Instytut Systemów Przestrzennych i Katastralnych S.A. ul. Dworcowa 56, Gliwice

Transkrypt

1 Instytut Systemów Przestrzennych i Katastralnych S.A. ul. Dworcowa 56, Gliwice Zbiory danych przestrzennych w jednostkach samorządu terytorialnego identyfikacja i oszacowanie zasobów, wraz z przykładami i propozycjami ich strukturalizacji dla potrzeb sporządzania metadanych w zakresie tematu zagospodarowanie przestrzenne opracowanie badawcze wykonane na zamówienie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Departament Gospodarki Przestrzennej Gliwice, grudzień 2011 roku

2 Opracowanie badawcze pn. Zbiory danych przestrzennych w jednostkach samorządu terytorialnego identyfikacja i oszacowanie zasobów, wraz z przykładami i propozycjami ich strukturalizacji dla potrzeb sporządzania metadanych w zakresie tematu zagospodarowanie przestrzenne wykonane zostało przez zespół Instytutu Systemów Przestrzennych i Katastralnych w Gliwicach w składzie: dr inż. arch. Maciej Borsa kierownik projektu dr Leszek Litwin ekspert wiodący w zakresie geoinformacji Zespół badawczy: mgr Alina Litwiak, inż. Elżbieta Duraj Prezes Zarządu Instytutu: mgr inż. Andrzej Sambura Gliwice, wrzesień grudzień 2011 roku 2

3 Spis treści Wstęp... 5 Wprowadzenie... 5 Cel opracowania... 7 Metoda opracowania Zbiory danych i metadane w procesie planowania Rola informacji w gospodarce przestrzennej Geoinformacja a system planowania Europejski wymiar INSPIRE Zagospodarowanie przestrzenne w INSPIRE Interoperacyjność i harmonizacja Zagadnienia wdrożeniowe Wymogi techniczno-organizacyjne Korzyści i koszty Działania pilotażowe Wrota Mazowsza UrbanSat Plan4All Pozostałe inicjatywy Otoczenie prawne Podstawowa terminologia Dane Bazy danych Rejestry i ewidencje Zasoby danych Metadane Ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej Ewidencja zasobów Publiczny dostęp do informacji Wpływ na system gospodarki przestrzennej Rola samorządów terytorialnych

4 Zbiory danych przestrzennych Systematyka zbiorów danych Harmonizacja Metodologia przeprowadzonej kwerendy Zasoby jednostek samorządu terytorialnego Przegląd wybranych przykładów Oszacowanie zasobów danych przestrzennych Przykłady zbiorów Rejestry w jednostkach administracji Przykłady rejestrów Główne kierunki harmonizacji zbiorów Profile metadanych Metadane geoinformacyjne i katalogi metadanych Profile metadanych Usługi danych przestrzennych Przegląd wybranych profili metadanych Wzorce metadanych Przykłady metadanych Przykład profilu INSPIRE Przykład profilu mazowieckiego Przykład profilu Plan4all Kierunki prac wdrożeniowych Słownik pojęć

5 Wstęp Wprowadzenie Ustawa z 4 marca 2010 o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 76 z 2010 r. poz. 489), stanowiąca transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2007/2/WE z 14 marca 2007 r. ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej - lnspire (Dz. Urz. UE L 108 z ) nałożyła na ministra właściwego ds. budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nowe obowiązki. Na przykład muszą zostać przygotowane i wdrożone czynności, opisane w ustawie, a polegające na: działaniach dla tworzenia, utrzymywania i rozwijania infrastruktury informacji przestrzennej, obejmującej zbiory danych przestrzennych, które zgodnie z zadaniami wynikającymi z przepisów o planowaniu przestrzennym są tworzone, aktualizowane i udostępniane przez organy administracji publicznej; koordynacji tworzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów metadanych infrastruktury informacji przestrzennej przez organy (głównie jednostki samorządu terytorialnego) posiadających te dane, oraz prowadzeniu przez nie rejestrów publicznych w tym zakresie, co obejmuje także koordynację rozwiązań technicznych z tym związanych; harmonizacji zbiorów danych dotyczących sfery swej odpowiedzialności, poprzez działania o charakterze prawnym, technicznym i organizacyjnym, mające na celu doprowadzenie do spójności zbiorów danych przestrzennych pochodzących z różnych źródeł oraz ich przystosowanie do wspólnego i łącznego wykorzystywania, w tym do wykorzystania danych referencyjnych (obiektów topograficznych) w procesie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego i innych podobnych dokumentów; tworzeniu i przygotowaniu obsługi sieci usług danych przestrzennych odnoszących się do zagospodarowania przestrzennego, rozumianego jako 5

