ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE. Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2013 r., poz.

Transkrypt

1 WOJEWODA ŚLĄSKI NR NPII Katowice, dnia 29 czerwca 2015 r. ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2013 r., poz. 595) stwierdzam nieważność uchwały Nr 92/15 Zarządu Powiatu Będzińskiego z dnia 12 maja 2015r. w sprawie rozwiązania umowy z dnia 1 lutego 1999r. zawartej z Gminą Będzin o wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru Dzieci Zagłębia im. Jana Dormana w całości, jako sprzecznej z art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) w zw. z 1 ust. 2 pkt 3 umowy zawartej w dniu 27 grudnia 1991r. pomiędzy Wojewodą Katowickim a Zarządem Miasta Będzin w sprawie przekształcenia Teatru Dzieci Zagłębia we wspólną instytucję kultury pod tą samą nazwą oraz 6 i 10 umowy zawartej w dniu 1 lutego 1999r. pomiędzy Powiatem Będzińskim, a Gminą Miastem Będzin na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru Dzieci Zagłębia im. Jana Dormana w Będzinie oraz jako sprzecznejj z art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym. U z a s a d n i e n i e Przedmiotową uchwałą Zarząd Powiatu Będzińskiego postanowił rozwiązać przez wypowiedzenie umowę z dnia 1 lutego 1999r. zawartą z Gminą Będzin na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru Dzieci Zagłębia im. Jana Dormana (dalej jako Teatr ), ze skutkiem na 30 czerwca 2015 roku. Jednocześnie, w 2 przedmiotowej uchwały, Zarząd Powiatu Będzińskiego wyraził wolę rozpoczęcia rozmów z Gminą Będzin co do udzielenia Gminie Będzin pomocy finansowej na prowadzenie Teatru. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (EPUAP) w dniu 2 czerwca 2015r., a następnie za pomocą Poczty Polskiej w dniu 10 czerwca 2015r. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo. Wskazania wymaga, iż na podstawie umowy zawartej w dniu 27 grudnia 1991r. pomiędzy Wojewodą Katowickim a Zarządem Miasta Będzin Teatr stał się wspólną instytucją kultury w rozumieniu art. 21 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dalej jako ustawa, prowadzoną przez miasto i wojewodę. W treści ww. umowy ustalono (zgodnie z wymogami ww. ustawy) wielkość środków wnoszonych przez każdą ze stron umowy, niezbędnych do prowadzenia działalności przez instytucję kultury Wojewoda Katowicki finansował Teatr w 45 %, a Zarząd Miasta w Będzinie w 55%. Ponadto w umowie określono, iż Zarząd Miasta w Będzinie pełniąc funkcję głównego organizatora posiada kompetencję w zakresie nadawania Teatrowi statutu, powoływania i odwoływania dyrektora oraz likwidacji placówki w uzgodnieniu z Wojewodą Katowickim. Wreszcie ustalono, iż rejestr Teatru prowadzić będzie Zarząd Miasta. Strona 1

2 Z dniem 1 stycznia 1999r. na mocy przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, wojewodowie utracili uprawnienia do prowadzenia instytucji kultury. Na mocy art. 145 ust. 1 ww. ustawy powiaty i miasta na prawach powiatu przejęły, z dniem 1 stycznia 1999r., od wojewodów do prowadzenia, jako zadania własne, instytucje kultury wpisane do rejestru prowadzonego przez wojewodę i działające na terenie danego powiatu lub miasta na prawach powiatu. Ta reguła nie dotyczyła jednak Teatru, który na mocy umowy z 1991r. wpisany był do rejestru miasta Będzina. Powiat Będziński nie przejął z dniem 1 stycznia 1999r. Teatru. Gdyby tak się stało, to zgodnie z art. 145 ust. 5 ww. ustawy mienie tej instytucji stałoby się z tym dniem, z mocy ustawy, mieniem powiatu. W dniu 1 lutego 1999r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem Będzińskim, a Gminą Miastem Będzin na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 lutego 