Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae Rok 18, Nr 1/2014 Wydział Zarządzania i Administracji Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach 50 lat kształcenia ekonomistów w Kielcach Krzysztof Surówka 1 KONSEKWENCJE SAMODZIELNOŚCI FINANSOWEJ MIAST NA PRAWACH POWIATÓW 1. Wstęp Chociaż samodzielności finansowej JST nie można porównywać z samodzielnością podmiotów prywatnych, ze względu na powiązania współczesnego samorządu terytorialnego z państwem jako całością, to jednak upodmiotowienie społeczności lokalnych i regionalnych musi wiązać się z przekazaniem im określonych swobód w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej. Ścieranie się dwóch przeciwstawnych teorii samorządu terytorialnego tj. teorii naturalistycznej nawiązującej do zasady subsydiarności i oddolnej samoorganizacji państwa oraz teorii państwowej traktującej samorząd terytorialny jako system zarządzania państwem stało się źródłem licznych wątpliwości jaki powinien być faktyczny zakres samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Z całą pewnością inny powinien być podział dochodów publicznych pomiędzy państwo i samorząd terytorialny, jeśli samorząd będzie jedynie dostawcą usług publicznych a inaczej powinno się rozdzielać środki publiczne, jeżeli potraktujemy samorząd terytorialny jako podmiot odpowiedzialny za rozwój lokalny i regionalny. Celem niniejszego artykułu jest prezentacja problemów ciążących na jednostkach samorządu terytorialnego, których system finansowy opiera się przede wszystkim na dochodach własnych. W polskim systemie funkcjonowania JST to miastom na prawach powiatów przyznano największy zakres samodzielności finansowej. 1 Prof. dr hab. Krzysztof Surówka, Prorektor ds. Kształcenia Studentów, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. 249
2. Historia powstania miast na prawach powiatów Miasta na prawach powiatów to gminy, które oprócz zadań gmin realizują również zadania powiatów. Dlatego też niekiedy, w odniesieniu do tych jednostek samorządu terytorialnego, stosuje się nazwę powiaty grodzkie, w odróżnieniu od powiatów ziemskich. Nie jest to nazwa prawidłowa, ponieważ powiaty ziemskie nie realizują żadnych zadań gmin. Historia miast na prawach powiatów wywodzi się z początków lat dziewięćdziesiątych, kiedy to w 1993 roku, po utworzeniu samorządowych gmin, podejmowano działania mające na celu dalszą decentralizację finansów publicznych w ramach tzw. programu pilotażowego 2. Wówczas 46 miastom o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys. przekazano dodatkowe zadania w dziedzinie oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultury i sztuki, ochrony przeciwpożarowej, drogownictwa oraz w różnych dziedzinach administracyjnych 3. Przyjęte przez gminy zadania miały charakter zadań zleconych a źródłem ich finansowania były dotacje celowe. Niewystarczające środki na realizację zadań spowodowały jednak, że przedsięwzięcie decentralizacji administracji publicznej nie powiodło się a jednostki samorządu terytorialnego, które uczestniczyły w Programie zaczęły się z niego wycofywać. Niepowodzenie programu pilotażowego nie wstrzymało jednak prac nad dalszą decentralizacją administracji publicznej. 24 listopada 1995 roku uchwalono ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych 4 na mocy której zadania określone w Programie pilotażowym zostały obowiązkowo przekazane 47 miastom. Przeważająca część tych zadań stała się zadaniami własnymi a nie zleconymi jak poprzednio. Na realizację przekazanych zadań miasta otrzymały zwiększony udział w podatku dochodowym od osób fizycznych, który był adekwatny do zakresu przejętych zadań. Kiedy w roku 1999 utworzono kolejne poziomy organizacyjne samorządu terytorialnego w Polsce istnienie miast na prawach powiatu zostało usankcjonowane w ustawach o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym, z tym, że do 47 dużych miast zostały dołączone te miasta (na zasadzie dobrowolności), które straciły status miast wojewódzkich a nie były uwzględnione we wcześniejszych programach. Od początku 1999 roku istnieje w Polsce 65 miast na prawach powiatów. Stanowią one odrębną kategorię gmin, z własnymi problemami, które są zasadniczo różne, w porównaniu do gmin wiejskich, ale również do małych gmin miejskich i wiejsko-miejskich. 2 Por. Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 1993 roku w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta wraz z mieniem służącym do ich wykonywania a także zasad i trybu przekazania, Dz.U. 1993, Nr 65, poz. 309 z późń. zm. 3 Por. M. Kosek-Wojnar, K. Surówka, Podstawy finansów samorządu terytorialnego, PWN, Warszawa 2007, s.147. 4 Ustawa z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, Dz.U. 1995, Nr 141 poz. 692. 250
