Rozdział 6 Polityka fiskalna w unii walutowej

Transkrypt

1 Rozdział 6 Polityka fiskalna w unii walutowej Leszek Skiba ROLA POLITYKI FISKALNEJ W UNII WALUTOWEJ Polityką fiskalną (fiscal policy) określa się całość aktywności państwa odnoszącej się do finansów publicznych i budżetu państwa. W polskiej literaturze naukowej przyjęty został również termin polityki budżetowej, gdyż w opinii części ekonomistów sformułowanie polityka fiskalna wskazywać może wyłącznie na politykę kształtowania podatków (Oręziak 2009, s. 45). Pojęcia stosowane zamiennie polityki fiskalnej i budżetowej odnoszą się do różnorodnych działań państwa polityki podatkowej, kształtowania strony wydatkowej budżetu, finansów systemu zabezpieczenia społecznego oraz pozostałych instytucji rządowych i samorządowych. Polityka fiskalna oraz pieniężna wspólnie wpływają na kształtowanie się równowagi makroekonomicznej, gdyż działania w obszarze polityki pieniężnej, realizowane przez banki centralne, mają konsekwencje dla warunków prowadzenia polityki fiskalnej przez rządy. Polityka fiskalna kształtuje również warunki funkcjonowania banków centralnych. W literaturze ekonomicznej kombinacja dwóch wspomnianych polityk określana jest pojęciem policy mix. W przeciwieństwie do polityki pieniężnej, którą kształtuje i realizuje w strefie euro Europejski System Banków Centralnych (Europejski Bank Centralny), polityka fiskalna podlega suwerennym decyzjom władz państw członkowskich. Skutki tych decyzji, podejmowanych przede wszystkim pod wpływem indywidualnych warunków gospodarczych i społecznych, mają istotne konsekwencje dla sytuacji makroekonomicznej pozostałych państw członkowskich. Z tego właśnie powodu polityka fiskalna podlega koordynacji na poziomie ponadnarodowym. Istnieją także instytucjonalne ramy i ograniczenia działań rządów, by równowaga makroekonomiczna strefy euro nie została naruszona z powodu aktywności jednego z rządów. Najważniejsze instytucjonalne i prawne ramy polityki fiskalnej stanowi Pakt stabilności i wzrostu. 1 Leszek Skiba Narodowy Bank Polski, Biuro ds. Integracji ze Strefą Euro. 119

2 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Polityka fiskalna a teoria optymalnego obszaru walutowego (TOOW) Jednym z teoretycznych fundamentów unii walutowych jest opisana w rozdziale drugim teoria optymalnego obszaru walutowego (TOOW). Podejmuje ona istotny problem absorpcji szoków w danym państwie członkowskim wobec braku możliwości reagowania za pomocą polityki pieniężnej. Gdy państwa członkowskie przyjmują wspólną walutę i rezygnują z możliwości prowadzenia własnej polityki pieniężnej za pośrednictwem krajowego banku centralnego, utrudnia to oddziaływanie na gospodarkę będącą pod wpływem szoku asymetrycznego. Najbardziej rozpowszechnionym sposobem reagowania gospodarek na szoki jest mechanizm kursu walutowego, który pozwala na odpowiednią zmianę wartości kursu waluty narodowej. Przyjęcie wspólnej waluty oznacza, że przy braku polityki pieniężnej zgodnie z TOOW państwa członkowskie unii walutowej, oprócz utrzymywania elastyczności płac i cen, integracji rynków finansowych oraz mobilności czynników wytwórczych (por. rozdział 2), powinny skutecznie podejmować działania stabilizujące za pośrednictwem wspólnej polityki fiskalnej. Przy braku polityki pieniężnej polityka fiskalna staje się najważniejszym instrumentem reagowania państwa na negatywne zjawiska gospodarcze. Państwa członkowskie zatem nie tylko prowadzą wspólną politykę pieniężną, lecz również starają się przynajmniej koordynować swoją aktywność fiskalną KRYTERIA ZBIEŻNOŚCI Z MAASTRICHT W długiej historii integracji walutowej w Europie przyjęcie Traktatu z Maastricht jest jednym z najważniejszych wydarzeń, które stało się fundamentem wprowadzenia wspólnej waluty. Podpisany w 1992 r. Traktat z Maastricht wszedł w życie 1 listopada 1993 r. i umieścił w najważniejszym dla Unii Europejskiej Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską zapisy o warunkach przyjęcia euro przez państwa członkowskie. Raport Delorsa z 1989 r. przekonywał, że dyscyplina w polityce fiskalnej ma równie duże znaczenie dla unii walutowej, co wiarygodna polityka pieniężna realizowana przez bank centralny. Z tego właśnie powodu istotne było włączenie instytucjonalnych ram narodowych polityk fiskalnych do porządku prawnego Wspólnot Europejskich. Raport Delorsa był podstawą do dyskusji nad zmianami Traktatu Rzymskiego, które modyfikowały makroekonomiczne kryteria wejścia do Unii Gospodarczej i Walutowej oraz wyznaczały ograniczenia polityk fiskalnych w odniesieniu do wielkości deficytu i długu państw członkowskich. Po dwóch dekadach prowadzenia ekspansywnej polityki fiskalnej, która spowodowała znaczny wzrost długu państw europejskich w relacji do PKB, polityka nadmiernych deficytów budżetowych była uznawana przez wielu ekonomistów o orientacji monetarystycznej za czynnik istotnie wpływający na wzrost inflacji. Dotychczasowe działania Bundesbanku oraz niemieckiego rządu federalnego były relatywnie restrykcyjne w porównaniu z działaniami innych państw europejskich. Było to jednym ze źródeł silnej pozycji marki niemieckiej oraz jej stabilnej wartości. Wyrażając zgodę na integrację walutową, Niemcy dążyły do uzyskania traktatowej gwarancji, że nowa europejska waluta będzie równie silna 120

