Marek W. Kozak Ewaluacja i monitorowanie w systemie zarządzania polityką rozwoju w Polsce

Transkrypt

1 Marek W. Kozak Ewaluacja i monitorowanie w systemie zarządzania polityką rozwoju w Polsce referat na konferencję pt OPOLSKA KONFERENCJA MONITOROWANIA I EWALUACJI POLITYK PUBLICZNYCH doświadczenia przeszłości wyzwaniem dla przyszłości Opole grudnia 2014 Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków budżetu województwa opolskiego

2 Zarządzanie, monitoring i ewaluacja - definicje Zarządzanie to planowe działania skierowane na zasoby (ludzkie i inne) wykonywane dla osiągnięcia celów w sposób sprawny (skuteczny, efektywny)(na podst. Griffin 1986) Monitoring to obserwacja i przegląd wdrażania programu i postępów w oparciu o wspólne wskaźniki, oraz jeśli stosowne wyniki badań jakościowych (rozp. ogólne PE i Rady 1303/2013, art. 49 i nast.) Ewaluacja to planowe działanie prowadzone w celu poprawy jakości projektowania i wdrażania programów, jak też analizy ich skuteczności, efektywności i wpływu (tamże, art. 54) Współcześnie monitoring i ewaluację uważa się za integralny element zarządzania (zwłaszcza w politykach publicznych). W systemie polityk UE objętych od 2014 Wspólnymi Ramami Strategicznymi, nie sposób określić związki przyczynowo-skutkowe monitoringu i ewaluacji są równoważne narzędzia uczenia się.

3 Dlaczego? Świat jest coraz bardziej złożony, wielowymiarowy i globalny, Trwająca zmiana paradygmatu (Europa 2020 jako przykład), Coraz więcej czynników niezależnych od prowadzącego interwencję wpływa na rozwój. Stąd zmiany w administracji: - Odejście od klasycznego modelu idealnej biurokracji Webera (od government do governance); - Wprowadzenie nowych form współrządzenia (współzarządzania), takich jak good governance czy New Public Management (NPM), dopuszczających wpływ zewnętrznych interesariuszy (nie klientów) na decyzje. - Wprowadzenie podejścia wielopoziomowego (multi level governance, MLG), system najbardziej rozwinięty w UE.

4 Ewaluacja i monitoring W Europie z opóźnieniem w stosunku do USA; Rozwój interwencji publicznej zwiększa potrzebę E&M; Interwencja na potrzeby przygotowania warunków dla refom instytucjonalnych UE planowanych na rok 1999 (UGW i in.) doprowadziła do znacznego zwiększenia środków interwencji UE; W następstwie powstał projekt MEANS i potem evalsed, czyli metodyka monitoringu i ewaluacji; W krajach UE z dawna stosowane w krajach rozwiniętych; W Polsce ograniczone głównie do interwencji UE (silosowe); pytanie, czy się przyjmie, kiedy skończą się środki UE (hipoteza Bachtlera, 2012)?

5 Funkcje Funkcje interwencji publicznej (strategiczna, wdrożeniowa, refleksyjna)(olejniczak 2010); Funkcje ewaluacji (i monitoringu): poznawcza, formacyjna, kontrolna (Szałaj 2011) lub (na podstawie przeglądu literatury): poprawa planowania; wdrażania; poczucia partnerstwa i współwłasności; poprawa zrozumienia; rozliczanie i wzmacnianie poczucia odpowiedzialności (Ferry i Olejniczak 2008); albo szerzej: narzędziami uczenia się, poznawania otoczenia, umacniania wiedzy strategicznej (o celach i efektach) i operacyjnej (Olejniczak, Kozak 2011). Można też patrzeć w kategoriach f. opisowej, oceniającej, wyjaśniającej i technicznej (Olejniczak). Ewaluację (i monitoring) można więc uznać za część związaną z perspektywą refleksyjną (wiedzą).

