DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘTRZNYCH UNII DEPARTAMENT POLITYCZNY B: POLITYKA STRUKTURALNA I POLITYKA SPÓJNOŚCI TRANSPORT I TURYSTYKA BEZPIECZEŃSTWO TRANSPORTU ŁADUNKÓW LOTNICZYCH Z PAŃSTW TRZECICH STRESZCZENIE Abstrakt W przedmiotowym sprawozdaniu dokonano przeglądu unijnych przepisów i procedur zapewniających ochronę ładunków i poczty w transporcie lotniczym (w tym ekspresowych przesyłek kurierskich) oraz zalecono środki mające na celu zwiększenie ochrony, zwłaszcza ale nie tylko w przypadku przewozów lotniczych z państw trzecich. IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot2/C1/SC1 maj 2012 r. PE 474.546 PL
Niniejszy dokument został zamówiony przez Komisję Transportu i Turystyki Parlamentu Europejskiego. AUTORZY TIS.pt Rosário Macário, João Vieira, Pedro Mano, Sonja van Renssen Uniwersytet w Antwerpii - Eddy van der Voorde, Tom Pauwels, Sérgio Domingues Europe Economics - Ross Dawkins, Jonathan Todd URZĘDNIK PROWADZĄCY Marc Thomas Departament Polityczny B: Polityka Strukturalna i Polityka Spójności Parlament Europejski B-1047 Bruksela E-mail: poldep-cohesion@europarl.europa.eu POMOC REDAKCYJNA Nora Revesz WERSJE JĘZYKOWE Oryginał: EN. Streszczenia: BG, CS, DA, DE, EL, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. O WYDAWCY W celu skontaktowania się z departamentem tematycznym lub zaprenumerowania jego comiesięcznego biuletynu prosimy pisać na adres: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Dokument ukończono w maju 2012 r. Bruksela, Unia Europejska, 2012 r. Niniejszy dokument jest dostępny przez Internet na stronie: http://www.europarl.europa.eu/studies SPROSTOWANIE Opinie wyrażone w niniejszym dokumencie są opinią wyłącznie autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Parlamentu Europejskiego. Powielanie i tłumaczenie do celów niehandlowych jest dozwolone pod warunkiem wskazania źródła oraz wcześniejszego poinformowania wydawcy i wysłania mu egzemplarza.
Bezpieczeństwo transportu ładunków lotniczych z państw trzecich STRESZCZENIE Celem przedmiotowej ekspertyzy jest zaznajomienie członków Komisji Transportu i Turystyki Parlamentu Europejskiego z zagadnieniem ochrony ładunków w transporcie lotniczym, w tym frachtu z państw trzecich i ekspresowych przesyłek kurierskich. W tym celu w opracowaniu przedstawiono analizę przepisów i procedur zapewniających ochronę ładunków i poczty w transporcie lotniczym w Unii Europejskiej. Opracowanie zawiera również szereg wskazówek, które posłowie mogą wykorzystać, aby udoskonalić obecne ramy prawne i proceduralne. Obawy związane z ochroną ładunków i poczty w transporcie lotniczym wydają się uzasadnione Ekspertyza opiera się na rzetelnym przeglądzie literatury, wynikach kwestionariusza kierowanego do właściwych władz państw członkowskich oraz kilkudziesięciu wywiadach z ekspertami, zainteresowanymi podmiotami i decydentami, a także z wyższymi urzędnikami Komisji Europejskiej. W głównym wniosku płynącym z ekspertyzy stwierdzono, iż obecny poziom ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym jest niezadowalający. Wydaje się, że europejski system ochrony lotnictwa jest nadmiernie ukierunkowany na zagrożenia pochodzące spoza sektora lotnictwa oraz zbytnio skoncentrowany na ochronie transportu pasażerskiego, która odbywa się ze szkodą dla transportu towarowego. Wiele wskazuje na to, że obecny proces zapewniania ochrony ogniskuje się raczej wokół podziału obowiązków i odpowiedzialności pomiędzy przewoźników, obsługę naziemną, spedytorów, nadawców przesyłek i władze lotnicze, aniżeli na rzeczywistym wdrażaniu procedur ochrony; w niektórych sytuacjach