3 i stabilna, jak pieniądz, z którego miały zrezygnować. Wprowadzenie w Traktacie z Maastricht kryteriów fiskalnych, zobowiązujących państwa do ograniczenia deficytu oraz długu publicznego, miało na celu uchronienie euro przed ryzykiem inflacji wywołanej ekspansywną polityką fiskalną. Umieszczone w Traktacie kryteria zobowiązywały państwa do zmniejszenia deficytów publicznych poniżej 3% produktu krajowego brutto oraz do ograniczenia poziomu zadłużenia w relacji do PKB poniżej progu 60% PAKT STABILNOŚCI I WZROSTU Kryteria zbieżności określiły warunki wejścia do strefy euro, lecz w samym Traktacie nie znalazły się zapisy jasno mówiące, jak państwa strefy euro mają być mobilizowane do utrzymywania niskiego deficytu. Wymuszały one obniżenie deficytu przed przyjęciem wspólnej waluty, lecz nie rozwiązywały problemu nadmiernego zadłużania państw po przyjęciu euro. Z tego powodu niemiecki minister finansów Theo Waigel zaproponował w listopadzie 1995 r. Pakt stabilności, który miał stworzyć ramy krajowych polityk fiskalnych przez utrzymanie dopuszczalnego poziomu deficytu i długu publicznego w wysokości odpowiednio 3% PKB i 60% PKB. Idea ustanowienia reguł fiskalnych dla państw przyszłej strefy euro została wstępnie zaakceptowana na posiedzeniu Rady Europejskiej w Dublinie (grudzień 1996 r.). Pół roku później, 17 czerwca 1997 r., Rada Europejska zaakceptowała przyjęcie Paktu pod nazwą Pakt stabilności i wzrostu. Konkretne zapisy Paktu znalazły się w dwóch rozporządzeniach Rady Unii Europejskiej z 7 lipca 1997 r. Pierwsze rozporządzenie nr 1466/97/WE w sprawie wzmocnienia nadzoru nad pozycjami budżetowymi oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych określane jest mianem prewencyjnego ramienia Paktu. Rozporządzenie nakłada na kraje strefy euro obowiązek corocznego sporządzania programów stabilności oraz programów konwergencji dla państw spoza strefy. Programy te zawierają kilkuletni scenariusz zmian finansów publicznych oraz wskazują średniookresowy cel budżetowy (medium-term budgetary objective MTO), którym jest równowaga strukturalna lub nadwyżka. Rada Unii Europejskiej ma obowiązek monitorowania programów oraz może skierować wczesne ostrzeżenie przed wystąpieniem nadmiernego deficytu lub wydać zalecenia bezzwłocznego podjęcia działań korygujących, jeśli rozbieżność między stanem finansów publicznych a średniookresowym celem budżetowym lub ścieżką dostosowań utrzymuje się lub powiększa. W programach stabilności oraz programach konwergencji państwa mają obowiązek zawrzeć następujące informacje: 1) wartość średniookresowego celu budżetowego (MTO), rozumianego jako wartość salda strukturalnego, oraz projekcję zmian podstawowych wskaźników finansów publicznych na najbliższe lata (wartość deficytu publicznego oraz deficytu strukturalnego), tak by wskazać drogę do osiągnięcia tego celu; 121

4 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro 2) przyjęte założenia wskaźników makroekonomicznych w najbliższych latach wielkość rządowych nakładów inwestycyjnych, tempo wzrostu PKB, poziom zatrudnienia oraz poziom inflacji; 3) dokładną ocenę stosowanych lub rozważanych środków polityki fiskalnej oraz innych instrumentów potrzebnych do osiągnięcia założonych celów, jak również dokładną ocenę kosztów i korzyści związanych z podejmowanymi reformami strukturalnymi, których skutkiem mogłyby być długoterminowe oszczędności lub zmiany tempa potencjalnego wzrostu gospodarczego; 4) oszacowanie, w jakim stopniu zmiany przyjętych założeń makroekonomicznych mogą wpłynąć na wielkość salda oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych; 5) wyjaśnienie przyczyn odstępstwa od obowiązującej ścieżki dostosowań do średniookresowego celu budżetowego (MTO). Nowelizacja rozporządzenia nr 1466/97/WE, przeprowadzona w 2005 r., wprowadziła odrębne średniookresowe cele budżetowe (MTO) dla każdego z państw członkowskich UE poza Wielką Brytanią. Drugie rozporządzenie nr 1467/97/WE określane jako korekcyjne ramię Paktu dotyczy przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu. Treść rozporządzenia wskazuje, jak należy stosować procedurę nadmiernego deficytu, uruchamianą, gdy jedno z państw UE przekroczy dopuszczalną wartość deficytu publicznego. Maksymalna wartość sankcji, które mogą być nałożone na kraj trwale utrzymujący nadmierny deficyt, wynosi 0,5% PKB Uelastycznienie Paktu w 2005 r. Pierwszym istotnym kryzysem w funkcjonowaniu Paktu (który ostatecznie doprowadził do nowelizacji rozporządzeń stanowiących PSW) był konflikt wywołany w 2003 r. nieprzyjęciem przez Radę Unii Europejskiej zalecenia Komisji o wezwaniu Niemiec i Francji do ograniczenia deficytu budżetowego. Procedura nadmiernego deficytu została uruchomiona w 2003 r. przez Radę. Zarekomendowano tym krajom ograniczenie deficytu budżetowego poniżej progu 3% PKB w 2004 r., lecz jeszcze w listopadzie 2003 r. Komisja Europejska uznała, że projekty budżetów na 2004 r. nie przewidują realizacji zaleceń przez Francję i Niemcy o ograniczeniu poziomu deficytu. Komisja przygotowała Radzie projekt deklaracji uznających działania tych państw za niewystarczające, co było ostatnim krokiem przed nałożeniem sankcji finansowych na dwa główne państwa Unii Europejskiej. Rada nie przyjęła tak surowego (sugerowanego przez Komisję) stanowiska, gdyż projekt nie uzyskał odpowiedniej większości głosów. Polityczna koalicja zbudowana przez zainteresowane kraje odrzuciła projekt decyzji. Mimo przekonania Komisji o naruszeniu zapisów Paktu stabilności i wzrostu werdykt unijnego Trybunału Sprawiedliwości potwierdził prawo Rady do suwerennej decyzji. Wydarzenia te znacznie obniżyły wiarygodność Paktu, gdyż spektakularna porażka Komisji, wdrażającej prawne zapisy, wskazywała na nieskuteczność instytucji europejskich w konflikcie z polityczną koalicją państw. W 2005 r., pod wpływem 122

