UZASADNIONA OPINIA PARLAMENTU NARODOWEGO W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI

Transkrypt

1 Parlament Europejski Komisja Prawna UZASADNIONA OPINIA PARLAMENTU NARODOWEGO W SPRAWIE POMOCNICZOŚCI Przedmiot: Uzasadniona opinia Senatu Włoch w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (wersja przekształcona) (COM(2016)0465 C8-0323/ /0222(COD)) Zgodnie z art. 6 protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności parlamenty narodowe mogą, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania projektu aktu ustawodawczego, przesłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uznają, że dany projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Senat Włoch przekazał zawartą w załączniku uzasadnioną opinię w sprawie wyżej wspomnianego wniosku dotyczącego dyrektywy. W świetle Regulaminu Parlamentu Europejskiego w kwestiach przestrzegania zasady pomocniczości właściwa jest Komisja Prawna. NP\ docx PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 ZAŁĄCZNIK SENAT REPUBLIKI XVII KADENCJA Dok. XVIII nr 165 UCHWAŁA 1. KOMISJI STAŁEJ (Sprawy konstytucyjne, sprawy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, sprawy wewnętrzne, ogólny system państwa i administracji publicznej) (Sprawozdawca MAZZONI) przyjęta na posiedzeniu w dniu 19 października 2016 r. W SPRAWIE WNIOSKU DOTYCZĄCEGO DYREKTYWY PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY W SPRAWIE USTANOWIENIA NORM DOTYCZĄCYCH PRZYJMOWANIA OSÓB UBIEGAJĄCYCH SIĘ O OCHRONĘ MIĘDZYNARODOWĄ (WERSJA PRZEKSZTAŁCONA) (COM(2016) 465 final) zgodnie z art. 144 akapit pierwszy i szósty Regulaminu, przedstawiona Prezesowi Rady Ministrów w dniu 25 października 2016 r. PE v /9 NP\ docx

3 SPIS TREŚCI Tekst uchwały...s. 4 Uchwała 14. komisji stałej...s. 8 NP\ docx 3/9 PE v01-00

4 Komisja, rozpatrzywszy, zgodnie z art. 144 akapit pierwszy i szósty Regulaminu, wniosek dotyczący rozporządzenia, mając na uwadze, że: wniosek dotyczący dyrektywy, który wpisuje się w ramy kompleksowej reformy europejskiego systemu azylowego, przewiduje przekształcenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. (dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania), by w większym stopniu zharmonizować warunki przyjmowania w Unii Europejskiej w celu poprawy perspektyw integracji osób ubiegających się o azyl i ograniczenia ich wtórnych przepływów; wniosek dotyczący dyrektywy zawiera następujące elementy, które są nowe w stosunku do obowiązującej dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania: w art. 2 rozszerzenie definicji materialnych warunków przyjmowania; w art. 7 nowa lista przypadków, w których osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową może zostać zobowiązana do przebywania w określonym miejscu z uwagi na ryzyko podjęcia próby ucieczki. Z tych samych względów zresztą, a także w przypadku braku współpracy w ramach procedur, art. 19 przewiduje cofnięcie lub ograniczenie diet dziennych, z wyjątkiem świadczeń pierwszej potrzeby, które mogą zostać zastąpione świadczeniami w naturze; w art. 8 kolejna przesłanka do zatrzymania osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową w postaci ryzyka ucieczki; w art. 15 skrócenie terminu dostępu do rynku pracy z nie później niż dziewięciu miesięcy do nie później niż sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Ponadto zostaje zniesiona możliwość przyznawania przez państwa członkowskie pierwszeństwa obywatelom europejskim, a zamiast tego pojawia się jedynie możliwość sprawdzenia, czy na wolnym stanowisku można zatrudnić obywateli europejskich. Zostaje również dodany ustęp mający na celu zapewnienie osobom ubiegającym się o azyl takich samych warunków pracy jak obywatelom danego państwa, mając na uwadze, że: podstawę prawną określono prawidłowo jako art. 78 ust. 2 lit. e) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który przewiduje zwykłą procedurę ustawodawczą w przypadku przyjmowania środków dotyczących wspólnego europejskiego systemu azylowego obejmującego normy dotyczące warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl lub o ochronę uzupełniającą. Jest to zresztą ta sama podstawa prawna co w dyrektywie 2013/33/UE, będącej przedmiotem przekształcenia; we wniosku zobowiązuje się państwa członkowskie do uwzględniania w trakcie monitorowania i kontroli swoich systemów przyjmowania norm operacyjnych i wskaźników dotyczących warunków przyjmowania opracowanych przez Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (lub przyszłą Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu) (art. 27); we wniosku zobowiązuje się państwa członkowskie do sporządzania i okresowego aktualizowania planów awaryjnych obejmujących środki, które mają być podejmowane, by zapewnić odpowiednie przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w sytuacjach, gdy państwo członkowskie staje wobec nieproporcjonalnej liczby takich osób (art. PE v /9 NP\ docx

