Sprawozdanie z konferencji Prawna regulacja lobbingu w Polsce Lobbing [ang. lobbying, inaczej: rzecznictwo interesów], rozumiany jako każde działanie zgodne z prawem, którego celem jest wywarcie wpływu na organy publiczne w celu uzyskania rozstrzygnięć korzystnych dla podmiotu lobbującego, jest zjawiskiem powszechnie spotykanym we współczesnej demokracji. Choć jego tradycje wywodzą się przede wszystkim z krajów anglosaskich, jest on obecnie stosowany wszędzie tam, gdzie władza dopuszcza dialog, a obywatele skupieni w grupy interesów mogą korzystać z wolności słowa i ubiegać się o dostęp do decydentów. Mimo ścisłego związku z demokracją, lobbing cieszy się w Polsce złą opinią: jest powszechnie utożsamiany z korupcją i nepotyzmem. Wizerunku tego nie zmieniły ani powstające po 1989 r. profesjonalne firmy lobbingowe, ani nawet wprowadzenie problematyki wywierania wpływu do programów edukacyjnych szkół wyższych. W Polsce nie ma tradycji lobbingu, nie ma regulacji prawnych w tym zakresie, nie ma również wiedzy praktycznej na ten temat. W rezultacie decyzje dotyczące najważniejszych kwestii publicznych są oficjalnie efektem negocjacji wyłącznie między politykami, a wpływ innych grup interesów pozostaje poza kontrola publiczną i prawną, jest także często nieakceptowany przez społeczeństwo. Polska Rada Biznesu wielokrotnie opowiadała się za prawną regulację lobbingu, czego potwierdzeniem było wydane w 1998 roku oświadczenie prasowe stwierdzające konieczność opracowania systemu jasnych i przejrzystych reguł działalności lobbingowej. Instytut Spraw Publicznych po raz pierwszy zajął się problematyką lobbingu w 2002 roku, kiedy we współpracy z Fundacją Konrada Adenauera wydał książkę Lobbing w Unii Europejskiej autorstwa Urszuli Kurczewskiej i Małgorzaty Molędy-Zdziech. Publikacja ta zawiera podstawowe informacje na temat lobbingu w Unii Europejskiej, europejskich grup interesów i polskich grup nacisku w Brukseli i jest jedyną na rynku wydawniczym pozycją poświęconą tej problematyce. Mimo dużego zainteresowania, którym książka ta cieszy się wśród osób zawodowo zajmujących się sprawami integracji europejskiej i rzecznictwem interesów, nie wyczerpała ona jednak ani samego problemu, ani wszystkich możliwości popularyzacji lobbingu wśród jej potencjalnych użytkowników. Dodatkowo, w związku z pracami Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nad projektem ustawy o działalności lobbingowej, powstała konieczność przedyskutowania głównych założeń polskiego modelu prawnej regulacji lobbingu. 1
Wychodząc na przeciw oczekiwaniom społecznym w tym zakresie, Instytut Spraw Publicznych wspólnie z Polską Radą Biznesu zdecydował się na organizację konferencji poświęconej prawnej regulacji lobbingu w Polsce. W założeniu konferencja ta miała służyć w szczególności dyskusji nad głównymi założeniami projektu ustawy o działalności lobbingowej, który został przygotowany wiosną 2003 r. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Konferencja Prawna regulacja lobbingu w Polsce odbyła się 16 maja br. w Pałacu Sobańskich w Warszawie. Wzięło w niej udział ponad stu uczestników, w tym duża grupa reprezentantów organizacji pracodawców, polityków i parlamentarzystów, przedstawicieli zawodów prawniczych, pracowników urzędów centralnych i administracji samorządowej, organizacji pozarządowych, naukowców oraz profesjonalnych lobbystów. Konferencja rozpoczęła się od krótkiego przedstawienia przez dr Urszulę Kurczewską i Małgorzatę Molędę-Zdziech wybranych aspektów prawnej regulacji lobbingu w krajach Europy oraz Kanadzie, Australii oraz w Stanach Zjednoczonych. Następnie, Minister