6 zagospodarowanie terenu, w jego obecnym lub przyszłym wymiarze funkcjonalnym, lub przeznaczeniu społeczno-gospodarczym terenu (mieszkaniowym, przemysłowym, handlowym, rolniczym, leśnym, wypoczynkowym), wynikającym z dokumentów planistycznych; usługi te polegać mają na wyszukiwaniu, przeglądaniu, pobieraniu i przekształcaniu informacji przestrzennych z zakresu kompetencji ministra właściwego ds. gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określonych w ustawie. Kluczowe dla realizacji tych zadań jest wyodrębnienie zasobów danych, które będą podlegać ustawie oraz opracowanie dla nich metadanych, czyli informacji o tych zasobach, dostępnych w organach administracji publicznej. Podjęcie tych zadań nie jest łatwe, bo w dużym zakresie dotyczy działań w sferze wiedzy i technologii, z którymi specjaliści ze sfery gospodarki przestrzennej nie mieli dotąd tak ścisłego związku. Działanie te nie tyle bowiem dotyczą samej problematyki ładu przestrzennego, co instrumentów implementacyjnych i obiegu informacji w systemie zarządzania przestrzenią. Mają więc znaczenie instrumentalne. Termin realizacji niektórych z zadań określonych w ustawie jest ściśle określony. Wdrożenie podstaw systemu infrastruktury informacji przestrzennej w sferze planowania przestrzennego, polegające na dostępności metadanych, musi nastąpić w terminie do 3 grudnia 2013 roku. Nie należy sugerować się tym, że w Polsce we wszystkich działach administracji zobowiązania wynikające z nowej filozofii podejścia do danych przestrzennych wypełniane są dość opieszale. Zagrożone jest to bowiem skierowaniem przez Komisję Europejską do Trybunału Sprawiedliwości sprawy przeciwko krajowi ociągającemu się z wypełnianiem zobowiązań kraju członkowskiego Unii Europejskiej. Należy zaznaczyć, że pełniąc rolę organu wiodącego w zakresie tematu infrastruktury informacji przestrzennej zagospodarowanie przestrzenne, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ma za zadanie przede wszystkim koordynować prace, podejmowane przez samorządy terytorialne. Koordynacja ta polega głównie na określaniu standardów organizacyjnych i technicznych, co samo w sobie nie jest zasadniczym kosztem wdrożenia. Większość kosztów faktycznego wdrożenia infrastruktury poniosą samorządy. Tak więc Minister decydując o ogromnych wydatkach sam ich nie ponosi, co wcale 6

7 nie stawia go w sytuacji komfortowej konieczność godzenia sprzecznych czasem interesów oraz zróżnicowane naciski w sprawie przyjmowanych rozwiązań i ich terminarza mogą znacznie komplikować prace wdrożeniowe i wymagają wysokich kompetencji merytorycznych ze strony jednostek organizacyjnych ministerstwa. Opracowanie niniejsze ma pomóc w sprawnej implementacji infrastruktury informacji przestrzennej w dziale administracji gospodarka przestrzenna, m.in. poprzez zebranie i analizę dorobku w tej dziedzinie, jaki zdobyły polskie organa administracji publicznej, zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego. Cel opracowania Wdrażanie ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej stanowi dla ministra właściwego ds. gospodarki przestrzennej całkiem nowe wyzwanie, różniące się od dotychczasowych zadań. Koordynacja ogromnego i kosztownego przedsięwzięcia, nadzór nad wprowadzaniem innowacyjnych rozwiązań technicznych, czy organizacja masowych szkoleń w zupełnie nowej i niemal pozbawionej praktycznych doświadczeń dziedzinie wymagają dużego wysiłku organizacyjnego, dalekowzroczności, rozwagi oraz starannie przygotowanych i skoordynowanych działań. Zadanie jest tym bardziej złożone, że zbiega się w czasie z próbami reformy planowania przestrzennego, wynikającymi z krytyki funkcjonujących rozwiązań z racji niedostosowania obowiązujących przepisów i praktyki (metod) zarządzania przestrzenią do warunków i wymogów współczesności. Komplikacje postawionego zadania wynikają też z kontekstu europejskiego inicjatywa INSPIRE, z której wyrasta polska ustawa o infrastrukturze informacji przestrzennej nie jest programem zamkniętym czy wręcz nawet w pełni gotowym do użycia. W czasie implementacji uzupełniana jest o na bieżąco tworzone zasady, które często odbiegają w pewnym stopniu od tego, co pierwotnie zakładano. Działania wdrożeniowe prowadzone są więc w stanie wysokiej niepewności i ryzyka, niemniej nie podjęcie ich zagrożone jest dość poważnymi sankcjami. 7