5 28). Wniosek przewiduje ponadto, że państwa członkowskie będą informować Komisję i Agencję Unii Europejskiej ds. Azylu o każdym przypadku aktywacji swoich planów awaryjnych; wniosek, podobnie jak wszystkie poprzednie dyrektywy, zmierza w kierunku ograniczenia wtórnych przepływów na terenie Unii Europejskiej wynikających z warunków przyjmowania. Dlatego Komisja, chcąc zapewnić prawidłowe zarządzanie przepływami migracyjnymi, ułatwić ustalanie odpowiedzialnego państwa członkowskiego i zapobiegać wtórnym przepływom, podkreśla, jak ważne jest, aby osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową pozostawały na terenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku i nie dopuszczały się ucieczki. Zwraca ponadto uwagę, że wprowadzenie bardziej ukierunkowanych ograniczeń dotyczących swobody przemieszczania się osób ubiegających się o ochronę międzynarodową oraz surowych konsekwencji w przypadku nieprzestrzegania tych ograniczeń przyczyni się do skuteczniejszego monitorowania miejsca przebywania tych osób; wniosek nie zmienia faktu, że osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową zasadniczo mogą swobodnie się przemieszczać na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub na obszarze wyznaczonym im przez to państwo członkowskie (art. 7 ust. 1). Jednak z uwagi na interes publiczny lub porządek publiczny, w celu szybkiego rozpatrzenia i skutecznego monitorowania wniosku o ochronę międzynarodową, w celu szybkiego przeprowadzenia i skutecznego monitorowania procesu ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego zgodnie z rozporządzeniem dublińskim lub w celu skutecznego zapobiegania ucieczce osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową wniosek nakłada na państwa członkowskie wymóg, w stosownych przypadkach, wyznaczenia tej osobie zakwaterowania w określonym miejscu pobytu (takim jak ośrodek recepcyjny, prywatny dom, mieszkanie, hotel lub inne lokum dostosowane do potrzeb zakwaterowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową). Taka decyzja może okazać się konieczna, zwłaszcza w przypadku gdy osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową nie spełniła wymienionych niżej obowiązków: a) nie dopełniła obowiązku wystąpienia z wnioskiem o ochronę międzynarodową w państwie członkowskim pierwszego, nielegalnego lub legalnego, wjazdu (zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia dublińskiego) i wyjechała bez odpowiedniego uzasadnienia do innego państwa członkowskiego, gdzie wystąpiła z wnioskiem o azyl; b) uciekła z państwa członkowskiego, w którym miała obowiązek przebywać; c) odesłano ją z powrotem do państwa członkowskiego, w którym miała obowiązek przebywać, po ucieczce do innego państwa członkowskiego; dodano zatem kolejną przesłankę do zatrzymania: w przypadku gdy osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową wyznaczono konkretne miejsce pobytu, lecz osoba ta nie wywiązała się z tego obowiązku, i gdy utrzymuje się ryzyko, że osoba ta może uciec, można zatrzymać taką osobę, by zapewnić spełnienie obowiązku przebywania w określonym miejscu (art. 8 ust. 3 lit. c)); wniosek skraca ponadto termin dostępu do zatrudnienia z nie później niż dziewięciu miesięcy do nie później niż sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w sytuacji gdy nie podjęto decyzji administracyjnej w sprawie wniosku zgodnie z proponowanym rozporządzeniem w sprawie procedur azylowych, a osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową nie ponosi odpowiedzialności za tę zwłokę (art. 15 ust. 1 akapit pierwszy); na mocy art. 6 akapit czwarty ustawy nr 234 z dnia 24 grudnia 2012 r. w dniu 11 października 2016 r. Departament Polityki Europejskiej w Kancelarii Prezesa Rady NP\ docx 5/9 PE v01-00

