorników, obwałowanie rzek - Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych. 3. Wodociągi, kanalizacja, kontrola czystości wód - Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. 13 W terenie władzę sprawowały, jak już wspomniałem urzędy wojewódzkie i starostwa. Wojewoda podlegał pod względem osobowym Ministrowi Spraw Wewnętrznych, a w zależności od rodzaju załatwianej sprawy - odpowiedniemu ministrowi, w sprawach wodnych więc - Ministrowi Robót Publicznych (do 1932). Czynnik obywatelski przy wojewodzie, w przypadku nie powołania samorządu wojewódzkiego ( co przewidywała Konstytucja marcowa), reprezentowały takie ciała kolegialne, jak Rada Wojewódzka, czy Wydział Wojewódzki. Nieco inne struktury administracyjne posiadało województwo śląskie, co normowa- 11 A. Ajnenkiel, B. Leśnodorski, W. Rostocki, Historia ustroju Polski ( ), Warszawa 1974, s Art. 185, Ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r., Dziennik Ustaw nr 102, poz Z. Mikulski, dz. cyt., s. 237.

4 4 ła ustawa z 1922 r., ale ze względu na objętość referatu pozwolę sobie tę kwestię ominąć. 14 Kompetencjami władzy wodnej II instancji, czyli urzędu wojewódzkiego było: wydawanie zarządzeń i orzeczeń dotyczących żeglugi i spływu tratew na wodach płynących, a na wszystkich wodach - wyznaczenie odszkodowania przy przejęciu przez Państwo wody prywatnej, ograniczanie użytkowania gruntów w celu ochrony przed powodzią, wydawanie pozwoleń co do zakładów o sile wodnej, ustalanie obszarów ochronnych dla wodociągów i Źródeł oraz wydawanie statutów przymusowych spółek wodnych. 15 Na czele administracji powiatowej stał starosta. Podlegał on osobowo i służbowo wojewodzie. W miastach wydzielonych, o liczbie mieszkańców powyżej 75 tys. mianowany był od 1932 r. starosta grodzki, który posiadał te same prawa i obowiązki co powiatowy. 16 W zakresie działań władzy I instancji było wydawanie zarządzeń i orzeczeń we wszystkich sprawach wodnych, które w art. 185 i 186 nie zostały zastrzeżone władzom II i III instancji. 17 Takie były struktury administracyjne w dwudziestoleciu międzywojennym. Jak więc widać sprawy wodne nie były obojętne naszym przodkom, mimo iż Polska nie miała najgorszego bilansu wodnego. Oczywiście wiele spraw było jeszcze nie dopracowanych, zarówno ze względów organizacyjnych młodego państwa, jak i finansowych. Dlatego też musi dziwić małe zainteresowanie gospodarką wodną w latach powojennych. Obecnie Polska jest krajem ubogim w wodę. Zajmujemy w Europie dopiero 22 lokatę pod względem ilości wody przypadającej na jednego mieszkańca. Jak jest to niewiele nich zaświadczy fakt, że mamy mnie więcej tyle wody, co Egipt. Do tego gospodarujemy wodą niezwykle rozrzutnie, szczególnie w przemyśle. W niewielkim stopniu wykorzystujemy też wody podziemne. Liczby te wynoszą % globalnej ilości 14 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s Art. 186, Ustawa wodna, Dz. U. nr 102, poz. 936; spółki wodne zakładano dla: osuszania gruntów, regulacji i utrzymania wód płynących oraz budowy i użytkowania urządzeń służących gospodarczemu wykorzystaniu wody i utrzymaniu jej w czystości. Posiadały osobowość prawną, miały własny statut, a nadzorowane były przez władzę państwową, art , tamże. 16 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, s Art. 187, Ustawa wodna, Dz. U. nr 102, poz. 936.

5 5 wody wykorzystywanej w Polsce, gdy tymczasem w Belgii wykorzystuje się 76 %, w Niemczech %, we Francji - 50 %. 18 Nadal nie potrafimy wykorzystać gospodarczo wody. Udział w nakładach inwestycyjnych gospodarki wodnej w gospodarce narodowej wahał się w ostatnich latach od 2.1% do 3.2 %. Przy udziale w produkcie krajowym brutto nie przekraczającym 0,6 %. 19 W okresie II Rzeczypospolitej trudne warunki nie pozwoliły na realizację podstawowych zagadnień gospodarki wodnej. Największe wysiłki w tym czasie skupiono na żegludze i regulowaniu stosunków wodnych w dolinie Wisły. 20 Jeśli zaś chodzi o potrzeby rozwiązań prawnoustrojowych dotyczących spraw zanieczyszczenia wód, to poza nikłymi rezultatami działań władz przedwojennych, do 1961 r. nie znalazło to odzwierciedlenia w strukturze organizacyjnej aparatu państwowego. Tak zwane władze wodne praktycznie nie istniały. Nigdzie nie było komisji rewizyjnych, systematycznej kontroli wód itd. (art ustawy wodnej). Nie powołano również żadnego organu doradczego przy wojewodzie (w zakresie spraw gospodarki wodnej) oraz ministra do spraw wodnych (art ). 21 Sprawami gospodarki wodnej do 1960 r. zajmowało się Ministerstwo Rolnictwa. Sama struktura tego urzędu, mimo szerokiej kadry nie przewidywała nawet jakiejkolwiek inspekcji do kontroli przestrzegania prawa wodnego. 22 Okres II RP. to także czas rozbudowy na szeroką skalę sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. W 1933 r. na 1954 osiedla miejskie zaledwie 12 % miało urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne. W na 637 miast, tylko 84 miały czynne urządzenia wodociągowo - kanalizacyjne, w 445 z 485 miast pon. 10 tys. nie było kanalizacji. 23 I wreszcie ostatni bilans, jakże wymowny w związku z wydarzeniami ubiegłego lata. Do roku 1945 w zlewni Wisły i Odry wybudowano 42 sztuczne zbiorniki wodne (najwcześniej wybudowany to Mylof na 18. P. ukowski., Degradacja hydrosfery (przegląd problematyki i metod badań). Rzeszów 1994, s Nakłady inwestycyjne na ochronę środowiska i gospodarkę wodną, Rocznik statystyczny 1996, Warszawa, s W. Janiszewski, dz. cyt., s Paczuski, dz. cyt., s Tamże. 23 W. Janiszewski, dz. cyt., s

6 6 Brdzie r.) o całkowitej pojemności 610 mln m 3, w tym około 200 mln m 3 - powodziowej, co wszakże nie zaspokajało potrzeb redukcji fali powodziowej. Jak ważne są sprawy wodne przekonaliśmy się w roku 1997, 2010 i następnych latach. Przyroda dała nam pół wieku by się przygotować, nie wykorzystaliśmy tego

7 7 BIBLIOGRAFIA. 1. Ajnenkiel A., Leśnodorski B., Rostocki W., Historia ustroju Polski ( ), Warszawa Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa Boć J., 4. Janiszewski W., Gospodarka wodna Polski, Warszawa Mikulski Z., Początki władzy wodnej i prawa wodnego w Polsce, Czasopismo Prawno-Historyczne, t. XLVIII: Paczuski R., Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz Prawo administracyjne, cz. I, pod red. Edwarda Ury, Rzeszów Rocznik statystyczny 1996, Warszawa. 9. Ustawa wodna z dnia 19 września 1922 r., Dziennik Ustaw nr 102, poz Łukowski P., Degradacja hydrosfery (przegląd problematyki i metod badań). Rzeszów 1994