ustawa o samorządzie gminnym

ustawa o samorządzie gminnym Komentarz redakcja naukowa Bogdan Dolnicki KOMENTARZE PRAKTYCZNE Zamów książkę w księgarni internetowej WARSZAWA 2016

Stan prawny na 1 stycznia 2016 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Eliza Marks, Bartosz Stanisławski Łamanie JustLuk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krystyna Szych Wykaz autorstwa poszczególnych komentarzy: Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki: art. 1, 2 (tezy 1 11), art. 4 4b, 11b, 40 42, 85 88, 93 (tezy 13 i 14) Prof. dr hab. Czesław Martysz: art. 11 11a, 12, 15 17, 18a 21, 23 24, 26 29a, 33 (tezy 1 8), art. 38 39a Prof. dr hab. Andrzej Matan: art. 9, 89 102a (oprócz art. 93 tezy 13 i 14) Prof. dr hab. Jadwiga Glumińska-Pawlic: art. 51 63, 73a Dr hab. Joanna Jagoda: art. 2 (tezy 12 18), art. 30 (tezy 6 11), art. 43 47, 49 50 Dr hab. Anna Wierzbica: art. 3, 14, 22, 24a 25b, 33 (tezy 9 14) Dr Renata Cybulska: art. 10, 64 73, 73b 74, 84 84a Dr Monika Augustyniak: art. 5, 5a (oprócz tez 2, 4 6 i 12), art. 7 (teza 12), art. 18 (teza 11), art. 35 37b, 48 Dr Tomasz Moll: art. 5b, 6 8 (oprócz art. 7 teza 12), art. 18 (oprócz tezy 11), art. 30 (tezy 1 5 i 12 14), art. 31 31b Dr Roman Marchaj: art. 4c 4f, 5a (tezy 2, 4 6 i 12), art 5c Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN: 978-83-264-9650-9 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl

Spis treści Spis treści Wykaz skrótów... 7 Wprowadzenie... 15 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym... 19 Rozdział 1. Przepisy ogólne... 21 Rozdział 2. Zakres działania i zadania gminy... 200 Rozdział 3. Władze gminy... 309 Rozdział 4. Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę. 819 Rozdział 5. Mienie komunalne... 866 Rozdział 6. Gminna gospodarka finansowa... 970 Rozdział 7. Związki i porozumienia międzygminne... 1051 Rozdział 8. (uchylony)... 1097 Rozdział 9. Stowarzyszenia gmin... 1098 Rozdział 10. Nadzór nad działalnością gminną... 1103 Rozdział 11. Przepis końcowy... 1264 Bibliografia... 1265 Skorowidz... 1307 5

Wykaz skrótów Wykaz skrótów Akty prawne EKSL k.c. k.k. Konstytucja RP Konstytucja RP z 1952 r. k.p. k.p.a. k.p.c. Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (tekst jedn.: Dz. U. 1976 r. Nr 7, poz. 36 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) 7

Wykaz skrótów k.p.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) k.r.o. ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2082) k.s.h. ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.) k.w. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) Mała Konstytucja ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.), uchylona o.p. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) o.w.r.g. ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), uchylona p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) r.z.t.p. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.) u.a.r. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), uchylona u.b. ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 642 z późn. zm.) u.d.i.p. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) 8

Wykaz skrótów u.d.j.s.t. u.d.p.p.w. u.f.p. u.f.s. u.g.k. u.g.n. u.k.w.h. u.l.u. u.o. u.o.d.g. u.o.p.d.k. u.o.p.l. ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 513 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. poz. 301 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 707 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz. U. poz. 238) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 406 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy 9

Wykaz skrótów u.p.o.l. u.p.p.p. u.pr.s. u.p.s. u.p.s.f. u.p.s.l.r. u.p.w.f.p. u.p.w.s.t. u.p.z.p. u.r.i.o. i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 696 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) ustawa z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz. U. Nr 191, poz. 1411 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. Nr 91, poz. 1009 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.) 10

