URZĄD OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW Warszawa, października 2005 r. Stanowisko Polski w odniesieniu do kwestionariusza dotyczącego pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego Podjęte przez Komisję Europejską działania w zakresie dokonania przeglądu i weryfikacji Wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego należy przyjąć za jak najbardziej wskazane, przede wszystkim z uwagi na konieczność doprecyzowania niektórych obowiązujących przepisów w tym zakresie oraz dostosowania ich do potrzeb nowych Państw Członkowskich. W związku z koniecznością przeprowadzania przez polskich przedsiębiorców dalszych inwestycji w infrastrukturę związaną z ochroną środowiska, zasadne byłoby takie ukształtowanie reguł udzielania pomocy, aby uprościć wskazane w Wytycznych procedury oraz zachować (a w miarę możliwości zwiększyć) maksymalne dopuszczalne intensywności pomocy. A. Część ogólna 1. Zakres i zastosowanie wytycznych W ocenie Polski zasadne wydaje się rozważenie rozszerzenia zakresu obowiązywania Wytycznych o możliwość wspierania takich obszarów, jak zdrowie i bezpieczeństwo konsumentów i pracowników. Wprawdzie dla Polski najważniejszym aspektem nadal pozostaje możliwość korzystania przez przedsiębiorców ze wsparcia przeznaczonego na inwestycje mające na celu dostosowanie do standardów ochrony środowiska w zakresie ochrony wód, powietrza i powierzchni ziemi, natomiast istnieje również potrzeba wspierania działań związanych np. z usuwaniem substancji niebezpiecznych z budynków (azbest). Realizacja tych zadań dotyczy środowiska pracy i zamieszkania i znacząco wpływa na bezpieczeństwo i zdrowie konsumentów. Ponadto godnym rozważenia jest objęcie Wytycznymi działań związanych z wdrażaniem systemów monitorujących środowisko, które stanowią istotny element zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Z uwagi na niski poziom świadomości w zakresie konieczności dbania o środowisko naturalne, zasadne wydaje się również umożliwienie otrzymywania pomocy na edukację ekologiczną w zakresie realizacji programów
edukacyjnych o tematyce ekologicznej, przygotowywanych przez regionalne stacje radiowe i telewizyjne. 2. Precyzyjne podejście gospodarcze Punktem wyjścia dla dopuszczenia określonej pomocy państwa w zakresie ochrony środowiska powinno być zdefiniowanie problemów traktowanych priorytetowo. Pomoc powinna być ukierunkowana na działania przynoszące w sposób efektywny maksymalne korzyści środowiskowe, przy minimalnej koniecznej interwencji państwa oraz przy respektowaniu takich kryteriów, jak niezbędność i proporcjonalność pomocy. Pomoc stanowi instrument polityki, jeżeli bez wsparcia działania przedsiębiorcy zmierzające do ochrony środowiska zostałyby zaniechane czy realizowane w mniejszym zakresie i z miernym efektem ekologicznym. W tym kontekście pomoc powinna stanowić również formę zachęty dla przedsiębiorcy do podjęcia określonych działań. 3. Ewentualne rozporządzenie o wyłączeniu grupowym Polska pozytywnie ocenia możliwość objęcia wyłączeniem grupowym pomocy na ochronę środowiska. Określenie przez Komisję warunków zwalniających notyfikacji przyczyni się znacznym stopniu do skrócenia i uproszczenia procedury udzielania pomocy publicznej związanej z ochroną środowiska, co może skrócić czas między złożeniem wniosku o udzielenie pomocy a rzeczywistym przekazaniem środków finansowych. Rozporządzenie wyłączeniowe mogłoby obejmować zasady udzielania wsparcia przedsiębiorcom na inwestycje przyczyniające się do: ograniczenia emisji zanieczyszczeń w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą (pomoc na dostosowanie do standardów środowiskowych), wykorzystania odnawialnych źródeł energii, ograniczenia zużycia energii tradycyjnej. Zasadne wydaje się również objęcie wyłączeniem grupowym pomocy na działania inwestycyjne mające na celu osiągnięcie standardów wykraczających ponad obowiązujące standardy ochrony środowiska. Alternatywą dla określenia pomocy zwolnionej z obowiązku notyfikacji w zależności od rodzaju przedsięwzięcia, może być wskazanie progu kwotowego, zwalniającego z obowiązku notyfikacji pomocy, bez względu na rodzaj i charakter wspieranych przedsięwzięć. 