INSTYTUCJONALNE BARIERY INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

Transkrypt

1 2 INSTYTUCJONALNE BARIERY INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ 2.1. WPROWADZENIE Wspólnoty Europejskie wraz z kolejnymi etapami poszerzania i przyjmowania nowych krajów członkowskich zaczęły odczuwać rosnącą presję na zmianę zasad funkcjonowania instytucji wspólnotowych i mechanizmu podejmowania decyzji. Problem ten stanowi jedną z najpoważniejszych barier integracji. Do chwili obecnej Wspólnoty rozszerzały się pięciokrotnie, nie licząc tzw. cichego rozszerzenia, które polegało na rozszerzeniu Wspólnot o pięć landów wschodnich Niemiec (byłą NRD), co nastąpiło 3 października 1990 r. Wcz e- śniejsze rozszerzenia były jednak mniej skomplikowane od wschodniego rozszerzenia, które obejmowało dwa etapy: przyjęcie 10 krajów, tj. Czech, Cypru, Estonii, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Słowacji, Słowenii i Węgier, 1 maja 2004 r. oraz Bułgarii i Rumunii 1 stycznia 2007 r. Obecne poszerzenie stanowi bezprecedensowe wyzwanie dla Unii, co wynika z faktu, że do UE przystąpiły kraje o znacznym potencjale ludnościowym (w sumie ponad 105 mln mi eszkańców). To największe z dotychczasowych rozszerzeń wymusiło konieczność dokonania poważnych zmian w systemie podejmowania decyzji i reform instytucjonalnych. Reforma instytucjonalna jest jednak niezbędnym warunkiem dalszego, sprawnego funkcjonowania Unii w nowym powiększonym składzie. Wielokrotnie wskazywano na konieczne główne kierunki reform, a mianowicie:

2 41 uproszczenie oraz usprawnienie działania Wspólnot, uproszczenie instrumentów prawnych i procedur, przybliżenie Unii jej obywatelom, ujednolicenie przepisów prawnych, umocnienie dotychczasowego dorobku i osiągnięcie większej spójności i efektywności, określenie tożsamości politycznej na arenie międzynarodowej. Próby gruntownego reformowania systemu instytucjonalnego Wspólnot podejmowane były kilkakrotnie. Konferencja międzyrządowa z 1996 r., zakończona podpisaniem traktatu amsterdamskiego, nie przyniosła jednak oczekiwanych rezultatów. Rozszerzenie o kraje Europy Środkowowschodniej oraz Cypr i Maltę spowodowało konieczność wprowadzenia istotnych zmian. Próbą usunięcia ostatniej bariery instytucjonalnej na drodze do rozszerzenia był traktat nicejski, podpisany 26 lutego 2001 r., którego postanowienia są wynikiem kompromisu narodowych interesów państw członkowskich, wielu wizji dalszego rozwoju procesów integracyjnych, tempa i jakości integracji 1. Pozytywny wynik szczytu w Nicei stanowił warunek konieczny uzyskania przez Unię gotowości strukturalnej do przyjęcia kolejnych członków, jednak nie stanowił on przełomu w zakresie usprawnienia zasad funkcjonowania i podejmowania decyzji w Unii. Kolejnym krokiem było przyjęcie deklaracji z Laeken w sprawie przyszłości Unii Europejskiej w grudniu 2001 r., zapowiadające przygotowanie podstaw przyszłego traktatu konstytucyjnego. Prace powołanego na mocy tej deklaracji Konwentu Europejskiego, który opracował projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy (TUKdE), nie doprowadziły jednak do przyjęcia tego projektu w grudniu 2003 r. Dopiero w czerwcu 2004 r. udało się osiągnąć porozumienie w sprawie jego treści. Traktat ten został podpisany 29 października 2004 r., jednak jego ratyfikacja nie powiodła się na skutek negatywnych wyników referendów przeprowadzonych we Francji i w Holandii. Po porażce ratyfikacji TUKdE, na szczycie w Brukseli w czerwcu 2006 r. podjęto decyzję o konieczności dokonania zmian w projekcie unijnej konstytucji. W nocy z 18 na 19 października w Lizbonie Rada Europejska osiągnęła porozumienie w sprawie nowego traktatu reformującego, który został podpisany 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie i wejdzie w życie po ratyfikacji przez 27 państw Unii Europejskiej. Celem niniejszego rozdziału jest próba odpowiedzi na pytanie, jak dotychczasowe reformy systemu instytucjonalnego wpływały na efektywność funkcjonowania Unii i czy nowy traktat lizboński ma szansę stać się traktatem przełomowym, eliminującym instytucjonalne bariery integracji. 1 R. Grzeszczak, Traktat Nicejski opinie i komentarze w państwach europejskich, Wspólnoty Europejskie 2001, nr 2, s. 10.

3 42 Koncepcją autorek rozdziału jest prześledzenie dotychczasowej ewolucji wspólnotowego systemu instytucjonalnego i systemu podejmowania decyzji oraz wykazanie i ocena zmian wprowadzanych zapisami traktatu lizbońskiego w stosunku do Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy EWOLUCJA SYSTEMU INSTYTUCJONALNEGO WSPÓLNOT EUROPEJSKICH OD EUROPEJSKIEJ WSPÓLNOTY WĘGLA I STALI DO TRAKTATU NICEJSKIEGO POWSTANIE WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Pierwsze propozycje powstania unii europejskiej pojawiły się już po I wojnie światowej i były propagowane przez ówczesnego ministra spraw zagranicznych Francji Aristida Brianda. W 1927 r. wystąpił on z propozycją podpisania paktu o wyrzeczeniu się wojny jako metody załatwiania sporów międzynarodowych. Równocześnie zaproponował wprowadzenie w życie idei stworzenia Paneuropy, która była rozumiana jako zjednoczenie państw europejskich. Przesłanki stworzenia unii europejskiej były oczywiste: chęć zapobieżenia (przez integrację i współpracę) podobnym kataklizmom, jakim była I wojna światowa. Projekt ten pozostał jednak tylko zamysłem rozpatrywanym przez niewielką garstkę intelektualistów. Zabrakło przede wszystkim wystarczającej woli politycznej do realizacji tego pomysłu. Doświadczenia II wojny światowej, jej skutki i konsekwencje paradoksalnie stworzyły odpowiednie warunki do realizacji idei integracji w Europie w pierwszej kolejności gospodarczej, z czasem politycznej, a w późniejszym okresie społecznej i kulturowej. Należy przytoczyć fragment słynnej mowy wygłoszonej 19 września 1946 r. na Uniwersytecie w Zurychu przez byłego premiera Wielkiej Brytanii Winstona Churchilla 2 : (...) Musimy zbudować rodzaj Stanów Zjednoczonych Europy (...) Już teraz istnieje naturalne ugrupowanie na półkuli zachodniej. My Brytyjczycy mamy naszą Wspólnotę Narodów (...) A dlaczego nie ma być grupy europejskiej, która by rozerwanym od siebie narodom tego potężnego kontynentu dała poczucie rozszerzonego patriotyzmu i wspólnego obywatelstwa? (...) Jeśli Europa ma być wybawiona od bezgr a- nicznej nędzy, a w istocie od zagłady, to musi przyjść akt wiary w istnienie europej- 2 Integracja europejska w dokumentach, wybór i opracowanie dokumentów S. Parzymies, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2008, s. 54 i nast.