Wykaz skrótów u.r.l. u.s. u.s.d.g. u.s.g. u.s.k.o. u.s.k.ż. u.s.o. u.s.p. u.s.w. u.u.c.p.g. u.u.i.d. u.u.w. ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 706 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1383 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 333 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 1990 oraz treści tych dokumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1388) ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) 11

Wykaz skrótów u.w.a.r.w. u.w.w.b.p. u.z.k. u.z.p.p. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), uchylona ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1166 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 z późn. zm.) Czasopisma i publikatory Apel. Lub. Apelacja Lubelska APSKM Administracja Publiczna. Studia Krajowe i Międzynarodowe AUL Acta Universitatis Lodziensis AUW Acta Universitatis Wratislaviensis BIP Biuletyn Informacji Publicznej CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Dz. Urz. Dolno. Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Dz. Urz. Kujaw. Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko- Pomorskiego Dz. Urz. Lubel. Dziennik Urzędowy Województw Lubelskiego Dz. Urz. Lubus. Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dz. Urz. Łódzk. Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Dz. Urz. Małop. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Dz. Urz. Mazow. Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Dz. Urz. Opols. Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego Dz. Urz. Śląsk. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego FK Finanse Komunalne GP Gazeta Prawna 12

Wykaz skrótów GSiA Gazeta Samorządu i Administracji GSP-Prz. Orz. Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzecznictwa KP Kontrola Państwowa KPPubl. Kwartalnik Prawa Publicznego M. Praw. Monitor Prawniczy NZS Nowe Zeszyty Samorządowe ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OSPiKA Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A OTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych PiP Państwo i Prawo PiZS Praca i Zabezpieczenie Społeczne PPiPS Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej PPLiFS Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych PPP Przegląd Prawa Publicznego Pr. Bank. Prawo Bankowe Pr. Gosp. Prawo Gospodarcze Pr. Pracy Prawo Pracy Prok. i Pr.-wkł. Prokuratura i Prawo, wkładka 13

Wykaz skrótów Prz. Sejm. Przegląd Sejmowy PS Przegląd Sądowy RPEiS Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny R. Pr. Radca Prawny Sam. Teryt. Samorząd Terytorialny SI Studia Iuridica St. Pr.-Ek. Studia Prawno-Ekonomiczne ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego ZNUJ Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego ZS Zeszyty Samorządowe Inne NSA RIO SA SKO SN SO WPF Naczelny Sąd Administracyjny Regionalna Izba Obrachunkowa sąd apelacyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Najwyższy sąd okręgowy wieloletnia prognoza finansowa 14

Wprowadzenie Wprowadzenie Pojęcie samorządu, a w szczególności samorządu terytorialnego, było już niejednokrotnie definiowane. Mimo to nadal nie jest rozumiane jednolicie. Wpływ na taki stan rzeczy miały z reguły konkretne warunki polityczne, w jakich tworzono poszczególne definicje. Instytucja samorządu jako jednego ze sposobów decentralizowania administracji państwowej ma za sobą tak bogatą literaturę, iż dodanie jakichś nowych elementów do samego określenia tego, co jest samorządem, jest już chyba niemożliwe 1. Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji. Jej rezultatem były dwa rozbieżne pojęcia samorządu. Pierwsze z nich to samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym), rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecydowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej ingerencji państwowej. Na tym tle zrodziło się pojęcie pośredniej administracji państwowej 2, która to administracja jest sprawowana nie bezpośrednio przez organy pań- 1 J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 53. 2 Przedmiot pośredniej administracji państwowej pokrywa się znacznie z samorządem terytorialnym, lecz w obydwu konstrukcjach pojęciowych akcenty są nieco inaczej rozłożone. Podczas gdy w przypadku samorządu nacisk położony jest na samodzielny byt jego podmiotu, to w przypadku pośredniej administracji państwowej na zależność od państwa. Jedno nie wyklucza drugiego. Dalsza różnica polega na tym, że przez pojęcie samorządu zwykle rozumie się materialny zasięg funkcjonalny, podczas gdy pośrednia administracja państwowa zawiera ponadto kwestie organizacyjne i określenie istoty organów. E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, t. 1, München 1973, s. 470. 15