narzędzia kontroli ochrony postrzegane są wyłącznie jako przejaw biurokracji. Można dostrzec istotne różnice w interpretacji i stosowaniu unijnych przepisów regulujących zapewnianie ochrony. W niektórych państwach członkowskich władze właściwe w zakresie ochrony lotnictwa nie mają odpowiedniego potencjału, by wykorzystać unijne przepisy i ustanowić skuteczny system ochrony, a z kolei w innych państwach członkowskich organy regulacyjne wprowadzają istotne zmiany we wspólnych ramach prawnych. Czwartym, a zarazem ostatnim aspektem o zasadniczym znaczeniu jest nadmierna elastyczność przepisów ochrony wobec wykrytych zagrożeń oraz dostosowywanie procedur do każdej sytuacji osobno w celu odzwierciedlenia niedawnych prób bezprawnej ingerencji lub nawiązania do ostatnio wykrytych przypadków naruszenia przepisów ochrony. Podejmowane działania nie zawsze są zgodne z nadrzędną strategią lub wizją ochrony ładunków i poczty w czasie transportu lotniczego, toteż skutkują wysoką niepewnością i mogą negować inwestycje zarówno w badania i rozwój, jak i w nowe urządzenia zapewniające ochronę. zwłaszcza w przypadku przewozów pochodzących z państw trzecich Choć wspomniane wyżej problemy dotyczą całego unijnego systemu ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym, powszechnie sądzi się, że większe zagrożenia wiążą się z lotami przybywającymi do UE, tj. z przesyłkami przewożonymi samolotem z państw trzecich 3
Departament Tematyczny B: Polityka Strukturalna i Polityka Spójności do portów lotniczych UE. Choć należałoby zachować ostrożność, uznając prawdziwość stwierdzenia, że zagrożenia związane z takimi przewozami lotniczymi są wyższe niż w przypadku przewozów wewnątrz UE, niniejsza ekspertyza pokazuje, że wiele państw trzecich nie dysponuje potencjałem i/lub nie wykazuje zaangażowania we wdrażanie programów ochrony równoważnych programom obecnie realizowanym w Europie. Ogólnoświatowe normy dotyczące ochrony lotnictwa są zwykle przyjmowane przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), która jako agenda ONZ często jest uznawana za niezdolną do utworzenia niezbędnych ram regulacyjnych w tempie wymaganym przez państwa narażone na poważne zagrożenia, a także niezdolną do egzekwowania własnych norm na całym świecie. Dlatego środki mające na celu zwiększenie ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym zmierzającym do UE powinny być traktowane priorytetowo, jednak niedawno przyjęte w tym zakresie ramy legislacyjne wydają się niewystarczające (rozporządzenie wykonawcze nr 859/2011). Pierwsza faza wdrażania nowych zasad rozpoczęła się w lutym 2012 r. Operatorzy statków powietrznych zostali zobowiązani do przedstawienia swoich programów ochrony dotyczących ładunków i poczty z państw trzecich celem zatwierdzenia przez właściwe władze Unii. Powszechnie uważa się to za dość biurokratyczne zadanie, które nie wpłynie w istotny sposób na zwiększenie ochrony. Rozpoczęcie drugiego etapu zaplanowano na lipiec 2014 r. Będzie się on wiązał z wdrożeniem niezależnego zatwierdzania procedur ochrony w państwach trzecich, które uznawane jest za warunek skuteczności systemu ochrony w UE. Nie wiadomo jednak, jak będzie przebiegać realizacja drugiego etapu, ponieważ nie ujawniono oceny jego skutków ani związanych z nim kosztów. Konieczne jest opracowanie nowej strategii ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym, w której ochrona oparta będzie na ocenie ryzyka Powyższe ustalenia świadczą o istnieniu pilnej potrzeby zrewidowania unijnego systemu ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym, które powinno uwzględniać nie tylko kwestie instytucjonalne, lecz