5 stanowiska dwóch głównych państw Niemiec i Francji zapisy Paktu zostały dodatkowo uelastycznione, gdyż ustalono, że procedura nadmiernego deficytu nie powinna być uruchomiona w sytuacji recesji lub długiego okresu wzrostu znacznie poniżej wzrostu potencjalnego. Opinie ekonomistów o skuteczności Paktu są podzielone. Z jednej bowiem strony zapisy prawne tworzą ramy długookresowego zrównoważenia narodowych polityk fiskalnych i pozwalają na okresowy wzrost zadłużenia w sytuacji recesji lub oddziaływania szoków asymetrycznych, a z drugiej formalnie mobilizują kraje do ograniczania poziomu deficytu. Mimo to fundamenty instytucjonalne Paktu są oceniane jako słabe. Możliwość wywarcia wpływu na decyzje fiskalne państw, które nie respektują postanowień Paktu, jest wyjątkowo niewielka. Kary finansowe nakładane na państwa, które mają znaczne trudności budżetowe, nie prowadzą do poprawy salda budżetowego. Dla zadłużonego państwa zapłacenie wyznaczonej kary z całą pewnością nie jest lekarstwem na fiskalne trudności. Poza tym w konflikcie między Komisją Europejską a rządem narodowym i parlamentem, mającymi legitymację demokratyczną wynikającą z wolnych wyborów, silniejszą pozycję mają państwa, co utrudnia instytucjom europejskim realny wpływ na narodowe polityki fiskalne (De Grauwe 2009, s. 22 i nast.) Procedura nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure) W rozporządzeniu 1467/97/WE określony został tryb uruchamiania i zawieszenia procedury nadmiernego deficytu oraz sankcje, jakie mogą być nałożone na kraj członkowski. Treść rozporządzenia jest rozwinięciem art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W pierwotnym PSW procedura nadmiernego deficytu nie była uruchomiona pomimo deficytu przekraczającego 3% PKB, gdy deficyt był wyjątkowy i czasowy. Zmiany w zapisie PSW w 2005 r. doprowadziły do złagodzenia kryteriów, ponieważ spowolnienie wzrostu także zostało wskazane jako czynnik, który może usprawiedliwić przekroczenie referencyjnego progu 3% PKB. Procedura odnosi się do wszystkich państw członkowskich, choć na państwa spoza strefy euro nie mogą być nakładane sankcje w postaci nieoprocentowanego depozytu. Pierwszym krokiem procedury jest sporządzenie przez Komisję Europejską raportu, który stwierdza, jaka jest relacja między deficytem instytucji rządowych oraz samorządowych a produktem narodowym brutto oraz czy relacja ta przekracza wartość 3% PKB. Obowiązkiem Komisji jest zatem stałe monitorowanie stanu finansów publicznych państw członkowskich, czyli przede wszystkim ocena poziomu deficytu oraz długu publicznego. Raport przygotowywany jest w sytuacji, gdy dane wskazują na przekroczenie wartości referencyjnej deficytu, chyba że przekroczenie ma charakter wyjątkowy oraz tymczasowy i stosunek ten pozostaje blisko wartości odniesienia. W raporcie Komisja bierze pod uwagę nie tylko wartość deficytu, lecz również wartość długu publicznego, oceniając, czy relacja długu instytucji rządowych i samorządowych do PKB zmniejsza się mimo przekroczenia wartości referencyjnej 60% PKB. Jedynie wyjątkowe i tymczasowe 123

6 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro przekroczenie deficytu może skłonić Komisję do stwierdzenia, że dany kraj spełnia warunki zapisane w Pakcie stabilności i wzrostu i że uruchomienie procedury nadmiernego deficytu nie jest konieczne. Decyzje Komisji i Rady w 2009 r. wskazują, że recesja wywołana globalnym kryzysem ekonomicznym nie jest wystarczającym powodem nieuruchamiania procedury, gdyż przekroczenie dopuszczalnego progu deficytu nie miało charakteru tymczasowego. Po przygotowaniu raportu przez Komisję Europejską opinię wydaje również Komitet Ekonomiczny i Finansowy, w którego skład wchodzą dwaj przedstawiciele państw członkowskich (po jednym reprezentancie ministerstwa finansów oraz banku centralnego) oraz po dwóch przedstawicieli Komisji i Europejskiego Banku Centralnego. Następnie Komisja Europejska przygotowuje drugi dokument, w którym wyraża swoją opinię. W przypadku inicjowania procedury nadmiernego deficytu w stosunku do Polski w 2009 r. opinia Komisji została przygotowana ponad miesiąc po raporcie. Treść opinii w znacznym stopniu pokrywa się z treścią wcześniejszego raportu. Trzecim dokumentem, w którym Komisja opublikowała swoje stanowisko, jest rekomendacja Komisji w sprawie procedury nadmiernego deficytu. Zawiera ona ostateczne stanowisko Komisji w sprawie stanu finansów publicznych. Dodatkowo Komisja przygotowuje projekt zaleceń Rady dla kraju członkowskiego objętego procedurą nadmiernego deficytu. Pełnoprawnym organem formalnie stwierdzającym stan nadmiernego deficytu jest Rada Unii Europejskiej (ECOFIN). Oprócz podjęcia decyzji o istnieniu nadmiernego deficytu wydaje również rekomendację, w której m.in. określa datę, do kiedy państwo ma obowiązek zmniejszyć deficyt poniżej poziomu 3% PKB. Dodatkowo zawiera tam sugestie co do pożądanego tempa obniżki wartości deficytu oraz dodatkowe zalecenia zmian struktury budżetu krajowego w kolejnych latach. Roczna korekta salda strukturalnego deficytu powinna wynosić minimum 0,5% PKB, lecz Rada może zalecić szybszą ścieżkę ograniczenia i zmiany relacji do deficytu strukturalnego. Państwo ma obowiązek odnieść się do tych zaleceń i rekomendacji w corocznych programach stabilności lub programach konwergencji. W trakcie obowiązywania procedury nadmiernego deficytu Komisja monitoruje prowadzone działania i kieruje okresowe opinie w sprawie działań państwa do Rady. Może ocenić działania zmierzające do osiągnięcia niskiego deficytu publicznego jako zadowalające lub uznać je za nieadekwatne. Zgodnie z art. 126 Traktatu jeśli państwo członkowskie nie uwzględnia w kształtowaniu swojej polityki fiskalnej rekomendacji Rady i utrzymuje deficyt w wysokości przekraczającej 3% PKB, Rada może zażądać dodatkowych informacji przed emisją papierów wartościowych niezbędnych do pokrycia potrzeb pożyczkowych, co może mieć konsekwencje dla wartości oprocentowania emitowanych obligacji. Rada może też nakłonić Europejski Bank Inwestycyjny do zablokowania pożyczek dla danego państwa. Ponadto może zażądać złożenia w Unii przez dane Państwo Członkowskie nieoprocentowanego depozytu o stosownej wysokości aż do czasu, gdy, w ocenie Rady, nadmierny deficyt 124