Tadeusz Matusiak omówił główne założenia projektu ustawy o działalności lobbingowej przygotowywanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do projektu ustawy odnosili się w kolejnych panelach politycy, reprezentowani przez posła Ludwika Dorna (PIS), Marszałka Janusza Wojciechowskiego (PSL), posła Pawła Piskorskiego (PO), senator Zdzisławę Janowską (UP), Henryka Wujca (UW); przedsiębiorcy, reprezentowani przez Wojciecha Kostrzewę (Polska Rada Biznesu), Arkadiusza Protasa (Business Center Club), Henrykę Bochniarz (Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych), Andrzeja Malinowskiego (Konfederacja Pracodawców Polskich); przedstawiciele profesjonalnych lobbystów Witold Michałek (UNILOB), Marek Matraszek (CEC) oraz w imieniu środowiska zajmującego się public relations Tadeusz Jacewicz (SIGMA). Dodatkowo, w czasie konferencji zabrało głos z sali ponad 30 uczestników. Niniejsze sprawozdanie ma na celu przedstawienie głównych wątków tej dyskusji. Najbardziej ogólnym problemem poruszanym podczas konferencji była kwestia, czy prawo jest odpowiednim narzędziem regulacji lobbingu, który w dużej mierze powinien być regulowany normami etycznymi (na ten temat wypowiadał się m.in. dr M. Zubik). W polskich realiach dużym problemem jest egzekwowanie prawa, więc jak wskazał m.in. T. Jacewicz ustawa regulująca tak skomplikowaną kwestię jak rzecznictwo interesów miała by duże szanse stać się ustawą pustą obowiązującą tylko formalnie, bo przecież nikt nikomu nie wytoczy przecież procesu o nielegalny lobbbing (S. Mikosz). Te wątpliwości zdaje się potwierdzać fakt przytoczony przez U. Kurczewską, która omawiając zagraniczne regulacje lobbingu, podała przykład Litwy, gdzie po uchwaleniu ustawy o lobbingu w ciągu półtora roku zarejestrowanych zostało tylko sześciu lobbystów i jedno stowarzyszenie, a zasadnicza większość osób i instytucji zajmujących się wywieraniem wpływów nie chciała się ujawnić. Można przypuszczać, że w Polsce sytuacja byłaby podobna większość de facto lobbystów działałaby poza rejestrem, a więc nielegalnie, co pośrednio powodowałoby demoralizację społeczeństwa (S. Rymar). Mimo wszystkich wątpliwości dotyczących potrzeby regulowania lobbingu przez prawo, wydaje się jednak, że większość uczestników konferencji zgodziła się 2
z tezą A. Protasa, że dobrze przemyślane zmiany prawne, którym będzie towarzyszyła odpowiednia edukacja społeczeństwa i promocja odpowiednich postaw etycznych mogą korzystnie przyczynić się do uzdrowienia relacji między grupami nacisku i politykami. Odnośnie oceny samego projektu ustawy o działalności lobbingowej przygotowywanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych zdania były podzielone. Część uczestników była z założenia przeciwna jakiejkolwiek ustawie o lobbingu (m.in. T. Jacewicz i G. Szczepański). Inni uważali że ustawa jako taka jest potrzebna, ale zgłaszali zastrzeżenia co do niektórych rozwiązań proponowanych w projekcie MSWiA (tak m.in. Z. Janowska i A. Malinowski). Zdecydowanie najwięcej wątpliwości uczestników konferencji wzbudził zakres przedmiotowy i podmiotowy projektu ustawy o działalności lobbingowej, a w szczególności definicja działalności lobbingowej (art. 5 projektu) oraz zawarte w art. 2 i 5 wyłączenia spod zakresu obowiązywania tej ustawy. Wskazywano, że sformułowania zawarte w ustawie mogą być niejednoznacznie interpretowane nawet w odniesieniu do sytuacji normalnych, tj. takich, które zdarzają się na co dzień (np. kontaktów obywateli z władzami samorządowymi). Wielu uczestników konferencji (m.in. L. Dorn, A. Rzepliński, A. Malinowski, O. Krzyżanowska) zwracało