4 43 skiej rodziny, ten akt zapomnienia wbrew wszelkim zbrodniom i szaleństwom przeszłości (...) Idea Stanów Zjednoczonych Europy miała być oparta na współpracy francusko-niemieckiej. Jej celem była płaszczyzna pojednania z byłymi wrogami, ale i chęć stworzenia przeciwwagi dla zagrożenia, jakim były kraje komunistyczne. Rola Wielkiej Brytanii miała być ograniczona do bycia pośrednikiem między Stanami Zjednoczonymi a jednoczącą się Europą. W. Churchill bowiem wierzył w trwałość imperium brytyjskiego, które miało być mocarstwem atlantyckim. Wielka Brytania nie miała stanowić składowej powstającej struktury 3. Prekursorką Wspólnoty Europejskiej stała się Unia Krajów Beneluksu 4 powstała w 1948 r. Obejmowała ona unię celną, co oznaczało zniesienie wszelkich przeszkód w handlu między krajami oraz stworzenie wspólnej taryfy celnej dla handlu z krajami spoza Unii. Kolejnym krokiem była liberalizacja przepływu kapitału, tj. swoboda inwestycji i przelewów pieniężnych wewnątrz państw członkowskich. Istotnym etapem było ustanowienie wolnego rynku pracy dla obywateli krajów członkowskich. W tym czasie Beneluks podpisał umowę, jako całość, a nie poszczególne kraje, stając się stroną umów handlowych. W 1960 r. wszedł w życie podpisany dwa lata wcześniej traktat o unii gospodarczej. Konsekwencją integracji gospodarczej była integracja polityczna z jednoczesnym zbliżaniem się społeczeństw krajów członkowskich. Za oficjalny moment powstania struktur obecnej Unii Europejskiej uznaje się dzień 9 maja 1950 r., kiedy to Robert Schuman, ówczesny minister spraw zagranicznych Francji, przedstawił projekt utworzenia ponadnarodowego ugrupowania gospodarczego. Organizm ten miał kontrolować produkcję węgla, hutnictwa żelaza i stali Francji i RFN, jako najbardziej podstawowych surowców strategicznych, a kontrolę miał sprawować organ niezależny od struktur instytucjonalnych państw-stron. Planowany swobodny przepływ węgla i stali był pierwszym krokiem do integracji kolejnych sektorów gospodarki, tworząc w ten sposób zalążek integracji europejskiej. Projekt ten został nazwany planem Schumana, choć autorem był w rzeczywistości francuski polityk, Jean Monnet, jeden z ojców duchowych integracji europejskiej 5. Efektem rozmów państw europejskich (Belgii, Francji, Holandii, Lukse m- burga, RFN i Włoch) było podpisanie 18 kwietnia 1951 r. w Paryżu Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (European Coal and Steel Community), który wszedł w życie 25 lipca 1952 r. Traktat został zawarty na 50 lat (art. 97 Traktatu), co spowodowało jego wygaśnięcie w 2002 r. 3 U. Kitzinger, The European Common Market and Community, za: D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, TNOiK, Toruń 1995, s Belgia, Holandia, Luksemburg. 5 K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002, s. 25.

5 44 Celem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali ( EWWiS) było stworzenie wspólnego rynku węgla, żelaza i stali między Francją, Niemcami oraz innymi zainteresowanymi państwami, co miało prowadzić do racjonalizacji i osiągania największej wydajności w tych gałęziach przemysłu. EWWiS miała zapewnić ponadto wolną konkurencję między przedsiębiorstwami Wspólnoty (przyczynianie się do rozwoju gospodarczego), wzrost zatrudnienia oraz podnoszenie stopy życiowej w państwach członkowskich. W celu realizacji tych założeń państwa członkowskie zobowiązały się do utworzenia wspólnego rynku na surowce i produkty ww. sektora. Pojęcie wspólny rynek oznacza tu 6 : zniesienie ograniczeń w obrocie towarami przemysłu węglowego i stalowego, poddanie kontroli całości produkcji gałęzi przemysłu objętych wspólnym rynkiem Wysokiej Władzy EWWiS, która ustanawia jednolite ceny, stawki transportowe itp., ustalenie jednolitej polityki wobec importu z krajów trzecich bez ustanawiania wspólnej zewnętrznej taryfy celnej. Akt założycielski składał się ze wstępu oraz 100 artykułów ujętych w 4 częściach (tytułach), które obejmowały: podst awowe postanowienia dotyczące Wspólnoty, regulacje dotyczące instytucji, postanowienia gospodarcze, społeczne oraz ogólne. Traktat ten zawierał także 3 załączniki oraz 3 protokoły. Pierwsze dotyczyły terminów: węgiel i stal oraz złomu i stali specjalnych. Protokoły natomiast regulowały przywileje i immunitety Wspólnoty, status Trybunału Sprawiedliwości oraz stosunków EWWiS z Radą Europy. Struktura instytucjonalna tej organizacji, określona w art. 7 i nast. traktatu, była następująca 7 : 1) Wysoka Władza, 2) Specjalna Rada Ministrów, 3) Zgromadzenie Ogólne, 4) Trybunał Sprawiedliwości. Wysoka Władza była organem wykonawczym i składała się z 9 członków (ośmiu mianowanych za zgodą wszystkich państw członkowskich, dziewiąty zaś dobierany przez ósemkę, co miało być wyrazem ponadpaństwowego charakteru Wspólnoty). Jej zadaniem było tworzenie i wykonywanie prawa wspólnotowego przez uchwalanie decyzji, formułowanie zaleceń oraz wydawanie opinii. Kadencja trwała 6 lat. Wysoka Władza posiadała organ wspomagający w postaci Komitetu Doradczego składającego się z producentów, pracowników, konsumentów i agentów handlowych. 6 T. Bartoszewicz, Dwa modele integracji: EWG i RWPG realia, wzajemne uwarunkowania i stosunki, KAW, Warszawa 1983, s A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, Dokumenty europejskie, Morpol, Lublin 1999.