1999r.: Organizatorzy, o których mowa w art. 8 oraz w art. 9, mogą na podstawie umowy zawartej między sobą tworzyć lub łączyć utworzone przez nich instytucje kultury, z zastrzeżeniem przepisu art. 19 ust. 1a. (art. 21 ust. 1). Instytucja kultury utworzona na zasadach określonych w ust. 1 jest wspólną instytucją kultury organizatorów, którzy ją utworzyli, chyba że umowa stanowi inaczej (art. 21 ust.1a)., Na mocy przedmiotowej umowy Miasto potwierdziło wolę pełnienia obowiązków organizatora w stosunku do Teatru, z kolei powiat, w zakresie współfinansowania działalności Teatru, wstąpił w prawa i obowiązki wojewody (określone w umowie z 1991r.). Jednocześnie w 10 umowy, zastrzeżono, że poza sprawami w niej uregulowanymi pozostałe postanowienia umowy powołanej w 1 (tj. umowy z 27 grudnia 1991r.) pozostają bez zmian. Zatem, wolą stron umowy było wspólne prowadzenie Teatru, na zasadach takich jak to ustalono w umowie z 1991r. oraz jego wspólne finansowanie w wysokości 45 % przez Powiat Będziński, a w 55 % przez miasto Będzin. Uchwała Zarządu Powiatu, będąca przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, dotyczy rozwiązania (przez wypowiedzenie) ww. umowy z 1999r. ze skutkiem na 30 czerwca 2015r. Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, iż Zarząd Powiatu Będzińskiego ustalił, że Rada Powiatu Będzińskiego I kadencji nie podjęła uchwały o wyrażeniu zgody na zawarcie z Gminą Będzin, w dniu 1 lutego 1999r umowy na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru Dzieci Zagłębia im. Jana Dormana. Zgodnie zaś z art. 12 pkt 8 lit. h ustawy o samorządzie powiatowym zawarcie tej umowy wymagało zgody organu stanowiącego samorządu powiatowego tj. rady powiatu. Zgoda taka nie została także wyrażona w kolejnych kadencjach Rady Powiatu Będzińskiego. W tym stanie faktycznym i prawnym Zarząd Powiatu, dążąc do wyeliminowania z obrotu prawnego umowy, na której ciąży wada nieważności postanawia rozwiązać tą umowę za wypowiedzeniem. Dodatkowo trzeba wziąć pod uwagę fakt, że na mocy Uchwały Rady Miejskiej w Będzinie nr XVII/124/91 z dnia 11 grudnia 1991r. w sprawie przejęcia praw i obowiązków organu założycielskiego w stosunku do Teatru Dzieci Zagłębia w Będzinie, Teatr ten w dniu 1 lutego 1999roku był instytucją kultury wpisaną do gminnego rejestru tych jednostek, a Gmina Będzin była samodzielnym i jedynym organem założycielskim teatru, uznać należy, że Powiat Będziński nie miał i nie ma prawa przejąć od Gminy chociażby części jej uprawnień i obowiązków wobec Teatru. Jednocześnie Zarząd Powiatu deklaruje wolę wypracowania wspólnie z Gminą Będzin rozwiązania umożliwiającego Powiatowi Będzińskiemu udzielenia wsparcia finansowego minie Będzin w zakresie Strona 2

3 realizowania jej zadania własnego, jakim jest prowadzenie tak zasłużonej instytucji kultury jaką jest Teatr Dzieci Zagłębia im. Jana Dormana. W ocenie organu nadzoru, ww. umowa jest ważna i wywołuje skutki prawne. Wskazania wymaga, iż obie jednostki samorządu terytorialnego były należycie reprezentowane przy zawieraniu umowy. Przedmiotowa umowa zawarta została pomiędzy Powiatem reprezentowanym przez Zarząd, w imieniu którego działał starosta wraz z jednym członkiem zarządu, oraz Gminą, reprezentowaną przez Zarząd Miasta, w imieniu którego działali Prezydent i Wiceprezydent Miasta (przed 1 stycznia 2002 r. zasady reprezentacji gminy uregulowane były w taki sposób jak obecnie w przypadku powiatu, jako że wówczas rolę organu wykonawczego pełnił kolegialny zarząd gminy). Odnosząc się z kolei do braku zgody Rady Powiatu za zawarcie ww. umowy, uznać należy że brak takiej uchwały nie może przesądzać o wadliwości