4. Zasada zanieczyszczający płaci W ocenie Polski nie należy wzmacniać zasady zanieczyszczający płaci. Wzmocnienie tej zasady, skutkujące sformułowaniem bardziej surowych zasad udzielania pomocy na ochronę środowiska, byłoby niekorzystne dla przedsiębiorców. Należy bowiem zauważyć, iż w przypadku Polski zasada ta znajduje pełne odzwierciedlenie w konieczności ponoszenia przez przedsiębiorców opłat za każdą jednostkę emitowanych zanieczyszczeń (tzw. opłaty za korzystanie ze środowiska), a nie tylko za emisję bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem warunków określonych w tym pozwoleniu. Przedsiębiorcy zatem obciążeni są w dużym stopniu realizacją ww. zasady. Stawki opłat są zróżnicowane w zależności od szkodliwości substancji wprowadzanych do środowiska, a zatem obciążenie przedsiębiorcy
opłatami jest proporcjonalne do powodowanego przez niego zanieczyszczenia środowiska. Zaostrzenie obowiązujących Wytycznych skutkowałoby udzielaniem pomocy w mniejszym rozmiarze, gdy tymczasem wielkość pomocy powinna być tak skalkulowana, aby wsparcie stanowiło zachętę dla przedsiębiorców do podejmowania inwestycji służących ograniczeniu zanieczyszczeń pochodzących z ich zakładów produkcyjnych, zmierzających do dostosowywania się do obowiązujących standardów ochrony środowiska lub osiągania standardów wykraczających poza obowiązujące standardy ochrony środowiska. 5. Czy obowiązujące stawki pomocy należy utrzymać na obecnym poziomie, podwyższyć czy obniżyć? Odnosząc się do kwestii weryfikacji obowiązujących maksymalnych dopuszczalnych wielkości pomocy na ochronę środowiska, Polska stoi na stanowisku, iż należałoby rozważyć podwyższenie obowiązujących stawek pomocy. Biorąc pod uwagę fakt, iż koszty kwalifikujące się do objęcia pomocą, stanowiące podstawę do wyliczenia dopuszczalnej wielkości pomocy, muszą ściśle ograniczać się jedynie do kosztów dodatkowych, niezbędnych do osiągnięcia celów ochrony środowiska, należy zauważyć, że tak wyliczone stawki pomocy są niejednokrotnie wsparciem niewystarczającym i nie stanowiącym wystarczającej zachęty dla przedsiębiorcy do realizacji celów środowiskowych. 6. Czy usprawiedliwiony jest wyższy poziom pomocy dla MŚP i obszarów objętych pomocą? W opinii Polski ewentualne zniesienie dodatkowych bonusów dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz bonusów w związku z realizacją inwestycji na obszarze kwalifikującym się do pomocy regionalnej byłoby niekorzystne zarówno dla środowiska, jak i dla przedsiębiorców. Przedsiębiorcy prowadzący działalność na obszarach słabiej rozwiniętych wymagają dodatkowej zachęty do inwestowania w ochronę środowiska, ponieważ jak wykazuje praktyka inwestycje proekologiczne są tam realizowane w ostatniej kolejności. Małe i średnie przedsiębiorstwa dysponują ograniczonymi zasobami kapitału i przy braku odpowiednich instrumentów, zachęcających je do dokonywania inwestycji na rzecz ochrony środowiska naturalnego, przedsiębiorstwa te nie będą skłonne do ponoszenia tego typu nakładów, w naturalny sposób dbając w pierwszej kolejności o zaspokojenie podstawowych potrzeb związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wobec powyższego, aktualne wielkości pomocy dla sektora MŚP i obszarów objętych pomocą regionalną powinny zostać utrzymane lub też należałoby rozważyć możliwość ich podwyższenia. 7. Ewentualna pomoc dla innowacyjnych projektów w zakresie ochrony środowiska Przepisy dotyczące pomocy państwa na ochronę środowiska powinny obejmować również wsparcie inwestycji o charakterze innowacyjnym. Państwa Członkowskie powinny mieć możliwość udzielania wsparcia finansującego inwestycje realizowane przy użyciu technologii wykraczających poza najlepszą dostępną technikę. Chodzi tu o technologie nowatorskie, niszowe, które nie są jeszcze stosowane powszechnie, dotyczące np. ograniczania zużycia energii tradycyjnej oraz wykorzystywana odnawialnych źródeł energii. Z uwagi na wyższe