6 45 Specjalna Rada Ministrów składała się z 6 przedstawicieli z poszczególnych państw, którzy byli członkami ich rządów. Była odpowiedzialna za koordynację działań Wysokiej Władzy i rządów państw-członków. Miała także harmonizować gospodarkę węglem i stalą zgodnie z zaleceniami Wysokiej Władzy. Zgromadzenie Ogólne skupiało 78 członków wyznaczanych przez parlamenty państw członkowskich i wybieranych w wyborach bezpośrednich do parlamentów narodowych. Pełniło ono funkcje kontrolne, których najsilniejszym przejawem była możliwość uchwalenia wotum nieufności dla Wysokiej Władzy, co rodziło obowiązek jej ustąpienia. Instytucja ta jest szczególnie istotna ze względu na zastąpienie jej z dniem 1 stycznia 1958 r. Parlamentem Europejskim wspólnym dla trzech Wspólnot. Trybunał Sprawiedliwości składał się z 7 sędziów (po jednym z każdego państwa członkowskiego oraz jeden z kooptacji), którzy byli mianowani na 6-letnią kadencję. Trybunał stał na straży poszanowania i stosowania Traktatu EWWiS oraz przepisów wykonawczych. Rozpatrywał także skargi na decyzje, w sprawie powstrzymywania się od tworzenia prawa, w sprawie odszkodowań powstałych w wyniku wykonywania postanowień traktatu oraz prawomocności uchwał Wysokiej Władzy i Rady. Pracom nad utworzeniem EWWiS towarzyszyły działania zmierzające do umożliwienia powstania dwóch organizacji o charakterze politycznym i militarnym: Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO) oraz Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP). Zablokowanie ratyfikacji EWO w parlamencie francuskim spowodowało jednak przerwanie działań zmierzających do wprowadzenia EWP. Traktaty ustanawiające Europejską Wspólnotę Energii Atomowej EWEA oraz Europejską Wspólnotę Gospodarczą EWG (obecnie Wspólnota Europejska) zostały podpisane w Rzymie 25 marca 1957 r. 8 Oba weszły w życie 1 stycznia 1958 r. i w przeciwieństwie do Traktatu EWWiS zostały zawarte na czas nieograniczony. Podpisanie traktatów było efektem wcześniejszego planu Johana W. Beyena zawierającego pomysł utworzenia regionalnej wspólnoty gospodarczej. Kolejnym krokiem wdrażania tego planu w życie stała się konferencja ministrów spraw zagranicznych w Messynie (1 2 czerwca 1955 r.), na której postanowiono powołać komitet ekspertów rządowych pod kierownictwem Paula H. Spaaka w celu przygotowania ekonomicznych i instytucjonalnych założeń nowej organizacji. Opracowany w ten sposób raport Spaaka stał się podstawą struktury traktatów EWG oraz EWEA. Pierwszy z nich składał się ze wstępu oraz 248 artykułów. Artykuły dotyczyły, w kolejnych sześciu częściach, zasad, podstaw EWG, jej polityki, stowarzyszenia krajów i terytoriów zamorskich, instytucji oraz zasad ogólnych i postanowień końcowych. Dołączono także 4 za- 8 Przekłady na język polski pierwotnych wersji TEWG i TEWEA: Zbiór dokumentów, 1957, nr 5, s. 947 i nast., s. 809 i nast.

7 46 łączniki i 11 protokołów. Drugi z ww. traktatów zawierał podobną liczbę artykułów (225) ujętych w sześciu tytułach. Poza uregulowaniami odnoszącymi się do zadań Wspólnoty, instytucji, postanowień finansowych, ogólnych i dotyczących okresu wstępnego, zawierał regulacje mające na celu popieranie postępu w dziedzinie energii jądrowej. Do tej umowy dołączono także 5 załączników i 3 protokoły stanowiące jego integralną część. Zadania EWG były nakreślone w szerszym zakresie i nie obejmowały tylko jednego typu przemysłu; należy do nich zaliczyć 9 : stworzenie jednolitej strefy celnej wraz ze zniesieniem ceł i ograniczeń ilościowych wewnątrz Wspólnoty oraz wprowadzenie wspólnej polityki wobec państw trzecich, zniesienie ograniczeń w przepływie osób, usług i kapitału, stworzenie wspólnego funduszu socjalnego, powołanie wspólnego banku inwestycyjnego, wprowadzenie wspólnej polityki rolnej i transportowej, stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich w celu zwiększenia wymiany handlowej i zdynamizowania ich rozwoju. Zasady Traktatu EWG nie mogły być z różnych względów przyjęte przez wszystkie kraje należące do OEEC (Organisation for European Economic Cooperation). Hiszpania, Portugalia, Grecja, Turcja, Islandia i Irlandia nie mogły zaakceptować unii celnej z uwagi na znacznie niższy poziom rozwoju. Natomiast Austria, Finlandia, Szwajcaria i Szwecja wycofały się z uczestnictwa ze względu na status neutralności. Unia celna nie odpowiadała także Wielkiej Brytanii z przyczyn ekonomicznych i politycznych. Głównym argumentem była konieczność przyjęcia wysokiej zewnętrznej taryfy celnej i rezygnacji z systemu preferencji celnych istniejących w obrotach między Wielką Brytanią a państwami Commonwealthu 10. Z uwagi na takie stanowisko Wielka Brytania dążyła do wypracowania formuły łączącej zasady EWG z koncepcją strefy wolnego handlu, czego efektem było powstanie w 1960 r. Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, ustanowionego przez Austrię, Danię, Norwegię, Portugalię, Szwajcarię, Szwecję oraz Wielką Brytanię. W rezultacie w Europie Zachodniej istniały dwa ugrupowania integracyjne. W latach sześćdziesiątych Wielka Brytania zgłosiła wniosek o przystąpienie do wspólnego rynku na zasadach traktatu rzymskiego. Jednak rokowania wykazały znaczne różnice w stanowiskach głównie między Wielką Brytanią a Francją (szczególnie w zakresie rolnictwa). 9 E. Dynia, Integracja europejska, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s A.J. Klawe, K. Michałowska-Gorywoda, Z. Zimny, Europejska Wspólnota Gospodarcza. Założenia, rzeczywistość, perspektywy, PWE, Warszawa 1981, s

8 47 Zadania nałożone na każdą ze Wspólnot miały być realizowane przy pomocy czterech instytucji uregulowanych w art. 4 TEWG oraz art. 3 TEWEA 11 : Zgromadzenia, Rady, Komisji i Trybunału Sprawiedliwości. Zaplanowano także ustanowienie organu doradczego Rady i Komisji w postaci Komitetu Ekonomicznego i Społecznego. Główne kompetencje tych instytucji, skład oraz zasady funkcjonowania i podejmowania uchwał regulowały postanowienia poszczególnych części traktatów. Zgromadzenie składało się z 142 przedstawicieli mianowanych spośród parlamentarzystów państw członkowskich. Do zadań Zgromadzenia należało omawianie wszelkich spraw i kontrolowanie działań Wspólnoty w zakresach przewidzianych w traktatach założycielskich. Rada była organem decyzyjnym. W EWG zajmowała się ogólną polityką państw członkowskich, natomiast w EWEA działaniami państw członkowskich i Wspólnoty. Jeśli chodzi o skład Komisji, to w EWG było to 9, a w EWEA 5 komisarzy. Przy EWEA utworzono dodatkowo Komitet Naukowy i Techniczny, który pełnił funkcje doradcze. Trybunał Sprawiedliwości składał się z 7 sędziów, do pomocy którym powołano 2 rzeczników generalnych. Jego kompetencje były podobne jak w przypadku Trybunału Sprawiedliwości EWWiS. Równocześnie z traktatami została przyjęta Konwencja o pewnych wspólnych instytucjach dla Wspólnot Europejskich. Postanowiono, że Zgromadzenie będzie stanowiło wspólną instytucję w EWG i EWEA oraz zastąpi ono dotychczas działające przy EWWiS Wspólne Zgromadzenie. Tym samym instytucja ta stała się wspólną dla trzech ówcześnie funkcjonujących Wspólnot. Podobnie zabiegu łączenia dokonano w przypadku Trybunału. Odrębnymi instytucjami pozostała Rada w EWG i EWEA oraz Specjalna Rada Ministrów w EWWiS, a także Komisje w EWG i EWEA oraz Wysoka Władza w EWWiS. Tym samym konwencja ta była zalążkiem idei połączenia instytucji wszystkich trzech Wspólnot, co wprowadził jednak dopiero tzw. traktat o fuzji podpisany 8 kwietnia 1965 r. w Brukseli, który wszedł w życie 1 lipca 1967 r. Jego istotą było ustanowienie jednolitej Rady i jednolitej Komisji Wspólnot Europejskich. Był to kolejny etap w procesie unifikacji instytucji europejskich. Traktatem o fuzji scalono również administrację Wspólnot. Wraz z tym traktatem przyjęto także akt: Decyzja przedstawicieli rządów państw członkowskich dotycząca tymczasowego określenia siedziby niektórych instytucji i służb WE. Omówiony okres jest szczególny z uwagi na wydarzenie, jakim jest powstanie Rady Europejskiej jako organizowanych trzykrotnie w roku spotkań szefów państw i rządów państw członkowskich. Funkcję przewodniczącego Rady pełni szef państwa (rządu), w którym odbywa się spotkanie. Zgodnie z ust aleniami zawartymi w Deklaracji londyńskiej 12 oraz Uroczystej deklaracji o Unii Euro- 11 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, op. cit czerwca 1977 r.