6 Ministrów przekazał Parlamentowi sprawozdanie sporządzone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych na temat niniejszego wniosku, nie zgłaszając zastrzeżeń w kwestii przestrzegania zasady przyznania kompetencji ani poprawności podstawy prawnej oraz uznając go za zgodny z zasadą pomocniczości; co się zaś tyczy zasady proporcjonalności, w sprawozdaniu stwierdzono, że nie została ona spełniona w części, w której wniosek ogranicza materialne warunki przyjmowania małoletnich; sprawozdanie zawiera ogólnie pozytywną ocenę projektu i jego perspektyw negocjacyjnych (z wyjątkiem wspomnianej sytuacji małoletnich), ponieważ przyczynia się on do ujednolicenia systemów krajowych, w szczególności w zakresie jednakowego poziomu warunków przyjmowania w państwach członkowskich, i uznaje go za zgodny, w ujęciu całościowym, z interesem narodowym, odnotowując, że: choć zasada proporcjonalności zdaje się formalnie spełniona, bowiem proponowane środki ograniczają do tego, co niezbędne do osiągnięcia celu, zgodnie z art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej, to zasada pomocniczości nie została w istocie spełniona, gdyż celu w postaci większej harmonizacji warunków przyjmowania w Unii Europejskiej, w dążeniu do poprawy perspektyw integracji osób ubiegających się o azyl, nie osiągnie się przez dalsze obostrzenia w zakresie wtórnych przepływów. Prawdą jest, że cel ten nie może zostać w wystarczającym stopniu osiągnięty przez państwa członkowskie działające indywidualnie, lecz cały zbiór postanowień dyrektyw, rozporządzeń i przekształceń, jakie się nagromadziły, jest dowodem na kompletną bezsilność Komisji w egzekwowaniu podstawowych zasad zarządzania przepływami migracyjnymi, a mianowicie solidarnego przyjmowania, relokacji osób ubiegających się o azyl oraz powrotów, opowiada się przeciw, zauważając, co następuje: art. 17a wprowadza nową zasadę, w myśl której osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową znajdująca się w państwie członkowskim innym niż to, gdzie powinna przebywać nie ma prawa do korzystania z żadnych warunków przyjmowania, w szczególności nauki szkolnej i kształcenia małoletnich (art. 14), dostępu do zatrudnienia (art. 15), materialnych warunków przyjmowania (art. 16) i sposobów ich zapewniania (art. 17), choć państwa członkowskie będą musiały mimo wszystko zagwarantować godny poziom życia (art. 17a) i dostęp do odpowiednich zajęć edukacyjnych dla małoletnich. Uważa, że przepis ten, mający w założeniu niekorzystnie wpłynąć na sytuację osoby ubiegającej się o azyl, pod pewnymi względami wpływa również niekorzystnie na małoletnich, gdyż pozbawia ich dostępu do nauki szkolnej i kształcenia, przez co jest wyraźnie sprzeczny z powtarzaną wielokrotnie w samej dyrektywie, a w każdym razie w kontekście unijnym i międzynarodowym, jak i krajowym, zasadą interesu dziecka (wykluczenie to bowiem pociąga za sobą niezrozumiałą szkodę dla dziecka). Proponuje się zatem wyłączenie małoletnich z ograniczenia dostępu do świadczeń określonych w art. 14, oraz z innych ograniczeń, które mimo że zostają nałożone na rodziców, nieuchronnie odbijają się na dziecku, ze szczególnym uwzględnieniem ograniczeń przewidzianych w art. 16 i 17 (materialne warunki przyjmowania i sposoby ich zapewniania); jeśli chodzi o zastąpienie, ograniczenie lub cofnięcie materialnych warunków przyjmowania (art. 19), nawet w przypadku zastosowania któregoś z tych środków, należałoby mimo wszystko zapewnić godny poziom życia. Konieczne jest jednak wyraźne określenie, co kryje się pod pojęciem godnego poziomu życia (art. 19 ust. 4), a w PE v /9 NP\ docx