8 Zdecydowana większość kosztów wdrożenia ustawy poniosą władze szczebla lokalnego i częściowo regionalnego. Mimo dofinansowania ze środków europejskich środki własne i wysiłek organizacyjny przeznaczony na wdrożenie przekracza te, które zwyczajowo przeznaczane były tam na działania w sferze gospodarki przestrzennej. Stąd też ogromna odpowiedzialność ministra wobec samorządów, które z pewnością uważnie śledzić będą podejmowane działania organizacyjne, starając się ze swej strony również o wysoką racjonalizację własnych wysiłków i wydatków. Odpowiedzialność ta dotyczy każdego z etapów wdrażania infrastruktury informacji przestrzennej. Zadaniem niniejszego opracowania jest wskazanie pola koniecznych rozwiązań i związanych z nimi decyzji w zakresie identyfikacji zbiorów danych przestrzennych podlegających działaniom przewidzianym w ustawie IIP 1 ). W tym celu opracowanie podsumowuje dokonaną inwentaryzację zasobów danych przestrzennych w jednostkach samorządu terytorialnego poziomu lokalnego, a następnie podaje propozycje ich systematyzacji i strukturalizacji, posiłkując się przykładami sporządzania obowiązkowych metadanych dla wybranych przykładów. Istotnie bowiem poziom nakładów, czy generalnie zakres obowiązków organów administracji zależy w głównej mierze od określenia zadania co ma podlegać przepisom ustawy? Czyli innymi słowy: jakie dane i usługi z zakresu kompetencji ministra właściwego ds. gospodarki przestrzennej powinny być włączone do infrastruktury informacji przestrzennej. Ustawa określa warunki, które powinny spełniać zbiory danych przestrzennych mówi ona, że są to dane które: A - odnoszą się do terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub są z nim powiązane; B - występują w postaci elektronicznej; C - utrzymywane są przez organ administracji lub w jego imieniu, i które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane, albo też są utrzymywane przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury; D - należą co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych, określonych w załączniku do ustawy. 1 ) infrastruktury informacji przestrzennej 8

9 Wszystkie zbiory, które poddano w niniejszej analizie spełniają kryterium A i C. Pierwsze wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a drugie w tym wypadku związane jest z samą metodą badania badano tylko zasoby organów administracji. Ale nie oznacza to pominięcia jakichś istotnych zbiorów danych w takiej metodzie, gdyż rola organów administracji jest absolutnie wiodąca w analizowanym temacie danych przestrzennych, co wynika wprost z wielu przepisów i co można uznać za oczywiste. Przedmiotem rozważań w dalszych częściach opracowania są zatem kwestie związane ze spełnianiem lub nie spełnianiem kryterium B i D. W prowadzonych badaniach ale też w konkluzjach niniejszego opracowania założono istotną rolę samorządów terytorialnych poziomu lokalnego we wdrażaniu infrastruktury informacji przestrzennej. Zgodnie z nową ustawą, ale też zgodnie z dobrą praktyką zarządzania w ogóle, wdrażanie ustawy należy oprzeć o szerokie współdziałanie, zarówno z innymi sektorami, jak i z władzami niższych szczebli oraz podmiotami badawczymi i planistycznymi. Jest to tym bardziej istotne, że w Polsce zgromadzono bardzo wiele doświadczeń z wdrażania infrastruktury informacji przestrzennej, szczególnie w organach administracji publicznej szczebla lokalnego gminach i powiatach. Nie można tego dorobku pomijać, lub działać wbrew trendom obserwowanym na szczeblu lokalnym. W ciągu ostatniego dziesięciolecia zdobyto tam dużym nakładem ogromną wiedzę, której umiejętne wykorzystanie może przyczynić się do sprawniejszego i efektywniejszego ekonomicznie działania w skali całego kraju. Także aspiracje władz samorządowych i podejmowane przez nie działania nie powinny być niezauważone w ocenie tego, co (jakie zbiory) spełnia kryteria ustawowe. Działaniom wdrożeniowym w skali kraju powinno towarzyszyć tworzenie odpowiednich struktur organizacyjnych. Po pierwsze ułatwia to zadania wdrożeniowe, a po drugie zapewnia im trwałość. Zadania ustawy nie są bowiem okazjonalne (efemeryczne), a wejdą na stałe do struktury zadań odpowiedzialnego ministerstwa i wymagać będą odpowiedniej, sprawnej i kompetentnej organizacji. 9