9 48 pejskiej 13 Rada jest tworem politycznym, jednak jej istotna rola przejawia się w określaniu kierunków rozwoju procesów integracyjnych i wytycznych politycznych dla WE. Rada też miała być kompetentna w zakresie poszerzania integracji europejskiej na nowe dziedziny współpracy państw członkowskich oraz w sprawach związanych ze stosunkami zagranicznymi 14. ZMIANY W SYSTEMIE INSTYTUCJONALNYM WSPÓLNOT WPROWADZONE JEDNOLITYM AKTEM EUROPEJSKIM Podpisanie Jednolitego aktu europejskiego (JAE) było efektem prac i przyjęcia tzw. raportu Tindemansa, tzw. planu Genschera-Colombo oraz raportu Komitetu Dooge a. Ostatecznie dokument ten został podpisany najpierw 17 lutego 1986 r. w Luksemburgu przez przedstawicieli 9 państw członkowskich oraz 28 lutego w Hadze przez przedstawicieli pozostałej trójki. Akt wszedł w życie 1 lipca 1987 r. i urzeczywistnił ideę jednolitego rynku europejskiego, którego ostateczną realizację przewidziano na koniec 1992 r. przez wprowadzenie tzw. czterech wolności. JAE odegrał istotną rolę w ewolucji trzech Wspólnot i w budowie Unii Europejskiej. Wspólnoty otrzymały bowiem nowe kompetencje w dziedzinie gospodarczej oraz podstawę prawną współpracy politycznej państw członkowskich w ramach tzw. europejskiej współpracy politycznej (EWP) 15. Dokument ten składa się z 34 artykułów zawartych w czterech tytułach, regulujących kwestie związane z Unią Europejską, Radą Europejską, zmianami w traktatach ustanawiających WE, kwestie dotyczące współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej oraz kwestie ogólne i końcowe. JAE stworzył podstawy prawne działania Rady Europejskiej oraz europejskiej współpracy politycznej, choć nie określił powiązań prawnych między nimi a WE. Stwierdzono, że w skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw i rządów państw członkowskich, których wspierają ministrowie spraw zagranicznych, oraz przewodniczący Komisji Europejskiej (KE). EWP miała być realizowana przez ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich z udziałem członka Komisji. Inną istotną regulacją JAE było poszerzenie zakresu kompetencji Parlamentu Europejskiego (PE) w procesie legislacyjnym. Na tej podstawie wprowadzono procedurę współpracy między Parlamentem a Radą. Zwiększono zakres kompetencji w przypadku podejmowania decyzji przez Radę, co wyrażało się w konieczności przeprowadzenia konsultacji z Parlamentem. Została także wzmocnio czerwca 1983 r., Stuttgard. 14 A. Przyborowska-Klimczak, Prawne aspekty procesu integracji europejskiej rys historyczny [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, pod red. J. Barcza, PiPG, Warszawa 2002, s K. Michałowska-Gorywoda, op. cit., s. 28.

10 49 na pozycja Komisji Europejskiej poprzez możliwość kontroli w ramach procedury współpracy i urzeczywistniania idei rynku wewnętrznego. Poszerzono jej zakres uprawnień w stosunku do sfery wykonawczej. Rada miała przekazywać Komisji kompetencje wykonawcze, które wynikały z aktów uchwalanych przez Radę. Aktem tym powołano do życia Sąd Pierwszej Instancji przy Europejskim Trybunale Sprawiedliwości, określając także jego ramy funkcjonowania. Ostatecznie Sąd ten powstał decyzją Rady z 24 października 1988 r. ZMIANY SYSTEMU INSTYTUCJONALNEGO WSPÓLNOT NA MOCY TRAKTATU O UNII EUROPEJSKIEJ Traktat o Unii Europejskiej (TUE) został ostatecznie uzgodniony i podpisany w Maastricht 7 lutego 1992 r., a wszedł w życie 1 listopada 1993 r. Składa się z siedmiu tytułów. Tytuł I zawiera postanowienia wspólne dotyczące istoty, celów i ram instytucjonalnych UE. Następne tytuły to regulacje zmieniające postanowienia dotyczące poszczególnych Wspólnot. Tytuł V dotyczy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a tytuł VI postanowień w sprawie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Istotą TUE jest jednak wyznaczenie ram prawnych dla wprowadzenia unii gospodarczej i walutowej. Na mocy tego traktatu ustanowiono Unię Europejską oraz określono jej cele. Unia stanowiła kolejny krok do pełnej integracji państw członkowskich. Nie zastąpiła ona Wspólnot Europejskich, które zachowały swoją organizacyjną odrębność i prawno-międzynarodową podmiotowość. Unii nie nadano podmiotowości na tle tego prawa, ukształtowano ją bowiem w odmienny sposób od tradycyjnych organizacji międzynarodowych. Do celów Unii Europejskiej zaliczono 16 : popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu zatrudnienia (...), potwierdzanie swojej tożsamości na płaszczyźnie międzynarodowej, w szczególności poprzez: tworzenie obszaru pozbawionego wewnętrznych granic, wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej, ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, docelowo ze wspólną walutą, potwierdzanie swojej tożsamości na płaszczyźnie międzynarodowej, w szczególności poprzez realizację wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (...), wzmacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich, poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii, utrzymanie i rozwijanie Unii jako obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (...), 16 Artykuł B TUE.