Wprowadzenie stwowe, lecz przez podmioty samodzielne, zdolne do działań prawnych, administrujące zadaniami państwowymi. Administracja taka jest administracją zdecentralizowaną. Wyodrębnienie bezpośredniej i pośredniej administracji państwowej ma znaczenie praktyczne, administracja pośrednia stoi bowiem w zasadzie poza ciągiem instancyjnym (podporządkowaniem hierarchicznym) bezpośrednich organów państwowych. Drugie ujęcie samorządu w znaczeniu politycznym oznacza honorowe uczestnictwo osób fizycznych w wykonywaniu określonych zadań państwowych. Chodzi tu zatem jedynie o samorządność personalną. Drogę do ujednolicenia poglądów na charakter prawny samorządu terytorialnego utorowała Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego uchwalona na 27 Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach 22 26 września 1985 r. w Rio de Janeiro. Stanowi ona, że samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej (art. 2 ust. 1) oraz że zarówno zasada samorządu lokalnego, jak i podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawowej (art. 1 i 3 ust. 3) 3. Podobne przepisy zawiera Europejska Karta Samorządu Lokalnego uchwalona dnia 15 października 1985 r. 4 Zgodnie z jej brzmieniem: zasady samorządu komunalnego są określane w wewnętrznych przepisach prawnych i w miarę możliwości w konstytucjach; samorząd komunalny oznacza prawo i faktyczną możność komunalnych korporacji terytorialnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych na własną odpowiedzialność, dla dobra mieszkańców; 3 Polski tekst Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego został opublikowany we wkładce do dwutygodnika Gospodarka Administracja Państwowa z października 1988 r. 4 Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Tytuł Karty z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego na Europejską Kartę Samorządu Lokalnego został zmieniony przez pkt 1 obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprostowaniu błędu (Dz. U. Nr 154, poz. 1107). 16

Wprowadzenie podstawowe kompetencje komunalnych korporacji terytorialnych są określone w konstytucji lub ustawach; to postanowienie nie wyklucza jednak przekazywania komunalnym korporacjom terytorialnym określonych kompetencji; komunalne korporacje terytorialne mają w ramach ustaw prawo do zajmowania się wszelkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom; nadzór administracyjny nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi może być sprawowany tylko w sposób określony w konstytucji lub ustawach zwykłych i w przypadkach tam przewidzianych; celem nadzoru nad działalnością komunalną może być zasadniczo tylko zapewnienie przestrzegania ustaw i zasad konstytucji; nadzór ten w odniesieniu do zadań, które zostały komunalnym korporacjom terytorialnym powierzone, obejmować może kontrolę celowościową; nadzór nad komunalnymi korporacjami terytorialnymi należy tak pełnić, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru a znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów. Obie przedstawione wyżej deklaracje międzynarodowe zawierają regułę, że samorząd terytorialny poprzez uregulowanie go w konstytucjach i ustawodawstwach krajowych staje się jedną z podstawowych instytucji prawnoustrojowych współczesnego państwa. Zakres regulacji konstytucyjnej jest odmienny w poszczególnych państwach od wyrażenia jedynie ogólnej zasady, po szczegółową regulację zasad organizacyjnych i funkcjonalnych. Jednakże żadne ustawodawstwo nie zawiera wyczerpującej definicji samorządu terytorialnego. Toteż trud zdefiniowania tego samorządu spada na doktrynę. Najczęściej dokonywano tego, formułując katalog cech samorządu terytorialnego na podstawie rozwiązań normatywnych 5. Bogdan Dolnicki 5 Por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2009, s. 19 i n. Przegląd teorii i definicji samorządu terytorialnego przedstawia I. Skrzydło -Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 167 288. 17

USTAWA z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; zm.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1890)

