Małgorzata Gasz ROZDZIAŁ 21 DOCHODY PODATKOWE BUDŻETU CENTRALNGO W POLSCE W LATACH 2003-2005 Wprowadzenie O poziomie podatkowych dochodów budżetu centralnego, obok działań podejmowanych przez ustawodawcę w obszarze konstrukcji poszczególnych podatków, w istotnym stopniu decydują jednocześnie określone parametry makroekonomiczne, m.in. poziom PKB, wyniki finansowe podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, poziom zatrudnienia czy osiąganych dochodów. Stąd też rzeczywisty efekt wprowadzanych zmian legislacyjnych może znacznie odbiegać od założonego, a wielkość faktycznie zrealizowanych dochodów podatkowych różnić się od wielkości zaplanowanych w ustawie budżetowej. Dochody podatkowe budżetu centralnego Dokonywane w latach 2003-2005 zmiany w konstrukcji podatków centralnych odnosiły się w szczególności do rozszerzania zakresu opodatkowania, zmiany poziomu stawek oraz ograniczania zakresu dostępnych preferencji podatkowych. Polityce stabilizacji stawek w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) oraz obniżania stawek podatku dochodowego od osób prawnych (CIT) towarzyszyło jednocześnie rozszerzanie zakresu przedmiotowego i podmiotowego podatku od towarów i usług (VAT) oraz podatku akcyzowego. W efekcie widoczny jest sukcesywny wzrost dochodów z podatków pośrednich przy jednoczesnym spadku dochodów z tytułu opodatkowania bezpośredniego. Tabela 1 prezentuje wielkość dochodów zrealizowanych z poszczególnych podatków. Tabela 1. Dochody podatkowe budżetu centralnego w latach 2003-2005 (w mln zł) Rok 2003 2004 2005 Dochody podatkowe ogółem 135227,6 135571,3 155859,5 Podatki pośrednie 95443,3 100991,3 115671,7 Podatek od towarów i usług 60359,5 62263,2 75401,0 Podatek akcyzowy 34387,7 37964,0 39479,1 Podatek od gier 696,1 764,3 791,6 Podatki bezpośrednie 39782,9 34577,3 40185,4 Podatek dochodowy od osób fizycznych 25674,9 21506,2 24423,0 Podatek dochodowy od osób prawnych 14108,0 13071,1 15762,4 Inne dochody podatkowe 1,4 1,8 0,0 Źródło: dane Ministerstwa Finansów Analiza dochodów budżetowych z tytułu podatków pośrednich potwierdza tezę o rosnącym znaczeniu tych obciążeń w dochodach budżetu centralnego (Tabela 2). Podstawową zaletą podatków pośrednich, do jakich należy akcyza, podatek od towarów i usług oraz poda-
Dochody podatkowe budżetu centralnego w Polsce w latach 2003-2005 231 tek od gier i zakładów wzajemnych, niezwykle istotną z punktu widzenia fiskalnego, jest łatwość ich poboru, wydajność, systematyka oraz względna stabilność wpływów. Właściwości te sprawiają, że podatki pośrednie coraz częściej stanowią źródło regularnych wpływów do budżetu państwa. Dodatni efekt dochodowy możliwy jest tu do osiągnięcia nie tylko drogą zmiany stawek podatkowych ale także dzięki rozszerzeniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego opodatkowania. Podatek dochodowy od osób fizycznych W latach 2003-2005 nominalna wartość dochodów podatku dochodowego od osób fizycznych wykazywała zmienną tendencję i zawierała się w przedziale 21,5 mld zł (2004 r.) - 25,7 mld zł (2003 r.).towarzyszyła temu względnie stabilna liczba podatników, stabilizacja skali podatkowej oraz kontynuacja procesu ograniczania zakresu preferencji podatkowych, w tym w szczególności ulg o charakterze socjalnym. Analizując kształt skali podatkowej w latach 2003-2005 należy stwierdzić, że funkcjonujący od 1998 r. poziom progresywnych stawek PIT (19%, 30%, 40%) jest najdłużej obowiązującym, co wraz z tzw. zamrożeniem progów podatkowych można uznać za wyraz długoterminowej polityki podatkowej opartej na stabilizacji skali. Z drugiej jednak strony, biorąc pod uwagę bardzo niski poziom kwoty wolnej od podatku a także wyeliminowanie ulg podatkowych można stwierdzić, że politykę podatkową w obszarze opodatkowania osób fizycznych cechował względnie silny fiskalizm. Analiza struktury dochodów podatkowych budżetu centralnego potwierdza tezę o malejącym znaczeniu fiskalnym tego podatku (Tabela 2). Podczas gdy w roku 2000 udział dochodów z tytułu PIT w dochodach podatkowych wynosił 18,99% w roku 2005 spadł do 15,67%. Tabela 2. Struktura dochodów