11 50 pełne zachowanie i rozbudowanie tego, co stanowi dorobek Wspólnoty (...). W zakresie instytucjonalnym wzmocniono pozycję Parlamentu Europejskiego. Uzyskał on bowiem większe uprawnienia w dziedzinie stanowienia prawa. Wprowadzono procedurę współdecydowania, która polega na uchwalaniu wspólnych aktów przez Parlament i Radę. Może on również zablokować przyjęcie aktu przez Radę. Powiększyła się liczba przypadków konieczności wyrażenia zgody Parlamentu Europejskiego na wydanie aktu przez Radę. Parlament zatwierdza także członków Komisji Europejskiej i jej przewodniczącego. W odniesieniu do Komisji zmieniono tryb jej powoływania oraz przedłużono jej kadencję do pięciu lat. W Radzie zwiększono liczbę spraw, co do których konieczna jest decyzja podjęta większością kwalifikowaną. Traktat zawiera również regulacje związane z powołaniem do życia nowych organów: Rzecznika Praw Obywatelskich, Komitetu Regionów, Komitetu Ekonomicznego i Finansowego, Europejskiego Banku Centralnego, Komitetu Koncyliacyjnego i komitetów śledczych. W TUE zawarto także postanowienia dotyczące Rady Europejskiej. Nie przyznano jej jednak statusu instytucji europejskiej. Artykuł D określał jej rolę w następujący sposób: Rada Europejska nadaje Unii impuls niezbędny do jej rozwoju i określa wytyczne odnośnie do jej polityki. (...) POSTANOWIENIA TRAKTATU AMSTERDAMSKIEGO W ZAKRESIE ZASAD FUNKCJONOWANIA INSTYTUCJI WSPÓLNOTOWYCH Podpisanie traktatu amsterdamskiego (TA) było efektem prac konferencji mającej na celu przygotowanie aktu nowelizującego TUE, która rozpoczęła się 27 marca 1996 r. Nastąpiło to 2 października 1997 r., choć wejście w życie traktatu ustalono na 1 maja 1999 r. Z tym też momentem nastąpiła zmiana TUE oraz traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie. Podczas tworzenia projektu za cel wyznaczono sobie rozwiązanie takich problemów, jak: zbliżenie Unii Europejskiej do jej obywateli, przeprowadzenie zmian instytucjonalnych oraz zwiększenie efektywności zewnętrznych działań Unii 17. Podstawowym jednak celem traktatu miało być ustanowienie unii politycznej. Traktat amsterdamski składa się z 15 artykułów 18. Pięć pierwszych artykułów to nowele do traktatów UE, WE, EWWiS, EWEA oraz Aktu dotyczącego wyborów przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego z 1976 r. Kolejne artykuły to próba uproszczenia tekstów traktatów założycielskich z zamiarem uczynienia ich bardziej przystępnymi dla obywateli państw członkowskich. Uchylono w ten sposób nieaktualne postanowienia, dostosowano niektóre postanowienia 17 A. Przyborowska-Klimczak, op. cit., s A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska, op. cit.

12 51 w związku z kończącym się okresem przejściowym oraz uwzględniono poprawki związane z powiększeniem się składu Unii. W ostatniej części zawarto regulacje w sprawie numeracji artykułów, tytułów i sekcji TUE i TWE. Akt ten zawiera także 13 protokołów oraz 59 deklaracji. Traktat amsterdamski nie spełnił oczekiwań, jakie wiązano z konferencją międzyrządową z 1996 r. Ostateczne wyniki oceniono jako skromne, jednak na tyle wystarczające, by rozpocząć negocjacje akcesyjne z kolejnymi krajami kandydującymi. Należy jednak zauważyć, że Unia Europejska pod względem instytucjonalnym stała się hybrydą. Nie istnieje bowiem pojęcie podziału władzy w rozumieniu określonym przez Charles a Louis a de Montesqieu 19. Jest to raczej system dzielenia się władzą pomiędzy instytucjami unijnymi oraz pomiędzy tymi instytucjami a parlamentami krajów członkowskich. Mamy tu bowiem do czynienia z tworem tzw. wspólnotowym (tj. ponadnarodowym) oraz międzyrządowym (tj. narodowym) koncepcji władzy. Związane jest to ściśle z filarami UE i reżimami w nich występującymi (w I filarze wspólnotowy, w II i III filarze międzyrządowy). Nie istnieje rozdział władzy ustawodawczej, która jest dzielona między Radę i Parlament o wzmocnionych prerogatywach. Władza wykonawcza natomiast jest dzielona między Komisję i Radę. Rodzić to może niejasności kompetencyjne i brak przejrzystości w systemie podejmowania decyzji, trudny do zrozumienia dla obywateli Unii. Kolejnym problemem, a zarazem barierą integracji, jest kryzys struktury i tożsamości politycznej Unii Europejskiej, którego przykładem jest deficyt legitymacji demokratycznej czy deficyt tożsamości Unii na arenie międzynarodowej, czego najbardziej jaskrawym odzwierciedleniem w rzeczywistości była rozbieżność stanowisk wobec kryzysu bałkańskiego czy stanowisko w sprawie irackiej 20. Unia dotarła do pewnego stopnia masy krytycznej, ujmowanej pozytywnie. Zakończono prawie w całości ustanowienie rynku wewnętrznego, ustanowiono unię gospodarczą i pieniężną oraz w większości państw wprowadzono z sukcesem wspólną walutę euro 21. Niepodjęcie działań i brak nowych rozwiązań w obliczu największego rozszerzenia, które miało miejsce w 2004 i 2007 r., mogłoby doprowadzić do paraliżu funkcjonowania Unii. Proces ten różnił się zasadniczo od wcześniejszych etapów poszerzenia swoim rozmiarem oraz głębokością problemów w postaci 19 Szerzej trójpodział władzy został przedstawiony w dziele: Ch.L. de Montesqieu, O duchu praw, Zielona Sowa, Kraków J. Barcz, C. Mik, A. Nowak-Far, Ocena Traktatu Konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003, s Ibidem, s. 9.

13 52 znacznego zróżnicowania ekonomicznego i politycznego zarówno pomiędzy krajami UE-15 i nowymi krajami członkowskimi, jak i w samej grupie nowych krajów członkowskich. Bardzo skromne efekty konferencji międzyrządowej z 1996 r. w zakresie zmian instytucjonalnych i odłożenie tej kwestii w traktacie amsterdamskim do czasu kolejnego rozszerzenia stanowiły poważny argument za koniecznością szybkiego przeprowadzenia takiej reformy przed największym planowanym rozszerzeniem o 12 krajów. Kolejne poszerzenia w historii Unii Europejskiej coraz bardziej utrudniały efektywne funkcjonowanie systemu instytucjonalnego, który był ustalony dla sześciu państw. Ponadto decyzjom o poszerzeniu geograficznym nie towarzyszyła, poza korektami technicznymi, żadna głębsza reforma instytucjonalna 22. ZMIANY INSTYTUCJONALNE WPROWADZONE NA MOCY TRAKTATU NICEJSKIEGO Konferencja międzyrządowa, której wynikiem było podpisanie traktatu nicejskiego, rozpoczęła się 14 lutego 2000 r. i objęła dwie prezydencje portugalską i francuską. Była ona poprzedzona decyzją Rady Europejskiej wypracowaną w dniach 3 4 czerwca 1999 r. w Kolonii, potwierdzającą zamiar zwołania kolejnej konferencji na początku 2000 r. w celu rozwiązania problemów instytucjonalnych nierozstrzygniętych traktatem amsterdamskim. W trakcie spotkania w Helsinkach (10 11 grudnia 1999 r.) Rada Europejska sprecyzowała agendę Intergovernmental Conference (IGC), która objęła trzy zasadnicze obszary 23 : 1) program podstawowy (basic agenda), 2) inne konieczne zmiany w traktatach w stosunku do instytucji, 3) pozostałe problemy. Tak zwany program podstawowy obejmował 24 : zmiany w składzie, liczbie oraz kompetencje Komisji Europejskiej, nowy podział głosów ważonych w Radzie Unii, rozszerzenie zakresu podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów członków Rady Unii. Inne konieczne zmiany przewidywały reformę Parlamentu Europejskiego, organów sądowych Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Sądu Pierwszej Instancji, Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Regionów oraz Komitetu Społeczno-Ekonomicznego. 22 K. Michałowska-Gorywoda, op. cit., s J. Barcz, Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s K. Michałowska-Gorywoda, op. cit., s. 50.