7 zostanie skorygowany 2 lub nałożyć grzywnę. Wielkość depozytu obliczana jest przez dodanie wartości 0,2% PKB do wartości przekroczenia poziomu 3% PKB podzielonego przez 10. Na przykład przy deficycie równym 6% PKB depozyt będzie wynosił 0,2% PKB + (6% PKB 3% PKB)/10 = 0,2% PKB + 0,3% PKB = 0,5% PKB. Depozyt może zostać przekształcony w grzywnę. Do tej pory jednak żaden z krajów członkowskich nie został ukarany złożeniem depozytu lub grzywną. Gdy relacja deficytu do PKB spadnie poniżej 3% PKB, Komisja Europejska sporządza rekomendację dla Rady, by uchylono procedurę nadmiernego deficytu Budżetowe cele średniookresowe (MTO) Jednym z instrumentów oddziaływania na polityki fiskalne państw członkowskich są średniookresowe cele budżetowe (medium-term objectives). Tabela 6.1 prezentuje aktualne cele budżetowe dla 26 państw UE (poza Wielką Brytanią). Pakt stabilności i wzrostu nałożył zobowiązanie na państwa członkowskie, by docelowy wskaźnik salda strukturalnego był zerowy lub dodatni. W dłuższym okresie oznaczałoby to zrównoważenie sald budżetowych i odejście od polityki znacznych deficytów. Modyfikacja Paktu przeprowadzona w 2005 r. polegała m.in. na wprowadzeniu indywidualnych celów średniookresowych dla każdego z państw poza Wielką Brytanią, której polityka fiskalna nie jest objęta celem średniookresowym. Dodatkowo Pakt rekomenduje państwom coroczne poprawianie sald strukturalnych o co najmniej 0,5% PKB aż do osiągnięcia założonego celu. Ramka 6.1 Saldo strukturalne deficyt strukturalny hipotetyczna wartość salda budżetowego przy potencjalnym wzroście gospodarczym. Deficyt może wynikać z osłabienia koniunktury wtedy źródłem deficytu jest cykliczne pogorszenie salda dochodów i wydatków. Przy zrównoważonym saldzie strukturalnym wahania koniunktury prowadzą do okresowego występowania nadwyżek i deficytów w saldzie budżetowym tak, że długookresowe saldo budżetu jest zerowe. Po wyłączeniu wpływu wahań cyklu koniunktury na saldo budżetowe oraz jednorazowych zdarzeń nadzwyczajnych (np. wydatki na likwidację skutków klęsk żywiołowych) można wskazać, jaka część deficytu jest saldem strukturalnym. Jednym z elementów programów stabilności (dla państw strefy euro) i programów konwergencji (dla państw spoza strefy) jest wskazanie ścieżki corocznych zmian podstawowych wskaźników polityki fiskalnej, by w kilkuletniej perspektywie osiągnięty został średniookresowy cel budżetowy. Badając stan finansów publicznych oraz prowadzone polityki fiskalne, Komisja Europejska ocenia zmiany salda budżetowego całego sektora instytucji rządowych oraz samorządowych i wskazuje, w jakim stopniu deficyt jest skutkiem zmian koniunkturalnych, a w jakim stopniu wynika z salda strukturalnego. Rekomendacje Komisji są uwzględniane w trakcie przygotowań i trwania procedury nadmiernego deficytu, 2 Art. 126 ust. 11 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 125

8 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro gdyż jest to jeden z istotnych wskaźników stanu finansów publicznych oraz kierunków polityki fiskalnej. Zbilansowanie salda finansów publicznych z punktu widzenia salda strukturalnego jest istotne również dlatego, by gospodarki krajów członkowskich strefy euro mogły dostosowywać się do ekonomicznych szoków asymetrycznych. Gospodarka z płynnym kursem walutowym dostosowuje się do zmiennych warunków zewnętrznych głównie za pomocą zmian kursu waluty. Banki centralne mają zaś możliwość modyfikowania stóp procentowych i wpływania na wielkość popytu wewnętrznego oraz poziom inflacji. Przyjęcie euro przez kraj członkowski UE oznacza rezygnację z tych dwóch instrumentów oddziaływania na gospodarkę. W unii walutowej głównym narzędziem stabilizowania sytuacji makroekonomicznej jest polityka fiskalna. Jednocześnie warunkiem skutecznego oddziaływania polityki fiskalnej na stan gospodarki jest istnienie dużego pola manewru przy kształtowaniu celów budżetowych państwa. Im bardziej zrównoważone finanse publiczne ma państwo, na tym większy deficyt budżetowy może sobie pozwolić w sytuacjach kryzysowych, co może zmniejszać głębokość recesji. Dlatego właśnie zbilansowanie salda strukturalnego jest tak ważne dla skutecznego funkcjonowania krajów w unii walutowej. Tabela 6.1 Aktualne średniookresowe cele budżetowe Kraje strefy euro MTO Austria 0,0 Belgia 0,5 Cypr 0,0 Finlandia 2,0 Francja 0,0 Grecja 0,0 Hiszpania > 0,0 Holandia od -0,5 do -1,0 Irlandia +-0,0 Luksemburg -0,8 Malta 0,0 Niemcy 0,0 Portugalia -0,5 Słowacja -0,8 Słowenia -1,0 Włochy 0,0 Kraje spoza strefy euro MTO Bułgaria 1,5 Czechy -1,0 126

9 Dania od 0,75 do 1,75 Estonia > 0 Litwa > -1 Łotwa -1,0 Polska -1,0 Rumunia -0,9 Szwecja 1,0 Węgry -0,5 Wielka Brytania brak Źródło: Komisja Europejska. Trudno udowodnić tezę, że państwa członkowskie UE przy tworzeniu rocznych budżetów dążyły w ostatnich latach do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych (patrz tabela 6.2). Co prawda, średnia wartość deficytów strukturalnych w latach została zredukowana z -2,9% PKB do -2,1% PKB, lecz odbyło się to w warunkach relatywnie silnego wzrostu gospodarczego, gdy istniała możliwość bardziej stanowczych działań. Część państw europejskich prowadzi politykę fiskalną uwzględniającą realizację MTO, lecz w kolejnych latach w większości przypadków mamy do czynienia z trwałym przekroczeniem wartości deficytów strukturalnych. Szczególnie mocne pogorszenie stanu finansów spowodowane jest globalnym kryzysem ekonomicznym. Tabela 6.2 Wartość deficytu strukturalnego państw członkowskich UE w % PKB Kraje strefy euro Unia Europejska ,6-2,9-2,9-2,6-2,2-2,1-3,2-5,5-6,0 Strefa euro -2,8-2,8-2,8-2,5-1,9-1,8-2,9-5,0-5,4 Austria -0,5-0,5-3,7-1,1-1,9-1,7-1,8-3,3-4,3 Belgia 0,0 0,5-0,5-3,0-0,5-1,5-2,1-4,6-4,3 Cypr -4,9-6,3-3,9-2,3-1,4 2,6-0,2-3,4-5,2 Finlandia 4,2 3,3 2,6 2,8 2,7 2,9 2,7-0,5-2,3 Francja -3,6-4,2-4,0-3,4-2,9-3,6-3,8-7,0-7,0 Grecja -4,7-6,4-8,6-5,7-3,8-5,1-8,9-12,6-11,3 Hiszpania -0,5 0,0-0,1 1,1 1,7 1,2-4,4-10,0-8,5 Holandia -1,7-1,9-1,0 0,2 0,1-1,3-1,0-3,2-4,4 Irlandia -1,5-0,3 0,9 0,8 1,9-1,7-7,1-9,6-11,5 Luksemburg 1,4 1,1-0,7-0,4 0,0 1,0 1,6-0,3-2,0 Malta -5,4-8,9-3,3-2,2-2,5-2,6-5,4-4,2-4,1 127