10 Metoda opracowania Opracowanie wykonano na podstawie umowy zawartej pomiędzy Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej a Instytutem Systemów Przestrzennych i Katastralnych w lutym 2011 roku, na wykonanie opracowania badawczego pt. Zmiany metod planowania i potencjalne pola nowych działań w dziale administracji rządowej budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, w zakresie gospodarki przestrzennej, wynikające z wdrażania ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz innych pokrewnych przepisów. Uwaga opracowania i jego wniosków końcowych miała zgodnie z umową koncentrować się na tych elementach tematu, za których realizację odpowiada Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Prace badawczo-wdrożeniowe objęte umową obejmowały: 1. Opracowanie arkusza kwerendy (ankiety) nt. zbiorów danych przestrzennych w jednostkach samorządu terytorialnego pod kątem wymogów INSPIRE i zasad dobrych praktyk (w wariancie rozszerzającym, do celów porównawczych). 2. Wybór 6-10 jednostek samorządu terytorialnego (przede wszystkim gmin, ale dla porównań również powiatu/ów), spośród tych w których w ramach innych prac ISPiK przeprowadzono już audyt zbiorów danych przestrzennych; ustalenie specyfiki każdej propozycji i opis różnic w podejściu do analizowanych zbiorów danych. 3. Wypełnienie arkuszy kwerendy dla poszczególnych gmin, na podstawie wcześniej przeprowadzonego audytu, z ewentualnymi uzupełnieniami inwentaryzacji w zakresie specyfiki badania. 4. Wstępna redakcja wniosków dotyczących charakterystyki i systematyki zbiorów danych przestrzennych oraz oszacowania ich ilości. 5. Zestawienie różnych wariantów profilu metadanych (INSPIRE, wrota Mazowsza, Plan4all) z odwołaniem do normy ISO19115 (zbiór deskryptorów) 10

11 oraz prac koordynacyjnych nad metadanymi, prowadzonymi przez Głównego Geodetę Kraju i Państwowy Instytut Geologiczny. 6. Przedstawienie Zamawiającemu i wybór 2 wariantowych propozycji profilu metadanych (o mniejszej i większej liczbie deskryptorów) do dalszych prac badawczych. 7. Opracowanie wzorcowych metadanych w dwóch wariantach (wskazanych w punkcie 6) dla wybranych jednostek samorządu terytorialnego (wybranych w punkcie 2). 8. Sformułowanie roboczej wersji raportu podsumowującego prace nad metadanymi, zawierającego sugestie wyboru wariantu profilu metadanych oraz rekomendacje dla procesu ich tworzenia; uzgodnienie treści Raportu z Zamawiającym. 9. Sformułowanie redakcji przejściowej raportu podsumowującego z uwzględnieniem uwag wniesionych przez Zamawiającego. 10. Przygotowanie prezentacji dotychczasowych prac i Raportu na portalu internetowym, uzgodnionym z Zamawiającym (ew. jednocześnie na kilku portalach). 11. Udział w dyskusji środowiskowej nt. metadanych dotyczących przyszłego zagospodarowania przestrzennego: prezentacja prac, moderacja dyskusji, zebranie uwag. 12. Sporządzenie Raportu końcowego z prac badawczych, obejmującego: zalecenia dla procesu tworzenia rejestrów publicznych dotyczących przyszłego zagospodarowania przestrzennego, także w formule geoinformacyjnej bounding box zasięgi przestrzenne dostępne poprzez wywołanie usługi podglądu danych WMS; opis wzorcowych metadanych z przykładami; opis ogólnych zasad walidacji metadanych; kierunki prac nad dokumentem XSD (XML schema); 11

12 sugestie dotyczące potencjalnych kierunków działania ministra właściwego ds. gospodarki przestrzennej w zakresie metadanych; wytyczne dla dalszych prac organizacyjno-legislacyjnych, w ramach działań koordynacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w zakresie tworzenia metadanych, przykładów dobrych praktyk, podręczników, instrukcji i szkoleń w tym zakresie. Pierwsza wersja opracowania miała roboczy charakter (punkt 9 powyżej) i służyła przeprowadzeniu dyskusji środowiskowej, związanej z poruszanymi zagadnieniami. Dyskusja ta odbyła się na przełomie listopada i grudnia 2011 roku pod hasłem: Krajowa strategia harmonizacji zbiorów i usług danych w zagospodarowaniu przestrzennym. Jej kluczowym elementem było seminarium pt. Branżowy profil metadanych w zagospodarowaniu przestrzennym doświadczenia krajowe i zagraniczne. Drogi harmonizacji zbiorów danych. Wnioski z tego seminarium, jak i z całej debaty, zostały uwzględnione w niniejszej, uaktualnionej wersji opracowania. Końcową częścią opracowania jest propozycja działań w zakresie koordynacji procesu tworzenia metadanych, w ramach wdrażania ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Oparta jest ona o analizę różnych wariantów i o dyskusję środowiskową, w powiązaniu z analizą uwarunkowań wynikających z prawa wspólnotowego i krajowego. Uwaga opracowania i wniosków końcowych koncentruje się na tych elementach, za których realizację odpowiada Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaproponowane działania dotyczą także ramowych rozwiązań organizacyjnych i ścieżki dojścia do niej, w tym pilotaży, szkoleń, dyskusji publicznych i zaangażowania podmiotów zewnętrznych, w ramach wdrażania Dyrektywy INSPIRE (IIP). Praca była wykonywana zespołowo, a istotnym jej elementem było krytyczne podsumowanie prac, prowadzonych w Instytucie Systemów Przestrzennych i Katastralnych, polegających na audycie danych przestrzennych na potrzeby opracowania metadanych w jednostkach samorządu terytorialnego. Prace takie prowadzono od 2010 roku na zlecenie gmin, tworzących lokalne Systemy Informacji Przestrzennej. Zebrany podczas tych prac materiał przeglądowy posłużył krytycznej analizy ścieżek tworzenia infrastruktury informacji przestrzennej w gminach i do oszacowania potencjalnych potrzeb i możliwości w tym zakresie. 12