14 53 Konkluzje przyjęte przez Radę Europejską w Helsinkach zawierały dwa pakiety problemów, które mogły być swobodnie rozszerzone podczas obrad IGC : Rada Europejska przyjęła zmiany w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, zapowiadając m.in. utworzenie nowych organów w tej dziedzinie. W związku z tym niezbędne stało się rozpatrzenie zakresu zmian w traktatach założycielskich. Prezydencja portugalska została zobowiązana do przeanalizowania, czy w związku z tymi zmianami nie jest konieczna zmiana traktatów, co miało zostać przedstawione w odpowiednim raporcie i ewentualnie uwzględnione w agendzie IGC 2000; przyjęte konkluzje upoważniły prezydencję do proponowania innych dodatkowych problemów w ramach agendy IGC W okresie poprzedzającym IGC oraz w trakcie jej trwania pojawiło się kilkanaście takich problemów, które jednak nie miały bezpośredniego związku z zasadniczymi kwestiami IGC. Były to m.in. kwestie związane z uproszczeniem postanowień traktatów, nowym podziałem kompetencji między Wspólnoty a państwa członkowskie, nadaniem UE podmiotowości prawnej, podziałem postanowień traktatów ustanawiających Unię na dwie części (postanowienia konstytucyjne i postanowienia operatywne, co do których miałaby obowiązywać uproszczona procedura ich zmiany), z powołaniem prokuratora europejskiego do ścigania korupcji w ramach Unii, przystąpieniem UE bądź WE do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, z kwestią wygaśnięcia w 2002 r. TEWWiS, hierarchią norm prawa wspólnotowego, dalszym umocnieniem obywatelstwa Unii, modyfikacją ściślejszej współpracy oraz modyfikacją art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej 26. Jednocześnie podczas spotkania w Kolonii zapadła decyzja w sprawie sporządzenia Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Podkreślano, że: Przestrzeganie podstawowych praw należy do głównych zasad Unii Europejskiej oraz jest nieodzownym warunkiem jej legitymizacji. Europejski Trybunał Sprawiedliwości potwierdził i określił w orzecznictwie wymóg przestrzegania przez Unię podstawowych praw. Na obecnym etapie rozwoju Unii należy stworzyć katalog (kartę) tych praw, aby zaświadczyć wobec obywateli Unii Europejskiej o ich szczególnym znaczeniu i doniosłości 27. Najważniejsze spotkania IGC 2000 odbyły się w Santa Maria da Feira (19 20 czerwca 2000 r.), na którym podsumowano prezydencję portugalską, 25 Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 53, cz. 1, s J. Barcz, Konferencja Międzyrządowa Główne problemy z polskiego punktu widzenia (bilans pierwszego półrocza), Centrum Europejskie Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2000, s. 43 i nast. 27 Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 53, cz. 1, s. 244.

15 54 oraz w Biarritz (13 14 października 2000 r.), które miało charakter spotkania nieformalnego. W ramach konferencji międzyrządowej IGC 2000 odbyło się także nieformalne spotkanie w Lizbonie (23 24 marca 2000 r.), gdzie dyskutowano na temat strategicznych problemów dotyczących opracowania nowej strategii dla UE, mającej doprowadzić do zwiększenia zatrudnienia, reform gospodarczych, osiągnięcia większej spójności społecznej, z wykorzystaniem gospodarki opartej na wiedzy 28. Prezydencja portugalska, która trwała do końca czerwca 2000 r., nie przyniosła znaczącego postępu merytorycznego. Ustalono jednak metody prac obrad oraz określono zasadnicze opcje w poszczególnych, dyskutowanych dziedzinach. Istotne dla dalszych prac okazało się sprecyzowanie agendy IGC 29. Prezydencja francuska uporządkowała wyniki prac wcześniejszej prezydencji oraz określiła własne cele w ramach IGC 2000 w dokumencie, który został przedłożony 5 lipca 2000 r. Realizacja szczegółowego planu nie przebiegała w zakładanym tempie. Nie udało się przedyskutować głównych problemów przed nieformalnym spotkaniem w Biarritz 30. Podczas tego spotkania nastąpił jednak znaczny postęp w negocjacjach w dwóch szczególnie ważnych dziedzinach, a mianowicie w sprawie modyfikacji wzmocnionej współpracy oraz rozszerzenia obszarów, co do których decyzje mają zapadać większością głosów w Radzie UE. Istotne było to, że na spotkaniu tym potwierdzono polityczną wolę osiągnięcia konsensusu podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei 31. Ostatecznie w Nicei (7 11 grudnia 2000 r.) zamknięto polityczne ustalenia, które były przedmiotem IGC Podpisanie traktatu nastąpiło po uzupełnieniach redakcyjnych także w Nicei, 26 lutego 2001 r. Ponadto określono szczegółowo dalszą strategię rozszerzenia, precyzując przebieg negocjacji akcesyjnych i podając potencjalną datę akcesji pierwszej grupy państw. Perspektywa rozszerzenia Unii Europejskiej oraz świadomość zaistniałych problemów przyspieszyły i wpłynęły na tempo oraz kształt debaty nad przyszłym funkcjonowaniem Unii. Odzwierciedlenie ówczesnej sytuacji znalazło odbicie w tzw. kompromisie z Nicei, który określił zakres regulacji traktatowych oraz sprecyzował wolę państw w sprawie debaty nad przyszłością Unii. Istota tego kompromisu polega na tym, że zgodzono się zasadniczo na ograniczenie postanowień przygotowywanego traktatu do korekt instytucjonalnych koniecznych do przeprowadzenia procesu największego rozszerzenia Monitor Integracji Europejskiej 2002, nr 53, cz. 2, s. 12 i nast. 29 J. Barcz, Traktat z Nicei, s IGC Follow-up to the Feira European Council and Organisation of Work, Brussels, 5 July 2000, CONFER 4755/ J. Barcz, Traktat z Nicei, s Ibidem, s. 138.