Miasta na prawach powiatu odróżniają się od innych JST tym, że mają rozwiniętą infrastrukturę techniczną, która wymaga dużych nakładów. Ponadto mają one znacznie większe, aniżeli małe JST, dochody własne, co uzależnia ich sytuację finansową od kondycji podmiotów gospodarczych znajdujących się na ich terenie a tym samym od koniunktury gospodarczej kraju. 3. Charakterystyka sytuacji finansowej miast na prawach powiatów w latach 1999 2013 W latach 1999 2013 system finansowania zadań miast na prawach powiatów ulegał zmianie dwukrotnie, tj. w 1999 roku i 2004 roku 5. Tabela 1 przedstawia strukturę dochodów miast na prawach powiatów w Polsce w latach 1999 2013. Tabela 1. Wielkość dochodów miast na prawach powiatów w latach 1999 2013 w mld zł. Wyszczególnienie Dochody ogółem Dochody własne Udziały w PIT, CIT Subwencja Dotacje 1999 19,4 5,8 3,6 5,8 4,2 2000 21,8 6,8 3,8 6,8 4,4 2001 23,7 7,2 4,1 7,8 4,6 2002 24,6 7,9 4,5 7,5 4,7 2003 27,4 10,0 5,4 8,8 3,2 2004 31,8 11,5 8,9 7,9 3,5 2005 36,3 13,8 10,2 8,3 4,0 2006 40,0 15,0 11,8 8,7 4,5 2007 46,8 18,3 14,6 9,3 4,6 2008 49,4 18,6 15,8 10,2 4,9 2009 50,3 18,2 15,1 11,3 5,8 2010 54,1 19,8 14,4 12,0 7,9 2011 56,9 20,5 15,5 12,5 8,4 2012 61,2 21,4 15,9 13,3 10,6 2013 64,2 23,8 16,3 13,5 10,6 Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa za lata 1999 2012 w zakresie budżetów JST. 5 Por. ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o dochodach JST w latach 1999, 2000, Dz.U. 1998, Nr 150, poz. 983 z późn. zm., ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku dochodach JST, Dz.U. 2003 Nr 203, poz. 717 z późn. zm. 251
Analiza danych liczbowych wskazuje, że o ile w latach 1999 2003 udział dochodów własnych w dochodach ogółem miast na prawach powiatów (łącznie z PIT i CIT) wynosił około 50%, o tyle po 2003 r. wzrósł do poziomu ponad 65%. Jednocześnie jednak ta grupa JST najbardziej dotkliwie odczuła skutki spowolnienia gospodarczego. W latach 2007 2013 o około 6 punktów procentowych zmniejszył się udział dochodów własnych (łącznie z udziałami w PIT i CIT) w strukturze dochodów ogółem tego poziomu organizacyjnego samorządu terytorialnego. Przyczyną był spadek wpływów z udziałów w podatkach centralnych. W 2009 r. wpływy te były niższe, aniżeli w 2008 r. o 0,7 mld zł, a rok później zmniejszyły się o kolejne 0,7 mld zł. Należy zwrócić uwagę, że w 2012 roku osiągnęły one dopiero poziom z roku 2008. Dochody własne utraciły JST o wysokim potencjale podatkowym, które na mocy obowiązujących przepisów odprowadzają część swoich dochodów do budżetu państwa w formie subwencji równoważącej (tzw. janosikowe ). Ze względu na obowiązujący sposób rozliczania udziałów w PIT (ubytek dochodów z tego podatku nie przełożył się automatycznie na zmniejszenie przez te miasta wpłat z tytułu subwencji równoważącej) dodatkowo pogorszyło to ich sytuację finansową. Wydaje się, że dochody miast na prawach powiatu w zbyt dużym stopniu są skorelowane z koniunkturą gospodarczą w kraju. Tabela 2 przedstawia z kolei wydatki budżetowe miast na prawach powiatów. Podobnie jak w przypadku pozostałych gmin, miasta na prawach powiatu przeznaczały średniorocznie na inwestycje od 10% do 22% swoich wydatków budżetowych. Przeważająca część środków finansowych przeznaczonych na wydatki majątkowe dotyczyła działów: Transport i Łączność (średnio 40%), Gospodarka komunalna i Gospodarka mieszkaniowa (20%), Oświata i wychowanie (8%) oraz Kultura fizyczna i sport (10%) 6. Wzrost wydatków majątkowych jest szczególnie widoczny po roku 2004 w dziedzinie infrastruktury technicznej, wskutek zmian w systemie finansowania JST, korzystnej koniunkturze gospodarczej oraz środkom unijnym, które Polska otrzymała w perspektywie finansowej 2007-2013. Po roku 2011 wydatki majątkowe tej grupy JST zaczynają jednak spadać. Nie jest to zjawisko pozytywne, zważywszy na potrzeby rozwojowe miast na prawach powiatów. Przyczyną jest wysokie zadłużenie tej grupy JST. W przyszłości będzie to rzutować bądź na poziom świadczonych usług, bądź spowoduje przerzucanie długu na kolejne lata. 6 Dane Ministerstwa Finansów. 252