podatkowych budżetu centralnego w latach 2003-2005 (w %) 2005 2004 2003 48,38 25,33 45,93 28,00 44,64 25,43 0,51 15,67 10,11 0,56 15,86 9,65 0,51 18,99 10,43 0% 20% 40% 60% 80% 100% Podatek od towarów i usług Podatek od gier Podatek dochodowy od osób prawnych Podatek akcyzowy Podatek dochodowy od osób fizycznych Źródło: opracowanie własne Zasadniczy wpływ na poziom dochodów z tytułu podatku dochodowego osób fizycznych miało kilka czynników. Jednym z najważniejszych była, zapoczątkowana w 1999 r., systemowa zmiana zasad zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego (JST) polegająca na przeniesieniu części dochodów budżetowych w postaci podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na poziom samorządów województw i powiatów oraz zwięk-
232 Małgorzata Gasz szeniu udziału gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych. Zastąpienie części dotacji przez zwiększone udziały w podatkach dochodowych wywarło silny wpływ na rozmiary i strukturę dochodów podatkowych budżetu państwa. Ponadto wpływy z tego podatku zostały dodatkowo ograniczone w wyniku reformy finansowania systemu ochrony zdrowia. Skutkiem tych zmian było znaczne uszczuplenie dochodów budżetowych a tym samym trwałe osłabienie fiskalnego znaczenia tego podatku. Efekt ten pogłębiony został w 2004 r., kiedy to nastąpił wzrost udziału JST we wpływach z PIT z poziomu 30,1% do 45,74% 1. Podobny negatywny skutek uszczuplenia dochodów wywoływały preferencje podatkowe. Choć ustawodawca w kolejnych latach stopniowo ogranicza ich liczbę, w okresie 2003-2005 podatnicy odliczyli od dochodu kwoty zawierające się w przedziale od 4,6 mld zł do 3,2 mld zł, zaś skala odliczeń od podatku wyniosła od 5,3 mld zł do 3,9 mld. zł. (Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów 2003-2005). Z punktu widzenia fiskalnej funkcji podatków ograniczenie zakresu preferencji podatkowych 2, szczególnie tych o charakterze socjalnym, należy uznać za słuszne. Istotny wpływ na odbiegającą od planowanej realizację dochodów z podatku PIT w poszczególnych latach miały także znaczne kwoty zaległości podatkowych. Niejednokrotnie, pomimo zakładanej przez ustawodawcę poprawy wskaźnika ściągalności zaległości, efektywność egzekucji była względnie niska. Często towarzyszył temu wzrost nominalnych kwot zaległości. W 2003 r. dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych wykonano na poziomie 25, 7 mld zł, tj. ( 93,9% wykonania ustawy budżetowej; nominalny wzrost o 6,4% w stosunku do 2002 r. - Wykres 1). O niższym w stosunku do prognozy wykonaniu dochodów zadecydował spadek o 2,3% zatrudnienia w gospodarce narodowej (wobec planowanego wzrostu o 0,8%), nietrafna prognoza nominalnej dynamiki funduszu wynagrodzeń oraz mniejsza o 1,5 punktu procentowego od zakładanej inflacja (Ministerstwo Finansów, 2003). Ponadto przeszacowano skutki utrzymania zamrożonych progów podatkowych. Mniejsza niż zakładano wartość odsetek wynikająca ze zmiany formy lokowania oszczędności wpłynęła na niższe o 211,2 mln zł dochody z opodatkowania oprocentowania lokat bankowych. Osiągnięciu założonych dochodów nie sprzyjał także wzrost o 15,5% zaległości z lat ubiegłych przy jednoczesnym pogorszeniu efektywności egzekucji zaległości z tego podatku. Umorzenia udzielone w 2003 r. osobom fizycznym w zakresie zaległego podatku dochodowego wyniosły 95,4 mln zł i dotyczyły głównie ulg przyznanych na podstawie ustaw restrukturyzacyjnych (61,8 mln zł) oraz umorzeń z urzędu (27,0 mln zł) (NIK, 2003). Dodatni wpływ na poziom dochodów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych rozliczanego na zasadach ogólnych miało niższe o ponad 500 mln zł od planowanego ujemne saldo rozliczeń rocznych za 2002 r. 1 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) 2 Negatywny dla finansów państwa efekt funkcjonowania preferencji podatkowych nie zawsze jest jednoznaczny. Np. tzw. duża i mała ulga budowlana z jednej strony wiązały się ze zmniejszeniem dochodów z podatku PIT z drugiej jednak strony, dzięki zwiększonym zakupom materiałów budowlanych, przyczyniały się do wzrostu dochodów z tytułu podatku VAT.