16 55 Podczas spotkań na forum konferencji międzyrządowych w 2000 r. ścierały się dwie zasadnicze tendencje w sprawie przyjęcia kierunku, w jakim miały być prowadzone prace 33 : finalizacja rozszerzenia bez zbędnej zwłoki (w perspektywie 2004 i 2005 r.), co zakładało ograniczenie agendy IGC 2000 oraz ograniczenie ustaleń zawartych w traktacie nicejskim do reform instytucjonalnych powiązanych bezpośrednio z przyjęciem nowych państw członkowskich; dążenie części państw do objęcia agendą IGC 2000 różnych kwestii, co spowodowałoby przedłużenie obrad, a tym samym odsunięcie procesu rozszerzenia na czas bliżej nieokreślony. Nierozstrzygnięte pozostaje, czy nastawienie takie było podyktowane chęcią jak najlepszego przygotowania do przyjęcia nowych członków, dążeniem do załatwienia najistotniejszych spraw ustrojowych i finansowych przed kolejnym rozszerzeniem, czy ogólną niechęcią do rozszerzania UE. Ostatecznie przeważyła wola szybkiego procesu rozszerzenia. Zgodzono się na ograniczenie postanowień przygotowanego traktatu do zmian instytucjonalnych niezbędnych do przeprowadzenia procesu rozszerzenia, zapowiadając jednocześnie konieczność zwołania w 2004 r. kolejnej konferencji międzyrządowej. Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre związane z nimi akty składa się z preambuły oraz dwóch zasadniczych części. Do traktatu dołączono także protokoły i Akt końcowy 34. Preambuła jest bardzo zwięzła (składa się z czterech a kapitów). Jej istotę stanowi stwierdzenie, że zasadniczym celem traktatu nicejskiego (TN) jest dopełnienie zapoczątkowanego przez traktat z Amsterdamu procesu przygotowania organów Unii Europejskiej do wypełniania ich zadań w rozszerzonej Unii. Część pierwsza Zmiany rzeczowe obejmuje sześć artykułów: artykuł 1 zawiera zmiany w TUE, artykuł 2 reguluje zmiany w TWE, dodając nowy tytuł: Współpraca gospodarcza, finansowa i techniczna z państwami trzecimi, artykuł 3 zawiera zmiany w TEWEA, dodając kilka nowych regulacji, artykuł 4 wprowadza zmiany w TEWWiS, artykuł 5 zmienia statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, natomiast artykuł 6 wprowadza zmiany w Protokole w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich. Druga część to Postanowienia ogólne i końcowe, które obejmują siedem artykułów. W artykule 7 stwierdza się, że dotychczasowy Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości zastąpiony zostaje Protokołem dołączonym 33 Ibidem, s Ibidem, s

17 56 do traktatu nicejskiego. Artykuł 8 znosi postanowienia niektórych artykułów Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości EWWiS. Artykuł 9 reguluje kwestie stosowania Protokołu w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości w przypadkach, gdy Trybunał Sprawiedliwości wykonuje swoje kompetencje na podstawie TEWWiS. Artykuł 10 uchyla decyzje Rady 88/591 EWWiS, EWG i EWEA z 24 października 1988 r. w sprawie ustanowienia Sądu Pierwszej Instancji (z wyjątkiem art. 3). Artykuł 11 stwierdza, że traktat nicejski zawarty jest na czas nieokreślony. Artykuł 12 zawiera klauzulę ratyfikacyjną, ustanawia depozytariusza (rząd Republiki Włoskiej) oraz zawiera klauzulę wejścia w życie traktatu nicejskiego. Artykuł 13 zawiera klauzulę językową. Ponadto do traktatu nicejskiego dołączono protokoły pogrupowane w trzy części 35 : 1. Protokół do Traktatu o Unii Europejskiej i do traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie: Protokół w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej. 2. Protokół do Traktatu o Unii Europejskiej, do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i do Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej: Protokół w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości. 3. Protokoły do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską: Protokół w sprawie skutków finansowych wygaśnięcia Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali oraz w sprawie Funduszu Badawczego Węgla i Stali, Protokół w sprawie art. 67 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Do traktatu nicejskiego dołączono także Akt końcowy, który stanowi dokument o charakterze politycznym, stwierdzający zakończenie IGC Akt zawiera także 24 deklaracje przyjęte przez konferencję oraz trzy deklaracje przyjęte przez konferencję do wiadomości. W związku z planowanym rozszerzeniem Unii o 12 krajów najważniejsze było przyjęcie rozwiązania dotyczącego trzech zasadniczych kwestii: ogólnej liczby komisarzy w Komisji Europejskiej oraz ich przydziału dla poszczególnych państw członkowskich, zasady podziału głosów w Radzie Unii Europejskiej podczas głosowania kwalifikowaną większością, rozszerzenia zasady głosowania w Radzie przy pomocy kwalifikowanej większości na nowe dziedziny, kosztem zawężenia zakresu stosowania zasady jednomyślności 36. W toku obrad włączono do tej grupy spraw jeszcze jedno zagadnienie, a mianowicie budzącą wiele kontrowersji, szczególnie wśród mniejszych państw Unii, tzw. zasadę bliższej współpracy między członkami UE. Poza tym w trakcie 35 Ibidem, s Zob. R. Grzeszczak, Szczyt w Nicei rezultaty reformy instytucjonalnej, Wspólnoty Europejskie 2000, nr 12, s. 4.

18 57 rozmów pojawiły się ponownie kwestie dotyczące ustalenia górnego limitu liczebności Parlamentu Europejskiego oraz składu pozostałych instytucji wspólnotowych, tj. Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Sądu Pierwszej Instancji, Komitetu Regionów, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Trybunału Rewidentów Księgowych, zwanego także Trybunałem Obrachunkowym 37. Protokół w sprawie rozszerzenia Unii załączony do traktatu nicejskiego stanowi, że od 1 stycznia 2005 r. w skład Komisji Europejskiej wchodzi po jednym przedstawicielu każdego państwa członkowskiego, tzn. wprowadzona została zasada jeden kraj jeden komisarz. Jednak rozwiązanie to będzie funkcjonować tylko przejściowo, aż do momentu przystąpienia do Wspólnot Europejskich Bułgarii i Rumunii. Wówczas nastąpi odejście od tej zasady i liczba komisarzy będzie mniejsza niż liczba państw członkowskich, a członkowie Komisji będą wybierani według specjalnego systemu rotacji funkcjonującego na zasadzie ścisłej równości oraz odzwierciedlającego różnorodność demograficzną i geograficzną wszystkich państw Unii. Do momentu wejścia w życie traktatu nicejskiego największe państwa Unii, tj. Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy i Hiszpania, miały po dwóch komisarzy. Jednak na szczycie Rady Unii Europejskiej w Kopenhadze w grudniu 2002 r. skrócono kadencję Komisji do 31 października 2004 r. oraz ustalono wejście w życie innych postanowień traktatu z Nicei na 1 listopada 2004 r. Między 1 maja a 1 listopada 2004 r. Komisja Europejska przejściowo liczyła 30 komisarzy (20 z UE-15 oraz 10 nowych, po jednym z każdego nowego kraju członkowskiego, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 r.). Ich liczba zmniejszyła się do 25 w listopadzie 2004 r., gdy powołana została Komisja w nowym składzie i zastosowano zasadę jeden kraj jeden komisarz. Traktat z Nicei wprowadzał ponadto nowe reguły dotyczące powoływania przewodniczącego i komisarzy. Jeżeli zaś chodzi o kwestię wewnętrznej organizacji Komisji Europejskiej, to przede wszystkim wzmocnione zostały pozycja i kompetencje jej przewodniczącego 38. Zmiany w odniesieniu do Rady Unii Europejskiej wprowadzone w traktacie nicejskim dotyczyły głównie systemu ważenia głosów. Ustalony został nowy podział głosów między UE-15 i przyszłymi państwami Unii oraz nowe progi większości kwalifikowanej i mniejszości blokującej. Ponadto, zgodnie z zapowiedziami, rozszerzeniu uległ zakres głosowania większością kwalifikowaną. Reformom tym przyświecały głównie dwa cele. Po pierwsze, nowy podział głosów w Radzie UE miał usprawnić jej funkcjonowanie w przyszłości w powiększonym składzie. Po drugie, chodziło o pewnego rodzaju polityczną rekompensatę dla krajów największych, które od listopada 2004 r. pozbawione zostały 37 Zob. ibidem. 38 Por. K. Szeląg, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej ( I), Wspólnoty Europejskie 2003, nr 1, s. 10 i nast.