umowy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym czynność prawna dokonana przez zarząd powiatu bez zgody rady powiatu dotknięta jest tzw. bezskutecznością zawieszoną (negotium claudicans), a zatem istnieje możliwość potwierdzenia danej czynności przez uprawniony podmiot (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2012r. sygn.. akt III CZP 76/12 oraz powołane w jej treści orzecznictwo). Potwierdzenie umowy może nastąpić zasadniczo w formie dowolnej, zarówno w oświadczeniu woli złożonym w sposób wyraźny, jak i w sposób dorozumiany. W niniejszej sprawie Rada Powiatu wprawdzie nie podjęła uchwały o wyrażeniu zgody, jednakże nie ulega wątpliwości, że corocznie podejmując uchwałę budżetową przeznaczała środki na finansowanie Teatru. Także w uchwale nr V/27/2015 z dnia 29 stycznia 2015r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Będzińskiego na rok 2015, Rada Powiatu przyjęła, iż kwota dotacji przeznaczonej na rzecz Teatru Dzieci Zagłębia w im. Jana Dormana w Będzinie wynosić będzie zł. A Powiat Będziński w dniach r. i r. przekazał Gminie Będzin (Teatrowi Dzieci Zagłębia im. Jana Dormana w Będzinie, odpowiednio kwoty zł i zł. Dorozumianej zgody Rady Powiatu można również upatrywać m.in. w podjętej w dniu 27 marca 2015r. uchwale nr VII/57/2015 Rady Powiatu Będzińskiego w sprawie uchwalenia Regulaminu Starostwa Powiatowego w Będzinie, w której w załączniku nr 2, stanowiącym wykaz jednostek organizacyjnych Powiatu znajduje się Teatr Dzieci Zagłębia w Będzinie. Ponadto, podkreślić należy, iż z treści umowy nie wynika, by Gmina Będzin była wyłącznym organizatorem dla Teatru, skoro wolą stron było kontynuowanie zasad współpracy w zakresie wspólnego prowadzenia i finansowania Teatru na zasadach przewidzianych w umowie z 1991r. Jednocześnie wskazania wymaga, iż żadna z wyżej przytoczonych umów nie określa zasad ich wypowiadania oraz okresów wypowiedzenia. Z 9 umowy wynika wprawdzie, iż w ramach nieregulowanych postanowieniami niniejszej umowy oraz przepisami ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, jednakże, w ocenie organu nadzoru, nie może się to odbywać na zasadach dowolności, wbrew regulacjom mającym zastosowanie do instytucji kultury, zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Należy wyraźnie podkreślić, iż Teatr jest wspólną instytucją Miasta Będzina i Powiatu Będzińskiego, utworzoną na mocy art. 21 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wskazać należy, iż ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która przewiduje utworzenie wspólnej instytucji kultury na podstawie umowy, nie zawiera jednocześnie regulacji dot. możliwości rozwiązania takiej umowy i jego skutków lub też przekształcenia wspólnie prowadzonej instytucji w instytucję prowadzoną tylko przez jednego z organizatorów. Strona 3

4 W tym miejscu wskazania wymaga, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Wskazać należy, iż ustawodawca przewidując możliwość braku woli dalszego wspólnego prowadzenia instytucji kultury, w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zamieścił regulacje dot. likwidacji instytucji kultury. Zgodnie z art. 22 ustawy: w szczególnie uzasadnionych przypadkach organizator może zlikwidować instytucję kultury. Z kolei art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, iż: organizator jest obowiązany na 6 miesięcy przed wydaniem aktu o likwidacji instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach likwidacji. Jednocześnie, dalsze przepisy ustawy dot. m.in. aktu o likwidacji instytucji kultury oraz przejęcia zobowiązań i wierzytelności likwidowanej instytucji. Ponadto, na mocy art. 21 ust. 4 ustawy (w brzmieniu obowiazującym zarówno