także rzeczywisty proces ochrony i odpowiedzialność wszystkich uczestniczących w nim podmiotów. Obecny system opiera się na wspólnych dla wszystkich państw członkowskich podstawowych normach ochrony lotnictwa, które są następnie modyfikowane przez władze krajowe w celu dostosowania ich do lokalnych uwarunkowań i zagrożeń. Okazuje się jednak, iż konieczne jest przejście do ogólnoeuropejskiego systemu ochrony opartego na ocenie ryzyka. Zgodnie z nowym podejściem metody oceny ryzyka i procedury ochrony zalecane dla każdego z poziomów ryzyka byłyby określane na szczeblu UE, co zapewniłoby podobieństwo procedur w całej Europie. Ponadto przezwyciężenie problemów związanych z harmonizacją wymaga bardziej precyzyjnego sformułowania unijnych przepisów, tzn. należy przedstawiać więcej szczegółowych informacji na temat wdrażania procedur ochrony. Konieczne jest również zharmonizowanie kryteriów stosowanych w akredytacji podmiotów nadzorujących procedury ochrony, homologację typu urządzeń, rekrutację personelu i wymogi szkoleniowe. 4
Bezpieczeństwo transportu ładunków lotniczych z państw trzecich umożliwiającej wcześniejsze dostosowanie środków pilnie wymaganych do zwiększenia ochrony ładunków przywożonych do UE Wyniki ekspertyzy przemawiają za wprowadzeniem bardziej stanowczych środków zapewniających ochronę ładunków i poczty przywożonych drogą lotniczą z państw trzecich. Chociaż opcją najbardziej preferowaną i uznaną za najbardziej efektywną jest przyjęcie rozwiązania ICAO, istnieją poważne obawy związane z bieżącą zdolnością tej organizacji do utworzenia skutecznych ram ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym. Podejście przyjęte przez Komisję w rozporządzeniu wykonawczym nr 859/2011 pozwala na lepszą harmonizację procedur ochrony operatorów statków powietrznych w państwach trzecich w krótkim okresie, co miejmy nadzieję przyniesie poprawę w niektórych krajach. Pewne obawy wiążą się również z obarczeniem operatorów statków powietrznych zbyt wielką odpowiedzialnością, w rzeczywistości bowiem nie mają oni dużego wpływu na niektóre procedury ochrony. Sytuacja ta mogłaby się zmienić wraz z przyjęciem proponowanego obowiązku wdrożenia niezależnego zatwierdzania programów ochrony w państwach trzecich od lipca 2014 r., nawet jeśli o czym wspomniano powyżej nadal nie oznaczałoby to potencjalnego wpływu na poziom ochrony lub koszty. Istnieją cztery pakiety tematyczne, które mogłyby rozwiać najpoważniejsze z przedstawionych obaw Zasadniczo należy zająć się ogólnymi ramami ochrony ładunków lotniczych w Europie, odpowiedzialnością zaangażowanych organizacji oraz poprawą rzeczywistego procesu zapewniania ochrony. W odpowiedzi na najistotniejsze obawy przedstawiono w ekspertyzie cztery pakiety tematyczne: weryfikację obecnie obowiązujących w UE ram prawnych regulujących transport lotniczy ładunków i poczty, określenie podstawy podejścia opartego na ryzyku, w ramach którego proaktywnie dostosowuje się procedury ochrony do poziomów zagrożenia i ryzyka; wprowadzenie wspólnego systemu ochrony, inicjowanego przez przemysł i opartego na łańcuchu dostaw, który ukierunkowuje ramy prawne na procesy i zwiększa świadomość wszystkich zaangażowanych podmiotów gospodarczych w zakresie znaczenia ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym; dzięki temu zaangażowane podmioty uzyskują pełną wiedzę o procedurach ochrony wymagających wdrożenia na każdym etapie łańcucha dostaw (ukierunkowanego na procesy) oraz motywację do podejmowania współpracy z pozostałymi podmiotami w łańcuchu dostaw (zwłaszcza w odniesieniu do wzajemnej wymiany istotnych informacji i wspólnej analizy