19 58 prawa posiadania dwóch komisarzy. Nowy podział głosów w Radzie UE zapisany został w Protokole w sprawie rozszerzenia Unii, który przewidywał, że od 1 stycznia 2005 r. 39 (po zmianach wprowadzonych na szczycie w Kopenhadze, który miał miejsce w grudniu 2002 r. od 1 listopada 2004 r.), liczba głosów posiadanych w Radzie UE przez państwa członkowskie UE-15 zwiększy się z 87 do 237, a łączna liczba głosów (wraz z dziesiątką nowych państw członko w- skich) wyniesie 321. Polsce, podobnie jak Hiszpanii, przyznano 27 głosów, tzn. zaledwie 2 głosy mniej w porównaniu z największymi państwami członkowskimi, które otrzymały ich 29. Nie jest to jednak jedyne odstępstwo od zasady dotyczącej czynnika demograficznego. Niemcom (ok. 82 mln ludności) przyznano tyle samo głosów, co znacznie mniej licznym Wielkiej Brytanii, Francji i Włochom (58 59 mln ludności). Zgoda Niemiec na zaistniały fakt była efektem politycznego kompromisu, tzn. została uzyskana za cenę wzmocnienia pozycji Niemiec w Parlamencie Europejskim, a także wprowadzeniem korzystnej dla Niemiec zasady weryfikacji demograficznej w procesie podejmowania decyzji w Radzie UE 40. Poza tym ze zjawiskiem nadreprezentatywności mniejszych państw mamy do czynienia aż w przypadku 20 państw rozszerzonej Unii (od Holandii po Maltę); udział każdego z nich w całkowitej liczbie mandatów jest większy niż jego udział w całkowitej liczbie ludności Unii. Rozkład głosów został dokonany w ten sposób, aby małe państwa nie zostały całkowicie zdominowane przez duże. Taki podział głosów odzwierciedla podwójną naturę Unii Europejskiej jako unii państw, a z drugiej strony jako unii narodów 41. Reforma instytucjonalna na mocy traktatu nicejskiego dotyczyła także Parlamentu Europejskiego. W związku z planowanym rozszerzeniem UE konieczne było rozstrzygnięcie zwłaszcza dwóch problemów dotyczących tej instytucji, tj. określenie maksymalnej liczby deputowanych oraz dokonanie nowego podziału miejsc w Parlamencie. Mając na uwadze chęć zwiększenia efektywności funkcjonowania Parlamentu w powiększonych Wspólnotach, niezbędne było zachowanie pewnych rozsądnych rozmiarów tej instytucji. W Protokole w sprawie rozszerzenia Unii, dołączonym do traktatu z Nicei, ustalono, że ogólna liczba mandatów dla państw członkowskich UE-15 zostanie zredukowana o 91, tzn. z 626 do 535, natomiast nowym państwom członkowskim (wraz z Bułgarią i Rumunią) przyznano łącznie 197 mandatów (Deklaracja w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej). Maksymalna liczba członków Parlamentu Europejskiego ustalona została zatem na poziomie 732. Przy określaniu natomiast nowego podziału miejsc, który wszedł w życie w 2004 r., brane były pod uwagę przede wszystkim trzy argumenty: 39 Zgodnie z postanowieniami szczytu w Kopenhadze nowy podział głosów wszedł w życie wcześniej, tzn. 1 listopada 2004 r. 40 K. Szeląg, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (I), s Por. R. Grzeszczak, Szczyt w Nicei, s. 6.

20 59 nowy podział powinien lepiej niż dotychczas odzwierciedlać potencjał demograficzny państw członkowskich, większe państwa, które w przyszłości miały zrzec się jednego z dwóch przedstawicieli w Komisji, powinny otrzymać za to stosowną rekompensatę w ramach Parlamentu Europejskiego, posiadanie przez Niemcy mniejszej liczby głosów w Radzie UE powinno także zostać zrekompensowane przyznaniem im większej liczby mandatów w Parlamencie. Z państw członkowskich UE-15 tylko Niemcy i Luksemburg zachowały dotychczasową liczbę deputowanych (odpowiednio 99 i 6), w wypadku pozostałych państw zaś nastąpiła mniejsza lub większa redukcja (najmniejsza w prz y- padku Grecji, Belgii i Portugalii po 12%, a największa w przypadku Holandii, Irlandii i Hiszpanii po 22%) 42. W traktacie z Nicei dokonano także gruntownej reformy wspólnotowego wymiaru sprawiedliwości. Wprowadzono jasny podział kompetencji między Trybunałem Sprawiedliwości a Sądem Pierwszej Instancji. Poza tym postanowiono, że w odniesieniu do obydwu tych instytucji przy ustalaniu składu sędziowskiego obowiązywać będzie zasada jeden kraj jeden sędzia. Podobnie rozwiązano problem ustalania składu Trybunału Obrachunkowego. Każdemu państwu członkowskiemu przysługuje prawo posiadania jednego przedstawiciela w tym organie. Zgodnie z Deklaracją w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej, całkowita liczba członków (po zwiększeniu składu Unii do 27 członków) w Komitecie Ekonomiczno-Społecznym i w Komitecie Regionów wyniesie Traktat nicejski wprowadza także istotne zmiany co do procedur podejmowania decyzji w ramach instytucji wspólnotowych. Od 1 listopada 2004 r. (zgodnie z postanowieniami traktatu akcesyjnego), gdy w Radzie UE zaczął obowiązywać nowy podział głosów, w przypadkach podejmowania decyzji wymagających większości kwalifikowanej, próg większości kwalifikowanej wynosi 72,27%, czyli 232 głosy przy ogólnej liczbie głosów równej 321. Co więcej, aby decyzja została podjęta, co najmniej dwie trzecie państw członkowskich Unii musi opowiedzieć się za nią pozytywnie (tzw. kryterium większości państw) 44. Ponadto każdy członek Unii będzie mógł zażądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie stanowiące większość kwalifikowaną reprezentują co najmniej 62% ogólnej liczby ludności Unii (tzw. kryterium ludnościowe); w przypadku niezgodności z tą zasadą decyzja nie zostanie podjęta. Docelowo, tzn. po przy- 42 Zob. K. Szeląg, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (I), s. 16 i nast. 43 Zob. K. Szeląg, Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej (II), Wspólnoty Europejskie 2003, nr 2, s. 4 i nast. 44 Zasada ta nie będzie obowiązywać w przypadku podejmowania decyzji na wniosek Komisji Europejskiej.