13 W dniu 15 listopada 2011 roku, zgodnie z postanowieniami zawartej umowy odbyło się w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej spotkanie robocze, na którym Wykonawca przedstawił Zamawiającemu wstępne tezy pracy i na którym ustalono sposoby publicznego udostępnienia wersji roboczej opracowania przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W dniach 1-2 grudnia 2011 roku odbyło się w Warszawie seminarium Branżowy profil metadanych w zagospodarowaniu przestrzennym doświadczenia krajowe i zagraniczne; drogi harmonizacji zbiorów danych, zorganizowane przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, przy współpracy Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Mieszkaniowej. Na tym seminarium zaprezentowano wstępne wyniki badań objętych niniejszym opracowaniem i poddano je profesjonalnej dyskusji, co było jednym z założeń metodologicznoorganizacyjnych, przewidzianych w umowie. Jednocześnie seminarium dostarczyło dodatkowych informacji dotyczących tematu badań, związanych z prowadzonymi pracami wdrożeniowymi i pilotażowymi w różnych miejscach i gremiach. Wszystko to uwzględniono w niniejszej wersji opracowania. 13

14 Zbiory danych i metadane w procesie planowania Rola informacji w gospodarce przestrzennej Przez wiele lat informacja traktowana była jako istotna składowa głównie wstępnej fazy działań, związanych z planowaniem rozwoju. Na podstawie zbieranych informacji (inwentaryzacja, kwerenda itp.) budowano zręby analityczne i koncepcyjne a następnie uszczegóławiano założenia kierunków rozwoju lub zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście istotna też była faza końcowa, gdy ustalenia poczynione w ramach czynności planistycznych podawano do publicznej informacji i upowszechniano. W takim modelu informacja była narzędziem procesu planistycznego, stąd kwestie jej obiegu, były w zasadzie wewnętrzną sprawą organizacyjną służb podejmujących działania planistyczne. Obecnie rola informacji w procesie planowania rozwoju ewoluuje z tradycyjnego ujęcia, gdzie była podstawą decyzji projektowych urbanisty, w kierunku ujęcia procesowego, w którym stanowi jedną z najważniejszych składowych systemu decyzyjnego w którym istotne funkcje pełni monitoring przestrzenny, wspierając realizację idei planowania zintegrowanego, ciągłego, czy też kroczącego. Ilość i pochodzenie informacji stanowią jeden z istotnych wyznaczników zmian w procesie planowania. Elementem działań w tym zakresie jest tworzenie infrastruktury informacji przestrzennej. System prawny, obejmujący m.in. planowanie przestrzenne, nie jest w stanie zapewnić wysokiej jakości przestrzeni bez aktywnego udziału społeczeństwa. Kluczowym czynnikiem przemian w tym zakresie jest powszechny dostęp do informacji o przestrzeni. Informacje z zakresu polityki przestrzennej władz oraz pochodzące ze stałego monitoringu przestrzeni powinny być udostępniane szerokiej publiczności. Ułatwia to zrozumienie zagadnień przestrzennych, współudział w decydowaniu o kierunkach rozwoju, ale przede wszystkim pozwala racjonalizować własne decyzje przestrzenne. W ten sposób dostęp do rzetelnej informacji może stać się w praktyce najskuteczniejszym z instrumentów polityki przestrzennej. Szczególną 14