10 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Niemcy -3,7-3,4-3,3-2,8-2,2-1,2-1,5-1,9-3,6 Portugalia -3,2-2,3-2,8-5,6-3,6-2,8-2,6-6,6-6,7 Słowacja -7,5-2,2-1,9-2,7-4,2-4,0-5,0-6,0-5,4 Słowenia -2,2-2,0-1,8-1,5-2,3-2,6-4,5-4,8-5,4 Włochy -3,3-3,4-3,7-4,5-4,3-2,9-3,4-3,5-3,7 Pozostałe kraje UE Bułgaria -1,6-1,1 0,4 0,6 1,4-1,8-0,3 0,3 1,0 Czechy -5,8-5,8-2,4-4,0-4,2-3,1-4,1-6,0-4,5 Dania 0,5 0,9 2,1 4,6 3,5 2,9 3,4 1,3-2,1 Estonia 0,0 1,4 1,2 0,3-0,2-0,7-4,2-0,1-0,4 Litwa -1,4-2,0-2,5-2,0-2,4-4,2-6,4-7,6-6,3 Łotwa -2,0-1,5-1,3-1,6-3,4-4,8-6,7-6,4-9,3 Polska -4,3-5,8-5,9-4,0-4,1-2,9-4,7-6,3-6,6 Rumunia -1,2-1,3-2,4-2,4-4,4-5,1-8,5-7,1-5,5 Szwecja -1,1-0,5 0,3 1,3 0,7 2,0 1,9 0,5-1,0 Węgry -8,9-7,3-7,0-8,7-10,9-6,4-5,1-2,2-2,1 Wielka Brytania -2,1-3,6-3,9-3,9-3,5-3,8-5,7-10,5-11,4 Źródło: Komisja Europejska KOORDYNACJA POLITYK FISKALNYCH Koordynacja polityk gospodarczych, w tym polityk fiskalnych państw członkowskich, została wprowadzona przez Traktat z Maastricht w związku z przygotowaniami do przyjęcia wspólnej europejskiej waluty. Oprócz tzw. luźnej koordynacji wprowadzono do Traktatu również zapisy o tzw. koordynacji ścisłej, które odnoszą się m.in. do polityki fiskalnej. Ten drugi model współpracy nie tylko nakłada na państwa obowiązek dyskutowania na temat celów polityki fiskalnej, lecz także daje możliwość nałożenia sankcji na kraje, które nie realizują ustalonych wspólnych celów lub prowadzą politykę sprzeczną z nimi. Koordynacji podlegają polityki realizowane przez wszystkie państwa członkowskie, również nienależące do strefy euro. Głównym organem Unii Europejskiej, który odpowiada za nadzór i koordynację polityk fiskalnych, jest Rada do spraw Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN), tworzona przez ministrów finansów państw członkowskich. Instrumentami koordynacji są Pakt stabilności i wzrostu oraz Ogólne wytyczne polityki gospodarczej. Działania państw członkowskich UE w obszarze polityki fiskalnej koordynowane są z trzech powodów. Po pierwsze, polityka nadmiernych deficytów budżetowych, której skutkiem jest emisja dużej ilości obligacji rządowych, ma konsekwencje dla podaży pieniądza. Znaczna emisja obligacji może powodować zmiany stóp procentowych innych papierów emitowanych przez rządy państw europejskich oraz wpływać na oprocentowanie kredytów dla podmiotów prywatnych (przez 128

11 zastępowanie inwestycji prywatnych inwestycjami publicznymi tzw. efekt wypychania). Po drugie, ryzyko bankructwa jednego z państw strefy euro lub państwa członkowskiego UE wpływa na reputację pozostałych państw europejskich i wywołać może wzrost oprocentowania ich obligacji. Po trzecie, wzrost wydatków budżetowych pokrywany deficytem (emisją obligacji rządowych) może wpływać na zmiany popytu wewnętrznego, a pośrednio również na wzrost cen. Stwarza to istotne problemy dla realizacji celu inflacyjnego przez Europejski Bank Centralny Ogólne Wytyczne Polityki Gospodarczej (Broad Economic Policy Guidelines BEPG) Jednym z instrumentów koordynacji polityk gospodarczych są Ogólne wytyczne wprowadzone przez Traktat z Maastricht w 1993 r. Wytyczne są dokumentem zatwierdzanym przez Radę ECOFIN, który zawiera zestaw rekomendacji dotyczących wielu polityk gospodarczych. Początkowo, do 1993 r., były przyjmowane co roku, a od 2003 r. obejmują okres trzyletni. Obecnie obowiązujące Wytyczne zostały przyjęte 14 maja 2008 r. i obejmują lata Zalecenia odnoszą się nie tylko do polityki fiskalnej, ale również do polityki zatrudnienia (w kontekście celów Strategii lizbońskiej). Zawarto w nich także rekomendacje odnoszące się do wsparcia wzrostu gospodarczego oraz reform strukturalnych na rynkach pracy i produktów, a także zalecenia dotyczące wydatków na badania i rozwój, technologie, rozwój społeczeństwa informacyjnego oraz inwestycje strukturalne. Rekomendacje związane z polityką fiskalną są zatem tylko częścią Wytycznych. Rekomendacje nie mają charakteru wiążącego, choć art (dawny 99.4) Traktatu pozwala Komisji Europejskiej na wydanie ostrzeżenia, a Rada UE może skierować do danego Państwa Członkowskiego niezbędne zalecenia. Nie ma jednak możliwości nałożenia sankcji na kraj, który nie respektuje przyjętych zaleceń. Na przykład ostrzeżenie skierowane do rządu Irlandii w 2001 r., dowodzące, że cięcia podatkowe przy szybkim wzroście gospodarczym mogą wywołać inflację i są sprzeczne z Wytycznymi, zostało przez Irlandię odrzucone, a instytucje Unii nie miały narzędzi, by wpłynąć na decyzje dotyczące polityki fiskalnej tego państwa (Chang 2009, s. 141) ODDZIAŁYWANIE REGUŁ FISKALNYCH UE NA POLITYKI FISKALNE PAŃSTW STREFY EURO PO 1999 R. Komentatorzy i ekonomiści prowadzą debatę nad skutecznością Paktu stabilności i wzrostu w oddziaływaniu na narodowe polityki fiskalne. W porównaniu z okresem sprzed 1999 r. średni poziom deficytów państw europejskich spadł. Próg 3% PKB przekraczany był znacznie rzadziej niż przed wprowadzeniem euro. Może to być dowodem na efektywność postanowień Paktu. Jednocześnie pojawiają się opinie, że wpływ Paktu nie może być przeceniany, gdyż poprawa stanu finansów publicznych wynikała raczej z globalnej poprawy koniunktury niż z sumienności rządów w prowadzeniu polityki ograniczania deficytów. Co prawda, państwa europejskie rzadziej prowadzą politykę dużych 129