uwagę, że zakres ustawy jest zdecydowanie zbyt szeroki, ponieważ próbuje uregulować całokształt, a całokształtu uregulować się nie da (L. Dorn) i może doprowadzić do przekodyfikowania (A. Protas). Minister T. Matusiak polemizował z tymi uwagami krytycznymi, wskazując, że istotą ustawy jest właśnie regulacja zagadnień w sposób możliwie całościowy. Zdaniem niektórych uczestników konferencji, pewnym rozwiązaniem tego problemu byłoby ograniczenie zakresu obowiązywania ustawy do procesu decyzyjnego w Sejmie i Senacie, gdzie stosunkowo najłatwiej można wykształcić mechanizmy kontroli (O. Krzyżanowska, W. Michałek, H. Wujec). W ten sposób, gdyby okazało się że ustawa jest skuteczna, można by było rozszerzyć zakres jej obowiązywania na inne podmioty, np. urzędy centralne, władze samorządowe. Inną możliwością byłoby wprowadzenie w pierwszej kolejności zasad dotyczących lobbingu do pragmatyk zawodowych, np. urzędników służby cywilnej, tak był stały się one pewnym standardem działalności urzędników (propozycje tę wysunął prof. W. Gasparski). Trzecim sposobem zawężenia zakresu obowiązywania ustawy byłoby jej ograniczenie do profesjonalnych lobbbystów, których działalność mogłaby zostać wydzielona i odpowiednio kontrolowana (taką możliwość wskazał m.in. H. Wujec). W tym ostatnim wypadku, biorąc pod uwagę małą ilość firm, które przyznają się do działalności lobbingowej (sześć według danych przytoczonych przez Ministra T. Matusiaka), wprowadzenie ustawy nie rozwiązałoby jednak problemu braku jawności w podejmowaniu decyzji publicznych (na ten aspekt zagadnienia zwrócili uwagę m.in. H. Bochniarz i L. Dorn). Szczególny niepokój uczestników konferencji wzbudził wpływ wprowadzania ustawy o lobbingu na działalność podmiotów, które na mocy ustaw szczególnych zajmują się rzecznictwem interesów, a w szczególności partii politycznych (w tej sprawie wypowiadali się m.in. L. Dorn, B. Nowotarski, A. Malinowski) i organizacji pozarządowych (m.in. H. 3
Wujec, A. Rzepliński). Nie można bowiem wykluczyć możliwości, że jeżeli warunki czy obciążenia związane z uzyskaniem statusu zarejestrowanego lobbysty będą zbyt uciążliwe (np. ze względu na koszty, obowiązek sprawozdawczości), lobbyści będą się rejestrowali właśnie jako podmioty ustawowo upoważnione do wywierania wpływu. Takie zatarcie ról między lobbingiem komercyjnym a lobbingiem oficjalnym, konstytucyjnym (określenie A. Malinowskiego) może mieć niekorzystny wpływ na przejrzystość polskiego życia publicznego, które już i tak dla przeciętnego obywatela jest trudne do zrozumienia. Równocześnie trudno jednoznacznie określić skutki wprowadzenia szerokiego obowiązku rejestracji obejmującego wszystkie inicjatywy obywatelskie argumentowano zarówno, że może to zahamować rozwój społeczeństwa obywatelskiego w Polsce (teza prof. W. Gasparskiego), jak i że efekty będą ostatecznie pozytywne, bo przymus rejestrowy zmusi do werbalizowania interesów poszczególnych grup i będzie umacniać ich tożsamość (teza prof. I. Jakubowskiej-Branickiej). Oddzielnie poruszaną kwestią był wpływ ustawy o lobbingu na przedsiębiorców, którzy podnosili, że już obecnie kontakty biznesu z politykami są traktowane bardzo podejrzliwie (o tym mówił m.in. W. Kostrzewa), a przedstawiciele organizacji przedsiębiorców są bardzo często traktowani jako reprezentanci interesów prywatnych, a nie interesów zbiorowych (A. Malinowski). Tymczasem kontakty między przedsiębiorcami i politykami, chociażby ze względu na więzi prywatne, są do pewnego stopnia zjawiskiem naturalnym (H. Bochniarz), a co więcej w niektórych sytuacjach nawet pożądanym, zwłaszcza przy opracowywaniu projektów