Dochody podatkowe budżetu centralnego w Polsce w latach 2003-2005 233 Wykres 1. Dynamika zmian dochodów podatkowych w latach 2003-2005 600,00 500,00 400,00 300,00 200,00 100,00 0,00 106,36 116,10 113,60 94,00 92,70 120,60 103,51 109,80 103,60 109,20 110,40 104,00 105,08 103,20 121,10 2003 2004 2005 1.Podatek od towarów i usług 2. Podatek akcyzowy 3. Podatek od gier 4. Podatek dochodowy od osób prawnych 5. Podatek dochodowy od osób fizycznych Źródło: opracowanie własne W 2004 r. wykonanie dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych w kwocie 21,5 mld zł było niższe od wielkości prognozowanej w ustawie budżetowej o 2,5% (Ministerstwo Finansów, 2004). Przyczyną tego niekorzystnego zjawiska było przede wszystkim znaczne zwiększenie udziałów jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z tego podatku (z 30,1% do 45,74%) oraz dokonane zwroty w podatku dochodowym od osób fizycznych zaliczone w ciężar roku 2004 (5,9 mln zł). Jako korzystne zjawisko należy odnotować spadek o 3,8% w stosunku do 2003 r. zaległości w podatku PIT. Umorzenia udzielone w zakresie zaległego podatku dochodowego na podstawie ustaw restrukturyzacyjnych pomniejszyły dochody budżetowe o kwotę 282,7 mln zł (NIK, 2004). W 2005 r. dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych zrealizowano w kwocie 24,4 mld zł (Ministerstwo Finansów, 2005). W porównaniu do wykonania w roku 2004 nominalny wzrost wyniósł 13,6%. O wyższym wykonaniu dochodów zadecydowały w głównej mierze dwa czynniki. Pierwszym z nich było wyższe o 741,3 mln zł wykonanie planu dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej opodatkowanej stałą 19% stawką. Drugim czynnikiem sprawczym było wygaśnięcie zwolnienia z opodatkowania dochodów z odpłatnego zbycia papierów wartościowych (dodatni efekt budżetowy wyniósł 558,0 mln zł). Do zdarzeń, które wpłynęły negatywnie na wykonanie dochodów budżetowych z tytułu PIT należało udzielenie przez organy administracji skarbowej umorzeń zaległego podatku dochodowego w postaci ulg przyznanych na podstawie ustaw restrukturyzacyjnych (18,8 mln zł) oraz umorzeń z urzędu (25,3 mln zł) (NIK, 2005). Podatek dochodowy od osób prawnych Dochody budżetu centralnego z tytułu CIT w latach 2003-2005 także cechował malejący udział w ogólnej kwocie dochodów podatkowych. Ich poziom w badanym okresie zmniejszył się z 10,43 w roku 2003 do 10,11% w roku 2005. Wpływ na osłabienie fiskalnego znaczenia tego podatku miała zarówno polityka podatkowa prowadzona przez władze państwa, jak również czynniki makroekonomiczne i zmiany systemowe. W 2003 r. stosunkowo dobra realizacja planu dochodów z podatku dochodowego od osób prawnych (98,0%) była wynikiem poprawy sytuacji finansowej przedsiębiorstw w II
234 Małgorzata Gasz półroczu 2003 r. w następstwie przyśpieszenia wzrostu gospodarczego 3. O niepełnym wykonaniu dochodów zadecydowały jednakże zmiany systemowe, przede wszystkim obniżenie stawki podatku z 28% na 27% oraz wprowadzenie wyższej 30% stawki amortyzacji od części środków trwałych w pierwszym roku podatkowym 4 (łączny negatywny efekt budżetowy wyniósł 1,8 mld zł). Innym czynnikiem było większe o 700 mln zł niż zakładano ujemne saldo rozliczeń za 2002 r., będące skutkiem m. in. wyższego poziomu strat z lat ubiegłych rozliczanych w 2003 r. Niekorzystnie na poziom dochodów wpłynęły także umorzenia udzielone osobom prawnym w zakresie zaległego podatku dochodowego. Dotyczyły one głównie ulg udzielonych na podstawie ustaw restrukturyzacyjnych (33,2 mln zł) oraz umorzeń