15 rolę w rozwoju lokalnym mogą odegrać systemy geoinformacyjne, umożliwiające bezpośredni dostęp do informacji przestrzennych za pośrednictwem internetu. Należy spodziewać się, że w wyniku wdrażania nowych regulacji dotyczących informacji przestrzennych zmieni się zarówno: a. otoczenie procesu planowania przestrzeni (dane referencyjne a nie mapy), b. sposób zapisu (w wyższym stopniu standaryzowane, z ograniczeniem do symboli dopuszczonych przez technikę GIS), c. sposób dokumentacji (dominacja zapisu elektronicznego, nadzór Ministra w zakresie metadanych), d. a ponadto musi zostać zapewniona spójność i technologiczne powiązanie z innymi tematami (dziedzinami) w ramach zasady interoperacyjności krajowego systemu informacji o terenie. Wszystko to przynieść ma, poza trudem włożonym w przygotowanie i wdrożenie racjonalizację oraz zwiększenie efektywności prowadzenia polityki rozwoju przestrzennego w Polsce oraz dostępu obywateli do informacji z nią związanych. Geoinformacja a system planowania Upowszechnienie geoinformacji i wprowadzenie wymogów infrastruktur informacji przestrzennej do procedur planowania przestrzennego spowodować może uporządkowanie i racjonalizację systemu, m.in. poprzez jaśniejsze precyzowanie zadań i procedur. Podstawowe zmiany sprowadzać się będą najprawdopodobniej do następujących punktów: 1. Nowosporządzane dokumenty planistyczne (plany) będą oparte o zupełnie nowy typ danych referencyjnych, oczywiste będzie więc ich sporządzanie przy użyciu technologii GIS, z użyciem dostępnych danych referencyjnych. 2. Nastąpi stopniowe wydzielenie części analitycznej procedur planistycznych w formie stałego monitoringu stanu przestrzeni; dostawcy danych do tego 15

16 monitoringu będą zdywersyfikowani, dostęp do informacji przestrzennej będzie szybszy i tańszy. 3. Planistyczne dokumenty stanowiące zawierać będą odwołania do informacji i ustaleń pochodzących ze zdywersyfikowanych źródeł; nastąpi wydzielenie warstwy podstawowych informacji planistycznych, określających obecne i przyszłe zagospodarowanie przestrzenne obszaru w sposób zestandaryzowany. 4. W oparciu o tak zarysowany model zapisu nastąpi cyfryzacja starych dokumentów planistycznych. 5. Nastąpi rozwój form dyskusji publicznej nad rozwiązaniami w zakresie kształtowania przestrzeni, z użyciem Internetu. Będzie to miało również wpływ na formułę procedury zatwierdzania dokumentów planistycznych, z preferencją dla technologii cyfrowych. 6. Nastąpi racjonalizacja zapisu planistycznego w kierunku jego standaryzacji i precyzji przestrzennej (dziedziczenia granic, ścisłych delimitacji, nieskomplikowanej kategoryzacji). Wiele ustaleń zostanie współdzielonych z innymi podmiotami, nastąpi zatem przejmowanie ich słownictwa, a własne nazewnictwo ulegnie uproszczeniu, dla ułatwienia współdziałania i prezentacji w sieci. 7. Symbole ulegną uproszczeniu, gdyż nie będzie konieczne jednoczesne oglądanie zbyt wielu warstw tematycznych. Mogą pojawić się indywidualne palety do specyficznych zobrazowań, które będą zastępować użytkownikowi palety standardowe. 8. Sposób dokumentowania prac planistycznych będzie polegał na właściwym opracowaniu metadanych do poszczególnych typów i faz wykonywania dokumentów planistycznych. 9. Dostępne będą wszystkie przewidziane przez INSPIRE usługi danych przestrzennych. Mogą pojawiać się propozycje nowych usług, wyszukujących tereny o określonych cechach. Nie będą to jednak raczej aplikacje przeznaczone dla szerokiej publiczności a dla specjalistów z zakresu gospodarki przestrzennej i inwestorów. 16