ustaw dotyczących działalności gospodarczej (A. Malinowski, J. Bachalski). Po wprowadzeniu ustawy o działalności lobbbingowej w takim kształcie, w jakim jest ona proponowana przez MSWiA, zdaniem przedsiębiorców byłoby wysoce prawdopodobne, że politycy albo zaczęli by unikać kontaktów z przedsiębiorcami, albo co nawet bardziej prawdopodobne ukrywać, że ich spotkania mają charakter spotkań lobbingowych. Co więcej, ci z przedsiębiorców, którzy chcieliby w zakresie swojej działalności uzyskać korzystne dla siebie decyzje administracji czy zmiany prawne, musieliby się rejestrować, co w porównaniu np. do związków zawodowych czy organizacji pozarządowych, czyniłoby z nich obywateli drugiej kategorii (M. Matraszek). W taki sam sposób poprzez sztuczne odizolowanie od polityków - ustawa mogłaby pogorszyć sytuację profesjonalnych lobbystów i doprowadzić do sytuacji, kiedy nie mieliby z kim rozmawiać (G. Szczepański). Równocześnie, jak zwrócili uwagę W. Michałek, M. Matraszek, sam zawarty w ustawie obowiązek rejestracji nie byłby dla firm lobbingowych dużą uciążliwością, a nawet dawałby pewną przewagę rynkową organizacjom działającym legalnie i jawnie. Z drugiej strony po wprowadzeniu ustawy o lobbingu firmy te mogłyby jednak stracić tych klientów, którym z różnych powodów szczególnie zależy na dyskrecji. Uwaga uczestników konferencji skoncentrowała się również na potencjalnych skutkach wprowadzenia projektu ustawy o działalności lobbingowej dla podmiotów lobbowanych tj. głównie polityków i urzędników. Podnoszono m.in., że ustawa nakłada zbyt wiele obowiązków na osoby publiczne (M. Matraszek, T. Jacewicz), dotyczących zwłaszcza obowiązku raportowania. Równocześnie, jak zauważył L. Dorn, zastosowanie środków 4
mających na celu wzmocnienie przejrzystości działania władzy publicznej jest zdecydowanie lepsze niż reglamentowanie działalności drugiej strony procesów lobbingowych lobbystów i przedsiębiorców. Jak zauważono, niechęć polityków i urzędników do kontaktów z lobbystami może wynikać również z faktu, że projekt ustawy o działalności lobbingowej stanowi część rządowej strategii antykorupcyjnej, co utrwala i tak silne skojarzenie lobbingu z korupcją (zwrócili na to uwagę m.in. G. Zieminiak, S. Witek. H. Bochniarz). Tymczasem, jak stwierdził S. Majman, źródłem korupcji nie jest wywieranie wpływu na decyzje publiczne w formie lobbingu, ale raczej przyzwolenie społeczne na korupcję. Uczestnicy konferencji wskazali na możliwość zastosowania całego szeregu rozwiązań alternatywnych dla wprowadzenia ustawy o działalności lobbingowej. Po pierwsze potrzebne jest szersze wykorzystanie obecnie obowiązujących przepisów prawnych, zwłaszcza ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasad finansowania partii politycznych, gwarantowanego konstytucją prawa petycji (na ten temat wypowiadała się m.in. H. Bochniarz). Szczególnie ważną kwestią jest respektowanie mechanizmów zapobiegania konfliktowi interesów, w tym konsekwentne rozdzielenie funkcji polityków, urzędników i przedsiębiorców oraz ekspertów, dziennikarzy i lobbystów oraz likwidacja tzw. mechanizmu obrotowych drzwi, tj. łatwego przechodzenia z jednej kategorii do drugiej (na ten aspekt zagadnienia zwracali uwagę m.in. A. Malinowski, P. Piskorski i H. Wujec). Wymaga to jednak również szerszych zmian systemowych, konsekwentnego wprowadzania reform politycznych i gospodarczych, a zwłaszcza prywatyzacji (K. Jasiecki), liberalizacji gospodarki (P.Piskorski) oraz oddzielenia własności państwowej od partyjnej (M. Matarszek). Po drugie należy rozważyć także możliwości samoregulacji, a wiec wprowadzenia z jednej