12 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro deficytów, lecz daleko im jeszcze do osiągnięcia zrównoważonego stanu finansów publicznych Wielkość deficytów i długu publicznego państw strefy euro Wysoki poziom zadłużenia państw europejskich jest skutkiem prowadzenia polityki nadmiernych deficytów w latach 70. i 80. XX w. Pogorszenie koniunktury w latach 70., wywołane dwoma kryzysami naftowymi, spowodowało ostre pogorszenie salda budżetowego w państwach członkowskich EWG. W latach 80. słabe tempo rozwoju gospodarczego (przy ekspansywnej polityce fiskalnej) wywołało dalszy wzrost zadłużenia krajów europejskich. W 1970 r. wartość długu Włoch wynosiła prawie 38% PKB, w 1980 r. wzrosła o połowę i wyniosła 57% PKB. Dziesięć lat później sięgnęła już prawie 95% PKB. Równie szybko wzrosło w latach 80. zadłużenie Belgii (z 74% PKB w 1980 r. do 126% PKB w 1990), Irlandii (z 69% PKB do 93% PKB), Grecji (z 22% PKB do 71% PKB), Hiszpanii (z 16% PKB do 43% PKB), Holandii (z 45% PKB do 77% PKB) i Danii (z 39% PKB do 62% PKB). Na początku lat 90. państwa europejskie stanęły przed problemem rozpoczęcia procesu integracji walutowej przy jednoczesnym znacznym poziomie długu publicznego. Po dekadach powojennej prosperity polityka stymulowania wzrostu za pomocą deficytów budżetowych była reakcją na osłabienie tempa wzrostu gospodarek europejskich. Niestety, problemy w latach 70. i 80. miały charakter ogólnoświatowy i działania za pomocą instrumentów fiskalnych nie pozwoliły na odbudowę szybkiego tempa rozwoju. Początek lat 90. był kolejnym okresem osłabienia gospodarczego, więc tylko cztery z jedenastu państw, które przyjęły euro w 1999 r., miały poziom długu do PKB poniżej progu 60% (Francja, Irlandia, Luksemburg, Portugalia). Wysokie zadłużenie nie zamknęło pozostałym państwom drogi do wspólnej waluty, gdyż próg długu na poziomie 60% PKB nie ogranicza możliwości przyjęcia euro, jeśli wartość długu spada. Pierwsza istotna redukcja poziomów zadłużenia publicznego była możliwa tuż po 2000 r., gdy znaczne przyśpieszenie wzrostu gospodarczego wywołało powiększenie przychodów podatkowych oraz spadek poziomu wydatków, będących skutkiem m.in. wzrostu poziomu zatrudniania w krajach UE. Niestety, globalny kryzys gospodarczy oraz zastosowanie nadzwyczajnych impulsów fiskalnych w celu wsparcia znajdującej się w recesji gospodarki przesądziły o ponownym wzroście długu publicznego. 130

13 Tabela 6.3 Wielkość zadłużenia publicznego państw UE (w % PKB) Kraje strefy euro Unia Europejska (27) 60,4 61,8 62,2 62,7 61,3 58,7 61,5 73,0 79,3 Strefa euro (16) 68,0 69,1 69,5 70,1 68,3 66,0 69,3 78,2 84,0 Austria 66,5 65,5 64,8 63,9 62,2 59,5 62,6 69,1 73,9 Belgia 103,5 98,5 94,2 92,1 88,1 84,2 89,8 97,2 101,2 Cypr 64,6 68,9 70,2 69,1 64,6 58,3 48,4 53,2 58,6 Finlandia 41,4 44,4 44,4 41,8 39,3 35,2 34,1 41,3 47,4 Francja 58,8 62,9 64,9 66,4 63,7 63,8 67,4 76,1 82,5 Grecja 101,7 97,4 98,6 100,0 97,1 95,6 99,2 112,6 124,9 Hiszpania 52,5 48,7 46,2 43,0 39,6 36,1 39,7 54,3 66,3 Holandia 50,5 52,0 52,4 51,8 47,4 45,5 58,2 59,8 65,6 Irlandia 32,2 31,0 29,7 27,6 25,0 25,1 44,1 65,8 82,9 Luksemburg 6,3 6,1 6,3 6,1 6,6 6,6 13,5 15,0 16,4 Malta 60,1 69,3 72,1 70,2 63,6 62,0 63,8 68,5 70,9 Niemcy 60,4 63,9 65,7 68,0 67,6 65,0 65,9 73,1 76,7 Portugalia 55,6 56,9 58,3 63,6 64,7 63,6 66,3 77,4 84,6 Słowacja 43,4 42,4 41,5 34,2 30,5 29,3 27,7 34,6 39,2 Słowenia 28,0 27,5 27,2 27,0 26,7 23,3 22,5 35,1 42,8 Włochy 105,7 104,4 103,8 105,8 106,5 103,5 105,8 114,6 116,7 Pozostałe kraje UE Bułgaria 53,6 45,9 37,9 29,2 22,7 18,2 14,1 15,1 16,2 Czechy 28,2 29,8 30,1 29,7 29,4 29,0 30,0 36,5 40,6 Dania 48,3 45,8 44,5 37,1 31,3 26,8 33,5 33,7 35,3 Estonia 5,7 5,6 5,0 4,6 4,5 3,8 4,6 7,4 10,9 Litwa 22,3 21,1 19,4 18,4 18,0 16,9 15,6 29,9 40,7 Łotwa 13,5 14,6 14,9 12,4 10,7 9,0 19,5 33,2 48,6 Polska 42,2 47,1 45,7 47,1 47,7 45,0 47,2 51,7 57,0 Rumunia 24,9 21,5 18,7 15,8 12,4 12,6 13,6 21,8 27,4 Szwecja 52,6 52,3 51,3 51,0 45,9 40,5 38,0 42,1 43,6 Węgry 55,6 58,4 59,1 61,8 65,6 65,9 72,9 79,1 79,8 Wielka Brytania 37,5 38,7 40,6 42,2 43,2 44,2 52,0 68,6 80,3 Źródło: Eurostat. Po utworzeniu wspólnej waluty obligacje rządowe emitowane w euro stały się papierami wartościowymi funkcjonującymi na jednolitym rynku finansowym. Daje to duże możliwości porównywania stanu finansów publicznych przez rynek i jednocześnie prowadzi do zróżnicowania podstawowego wskaźnika oceny polityki fiskalnej, którym jest oprocentowanie obligacji. 131

14 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Największym emitentem obligacji pod względem wartości nominalnych w 2009 r. były Włochy. Wartość obligacji tego państwa wyniosła ponad 1,75 bln euro. Niewiele mniej wyemitowały Niemcy, następnie Francja i Wielka Brytania. Te cztery największe państwa sprzedały ponad 2/3 wszystkich obligacji państw UE. Tabela 6.4 Wartość zadłużenia publicznego państw członkowskich oraz udział poszczególnych krajów w łącznej sumie zadłużenia wszystkich 27 państw UE Kraje członkowskie 2009 (w mld euro) 2010 (w mld euro) 2009 (w %) 2010 (w %) Unia Europejska (27) 8638,7 9553,2 100,00 100,00 Strefa euro (16) 7047,9 7704,0 81,59 80,64 Włochy 1757,2 1835,0 20,34 19,21 Niemcy 1748,1 1868,9 20,24 19,56 Francja 1478,8 1643,3 17,12 17,20 Wielka Brytania 1065,2 1251,1 12,33 13,10 Hiszpania 569,1 693,0 6,59 7,25 Holandia 343,7 381,5 3,98 3,99 Belgia 329,4 349,7 3,81 3,66 Grecja 270,8 303,8 3,13 3,18 Austria 190,4 207,8 2,20 2,18 Polska 158,8 186,2 1,84 1,95 Portugalia 126,5 138,8 1,46 1,45 Szwecja 123,6 136,3 1,43 1,43 Irlandia 108,1 133,1 1,25 1,39 Dania 75,6 81,4 0,88 0,85 Węgry 72,9 78,2 0,84 0,82 Finlandia 72,5 85,3 0,84 0,89 Czechy 49,2 57,3 0,57 0,60 Rumunia 25,5 33,6 0,30 0,35 Słowacja 23,0 27,3 0,27 0,29 Słowenia 12,4 15,6 0,14 0,16 Cypr 9,2 10,5 0,11 0,11 Litwa 7,8 10,1 0,09 0,11 Łotwa 6,1 8,2 0,07 0,09 Luksemburg 5,6 6,4 0,06 0,07 Bułgaria 5,1 5,4 0,06 0,06 Malta 3,9 4,1 0,05 0,04 Estonia 1,0 1,5 0,01 0,02 Źródło: Eurostat. 132