z urzędu (28,0 mln zł) (NIK, 2003). W 2004 r. dochody z podatku dochodowego od osób prawnych wykonano na poziomie 136,4% dochodów prognozowanych w ustawie budżetowej. Miało to związek z bardzo korzystnym dla budżetu państwa saldem rozliczeń rocznych za 2003 r. następującym przy stosowaniu 27% stawki podatku 5. Poza tym korzystniejsze od oczekiwanych były wyniki finansowe przedsiębiorstw spowodowane ożywieniem gospodarczym w miesiącach poprzedzających akcesję Polski do Unii Europejskiej. Pozytywny efekt powyższych czynników przeważył negatywny dla budżetu centralnego skutek dokonanych w 2004 r. zmian systemowych tj. obniżenia stawki podatku CIT z 27% do 19% oraz znacznego zwiększenia udziałów JST we wpływach z podatku CIT (wzrost z 5,50% do 24,01%) (Ministerstwo Finansów, 2004). W roku 2005 wpływ na wyższe od planowanego wykonanie dochodów z tytułu podatku CIT wywarły przede wszystkim wysokie wpływy z podatku dochodowego od banków i pozostałych instytucji finansowych 6. Wyższe o 500 mln w stosunku do prognozowanych było także saldo rozliczeń rocznych za 2004 r. Wielkość zaległości pomniejszająca wpływy z tytułu podatku CIT wyniosła 1,3 mld zł. Towarzyszyło temu znaczne pogorszenie efektywności egzekucji - kwota wyegzekwowanych dochodów wyniosła 73,9 mln zł i była niższa niż w roku ubiegłym o 28,6%. Umorzenia dokonane w 2005 r. pomniejszyły kwotę wpływów z tytułu CIT o 37,3 mln zł i dotyczyły głównie ulg udzielonych na podstawie ustaw restrukturyzacyjnych (18,1 mln zł) oraz umorzeń z urzędu (15,7 mln zł) (NIK, 2005). Podatek od towarów i usług Rosnące potrzeby budżetowe w niektórych krajach, w tym Polsce, związane z finansowaniem rozwoju gospodarczego oraz wypłacaniem wysokich transferów socjalnych, sprawiają, że kraje te przyjmują stosunkowo wysoki poziom stawek podstawowych VAT. W Polsce nominalną wartość dochodów z tytułu VAT w latach 2003-2005 cechowała stała tendencja wzrostowa. Osiągnięcie tego stanu możliwe było m.in. dzięki objęciu podstawową 22% stawką podatku szerokiego zakresu dóbr powszechnego użytku. W roku 2003 zrealizowane wpływy z tytułu podatku VAT, choć wzrosły zarówno 3 Wyższy niż zakładano wzrost PKB i cen produkcji sprzedanej przemysłu wpłynął na wysoką kwartalną dynamikę dochodów z tego tytułu w III i IV kwartale 2003 r. (odpowiednio 181,2% i 145,5%). 4 Wprowadzenie podwyższonej stawki amortyzacji, podobnie jak wydłużenie okresu rozliczania strat, stwarza podmiotom gospodarczym szansę na wygenerowanie dodatkowych środków na inwestycje i w konsekwencji rozwój skali działania. W krótkim okresie instrumenty te wpływają jednak na obniżenie dochodów budżetowych. W dłuższym horyzoncie czasowym mogą jednakże przyczynić się do wzrostu dochodów zasilających budżet centralny tak z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych, jak i VAT. Można bowiem przyjąć, że im lepsza będzie kondycja ekonomiczna tych podmiotów tym większe kwoty z tytułu tych podatków zasilać będą budżet państwa. 5 Saldo rozliczeń w latach 1998 2002 było zawsze ujemne, kształtowało się od 1.197 mln zł do 1.959 mln zł 6 w porównaniu do roku 2004 dochody te wzrosły aż o 72,5%, podczas gdy od pozostałych podmiotów o 8,3%