strony samorządu gospodarczego, który kontrolowałby etyczność działań przedsiębiorców (J. Stefanowicz, przeciwko wypowiedziała się H. Bochniarz), a z drugiej strony także organizacji profesjonalnych lobbystów, która ustanowiłaby zasady etyczne, a także stanowiła forum reprezentacji interesów profesjonalnych lobbystów (S. Mikosz, K. Jasiecki). Jak wskazali W. Michałek i G. Ziemniak, ten ostatni proces już się rozpoczął: powstało stowarzyszenie profesjonalnych lobbystów, które chce powołać radę etyki lobbingu i kodeks etyki lobbingu. Szczególnie dużo uczestników konferencji postulowało wprowadzenia zmian w procesie tworzenia prawa, które miałby na celu większą jawność (H. Wujec, M. Michałek, L. Dorn) i racjonalność tego procesu (W. Kostrzewa). Zdaniem L. Dorna powinny powstać zasady politycznego procesu stanowienia prawa i wydawania ważnych decyzji, tak, aby cały proces konsultacji wywnętrzresortowych, międzyresortowych i z otoczeniem społecznym był jawny. Dla opinii publicznej powinny być dostępne nie tylko rozpatrywane projekty ustaw, ale także wszelkie związane z nimi ekspertyzy, protokoły, stenogramy i biuletyny (J. Wojciechowski, L. Dorn). Bardzo ważne jest wprowadzenie mechanizmów, które umożliwiłaby równy dostęp do informacji i decydentów jego brak jest bowiem główną przyczyną tzw. chaotycznego ( dzikiego ) lobbingu (W. Michałek), opartego nie na wymianie argumentów merytorycznych, 5
ale na praktycznych możliwościach dotarcia do konkretnych osób. Wśród bardziej szczegółowych propozycji dotyczących zmian w procesie tworzenia prawa wymieniano m.in.: zwiększenie czasu pracy nad ustawą, dzięki czemu parlamentarzyści będą mogli wyrobić sobie własne poglądy i uzyskać różnorodne informacje na temat poszczególnych rozwiązań proponowanych w projekcie (P. Piskorski). Inaczej, jak zauważył poseł J. Bachalski, posłowie nie wiedzą nad czym głosują i są zmuszeni korzystać ze ściągi ; wprowadzenie sporządzania protokołów zebrań w podkomisjach, co powinno ułatwić identyfikację autorów poszczególnych rozwiązań (o tym mówili m.in. P. Piskorski, H. Wujec i H. Bochniarz); organizowanie publicznych przesłuchań ekspertów i konsultacji z grupami interesów w związku z konkretnymi projektami ustaw (H. Wujec, W. Michałek); ujawnienie, czy w związku z projektem do wnioskodawcy były kierowane petycje i z opinii jakich ekspertów korzystano przy jego przygotowywaniu (J. Wojciechowski); wprowadzenie obowiązku zaznaczania w uzasadnieniach do ustaw, czy projekt powoduje lub może powodować skutki finansowane dla indywidualnie określonych osób fizycznych lub prawnych (J. Wojciechowski); wykluczenie z udziału w komisjach osób, dla których ustawa będzie miała skutki finansowane, równocześnie osoby te powinny mieć możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie (J. Wojciechowski); przedstawianie aktów wykonawczych do ustaw razem z rządowymi projektami ustaw, co pozwoli lepiej przewidzieć już w momencie głosowania nad projektem skutki jego przyjęcia lub odrzucenia (P. Piskorski). Różnorodność proponowanych rozwiązań pozwala mieć nadzieję, że przynajmniej część z opinii i sugestii wyrażonych przez uczestników konferencji zostanie uwzględniona w dalszych pracach nad prawną regulację lobbingu w Polsce. Z pewnością konferencja stanowi również dowód na to, że mechanizm podejmowania decyzji publicznych w Polsce zdecydowanie wymaga udoskonaleń. Na szczęście, sądząc po wypowiedziach jej uczestników, fakt ten jest dostrzegany zarówno przez samych decydentów, jak i obywateli, którzy chcą mieć większy wpływ na decyzje ich dotyczące. Agnieszka Cieleń Instytut Spraw Publicznych 6