w 1999r. jak i na dzień podjęcia przez Zarząd Powiatu kwestionowanej w niniejszym postępowaniu uchwały) strony w umowie określają swoje uprawnienia odnośnie do treści statutu, powołania dyrektora, likwidacji instytucji, a także wskazują organizatora prowadzącego rejestr tej instytucji. Z 6 aktualnej umowy wynika, że po jej rozwiązaniu może nastąpić likwidacja instytucji w drodze przewidzianej w ustawie. A ponadto, biorąc pod uwagę 10 umowy, z którego wynika, iż postanowienia umowy z 1991r. pozostają bez zmian, wskazać należy, iż stosownie do 1 ust. 2 pkt 3 poprzedniej umowy z 1991r. to Zarząd Miasta w Będzinie (obecnie: Prezydent), pełniąc funkcję głównego organizatora, posiada kompetencje w zakresie likwidacji placówki, czego może dokonać w uzgodnieniu z Wojewodą Katowickiem (obecnie, na skutek umowy z 1999r., z Powiatem Będzińskim). A zatem, wobec braku przepisów dot. możliwości i skutków rozwiązania umowy poprzez jej wypowiedzenie oraz regulacji, która stanowiłyby, iż w przypadku rezygnacji ze wspólnego prowadzenia i finansowania instytucji przez jedną ze stron umowy, z mocy prawa druga stanie się jedynym organizatorem tej instytucji, w ocenie organu nadzoru, w takiej sytuacji, zastosowanie znajdą przepisy dot. likwidacji instytucji kultury, zawarte zarówno w ustawie, jak i w umowie łączącej strony. Wobec powyższego, uprawnienie do zlikwidowania wspólnie prowadzonej instytucji przysługuje Gminie Będzin, w uzgodnieniu z Powiatem Będzińskim, przy zastosowaniu regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu nadzoru, rozwiązanie przez Powiat Będziński umowy na wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru, ze skutkiem na 30 czerwca 2015 roku, prowadzi w rezultacie do likwidacji wspólnie prowadzonej instytucji kultury, dokonanej przez nieuprawniony podmiot i bez zachowania określonej przepisami prawa procedury. Takie działanie należy uznać za istotne naruszenie prawa. Jednocześnie, wskazania wymaga, iż stwierdzenie nieważności 1 przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu Będzińskiego spowoduje, iż regulacja zawarta w 2 uchwały dot. wyrażenia woli rozpoczęcia rozmów z Gminą Będzin co do udzielenia Gminie Będzin pomocy finansowej na prowadzenie Teatru nie będzie miała racji Strona 4

5 bytu. Pomoc finansowa, zgodnie z art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym może bowiem zostać udzielona zewnętrznemu podmiotowi tj. innej jednostce samorządu terytorialnego, jako wsparcie dla realizacji jej zadania własnego; nie jest to forma realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego wspólnego zadania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dojdzie do skutecznego rozwiązania umowy, a zatem Teatr pozostanie wspólną instytucją Powiatu Będzińskiego i Miasta Będzin. Jedynie na marginesie wspomnieć należy, że nawet gdyby uznać, że wypowiedzenie przez powiat umowy byłoby prawnie dopuszczalne, to w sprawie powinna najpierw wypowiedzieć się Rada Powiatu, jako że efektem wypowiedzenia umowy miałaby być likwidacja współprowadzonej przez powiat jednostki organizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorzadzie powiatowym sprawy m.in. likwidacji powiatowych jednostek organizacyjnych zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady powiatu. Tym samym, należy uznać, iż uchwała Nr 92/15 Zarządu Powiatu Będzińskiego z dnia 12 maja 2015r. w sprawie rozwiązania umowy z dnia 1 lutego 1999r. zawartej z Gminą Będzin o wspólne prowadzenie i finansowanie Teatru Dzieci Zagłębia im. Jana Dormana została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego Krzysztof Nowak Otrzymują: 1) Zarząd Powiatu Będzińskiego 2) a/a Strona 5