7 szczególności czy dane państwo oprócz opieki zdrowotnej powinno również zapewnić zakwaterowanie, wyżywienie czy inne świadczenia (ogólnikowość tej koncepcji, której realizacja zależy od poszczególnych państw, może skutkować wzrostem liczby sporów na szczeblu krajowym i unijnym, a także podważyć podstawową zasadę jednolitości warunków przyjmowania na poziomie europejskim); mając na uwadze, że należy mimo wszystko zapewnić osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową godny poziom życia, przepisowi temu powinny towarzyszyć dalsze środki ( które mogą dotyczyć zatrzymania, jako wskaźnika oceny niebezpieczeństwa danej osoby, lub też samej procedury rozpatrywania wniosku, bez uszczerbku jednak dla odpowiednich gwarancji ), które powinny zostać określone w trakcie negocjacji; promowanie legalnych i bezpiecznych dróg dostępu pozostaje absolutnie niewystarczające i w dokumencie kładzie się nacisk na tzw. wtórne przepływy, czyli przemieszczanie się migrantów z kraju przybycia do innych państw Unii Europejskiej. Państwo odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku pozostaje nim nie tylko podczas samej procedury, lecz i później, bez ograniczeń czasowych. Tym samym pozbawia się wyniki procedury azylowej jakiegokolwiek wymiaru europejskiego i nie bierze się pod uwagę potrzeb i aspiracji uchodźców wobec procesu ich integracji, a ta byłaby bez wątpienia łatwiejsza, jeśli mieliby oni możliwość dołączenia do członków rodziny, którzy osiedlili się już w innych krajach niebędących krajem pierwszego wjazdu; ogólny obraz, jaki wyłania się z wniosku stojący w wyraźnej opozycji do jego przesłanek to kompletne osłabienie prawa azylowego w Europie. Prowadzi to do coraz większej niepewności ochrony międzynarodowej na szczeblu europejskim, której towarzyszy dalszy wzrost zobowiązań ciążących na krajach pierwszego wjazdu; skrócenie terminu dostępu do zatrudnienia z nie później niż dziewięciu miesięcy do nie później niż sześciu miesięcy od daty złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (art. 15 ust. 1 akapit pierwszy) stanowi krok naprzód w integracji osób ubiegających się o azyl, lecz rozmija się z rzeczywistością rynku pracy istniejącego w wielu krajach Unii; należy wreszcie zauważyć, że choć w ostatnich miesiącach zapowiadano przezwyciężenie systemu dublińskiego, przez zwiększenie liczby państw odpowiedzialnych za rozpatrywanie wniosków o azyl, to w aktach prawnych przyjętych niedawno na szczeblu europejskim widać raczej tendencję do zniechęcania do wtórnych przepływów migrantów. Dlatego też, mimo że cel w postaci zagwarantowania we wszystkich państwach członkowskich tych samych norm przyjmowania jest jak najbardziej zasadny, należałoby unikać dalszych reperkusji dla państw, które ze względów geograficznych poddane są większym przepływom migracyjnym. NP\ docx 7/9 PE v01-00

8 OPINIA 14. KOMISJI STAŁEJ (POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ) (Autor: ROMANO) 5 października 2016 r. Rozpatrzywszy wniosek, Komisja, mając na uwadze, że wniosek dotyczący dyrektywy, który wpisuje się w ramy kompleksowej reformy europejskiego systemu azylowego, przewiduje przekształcenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. (dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania), by w większym stopniu zharmonizować warunki przyjmowania w Unii Europejskiej w celu poprawy perspektyw integracji osób ubiegających się o azyl i ograniczenia ich wtórnych przepływów; mając na uwadze, że wniosek dotyczący dyrektywy zawiera następujące elementy, które są nowe w stosunku do obowiązującej dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania: w art. 2 rozszerzenie definicji materialnych warunków przyjmowania; w art. 7 nowa lista przypadków, w których osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową może zostać zobowiązana do przebywania w określonym miejscu z uwagi na ryzyko podjęcia próby ucieczki. Z tych samych względów, a także w przypadku braku współpracy w ramach procedur, art. 19 przewiduje cofnięcie lub ograniczenie diet dziennych, z wyjątkiem świadczeń pierwszej potrzeby, które mogą zostać zastąpione świadczeniami w naturze; w art. 8 kolejna przesłanka do zatrzymania osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową w postaci ryzyka ucieczki; w art. 15 skrócenie terminu dostępu do rynku pracy z nie później niż dziewięciu miesięcy do nie później niż sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Ponadto zostaje zniesiona możliwość przyznawania przez państwa członkowskie pierwszeństwa obywatelom europejskim, a zamiast tego pojawia się jedynie możliwość sprawdzenia, czy na wolnym stanowisku można zatrudnić obywateli europejskich. Zostaje również dodany ustęp mający na celu zapewnienie osobom ubiegającym się o azyl takich samych warunków pracy jak obywatelom danego państwa, wydaje, w ramach swych kompetencji, pozytywną opinię, z następującymi uwagami: podstawę prawną określono prawidłowo jako art. 78 ust. 2 lit. e) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który przewiduje zwykłą procedurę ustawodawczą w przypadku przyjmowania środków dotyczących wspólnego europejskiego systemu azylowego obejmującego normy dotyczące warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl lub o ochronę uzupełniającą. Jest to zresztą ta sama podstawa prawna co w dyrektywie 2013/33/UE, będącej przedmiotem przekształcenia; zasada pomocniczości została spełniona, gdyż cel w postaci większej harmonizacji warunków przyjmowania w Unii Europejskiej, w dążeniu do poprawy perspektyw integracji osób ubiegających się o azyl i ograniczenia wtórnych przepływów, nie może być w wystarczającym stopniu zrealizowany przez państwa członkowskie działające indywidualnie; PE v /9 NP\ docx

9 zasada proporcjonalności została spełniona, gdyż proponowane środki ograniczają do tego, co niezbędne do osiągnięcia celu. NP\ docx 9/9 PE v01-00