Bogdan Dolnicki Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 ROZDZIAŁ 1 Przepisy ogólne Art. 1. 1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. 1. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasada samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy publicznej uzyskała rangę naczelnej zasady ustrojowej, wyrażonej w rozdziale I, zatytułowanym Rzeczpospolita (art. 15 i 16). Doniosłość tej klasyfikacji przejawia się w tym, że w zasadach tych: 1) znajdują zakotwiczenie inne normy konstytucyjne; 2) określają one cechy danej konstytucji; 3) wyrażają one podstawowe wartości konstytucyjne 6. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. I dalej, art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zawiera regułę, iż Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu 6 Por. M. Granat, Konstytucyjne zasady ustroju (w:) Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 1997, s. 124; A. Bisztyga, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP (w:) Vademecum pracowników administracji publicznej (samorządowej oraz rządowej), red. M. Kalinowski, B. Piechura, Katowice 1998, s. 102. Bogdan Dolnicki 21

Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Pojawia się tu zatem pytanie o istotę samorządu terytorialnego. Podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). A zatem województwo, powiat, gmina są traktowane jako związek mieszkańców danego obszaru korporacja terenowa. W art. 16 Konstytucji RP zdefiniowano wspólnotę samorządową, którą z mocy prawa tworzy ogół mieszkańców. Należy zatem przyjąć, iż w skład owej wspólnoty wchodzą nie tylko obywatele, ale również cudzoziemcy i bezpaństwowcy. Związek mieszkańca z gminą (powiatem, województwem) oparty jest na stałym zamieszkaniu w gminie, rozumianym jako koncentrowanie interesów życiowych 7. 2. Upodmiotowienie społeczności lokalnej rozumiane jest tu zatem nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie. Przy czym upodmiotowienie to dokonywane jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Na tym tle w doktrynie występują rozbieżności co do ujmowania kategorii interesu lokalnego. W aspekcie prawnoustrojowym (organizacyjnym) władza lokalna jest zawsze fragmentem ustroju państwowego. Dlatego też szczególnie istotne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy władze lokalne uznaje się za instrument realizowania w terenie celów państwowych, czy też zakłada się istnienie celów lokalnych, odrębnych od państwowych. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii może nastąpić w drodze uznania istniejącego obiektywnie interesu lokalnego. 7 Na ten temat E. Olejniczak -Szałowska, Członkostwo wspólnoty samorządowej, Sam. Teryt. 1996, nr 5. 22 Bogdan Dolnicki

Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 Przeważająca część doktryny jest zgodna, iż kategoria interesu lokalnego ma charakter obiektywny 8. Interes lokalny jest często inny niż interes społeczności ogólnopaństwowych, ale nie może to oznaczać, że z reguły interes społeczności lokalnej jest mniej ważny. Rozróżnienie obu kategorii interesów ogólnopaństwowego i lokalnego wiąże się bardzo ściśle z problematyką decentralizacji administracji państwowej. Decentralizacja polega najogólniej rzecz biorąc na prawnym zapewnieniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższego szczebla. Dokonuje się tego poprzez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów wyżej usytuowanych w działalność organów niżej stojących w strukturze organizacyjnej. Z zastosowania zasady decentralizacji w strukturze organów administracji państwowej i samorządu wynika ponadto reguła, iż nadzór nad organami zdecentralizowanymi odbywa się przy użyciu środków wyraźnie przez ustawę określonych i dozwolonych w danej, konkretnej sytuacji. Strukturę zdecentralizowaną można przedstawić również w następujący sposób: 1) każdy szczebel struktury ma dokładnie określony zakres spraw o znaczeniu w skali całej struktury lokalny (odcinkowy) oraz funkcję celu, za realizację której w obrębie tych spraw odpowiada; 2) ma ponadto ustalony zakres samodzielności w osiąganiu tych celów, przy czym samodzielność ta objęta jest ochroną prawną; 3) nadzór w miejsce działającego ex ante nadzoru dyrektywnego przybiera postać działającego ex post nadzoru weryfikacyjnego; 4) działa system instrumentów informujących, jakim nadrzędnym celom służą cele szczebli niższych oraz jakie są warunki gospodarowania; 5) działa wreszcie system bodźców nakierowujących działanie szczebli niższych na cele, za osiągnięcie których odpowiadają. 8 Tak J. Boć, Autonomia gminna (samorząd gminny) w Belgii, Sam. Teryt. 1992, nr 3, s. 27 33; M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987, s. 58 i n.; M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986. Bogdan Dolnicki 23