dr hab. Katarzyna Popik

Transkrypt

1 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 5(1/2015), s dr hab. Katarzyna Popik Wyższa Szkoła Ekonomii i Innowacji w Lublinie, Wydział Administracji i Ekonomii Recenzja rozprawy doktorskiej mgr Jerzego Kulińskiego pt. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie jako podmiot polityki ekologicznej Polski, Lublin 2015, ss. 306 Rozprawa doktorska mgr Jerzego Kulińskiego składa się ze wstępu, czterech rozdziałów merytorycznych i piątego rozdziału dotyczącego perspektyw Wojewódzkiego Funduszu Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie, zakończenia i bibliografii, która zawiera wykaz źródeł prawa Unii Europejskiej i prawa polskiego, literatury oraz w mniejszym zakresie orzecznictwa. Za szczególnie cenne dla wartości przedmiotowej dysertacji, należy uznać wykorzystanie w szerokim zakresie dokumentów wydanych przez wojewódzkie fundusze ochrony środowiska, w tym także funkcjonujące w obiegu zamkniętym. Szczególnie istotnymi pod względem wartości doboru źródeł na których Doktorant oparł swoje rozważania były opracowywane przez samorządy wojewódzkie strategie rozwoju województw, które stanowiły podstawę formułowanych przez fundusze wojewódzkie wieloletnich strategii działań. Wybór tematu rozprawy doktorskiej został prawidłowo dokonany. Jest to bowiem problem badawczy, który obecnie nie był często podejmowany w doktrynie. Ponadto ma także walor praktyczny, w aspekcie roli rozwiązań formalnoprawnych dotyczących funkcjonowania wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w odniesieniu do stanu środowiska w Polsce, jak również instytucjonalno-prawnego wymiaru polityki ekologicznej w Polsce. Dlatego też podjęta przez Doktoranta próba usystematyzowania kluczowych elementów tej problematyki badawczej zasługuje na aprobatę. Należy podkreślić, że przedstawione w poszczególnych rozdziałach rozprawy kwestie dotyczące genezy i zasad funkcjonowania systemu instytucjonalnej ochrony środowiska, poprzez wieloaspektowy opis działalności Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie (również w ujęciu prognostycznym w odniesieniu do przedstawienia przyszłych zadań) stanowi zagadnienie o dużej doniosłości nie tylko naukowej, lecz także praktycznej ponieważ dotyczy próby wskazania właściwej roli sprawowanej przez wojewódzkie fundusze ochrony środowiska

2 240 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 5(1/2015) i gospodarki wodnej, (ze szczególnym uwzględnieniem aspektów odnoszących się do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie), których prawidłowe funkcjonowanie sprzyja niewątpliwie właściwej realizacji praw jednostki do środowiska. Autor pracy w prawidłowy sposób formułuje i uzasadnia postawione w pracy tezy badawcze, poddając krytycznej analizie wykorzystane w pracy źródła informacji. Na aprobatę zasługują przyjęte w pracy metody i techniki badawcze, które we właściwy sposób, (biorąc pod uwagę politologiczny charakter dysertacji) zostały przez Doktoranta wykorzystane. Spośród metod politologicznych wykorzystano metodę analizy porównawczej, zaś w przypadku rozdziału V analizy prognostycznej. Na uwagę zasługuje prawidłowe wykorzystanie analizy porównawczej, którą Autor wykorzystał do pełniejszego zdefiniowania roli sprawowanej przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i gospodarki Wodnej w Lublinie w stosunku do otoczenia Funduszu, szczególnie Zarządu i Sejmiku Województwa Lubelskiego, jak też wobec pozostałych funduszy wojewódzkich i Narodowego Funduszu. Wykorzystanie w pracy poszczególnych aktów normatywnych z zakresu szeroko pojętego prawa ochrony środowiska, dało podstawę do zastosowania w rozprawie metody formalno-dogmatycznej. We właściwy sposób, w zależności od specyfiki merytorycznej rozdziału, wykorzystano poszczególne techniki badawcze, przede wszystkim technikę analizy zawartości dokumentów, analizy danych statystycznych, a w nieco mniejszym zakresie analizę stanu literatury i badań, co wiąże się z ograniczoną liczbą opracowań w zakresie przedmiotowej problematyki. Należy więc podnieść, że ze względu na politologiczny zakres rozprawy doktorskiej metodologia i aparatura pojęciowa, która została wykorzystana w pracy jest w pełni zgodna z metodami i technikami badawczymi z tej dziedziny nauk. Sformułowane tezy rozprawy doktorskiej są prawidłowe i powiązane ze sformułowanym celem poznawczym zakładającym zbadanie stopnia kompatybilności przyjętych w ramach Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska rozwiązań strukturalnych w stosunku do skali i rodzaju problemów ekologicznych występujących w województwie lubelskim. Autor rozprawy doktorskiej słusznie bowiem podnosi, że specyfika każdego wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej w nierozerwalny sposób uzewnętrznia ekologiczną specyfikę regionu, na obszarze którego współfinansuje politykę ekologiczną państwa w jej wymiarze regionalnym. Poddając weryfikacji cztery następujące tezy badawcze; po pierwsze, iż polityka ekologiczna państwa jest swoistą egzemplifikacją polityki zagranicznej w ramach przyjętych przez Polskę zobowiązań międzynarodowych związanych z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej na płaszczyźnie instytucjonalnej, jak też praktyki politycznej. Po drugie, iż utworzony w Polsce system ochrony środowiska w postaci Narodowego Funduszu i funduszy wojewódzkich jest w pełni ukształtowanym systemem absorpcji środków