Dochody podatkowe budżetu centralnego w Polsce w latach 2003-2005 235 nominalnie jak i w ujęciu realnym, odbiegały jednak ujemnie (1.228,7 mln zł) od prognozowanych, co było wywołane przede wszystkim niższym realnym tempem spożycia, mniejszą dynamiką cen, rozszerzeniem zakresu zwrotów za zakupy towarów i usług współfinansowanych ze środków pomocy zagranicznej oraz środków własnych beneficjentów, a także zakresu stosowania stawki 0% z tytułu umów realizowanych przy udziale środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej. Korzystnie na realizację planu dochodów z VAT wpłynęła poprawa ściągalności bieżącej (zaległości bieżące obniżyły się o 1,3 mld zł). Pogorszyła się natomiast ściągalność zaległości z lat ubiegłych a wskaźnik efektywności egzekucji obniżył się z 43,7% w 2002 r. do 28,3% w 2003 r. Umorzenia podatku wynikające z ustaw restrukturyzacyjnych wyniosły 2.827,3 mln zł 7. Dochody budżetu państwa z tytułu podatku od towarów i usług zrealizowane w 2004 r. stanowiły 91,5% kwoty ustalonej w ustawie budżetowej (Ministerstwo Finansów, 2004). Brak wykonania założeń ustawy miał związek z decyzją o zaliczeniu w okresie przejściowym zwrotów podatku VAT w ciężar roku 2004. Dodatnio na poziom dochodów wpłynęło natomiast podniesienie z dniem 1 maja 2004 r. stawek na niektóre towary. Zabawki i ubrania dla dzieci opodatkowane zostały stawką 7% (wcześniej 0%) a opodatkowanie materiałów budowlanych wzrosło z 7% do 22%. Stawką podstawową objęto również grunty dotychczas zwolnione z opodatkowania VAT. Z punktu widzenia realizacji fiskalnej funkcji podatku VAT działania te należy ocenić pozytywnie. W szczególności obserwowany w ostatnich latach dynamiczny rozwój rynku budownictwa mieszkaniowego sprzyjać będzie większym zakupom gruntów oraz materiałów budowlanych, zapewniając budżetowi centralnemu źródło stałych dochodów. W 2005 r. dochody z podatku od towarów i usług zrealizowano w kwocie 75,4 mld zł, tj. wyższej od prognozy o 2,4% (NIK, 2005). Wysoka dynamika dochodów z VAT w porównaniu do roku 2004 (121,1%) była efektem zmian systemowych wprowadzonych nową ustawą o VAT (wprowadzającą m.in. wyższe stawki podatku na materiały budowlane, artykuły dziecięce, ograniczenie zwolnień) a także jednorazowego przesunięcia w czasie wpłat dochodów z VAT na skutek zmiany sposobu rozliczania tego podatku od zakupów wewnątrzwspólnotowych (efekt finansowy to ok. 2,8 mld zł). Na obniżenie wpływów z tytułu podatku od towarów i usług w 2005 r. wpłynęły udzielone przez organy podatkowe ulgi uznaniowe w wysokości 182,3 mln zł, w tym 111,3 mln zł wyniosły umorzenia wynikające z ustaw restrukturyzacyjnych (NIK, 2005). Podatek akcyzowy Podobnie, jak w przypadku podatku VAT, również dochody z podatku akcyzowego cechowała korzystna dynamika zmian. W okresie 2003-2004 roczne tempo wzrostu dochodów wynosiło ok. 10%, w 2005 r. spadło do poziomu 4%. Ich nominalna wartość wzrosła z 34,4 mld zł w roku 2003 do 39,5 mld zł w roku 2005. W 2003 r. osiągnięcie dochodów z tytułu akcyzy na poziomie bliskim prognozowanemu możliwe było m.in. dzięki większemu niż zakładano wzrostowi sprzedaży i spożycia wyrobów spirytusowych oraz zmniejszeniu się skali przemytu zza wschodniej granicy 8. W 7 Wejście w życie z dniem 25 grudnia 2003 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006 spowodowało umorzenie z mocy prawa zaległości w podatku VAT dla jednostek sektora górniczego w kwocie 2.751,2 mln zł. Według stanu na koniec 2003 r. zaległości spółek węglowych i kopalń zmniejszyły się z 2.528,7 mln zł do 72,0 mln zł. Umorzenia na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców objęły kwotę 57,5 mln zł, umorzenia na wniosek podatnika 115,7 mln zł,. umorzenia z urzędu 42,9 mln zł, zaniechania ustalenia lub poboru podatku 18 tys. zł. 8 Według GUS w 2003 r. dostawy na rynek wódek i likierów wzrosły o 40,6%.