17 10. Rozwiązania techniczne będą coraz częściej bazowały na dzierżawie danych i oprogramowania poprzez odpowiednie usługi sieciowe. Wprowadzenie nowego systemu dostępu do informacji przestrzennej będzie prawdopodobnie mieć wpływ przede wszystkim na zawartość dokumentów planistycznych. Rewolucją będzie już sam fakt wycofania mapy zasadniczej, jako tradycyjnego podkładu dla opracowań planów zagospodarowania przestrzennego i oparciu rysunku planów na graficznych danych referencyjnych (Topograficznej Bazy Danych) dostępnych za pomocą Internetu. Wymusi to drastyczną zmianę warsztatu planistycznego, nakazując wręcz, choć nie wprost, stosowanie cyfrowych narzędzi przy sporządzaniu graficznych części dokumentów planistycznych. Inny sposób pracy planisty nie będzie już możliwy, gdyż nie zapewni odpowiedniego poziomu zgodności danych ( pasowania rysunku). Osobnym problemem wymagającym rozwiązania jest kwestia standardu tworzenia danych w procesie planowania. Wydaje się, że na tym tle powstało szereg opinii nie w pełni uprawnionych i mylących. Oczywiście cały system jest w trakcie tworzenia i trudno jest przewidzieć w jakim kierunku ostatecznie podąży. Ale w przypadku tak zasadniczych zmian, jak te związane z wdrożeniem infrastruktury informacji przestrzennej, daje zwykle o sobie znak inercja opór przed zbyt głębokimi zmianami. Dlatego nie wydaje się, aby system zapisu planów zagospodarowania przestrzennego uległ jakiejś zasadniczej, rewolucyjnej przebudowie. Będzie trochę bardziej usystematyzowany, ale w swej istocie nie będzie się wiele różnił od obecnego. Istotą INSPIRE jest budowa systemu paneuropejskiego dostępu do informacji przestrzennej. Tak więc informacja na temat np. zagospodarowania przestrzennego w Polsce musi być w sposób skuteczny dostępna dla każdego obywatela Unii Europejskiej. Dlatego preferowane będą daleko idące uproszczenia w obligatoryjnej strukturze opisu informacji przestrzennej. Dokumenty planistyczne nie są standaryzowane w przekroju europejskim, a nawet filozofia ich funkcjonowania różni się w zależności od kraju. Nie ma więc możliwości stworzenia jakiegoś paneuropejskiego wzorca ujmującego całość problematyki zagospodarowania przestrzennego. Zapisy nie mogą być też zbyt skomplikowane ze względu na język. 17

18 Można się zatem spodziewać, że zapis dokumentów planistycznych zostanie podzielony na dwie warstwy: obligatoryjną, standaryzowaną w przekroju europejskim i indywidualną, wypełniającą pozostałe zadania, wynikające z funkcji dokumentu w systemie planowania przestrzennego danego kraju. Część standaryzowana na poziomie europejskim zawierać będzie minimum informacji, oparta będzie o uproszczoną ale przejrzystą klasyfikację i operującą bardzo niewielką liczbą ściśle zdefiniowanych klas. Można powiedzieć, że odzwierciedlać będzie niewiele więcej niż zapis Dyrektywy: przeznaczenie mieszkaniowe, przemysłowe, handlowe, rolnicze, leśne lub wypoczynkowe. Oczywiście określony będzie zasięg przestrzenny (geograficzny) dokumentu planistycznego. Reszta zapisu będzie wypełniać indywidualne wymogi przepisów krajowych lub nawet regionalnych bądź lokalnych. Taki wariant wydaje się przede wszystkim względnie prosty w realizacji, wypełnia wymogi INSPIRE, a ponadto posada jeszcze kilka innych zalet. Pierwszą z nich jest możliwość względnie łatwej cyfryzacji istniejących dokumentów planistycznych w tym modelu. Trudność w tym względzie polega bowiem na tym, że istniejące dokumenty mają na ogół postać rastrową. Tak były uchwalane i w związku z tym ich cyfryzacja powoduje wątpliwości natury prawnej czy to nadal jest ten sam dokument, czy nadal posiada moc prawną. Dlatego w praktyce na ogół cyfryzacja takich dokumentów polega na geograficznym (GISowskim) opisaniu jego zasięgu (granic opracowania, obszaru obowiązywania), a następnie na podpięciu do takiego obszaru zeskanowanego dokumentu w oryginalnej formie. Takie działanie nie narusza bowiem istoty dokumentu i w sensie technicznym jest analogiczne do wykonania jego kserokopii. Można więc sobie wyobrazić, że pełna cyfryzacja polegać będzie do dołączenie do tego zestawu dodatkowej informacji orientacyjnej w postaci obiektowej (GIS), mówiącej o ogólnym przeznaczeniu poszczególnych terenów: mieszkaniowym, przemysłowym, handlowym, rolniczym, leśnym lub wypoczynkowym. Liczba kategorii tej klasyfikacji byłaby zminimalizowana do poziomu, który nie nastręczałby trudności wykonawczych. Wydaje się, że przy dopracowaniu tej metody może ona wypełniać misję INSPIRE. Istotą wartości dodanej INSPIRE w zakresie wyszukiwania informacji będzie bowiem możliwość przeglądania usystematyzowanych podstawowych danych w przestrzeni 18