3 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 5(1/2015) 241 Unii Europejskiej ukierunkowanym na właściwą realizację celów polityki ekologicznej państwa, zgodnie z obowiązującymi zasadami. Po trzecie autor wykazał, iż funkcjonujące wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej w ramach prowadzonej działalności inwestycyjnej w prawidłowy sposób łączą cele polityki ekologicznej państwa z partykularnymi celami poszczególnych regionów w zakresie ochrony środowiska na poziomie lokalnym. Po czwarte: wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej w ramach prowadzonej działalności w pełni uwzględniają środowiskową specyfikę województw, stanowiących obszar tejże działalności; Doktorant wykazał swoistą unikatowość funkcjonowania Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie w stosunku do pozostałych elementów składowych systemu funduszy wojewódzkich, niezależnie od występujących na obszarach województw podobnych problemów ekologicznych. Określony w pracy cel badawczy i wynikające z niego hipotezy badawcze były niewątpliwie egzemplifikacją zamysłu badawczego, który odzwierciedla przemyślana i logiczna struktura rozprawy, która w pełni odpowiada założonemu celowi badawczemu. W moim przekonaniu Autor pomyślnie rozwiązał postawione przed sobą zadanie badawcze. Wykazał przy tym bardzo dobrą znajomość omawianych zagadnień, umiejętność ich krytycznej analizy i oceny oraz formułowania uzasadnionych wniosków jak również dojrzałość naukową i solidne opanowanie warsztatu naukowego. Struktura rozprawy jest ściśle związana z przyjętymi tezami, celami i metodami badawczymi. Przedstawienie w uporządkowanej formie tak złożonej problematyka świadczy o solidnej pracy Autora i dojrzałości jego warsztatu naukowego. Układ pracy jest prawidłowy, tj. przemyślany, przejrzysty i konsekwentny, refleksje szczegółowe poprzedzają ogólne rozważania teoretyczne. W rozdziale pierwszym przedstawiono kluczowe zagadnienia w zakresie genezy i podstawowych zasad funkcjonującego w Polsce systemu ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem prawodawstwa w tym zakresie. Ważnych ustaleń naukowych dokonał Autor w rozdziale drugim, w którym przedstawił zakres kompatybilności polskiego prawa ochrony środowiska i regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie w odniesieniu do zasad i wymogów prawodawstwa Unii Europejskiej. Natomiast w rozdziale trzecim przedstawiona została struktura i specyfika Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie przy wykazaniu, iż ogół funduszy wojewódzkich stanowi jednolity system przy zastrzeżeniu regionalnej specyfiki i autonomii każdego z nich, która zdaniem Doktoranta jest niezbędna do prawidłowego ich funkcjonowania. W rozdziale czwartym zawarto problematykę funkcjonowania wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie. Analizie poddane zostały liczne aspekty tego zagadnienia, bowiem wyróżniono poszczególne wymiary, tj. polityczny, programowo-merytoryczny oraz finansowy, które dotyczą praktyki funkcjonowania tego funduszu wojewódzkiego. W rozdziale piątym