koszty ponoszone przez przedsiębiorcę wdrażającego taką technologię, uzasadnione byłoby zwiększenie dopuszczalnej intensywności takiej pomocy. Jednocześnie w ocenie Polski nie ma potrzeby określać w Wytycznych formy udzielanej pomocy, pozostawiając decyzję w tym zakresie Państwom Członkowskim. 8. Indywidualne progi powodujące obowiązek zgłoszenia Biorąc pod uwagę niewielkie doświadczenia Polski w zakresie dokonywania notyfikacji indywidualnych przypadków pomocy, nie wydaje się uzasadnione obniżenie progów określonych w pkt 76 Wytycznych. Rozważenia wymaga natomiast możliwość podwyższenia tych progów, w szczególności przyjęcie podobnych zasad indywidualnej notyfikacji, jak w Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej. B. Wybrane rozdziały obowiązujących Wytycznych 9. Pomoc inwestycyjna Pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw na dostosowanie się do nowych standardów powinna być w dalszym ciągu dopuszczalna. Co więcej, w ocenie Polski pomoc na dostosowanie się do standardów ogłoszonych, lecz jeszcze nie obowiązujących, powinna być możliwa do uzyskania również przez dużych przedsiębiorców. Obecnie duzi przedsiębiorcy mogą uzyskać pomoc jedynie na osiągnięcie norm wykraczających ponad obowiązujące standardy (tzn. takie, które weszły już w życie). Należy jednak zwrócić uwagę, że przepisy dyrektyw określających standardy wspólnotowe w zakresie ochrony środowiska wskazują z reguły bardzo odległy termin ich wejścia w życie. Powoduje to sytuację, w której nowe standardy zostały ogłoszone, ale ich wejście w życie nastąpi dopiero za jakiś czas. W tym kontekście należy również zauważyć, iż przepisy dotyczące pomocy dla dużych przedsiębiorców na inwestycje powodujące osiągnięcie norm wykraczających ponad obowiązujące standardy, są nieprecyzyjne. Zgodnie z pkt 40 Wytycznych, pomoc na inwestycje mające na celu osiągnięcie standardów wykraczających ponad normy wspólnotowe może nie zostać przyznana, jeżeli w wyniku inwestycji przedsiębiorca osiągnie jedynie poziom wymagany przez standardy już przyjęte, lecz jeszcze nie obowiązujące. Powoduje to wątpliwości, czy duży przedsiębiorca może uzyskać wsparcie jedynie w sytuacji, gdy oprócz obowiązujących standardów nie ma żadnych nowych norm ogłoszonych i oczekujących na wejście w życie. W sytuacji, gdy są standardy obowiązujące oraz standardy ogłoszone, lecz jeszcze nie obowiązujące, uzależnienie wsparcia dla przedsiębiorcy od zrealizowania inwestycji wykraczającej ponad ogłoszone standardy, jest zbyt restrykcyjne (zwłaszcza gdy standardy te mają obowiązywać dopiero po upływie kilku, czy kilkunastu lat od dnia ich ogłoszenia). Sytuacja ta może powodować duże odłożenie w czasie planowanej przez przedsiębiorcę inwestycji ekologicznej, jak również opóźnienie w wystąpieniu efektu ekologicznego korzystnego dla środowiska. W związku tym uzasadnione jest dopuszczenie pomocy na dostosowanie do standardów jeszcze nie obowiązujących, ale już ogłoszonych dla wszystkich przedsiębiorców, niezależnie od ich wielkości. Możliwe byłoby w tym przypadku wprowadzenie: degresywnych intensywności pomocy, zmniejszających się w zależności od upływu okresu czasu, jaki pozostał do wejścia w życie nowych standardów lub
ustalenie dłuższego okresu (np. 5 lat od momentu ogłoszenia standardów), w ciągu którego przedsiębiorcy będą mogli uzyskać pomoc. Jednocześnie Polska postuluje doprecyzowanie pojęcia standard/norma. Obecna definicja, zawarta w pkt 6 Wytycznych stanowi, że jest to obowiązkowa norma wspólnotowa określająca poziomy, jakie należy osiągnąć w dziedzinie ochrony środowiska. Nie jest jasne, czy chodzi w tym przypadku wyłącznie o wskaźniki zanieczyszczenia środowiska, czy też np. o inne parametry związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa, mające znaczenie z punktu widzenia środowiska naturalnego. W odniesieniu do wsparcia odnawialnych źródeł energii należy stwierdzić, iż wspieranie tych obszarów powinno mieć charakter priorytetowy, uzasadniający zastosowanie maksymalnych intensywności pomocy nawet do 100 % kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą. Jednocześnie należałoby doprecyzować warunki dopuszczalności pomocy na inwestycje związane z odnawialnymi źródłami energii, w przypadku, gdy pomoc przekracza standardową intensywność. Aktualne reguły w tym zakresie, zawarte w Wytycznych, nie są dostatecznie przejrzyste. Najbardziej eksperymentalną dziedziną energetyki odnawialnej są inwestycje z zakresu instalacji do pozyskiwania energii odnawialnej poprzez kolektory słoneczne, wykorzystanie energii wiatrowej, wodnej i spalanie biomasy (wierzby energetycznej) szczególny charakter tych inwestycji uzasadnia rozważenie zastosowania wyższych