236 Małgorzata Gasz efekcie do budżetu państwa wpłynęło dodatkowo 645,9 mln zł z akcyzy od wyrobów spirytusowych. Niższe od prognozowanych były wpływy z tytułu akcyzy od piwa (skutek zwiększenia w 2003 r. ulg dla małych i średnich browarów) oraz wina (mniejsza sprzedaż). Z kolei niższy od szacowanego poziom wpływów z akcyzy od paliw silnikowych miał związek ze spadkiem sprzedaży samochodów osobowych (zmniejszenie sprzedaży aut przełożyło się na ubytek dochodów z akcyzy rzędu 105,4 mln zł). Wynikał także ze zmiany struktury zużycia paliw silnikowych i spadku zużycia opodatkowanej wyższą stawką benzyny. Obniżenie efektywnej stawki opodatkowania akcyzą paliw silnikowych miało związek ze spadkiem dostaw na rynek wysokoopodatkowanych benzyn silnikowych (o 6,9%) i wzrostem o 11,1% dostaw oleju napędowego. Niższy od spodziewanego był również wzrost dostaw energii elektrycznej, co w konsekwencji spowodowało obniżenie wpływów z akcyzy o 91,2 mln zł. Mniejsze wpływy z akcyzy od wyrobów tytoniowych miały związek ze zmniejszeniem sprzedaży tych wyrobów (dostawy papierosów na rynek w porównaniu do roku 2002 spadły o 3,4%, co przełożyło się na ubytek dochodów rzędu 355,1 mln zł) 9. Zmniejszające wpływy zaległości podatkowe z tytułu akcyzy wzrosły w porównaniu do roku 2002 o 107% i wyniosły 1,403,6 mld zł. Rodzajowo największą grupę stanowiły zaległości z tytułu akcyzy od paliw (690,0 mln zł) (NIK, 2003). W 2004 r. dochody z tytułu podatku akcyzowego w kwocie blisko 38 mld zł 10, stanowiły 109,4% rocznej prognozy dochodów z tego źródła. W porównaniu do wykonania 2003 r. były one wyższe o 10,4%. Korzystne wykonanie dochodów z tego źródła było efektem oddziaływania kilku czynników. Większe o 851,4 mln zł w stosunku do prognozowanych wpływy z akcyzy od samochodów były pochodną nasilonych zakupów nowych samochodów osobowych z krajów Unii dokonywanych przed 1 maja 2004 r. (podatnicy mieli obawy, że po wejściu Polski do UE ceny samochodów wzrosną) oraz dynamicznego napływu samochodów używanych po akcesji Polski do Unii Europejskiej (812 tys. sztuk w okresie od maja do grudnia) (Ministerstwo Finansów, 2004). Równolegle nastąpił wzrost zużycia paliw płynnych. Łączne wpływy z akcyzy od paliw silnikowych, oleju opałowego i gazu były o 1,2 mld zł wyższe od prognozowanych, co miało związek z wysoką dynamiką sprzedaży olejów opałowych oraz gazu do tankowania, jak również wprowadzeniem od 1 maja 2004 r., nie ujętej w prognozie, podwyżki stawek akcyzy od gazu płynnego do tankowania pojazdów (o 38,5%) a także objęciem akcyzą olejów opałowych ciężkich 11. Na wzrost dochodów z tytułu akcyzy wpływ miała również większa niż planowano dynamika sprzedaży wyrobów spirytusowych (wzrost o 587,8 mln zł w stosunku do planu), co miało związek z obniżeniem stawki akcyzy na te wyroby oraz zmniejszeniem opłacalności drobnego handlu przygranicznego, na skutek wprowadzenia wiz dla obywateli Białorusi, Ukrainy oraz Rosji. Rosnące wpływy zanotowano również w grupie wyrobów tytoniowych, co wynikało z wprowadzenia wyższych, niż w założeniach do ustawy budżetowej, podwyżek stawek akcyzy na papierosy oraz tytoniu do ręcznego sporządzania papierosów. Rzeczywista podwyżka stawki akcyzy na papierosy wyniosła około 13%, a do budżetu wpłynęło dodatkowo 629,8 mln zł. Niekorzystnie na poziom dochodów z tytułu akcyzy wpłynęły umorzenia zaległości w tym podatku, które wyniosły 256,4 9 Negatywny dla budżetu państwa skutek spadku sprzedaży papierosów został po części zrekompensowany wyższą od zakładanej dynamiką łącznej stawki podatku akcyzowego od papierosów. 10 Kwota ta mogła być wyższa. Jednakże w ciężar roku 2004 zaliczone zostały zrealizowane w okresie przejściowym zwroty podatku akcyzowego w kwocie 3,5 mln zł 11 Przekroczenie prognozowanych dochodów z akcyzy od paliw silnikowych było także skutkiem zaniechania wprowadzenia w życie przepisów dotyczących tzw. biopaliw. W efekcie ubytki w dochodach budżetu państwa z tytułu ulg dla paliw ciekłych zawierających biokomponent były niższe o około 700 mln zł w stosunku do prognozy. Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP uznał niektóre przepisy ustawy z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 199, poz. 1934 z poźn. zm.)