15 Poszczególne kraje europejskie różnią się pod względem przyjętego modelu polityki fiskalnej. Możemy wyróżnić państwa, które w ostatnich latach prowadziły politykę ograniczania zadłużenia i zrównoważonego budżetu. Należą do nich niewątpliwie Belgia, Finlandia, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg oraz, spoza strefy euro, Bułgaria, Dania, Estonia i Szwecja. Krajami, w których wartość deficytów instytucji rządowych i samorządowych w ostatnich latach znacznie przekraczała średnią w UE, były Grecja, Malta, Portugalia oraz Czechy, Polska i Węgry. Tabela 6.5 Wartość deficytów publicznych państw UE w latach (w % PKB) Kraje członkowskie Unia Europejska (27) -2,5-3,1-2,9-2,4-1,4-0,8-2,3-6,9-7,5 Strefa euro (16) -2,6-3,1-2,9-2,5-1,3-0,6-2,0-6,4-6,9 Austria -0,7-1,4-4,4-1,6-1,6-0,6-0,4-4,3-5,5 Belgia -0,1-0,1-0,3-2,7 0,3-0,2-1,2-5,9-5,8 Cypr -4,4-6,5-4,1-2,4-1,2 3,4 0,9-3,5-5,7 Finlandia 4,1 2,6 2,4 2,8 4,0 5,2 4,5-2,8-4,5 Francja -3,1-4,1-3,6-2,9-2,3-2,7-3,4-8,3-8,2 Grecja -4,8-5,6-7,5-5,2-2,9-3,7-7,7-12,7-12,2 Hiszpania -0,5-0,2-0,3 1,0 2,0 1,9-4,1-11,2-10,1 Holandia -2,1-3,1-1,7-0,3 0,5 0,2 0,7-4,7-6,1 Irlandia -0,4 0,4 1,4 1,7 3,0 0,3-7,2-12,5-14,7 Luksemburg 2,1 0,5-1,1 0,0 1,3 3,7 2,5-2,2-4,2 Malta -5,5-9,9-4,7-2,9-2,6-2,2-4,7-4,5-4,4 Niemcy -3,7-4,0-3,8-3,3-1,6 0,2 0,0-3,4-5,0 Portugalia -2,8-2,9-3,4-6,1-3,9-2,6-2,7-8,0-8,0 Słowacja -8,2-2,8-2,4-2,8-3,5-1,9-2,3-6,3-6,0 Słowenia -2,5-2,7-2,2-1,4-1,3 0,0-1,8-6,3-7,0 Włochy -2,9-3,5-3,5-4,3-3,3-1,5-2,7-5,3-5,3 Pozostałe kraje UE Bułgaria -0,8-0,3 1,6 1,9 3,0 0,1 1,8-0,8-1,2 Czechy -6,8-6,6-3,0-3,6-2,6-0,7-2,1-6,6-5,5 Dania 0,3 0,1 2,0 5,2 5,2 4,5 3,4-2,0-4,8 Estonia 0,3 1,7 1,6 1,6 2,3 2,6-2,7-3,0-3,2 Litwa -1,9-1,3-1,5-0,5-0,4-1,0-3,2-9,8-9,2 Łotwa -2,3-1,6-1,0-0,4-0,5-0,3-4,1-9,0-12,3 Polska -5,0-6,3-5,7-4,1-3,6-1,9-3,6-6,4-7,5 Rumunia -2,0-1,5-1,2-1,2-2,2-2,5-5,5-7,8-6,8 Szwecja -1,2-0,9 0,8 2,3 2,5 3,8 2,5-2,1-3,3 Węgry -8,9-7,2-6,4-7,9-9,3-5,0-3,8-4,1-4,2 Wielka Brytania -2,0-3,3-3,4-3,4-2,7-2,7-5,0-12,1-12,9 Źródło: Komisja Europejska. 133

16 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Jak rynek ocenia wiarygodność polityki fiskalnej państw Trzema podstawowymi wskaźnikami, za pomocą których rynek ocenia stan finansów publicznych i wiarygodność państw, są: oprocentowanie obligacji, wartość CDS (credit default swap) oraz ocena ratingowa obligacji danego państwa, nadana przez trzy największe na świecie firmy ratingowe (Moody s, Standard&Poor s i Fitch Rating). Wartość oprocentowania obligacji rządowych jest wynikiem wolnej gry sił podaży i popytu. Z jednej strony papiery wartościowe emitowane przez rządy należą do najbardziej płynnych na rynku, co sprawia, że są punktem odniesienia przy wyznaczaniu oprocentowania innych papierów wartościowych i rynkowych stóp procentowych. Z drugiej strony oprocentowanie obligacji zależy od wiarygodności stanu finansów publicznych danego państwa oraz ryzyka bankructwa. Rysunek 6.1 Oprocentowanie obligacji wybranych państw europejskich w latach Źródło: Bloomberg. Drugim istotnym instrumentem rynkowej ewaluacji polityki fiskalnej jest CDS. Jest to instrument pochodny, podobny do ubezpieczenia. Polega on na zabezpieczeniu długu (obligacji lub pożyczki) za pomocą transakcji między dwoma podmiotami, z których jeden jest właścicielem obligacji, a drugi zobowiązuje się do spłaty wartości nominalnej obligacji w sytuacji bankructwa strony trzeciej, czyli emitenta obligacji, na określonych warunkach. CDS-y zaczęły być emitowane w latach 90. i są dość popularnym instrumentem, gdyż pozwalają nabywcom obligacji zabezpieczyć się przez bankructwem emitenta. Wartość CDS-ów podlega rynkowej zmienie cen i zależy od oceny ryzyka bankructwa. Z tego powodu wartość CDS-ów na dług rządów jest rynkowym wskaźnikiem prawdopodobnieństwa bankructwa danego kraju, czyli odmowy wykupu obligacji. 134