intensywności pomocy w tym zakresie. Należałoby jednocześnie uprościć metodologię obliczania kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą tak, aby reguły ich obliczania były jasne i przejrzyste. W szczególności istotne jest doprecyzowanie, jakie kryteria powinna spełniać tzw. inwestycja referencyjna. Z uwagi na skomplikowaną metodę obliczania kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą przy uwzględnieniu korzyści netto, uzyskanych przez przedsiębiorcę w okresie pięcioletnim, niezbędne wydaje się opracowanie uproszczonej metody obliczeń (przynajmniej dla przypadków pomocy nie przekraczającej określonych wielkości). Innym rozwiązaniem byłoby uwzględnianie korzyści netto w okresie pięcioletnim jedynie w przypadkach pomocy przekraczającej określoną wartość, a w pozostałych przypadkach pominięcie przy obliczaniu kosztów ww. korzyści. Wsparcie działań związanych z rekultywacją zanieczyszczonych terenów poprzemysłowych powinno następować przy pełnej zgodności z zasadą zanieczyszczający płaci, tzn. podmiot odpowiedzialny za zanieczyszczenie powinien samodzielnie sfinansować przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Wątpliwości powstają jednak w przypadku, gdy przedsiębiorca zanieczyścił teren na długo przed momentem, gdy zaczęły go obowiązywać przepisy o pomocy publicznej. W realiach polskich chodzi tu o przedsiębiorców (lub ich następców prawnych), którzy borykają się z problemem likwidacji toksycznych zanieczyszczeń poprodukcyjnych, zalegających na terenie zakładu od wielu lat i powstałych w poprzednim systemie. Przedsiębiorcy ci w okresie zanieczyszczania terenu nie brali pod uwagę faktu, iż w przyszłości będą ich obowiązywały przepisy o pomocy publicznej. Tymczasem zanieczyszczenia te zalegają niejednokrotnie od wielu lat i stanowią zagrożenie dla lokalnych społeczności, zamieszkujących teren objęty oddziaływaniem tych odpadów, co ma również istotne znaczenie w kontekście ewentualnego objęcia Wytycznymi takich obszarów, jak zdrowie i bezpieczeństwo konsumentów oraz pracowników. Wobec powyższego Polska postuluje umożliwienie korzystania z pomocy publicznej w takich przypadkach. Istotne jest także wyjaśnienie, co oznacza stwierdzenie, iż jeżeli nie można przedsiębiorcy pociągnąć do odpowiedzialności za zanieczyszczenie (ang. where the person responsible for
the pollution is not idenfied or cannot be made to bear the cost), podmiot odpowiedzialny za przeprowadzenie robót może otrzymać pomoc. Jednocześnie z treści przypisu 36 Wytycznych wynika, iż osoba odpowiedzialna za wykonanie prac, która może uzyskać wsparcie, nie musi (a więc może) być osobą odpowiedzialną za zanieczyszczanie, a zatem zanieczyszczający również może otrzymać pomoc. Niezbędne jest doprecyzowanie, w jakich przypadkach podmiot zanieczyszczający może być beneficjentem pomocy w tym zakresie. Godnym poparcia wydaje się utrzymanie dopuszczalności pomocy dla przedsiębiorców dostosowujących się do standardów krajowych, które są surowsze niż obowiązujące normy wspólnotowe. Standardy te są ustalone przez Państwo Członkowskie z uwagi na szczególną dbałość o środowisko i przedsięwzięcia mające na celu poprawę środowiska w Państwie Członkowskim odnoszą również pozytywny skutek dla Wspólnoty, ponieważ często mają szersze oddziaływanie. Obecne Wytyczne przewidują udzielanie pomocy horyzontalnej na ochronę środowiska wyłącznie przedsiębiorcy zanieczyszczającemu. Istotną kwestią wydaje się również określenie zasad udzielania wsparcia przyznawanego przedsiębiorstwom na likwidację zanieczyszczeń spowodowanych przez inne przedsiębiorstwa. W wielu przypadkach pojawia się konieczność wspierania przedsiębiorstw, na które został nałożony obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez inny podmiot. Chodzi tu o profesjonalne firmy zajmujące się utylizacją odpadów. Najczęściej są to podmioty prowadzące działalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, odpłatnie lub nieodpłatnie. Należy zauważyć, iż wspieranie takich przedsiębiorstw może prowadzić do osiągnięcia takiego samego efektu ekologicznego, jaki powstałby w sytuacji wspierania przedsiębiorcy odpowiedzialnego za wytworzenie odpadów, co uzasadnia wspieranie przedsięwzięć realizowanych przez przedsiębiorcę innego niż zanieczyszczający.