6 Ewolucja monitoringu i ewaluacji w Polsce Okres przedakcesyjny: nieliczne badania, programy oprócz ISPA niedostosowane do programów UE i metodologii badania MEANS. Pierwszy okres akcesyjny (budowy systemu, i nast.): pełen słabości zaprogramowania, rodzący opóźnienia i potrzebę poznania przyczyn: masowy rozwój nie najwyższej jakości ewaluacji operacyjnych. Drugi okres programowania (stabilizacji, ): okres teoretycznych i faktycznych uproszczeń zarządzania, rozwoju ewaluacji (ilościowego i jakościowego), stopniowej poprawy struktury badań (na korzyść ex ante i ex post), stopniowy spadek liczby badań po 2010 r. Okres trzeci (2014-): stawiający zupełnie nowe wyzwania ewaluacji związane z wdrażaniem nowego paradygmatu rozwoju do praktyki polityki spójności, wymagający zmiany myślenia o rozwoju. Twarde negocjacje z UE.

7 Rozwój ilościowy: okres przedakcesyjny ograniczony wiedzą KJE Źródło: MIR 2014, Proces ewaluacji polityki spójności w Polsce , s. 16

8 Struktura badań: zmiana wskutek zmiany środków UE, poszerzenia kompetencji władz regionalnych, rozwoju ewaluacji (ilościowej i jakościowej) Źródło: MIR 2014, Proces ewaluacji polityki spójności w Polsce , s.19.

9 Zmiany jakościowe Struktura badań zrealizowanych w 2013 roku sugeruje, że dominowały sfery tematyczne nowe, trudne do operacjonalizacji i wymagające większych nakładów intelektualnych, jak rozwój zasobów ludzkich (35%) i rozwój regionalny i terytorialny (22%)(MIR 2014b; zob. też Żuber i Bienias 2008). Przegląd tzw. mapy dotacji dowodzi zaś, że jednym z bardziej niespełnionych oczekiwań wobec beneficjentów i wnioskodawców jest wspólna praca nad przygotowaniem, realizacją a następnie użytkowaniem wyniku projektu. Częściowo uzasadnień można szukać w niskim kapitale społecznym (zob. Czapiński, 2013), ale także system polityki spójności nie korzystał dotąd z narzędzi premiujących współpracę (ZIT weszły dopiero w 2014, z oporami). Z drugiej strony widoczne następstwo celów (remont zamiast rewitalizacji, remont zamiast turystyki, dom weselny zamiast innowacji, itp.)

10 Wnioski Ewaluacja w Polsce była zmienna w czasie (bardziej, niż monitoring), wskutek początkowo niskiej jakości systemu programowania i zarządzania, potrzeby rozumienia interwencji i jej efektów. Potem rozwoju ilościowego i jakościowego ewaluacji (Akademie nie bez wpływu), zmiany struktury. Od 2010 stopniowy spadek liczby ewaluacji, co dobrze świadczy o pozytywnych zmianach w zarządzaniu oraz o podejmowaniu coraz bardziej złożonych analiz (funkcja refleksyjna, wyjaśniająca). Zmiana podejścia do programów towarzyszy nowoczesnemu systemowi instytucjonalnemu ewaluacji, zdolnemu podjąć nowe wyzwania.

11 Wnioski c.d. Paradoksalnie, wzrost wymagań UE wobec interwencji, utrudniając realizację, ale może zmuszając do lepszego dopasowania do współczesnych czynników rozwoju sprzyjać będzie przyspieszeniu rozwoju, a przy okazji poprawie jakości monitoringu i ewaluacji. Może zachęci też do proliferacji rozwiązań na inne (nieeuropejskie) systemy. Podsumowując, od dawna trwa postęp jakości monitoringu i badań ewaluacyjnych powiązanych z zarządzaniem rozwojem. Wpływ na rozwój jakościowy miał wzrost wielkości budżetu interwencji unijnej; rozwój kadr i wzrost wymagań unijnych. Im wyższy poziom monitoringu i ewaluacja, tym wyższa jakość zarządzania i rezultaty interwencji.

12 Marek W. Kozak, Dziękuję za uwagę