Dochody podatkowe budżetu centralnego w Polsce w latach 2003-2005 237 mln zł (w tym 141,7 mln zł na podstawie ustaw restrukturyzacyjnych). Dodatkowo na koniec 2004 r. wystąpiło znaczne zwiększenie zaległości z lat ubiegłych (wzrost o 68,8%, co odpowiada kwocie 457,5 mln zł) (NIK, 2004). W roku 2005 dochody z podatku akcyzowego zrealizowano w wysokości ok. 39,5 mld zł. Choć w porównaniu do wykonania 2004 r. były one wyższe o 4,0%, to poziom realizacji ustawy budżetowej wyniósł 93,1%. Obniżenie dochodów z tytułu akcyz o blisko 3 mld zł wynikało m.in. z odstąpienia od wprowadzenia planowanych zmian systemowych. Zmiany te odnosiły się do zrównania stawki akcyzy na lekki olej opałowy oraz olej napędowy, a także opodatkowania gazu płynnego przeznaczonego na cele opałowe 12. Na niższe w stosunku do prognozy dochody z akcyzy wpłynęła także wprowadzona we wrześniu 2005 r., nieplanowana wcześniej, obniżka stawki akcyzy na benzynę bezołowiową z poziomu 1565 zł/1000 l do 1315 zł/1000 l (ubytek dochodów w wysokości 300 mln zł) oraz na olej opałowy z 233 zł/1000 l do 232 zł/1000 l (ujemne skutki obniżenia stawki Ministerstwo Finansów oszacowało na 0,9 mln zł) (NIK, 2005). Ponadto mniejsza w stosunku do wielkości planowanej była sprzedaż wyrobów spirytusowych. Do realizacji dochodów z akcyzy w kwocie wyższej niż planowano przyczynił się wzrost sprzedaży piwa, jak również hurtowej sprzedaży wyrobów tytoniowych oraz gazu LPG, mające związek z gwałtownym zwiększeniem ilości montowanych instalacji gazowych w samochodach osobowych oraz nabywanej ilości gazu 13. Stan zaległości podatkowych zmniejszających wpływy z tytułu akcyzy w 2005 r. ponownie był wyższy niż w roku poprzednim (o 9,2%) i wyniósł 2,5 mld zł. Jako pozytywny należy odnotować spadek umorzeń zaległości podatkowych z poziomu 256,4 mln zł w roku 2004 do 11,3 mln zł w roku 2005. Podatek od gier i zakładów wzajemnych Z punktu widzenia fiskalnego najmniej znaczącą rolę w strukturze dochodów budżetu centralnego pełni podatek od gier i zakładów wzajemnych (Tabela 2). Jest to skutek stosunkowo wąskiego zakresu tego podatku. Nominalną wartość dochodów realizowanych z tytułów objętych podatkiem w latach 2003-2005 cechował sukcesywny wzrost (696,1 mln zł w 2003 r. 791,6 mln zł). Jak pokazała jednak praktyka, nadmierny optymizm ze strony ustawodawcy na etapie planowania dochodów z tego źródła, był niejednokrotnie przyczyną niewykonania założeń ustawy 14. W 2003 r., pomimo, iż rozwiązanie takie przyjęto na etapie planowana ustawy budżetowej, ustawodawca odstąpił ostatecznie od opodatkowania gier na automatach o niskich wygranych 15, co zmniejszyło wpływy z podatku od gier o 100 mln zł. W roku 2004 przyczyną niewykonania planu dochodów w kwocie 157,8 mln zł było przede wszystkim przeszacowanie skutków zmian systemowych 16. Wprowadzenie rozszerzonego 12 Poza celem fiskalnym, zmiany te miały także służyć likwidacji nieprawidłowości na rynku paliw, w szczególności ograniczeniu zużycia oleju opałowego do celów napędowych i tym samym zwiększeniu legalnej sprzedaży oleju napędowego. Z tego powodu zaniechanie ich wprowadzenia należy ocenić negatywnie. 13 Taka reakcja podatników była skutkiem znacznej różnicy w cenie benzyny i gazu. Budżet państwa odstąpił od planowanego wcześniej opodatkowania akcyzą gazu innego niż LPG. Ubytek dochodów z tego tytułu oszacowano na ok. 0,45 mld zł. 14 w latach 2000-2001 dochody z tego źródła zrealizowano na poziomie nie przekraczającym 62% wielkości prognozowanej 15 Nowelizacja ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych weszła w życie z dniem 15 czerwca 2003 r., w wersji znacznie zmienionej w stosunku do pierwotnego projektu, co miało wpływ na stopień realizacji dochodów. 16 Nowelizacją ustawy o grach i zakładach wzajemnych 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych (weszła w życie z dniem 15 czerwca 2003 r. ) zostały stworzone prawne możliwości rozszerzające katalog gier o telebingo, wideoloterie i gry na automatach o niskich wygranych (ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw
238 Małgorzata Gasz katalogu gier o telebingo, wideoloterie i gry na automatach o niskich wygranych nie przyniosło zakładanych efektów w postaci wysokiej dynamiki dochodów (NIK, 2004). W 2005 r. zbyt optymistyczna prognoza dochodów z podatku od gier przełożyła się na wykonanie założeń ustawy na niskim poziomie 87,6% (NIK, 2005). Wpływ na ten stan miały przede wszystkim niższe od zakładanych przychody z gier stanowiących monopol państwa, jak również od gier w kasynach. Znikome było także zainteresowanie podmiotów gospodarczych nowymi rodzajami gier ( wideoloterie i telebingo) (NIK, 2005). Choć udział dochodów z tytułu podatku od gier w finansowaniu zadań państwa jest stosunkowo niewielki, opodatkowanie działalności związanej z organizacją gier i zakładów wzajemnych należy uznać za słuszne. Konieczne jest jednak uszczelnienie systemu ograniczające skalę dochodów nieopodatkowanych, poprawa działania organów powołanych do zwalczania nielegalnego hazardu (w szczególności w zakresie gier na automatach) a także zwiększenie ściągalności zaległości podatkowych z tego źródła. Ponadto do prognozowania wielkości i dynamiki dochodów z podatku od gier, podobnie zresztą jak i do wszystkich innych podatków, należy podchodzić z większą ostrożnością. Podsumowanie W celu zapewnienia stałych i efektywnych źródeł dochodów budżetu centralnego priorytetowa rola podatku VAT w polskim systemie podatkowym powinna zostać utrzymana przy jednoczesnym zwiększeniu ściągalności zaległości podatkowych w tym obszarze, gdyż ich znaczne kwoty w kolejnych latach umniejszają należne budżetowi dochody. Wzrost pewności opodatkowania w dłuższym horyzoncie czasowym z pewnością ograniczyłby znaczną skalę zaległości podatkowych z tego źródła wpływając tym samym na wzrost dochodów budżetu centralnego. Konieczne jest ponadto wyeliminowanie wszelkich nieścisłości i luk w prawie podatkowym, redukujące możliwość uznaniowości decyzji urzędników skarbowych. Brak precyzyjnych regulacji tak w obszarze podatków pośrednich jak i bezpośrednich spowodował bowiem duże straty budżetowe m.in. w tytułu darowizn, handlu alkoholem czy kupna i sprzedaży samochodów. Wydaje się, iż ze względu na swój pośredni charakter, rozszerzanie zakresu opodatkowania podatkiem VAT czy akcyzowym, może być ciężarem bezpośrednio mniej odczuwalnym. Warto też zwrócić uwagę, że do końca 2007 r. istotnemu ograniczeniu ulegnie liczba towarów i usług objętych stawkami ulgowymi albo też stawki te zostaną podwyższone. Można się więc spodziewać, że zmiany te spowodują istotny wzrost dochodów budżetowych. W obszarze podatku akcyzowego istotnym elementem wykorzystywanym w ramach polityki podatkowej państwa dla zapewnienia względnie stabilnych dochodów z tego tytułu powinno być ostrożne kształtowanie wielkości stawek podatku akcyzowego na poszczególne wyroby (np. różne rodzaje paliwa). W przypadku znacznych różnic cenowych konsumenci skierują swoje preferencje w stronę tańszych substytutów i do budżetu centralnego wpływać będą mniejsze kwoty podatków tak akcyzowego jak i dochodowego płaconego przez producentów dóbr akcyzowych. BIBLIOGRAFIA: 1. Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej za lata 2003, 2004, 2005, Najwyższa Izba Kontroli 2. Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów za lata 2003, 2004, 2005 3. Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za lata 2003, 2004, 2005, Ministerstwo Fi- Dz. U nr 84, poz. 774).
Dochody podatkowe budżetu centralnego w Polsce w latach 2003-2005 239 nansów 4. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 84, poz. 774). 5. Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 199, poz. 1934 z poźn. zm.) 6. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966)