17 Na przykład 31 grudnia 2009 r. wartość CDS na polskie obligacje wynosiła 132,2, co oznacza, że nabywca obligacji o nominale 1000 USD musi zapłacić 13,22 USD (1,322% sumy) za transakcję zabezpieczenia w formie CDS. Przez długi czas obligacje rządu USA należały do najniżej notowanych pod względem wartości CDS. Oznaczało to, że rynek ocenia prawdopodobieństwo bankructwa USA jako najmniej prawdopodobne w porównaniu z bankructwami innych państw. Jeszcze przed 2008 r. wartość CDS na amerykańskie obligacje wynosiła mniej niż 10 punktów (mniej niż 0,1% wartości zabezpieczenia). 31 grudnia 2009 r. wartość CDS na obligacje amerykańskie wynosiła 37,6 więcej niż na obligacje niemieckie czy norweskie (najniższa wartość, czyli najmniejsze prawdopodobieństwo bankructwa) 3. Oprócz oceny wiarygodności prowadzonej polityki fiskalnej oraz wyznaczania wskaźników ratingowych agencje ratingowe zajmują się głównie oceną i nadawaniem ratingów obligacjom korporacji i innych podmiotów rynkowych. Rola agencji jest nie do przecenienia, gdyż każda zmiana wskaźnika ma bezpośrednie konsekwencje dla oprocentowania papierów oraz oczywiście wartości CDS-ów. Tabela 6.6 Wartość ratingu Fitch dla obligacji państw członkowskich 1 lutego 2010 r. Kraj Rating Fitch Austria Dania Finlandia Francja Hiszpania Holandia Luksemburg Niemcy Szwecja Wielka Brytania Belgia AA+ Portugalia AA Słowenia AA Cypr AA- Czechy AA- Irlandia AA- Włochy AA- Malta A+ Słowacja A+ Polska A Estonia A- 3 Dane pochodzą z blogu ekonomicznego bespoke.com. 135

18 Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Grecja Litwa Węgry Bułgaria Łotwa Rumunia BBB+ BBB+ BBB+ BBB BBB- BBB- Źródło: Fitch Rating Wpływ globalnego kryzysu finansowego na kondycję finansów publicznych państw strefy euro i UE Najważniejszymi narzędziami walki z globalnym kryzysem, które zostały zastosowane przez główne kraje świata, w tym państwa europejskie, były: z jednej strony wsparcie finansowe dla sektora bankowego, by uchronić banki przed bankructwem, a z drugiej strony impulsy fiskalne polegające na zwiększeniu wydatków budżetowych oraz (lub) cięć podatkowych w celu zmniejszenia głębokości recesji. Pogorszenie sald budżetów państw europejskich wywołały dwa czynniki. Po pierwsze, nadzwyczajne programy wsparcia antykryzysowego (impulsy fiskalne) przyjęte przez państwa członkowskie spowodowały wzrost deficytów budżetowych. Po drugie, w warunkach osłabionego wzrostu oraz recesji dochody podatkowe państw spadły, a wydatki związane m.in. ze wzrostem bezrobocia wzrosły. W tym drugim przypadku zadziałały tzw. automatyczne stabilizatory koniunktury, czyli pogorszenie sald budżetowych miało charakter niezależny od decyzji ministrów finansów. Łączne wydatki państw członkowskich UE związane z kryzysem finansowym oceniane są na około 5% PKB. W tej kwocie 1/3 to aktywne działania antykryzysowe związane z przyjętymi rządowymi programami wsparcia. Pozostała część to wartość automatycznych stabilizatorów koniunktury. Globalny kryzys finansowy szczególnie mocno dotknął kraje określane jako PIIGS (od Portugal, Ireland, Italy, Greece, Spain), w których wzrost gospodarczy silnie zależał od sektorów budowlanego i usług finansowanych oraz od importu oszczędności z pozostałych państw strefy euro (głównie z Niemiec). W państwach tych recesja jest wyjątkowo głęboka, gdyż pogorszenie kondycji gospodarstw domowych oraz zatrzymanie procesu dalszego zadłużania wywołało kryzys i bankructwa wielu deweloperów. W tej sytuacji naturalną konsekwencją było znaczne pogorszenie stanów budżetów państwowych. W ocenie ekonomistów i komentatorów po zakończeniu globalnego kryzysu gospodarczego państwa będą zmuszone prowadzić politykę spłaty zaciągniętych w czasie kryzysu długów czyli restrykcyjną politykę fiskalną. Ryzyko pułapki nadmiernego zadłużenia, które jest szczególnie groźne, gdy poziom zadłużenia znacznie przekracza 60% PKB, może się stać istotnym punktem odniesienia celów polityk fiskalnych państw UE w najbliższych latach. Warto też pamiętać, że obsługa długu na poziomie około 100% PKB wywołuje negatywne konsekwencje dla wzrostu gospodarczego gdyż, zgodnie z oceną Rogoffa, tempo wzrostu gospodarczego jest wtedy zredukowane o około 1% w porównaniu ze stanem, gdy państwo nie jest zadłużone. 136

19 Porównanie strefy euro ze Stanami Zjednoczonymi wskazuje na jedną podstawową różnicę polityki fiskalne w Europie prowadzone są przez 16 suwerennych państw, natomiast po drugiej stronie Oceanu Atlantyckiego mamy do czynienia z silną integracją federalną. Skuteczność funkcjonowania europejskiego pieniądza jest zatem ograniczona brakiem dużego, ponadnarodowego budżetu oraz wspólnej polityki podatkowej. Kłopoty państw europejskich, które pojawiły się po wybuchu globalnego kryzysu finansowego, wskazują, że brak wspólnej polityki fiskalnej ma negatywne konsekwencje dla stabilności strefy euro. Warunkiem dalszej integracji budżetowej i podatkowej jest silniejsza integracja polityczna, czyli rezygnacja państw członkowskich z części posiadanej suwerenności. Wydaje się, że kraje, które do tej pory nie przełknęły gorzkiej pigułki utraty polityki pieniężnej, nie są w stanie bezboleśnie zrezygnować z części lub całości uprawnień do prowadzenia niezależnej polityki fiskalnej. Literatura Breuss F., red. (2007), The Stability and Growth Pact: Experiences and future aspects, Springer, Wien, New York. Chang M. (2009), Monetary Integration in the European Union, Palgrave Macmillan, London. Credit Suisse Research Institute (2009), The world post the credit crisis. De Grauwe P. (2009), Some Thougts on Monetary and Political Union, w: L.S. Talani, The future of EMU, Palgrave Macmillan, New York. Farina F., Tamrobini R. (2008), Macroeconomic policy in the European Monetary Union: from the old to the new Stability and Growth Pact, Routledge. Ferreiro J., Fontana G., Serreno F. (2008), Fiscal policy in the European Union, Palgrave Macmillan. Komisja Europejska (2009), Public Finances in EMU 2009, European Economy, 5. Komisja Europejska (2009), Economic Crisis in Europe: Causes, Consequences and Responses, European Economy, 7. Krajewska A., Mackiewicz M. (2008), Polityka monetarna i fiskalna w okresie akcesji do strefy euro, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego. IMF (2009), Global Financial Stability Report, International Monetary Fund, Washington D.C. OECD (2009), Economic Surveys: European Union. Oręziak L. (2009), Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Rogoff K.S. (2010), Growth in a time of debt, NBER Working Paper,