19 całej Europy. Ponadto nie należy zapominać, iż przeglądarki stosowane przez użytkowników także będą coraz doskonalsze i będą potrafiły doszukać się informacji w tekstach zapisów oraz kojarzyć dane z różnych źródeł. Zatem jakaś totalna standaryzacja zapisu planów zagospodarowania przestrzennego nie będzie wcale konieczna. To z kolei nie zamyka drogi próbom standaryzacji regionalnej lub lokalnej, co jest znacznie bardziej uzasadnione i posiada nawet w Polsce przykłady bardzo udanych implementacji (np. SIP powiatu wrocławskiego). Podobne uwagi i konkluzje można sformułować w odniesieniu do metadanych. W rozwiązaniach implementacyjnych mówi się o szerokim zakresie informacji zawartych w metadanych. Już sam zakres informacji obowiązkowych o danych w INSPIRE znacznie wykracza poza minimum określone normą ISO Norma ta w zasadzie narzuca tylko podstawowy opis, sprowadzający się do 7-8 pól informacyjnych. INSPIRE rozbudowuje to do 25 pól. Wszystko to komplikuje i podwyższa koszty wdrożenia, nie dając gwarancji odpowiedniej skali efektów. Wydaje się, że w tym zakresie należałoby pójść również ścieżką minimalistyczną i nie rozbudowywać bezzasadnie zakresu (standardu / profilu) metadanych. Przede wszystkim należy dokonać selekcji zbiorów danych, które miałyby zostać objęte obowiązkiem sporządzania metadanych. Niniejsze opracowanie wskazuje, jakie zbiory powinny być brane pod uwagę, posiłkując się m.in. praktyką organów administracji szczebla lokalnego, na których ciąży obowiązek udostępniania tych zasobów i sporządzania dla nich meta danych. Kolejne zagadnienie to poziom informacji, dla którego meta dane mają być sporządzane. To zagadnienie jest kluczowe meta dane można sporządzać dla czterech poziomów, a im niższy poziom tym wyższa liczebność dokumentów. Opracowanie sugeruje wybór rozwiązania minimum, które mogłoby fakultatywnie być rozwijane wraz z ewolucją systemu, bez ryzyka dezaktualizacji wyników prac wykonanych w pierwszym etapie. Dopiero trzeci problem to zawartość (tzw. profil ) metatdanych. Im bardziej będą one bowiem rozbudowane, tym trudniej będzie zachować ich wysoką jakość. Natomiast prosty opis daje większą pewność zachowania wymogów jakościowych, a skuteczność wyszukiwania zależeć może też od sposobów wyszukiwania, które z pewnością będą się technologicznie rozwijać. 19

20 Europejski wymiar INSPIRE Działania związane z wdrażaniem ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej należy postrzegać na szerszym tle podobnych działań na poziomie międzynarodowym. Polska ustawa jest bowiem trochę wymuszoną transpozycją Dyrektywy europejskiej w sprawie ustanowienia infrastruktury informacji przestrzennej we Wspólnocie, zwanej Dyrektywą INSPIRE. Ta z kolei jest próbą dogonienia Stanów Zjednoczonych w dziedzinie wykorzystania w gospodarce informacji związanych z lokalizacją różnorodnych zjawisk i procesów. Tak więc działania w Polsce są składową pewnego szerszego i bardzo dynamicznego procesu o skali globalnej, wynikającego z dostrzeżenia roli przestrzeni w rozwoju i przemianach cywilizacyjnych. Proces ten polega na opracowaniu i zastosowaniu zupełnie nowych narzędzi dla poznania występujących zależności przestrzennych i wykorzystania tej wiedzy dla sterowania rozwojem. W Europie budowę wspólnej infrastruktury informacji przestrzennej rozpoczęto od przygotowania projektu dyrektywy zwanej INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in Europe). Określa ona ogólne zasady mające na celu ustanowienie infrastruktury informacji przestrzennej we Wspólnocie dla celów wspólnotowej polityki środowiskowej, a także polityki lub działań, które mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na środowisko. Wraz z jej przyjęciem rozpoczęto budowę infrastruktury danych przestrzennych na europejskim poziomie regionalnym. Według dyrektywy, dane opracowane w ramach inicjatywy mają być udostępniane bezpłatnie dla potrzeb administracji publicznej. Zobowiązuje też kraje członkowskie do budowy geoportali oraz serwerów katalogowych (baz metadanych). Zawiera trzy aneksy określające zakres tematyczny systemu infrastruktury oraz podaje harmonogram jego wdrażania. Istotą projektu INSPIRE jest tworzenie zharmonizowanych baz danych przestrzennych oraz uzgodnienie jednolitej metody wymiany danych przestrzennych. Zgodnie z dyrektywą infrastruktura informacji przestrzennej we Wspólnocie będzie oparta na infrastrukturach ustanowionych i działających w państwach członkowskich. Jednak niezależnie od nich Joint Research Center (JRC) opracowuje europejski geoportal, którego prototyp już działa ( 20