4 242 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 5(1/2015) Doktorant przedstawił autorską analizę perspektyw Wojewódzkiego Funduszu ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie, uwzględniając przyjęte przez państwo i fundusze zobowiązania i plany w zakresie ochrony środowiska. Należy podkreślić wartość merytoryczną formułowanych w tym rozdziale wniosków, zarówno ze względu na aspekt naukowy jaki wymiar praktyczny. Rozprawa zawiera oryginalne wnioski, oceny i propozycje Autora, częściowo oparte na publikowanej literaturze, częściowo zaś co jest niewątpliwie bardziej cenne są rezultatem własnych dociekań i przemyśleń. Należy zauważyć, że wnioski i propozycje Autora są odpowiednio uzasadnione i zasługują na pozytywną ocenę. Mają one nie tylko istotny walor poznawczy, lecz również fundamentalne wręcz znaczenie dla praktyki. Należy jednoznacznie stwierdzić, że rozważania Autora rozprawy mgr Jerzego Kulińskiego, poprzez ich syntetyczne, kompleksowe i nowatorskie ujęcie problemu, wnikliwe analizy i wszechstronnie uzasadnione wnioski i postulaty de lege ferenda, stanowią znaczny wkład w rozwój wieloaspektowo pojmowanego prawa ochrony środowiska. Natomiast uwagi krytyczne i dyskusyjne, które należy podnieść dotyczą następujących kwestii. Po pierwsze, Autor rozprawy doktorskiej w rozdziale II zatytułowanym,,normatywne podstawy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie, zakwalifikował normy prawa wspólnotowego jako normy prawa międzynarodowego, powołując i omawiając w pracy jedynie akty prawa wspólnotowego. Należy pamiętać, że prawo wspólnotowe można postrzegać jako szczególną formę prawa międzynarodowego, posiadającą jednak specyficzne cechy niewystępujące zazwyczaj w prawie międzynarodowym. W związku z tym rodzi się pytanie o pogląd Doktoranta na rozróżnienie źródeł prawa międzynarodowego i wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska. Po drugie, Doktorant w rozdziale pierwszym pt. Instytucjonalne-prawne wymiary polityki ekologicznej w Polsce (w pkt.1.2. Polityka ekologiczna w ujęciu podmiotowym, s. 26 i 27, 31 i 32) nieprawidłowo określił właściwość organów administracji publicznej powołanych do utworzenia prawnych form ochrony przyrody, a mianowicie błędnie wskazał, iż wojewoda w drodze rozporządzenia uznaje dany obszar za rezerwat przyrody, ustanawia plan ochrony dla tej formy, jak również może wprowadzić opłaty za wstęp na obszar rezerwatu przyrody. Należy bowiem zaznaczyć, że ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 roku Nr 201, poz. 1237) regionalny dyrektor ochrony środowiska otrzymał kompetencję do tworzenia tejże prawnej formy ochrony przyrody w miejsce dotychczasowej kompetencji wojewody. Zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. Z 2013 roku, poz. 627), uznanie za rezerwat przyrody obszarów (o których mowa w art. 13 ust. 1) następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora

5 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 5(1/2015) 243 ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, po zasięgnięciu opinii Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody. Natomiast ust. 4 tegoż artykułu określa, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, może wprowadzić opłaty za wstęp na obszar rezerwatu przyrody, kierując się potrzebą ochrony przyrody. Podnieść należy również, że Doktorant dokonał nieprawidłowego określenia organu, wskazując błędnie wojewodę jako właściwego w zakresie utworzenia parku krajobrazowego i ustanowienia dla niego planu ochrony. W dniu 1 sierpnia 2009 roku weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 93, poz. 753 z późn. zm.), która przekazała sejmikom województw w miejsce wojewodów, kompetencje utworzenia, powiększenia, likwidacji i zmiany granic parków krajobrazowych. Ustawa ta jest jedną z tzw. ustaw kompetencyjnych uchwalonych w związku z przemianami strukturalnymi i funkcjonalnymi w administracji publicznej. Przyznanie powyższych kompetencji samorządowi województwa, a nie wojewodzie wynika z uznania, że o warunkach funkcjonowania społeczeństwa winien w pierwszym rzędzie decydować samorząd. Przy wojewodzie pozostają natomiast uprawnienia nadzorcze i kontrolne w powyższym zakresie. Ponadto Doktorant błędnie określił kompetencje w zakresie ustanowienia pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego oraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego tj. indywidualnych prawnych form ochrony przyrody, stwierdzając że przysługuje ona wojewodzie. Wprawdzie przed nowelizacją ustawy o ochronie przyrody dokonaną ustawą z dnia 23 stycznia 2009 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie radzie gminy przysługiwała kompetencja subsydiarna możliwa do realizacji w przypadku, gdy wojewoda nie dokonał odpowiedniego wyznaczenia indywidualnych prawnych form ochrony przyrody. Natomiast ustawa z 2009 roku przyznała te kompetencje radzie gminy. Po czwarte niedosyt budzi pominięcie choćby w sposób ogólny rozważań w zakresie środków finansowo-prawnych, tj, kar i opłat, które zasilają Fundusze Ochrony Środowiska. Należy bowiem zauważyć, iż podstawowym zadaniem Funduszu jest przeznaczanie będących w jego dyspozycji środków na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i polityki ekologicznej państwa. Środki finansowe będące w dyspozy-

6 244 Zeszyty Naukowe WSEI seria: ADMINISTRACJA, 5(1/2015) cji Funduszu pochodzą głównie z opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych pobieranych na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych. Na tym tle rodzi się pytanie zarówno o charakter prawny opłat i administracyjnych kar pieniężnych jak i o procedurę ich naliczania i wymierzania w odniesieniu do efektywności stosowania tych środków na rzecz ochrony środowiska. Powyższe uwagi nie obniżają jednak pozytywnej merytorycznej oceny wartości rozprawy doktorskiej, co wynika nie tylko z jej walorów poznawczych, jak podkreślono wręcz fundamentalnych dla prawa ochrony środowiska, ale również z prawidłowego warsztatu naukowego Doktoranta.