potencjalnych rodzajów ryzyka) w celu uzyskania wysokiego poziomu ochrony przy ograniczeniu nadzoru ze strony władz publicznych; harmonizację ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym na szczeblu UE, tak aby podchodzić do danego poziomu ryzyka w podobny sposób we wszystkich państwach członkowskich, ułatwić personelowi zaangażowanemu w ochronę dostosowanie do wykonywania podobnych funkcji w innych państwach oraz zapewnić pełną dostępność urządzeń kontroli ochrony, które uzyskały homologację typu, na rynku wewnętrznym; zważywszy na obecną sytuację, UE nie może oczekiwać, iż ICAO będzie wprowadzać, umacniać i egzekwować globalne normy; w związku z tym Unia powinna zrewidować proces ochrony ładunków i poczty przewożonych z państw 5
Departament Tematyczny B: Polityka Strukturalna i Polityka Spójności trzecich do UE w taki sposób, który mógłby potencjalnie wzmocnić globalne ramy ochrony lotnictwa, łącząc większą ochronę podczas lotów z państw trzecich z dążeniem do zintensyfikowania działań podejmowanych w ramach ICAO. Innymi słowy, UE powinna działać jednostronnie, ale też powinna definiować ramy prawne w sposób umożliwiający angażowanie państw trzecich. i wiele pytań będących wstępem do dalszej dyskusji Posłowie do PE mogą rozważyć zwrócenie się do Komisji Europejskiej o uwzględnienie w kolejnym sprawozdaniu rocznym dotyczącym stosowania rozporządzenia nr 300/2008 analizy kosztów i korzyści związanych z przyjęciem podejścia opartego na ocenie ryzyka w odniesieniu do ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym, a także o określenie wspólnych poziomów ochrony w UE oraz harmonizację procedur oceny ryzyka i środków kontroli ochrony. Ujawnionych zostało kilka problematycznych kwestii związanych z zakresem odpowiedzialności i rzeczywistym wdrażaniem procedur zapewniających ochronę w łańcuchu dostaw systemu ochrony. Należałoby zatem przeprowadzić analizę środków, które wzmocniłyby wszystkie elementy łańcucha dostaw w systemie ochrony, zwłaszcza poprzez intensyfikację współpracy i wymiany informacji w łańcuchu dostaw oraz wprowadzenie dodatkowo nowego systemu rejestracji znanych nadawców. Należy również przeanalizować ogólne skutki oparcia na ocenie ryzyka całego łańcucha systemu ochrony. Podmioty gospodarcze wyraziły poważne obawy związane z niedawno przyjętym rozporządzeniem, które ma regulować funkcjonowanie systemu ochrony ładunków i poczty przywożonych do UE. Wskazują one na brak systemowej analizy poziomu ochrony ładunków i poczty transportowanych drogą lotniczą z państw trzecich oraz kompleksowej oceny proponowanych środków. Konferencja wysokiego szczebla poświęcona ochronie lotnictwa, organizowana przez ICAO we wrześniu 2012 r., byłaby dobrą okazją do przedstawienia przez Komisję Europejską takiej wizji systemu ochrony ładunków i poczty w transporcie lotniczym z państw trzecich, która stanowiłaby podstawę stanowiska UE w tym obszarze po uprzednim jego omówieniu w Parlamencie i Radzie. Posłowie do PE powinni również pamiętać o tym, iż wyrażając zgodę na zawarcie dwustronnych umów o międzynarodowych usługach w zakresie przewozów lotniczych, mogą domagać się wprowadzenia dodatkowych postanowień zapewniających ochronę ładunków i poczty przywożonych drogą lotniczą z państw trzecich. Posłowie z Komisji Transportu i Turystyki mogą zaangażować się w prace Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii, aby upewnić się, że kwestiom związanym z ochroną ładunków i poczty w transporcie lotniczym poświęcona zostanie większa uwaga w kolejnym programie ramowym w zakresie badań naukowych i innowacji, który obecnie znajduje się w fazie przygotowań. 6