Tabela 2. Wydatki budżetowe miast na prawach powiatów w latach 1999-2013 według rodzajów (w mld zł). Z tego Wydatkgrodze- Pozo- Wyna- Z tego Wyszczególnienie ogó- Wydatki nia i stałe Wydatki Wydatki majątkowgę długu Dotacje na obsłułem, bieżące pochodndatki wy- 1999 19,9 3,6 16,3 7,8 2,5 0,1 5,9 2000 23,1 4,0 19,1 9,7 2,1 0,2 7,1 2001 25,1 4,0 21,1 10,5 2,3 0,4 7,9 2002 26,2 3,9 22,3 10,7 2,5 0,5 8,6 2003 28,2 3,7 24,5 11,5 2,2 0,4 10,4 2004 32,1 4,7 27,4 12,1 2,5 0,4 12,4 2005 36,5 5,9 30,6 12,8 2,6 0,5 14,7 2006 41,2 8,2 33,0 13,6 3,7 0,4 15,3 2007 45,9 10,3 35,6 13,6 4,1 0,5 17,4 2008 51,2 11,6 39,6 16,2 4,7 0,6 18,1 2009 56,2 12,9 43,3 17,4 5,1 0,6 20,2 2010 59,0 13,1 45,9 18,6 5,2 0,8 21,3 2011 61,5 13,1 48,4 20,5 4,7 1,1 22,1 2012 63,7 12,7 51,0 21,6 4,9 1,5 23,0 2013 65,0 12,5 52,5 22,0 5,0 1,2 20,1 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów. 4. Nadwyżka operacyjna jako miernik kondycji finansowej miast na prawach powiatu Sytuację finansową miast na prawach powiatu najlepiej odzwierciedla nadwyżka operacyjna, tzn. nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi. Tabela 3 przedstawia dochody bieżące i wydatki bieżące miast na prawach powiatów w latach 1999 2013 (w cenach 1999 roku). Z danych zawartych w tabeli 3 wynika, że w latach 1999 2013 nastąpił wzrost wydatków miast na prawach powiatów (liczony w cenach stałych) o około 50%. Wzrost wydatków w cenach stałych oznacza wzrost zakresu wykonywanych zadań, przekazywanych samorządowi terytorialnemu przez administrację rządową. Wprawdzie w badanym okresie rosną również dochody tej grupy JST liczone w cenach stałych. Jednakże nadwyżka operacyjna, która świadczy o możliwościach rozwojowych JST kształtuje się w miastach na prawach powiatu bardzo nierównomiernie. W latach 1999 2013 nad- 253
wyżka operacyjna wahała się od 1,6 8,6 mld zł (w cenach 1999r.). Początkowo nadwyżki operacyjne były niewielkie, dopiero po 2003 r. sytuacja zaczęła się poprawiać. Spowodowane to było zmianą ustawy o dochodach JST i wzrostem udziałów w PIT i CIT tej grupy JST. Na wzrost nadwyżki operacyjnej duży wpływ miała także dobra koniunktura gospodarcza, która sprawiała, że podmioty gospodarcze i gospodarstwa domowe płaciły więcej podatków. Jednak spowolnienie gospodarcze w Polsce (JST odczuwają zmiany w koniunkturze z 2-letnim opóźnieniem, ze względu na sposób liczenia udziałów w PIT) sprawiło, że nadwyżka operacyjna po 2009 r. uległa zmniejszeniu i na koniec 2012 r. wyniosła 1,7 mld zł, tj. 6% wydatków bieżących miast na prawach powiatów, podczas gdy w latach 2005 2008 wynosiła od 15 26%. Oznacza to istotne pogorszenie możliwości obsługi zadłużenia przez ten poziom organizacyjny samorządu terytorialnego. Świadczy o także o przerzucaniu deficytu budżetowego i długu publicznego na samorząd terytorialny. Tabela 3. Dochody bieżące i wydatki bieżące miast na prawach powiatów w latach 1999-2013 w mld zł, (ceny stałe 1999 r.). Powiaty grodzkie Dochody bieżące Wydatki bieżące Wynik 1999 19,4 16,3 3,10 2000 19,80 17,35 2,45 2001 20,40 18,16 2,24 2002 20,78 18,83 3,70 2003 22,95 20,52 1,95 2004 25,73 22,17 3,56 2005 28,76 24,25 4,51 2006 31,37 25,88 5,49 2007 35,81 27,24 8,57 2008 36,23 29,07 7,16 2009 35,11 30,71 4,40 2010 35,80 31,72 4,08 2011 35,59 32,07 3,52 2012 34,34 32,74 1,60 2013 36,00 33,33 2,67 Źródło: Obliczenia własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa za lata 1999 2013 w zakresie budżetów JST. 254
5. Poziom zobowiązań jako wskaźnik sytuacji finansowej miast na prawach powiatu Dochody z podatków, z majątku publicznego oraz z dotacji ogólnych i celowych (z wyjątkiem dochodów ze sprzedaży majątku i dotacji inwestycyjnych) są przeznaczone na finansowanie bieżących zadań samorządu terytorialnego. Na ogół rzadko zdarza się, aby wygospodarowane nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi były wydajnym źródłem finansowania wydatków majątkowych. Służą one co najwyżej do finansowania obsługi zadłużenia. Tymczasem władze samorządowe podejmują na swoim terenie różnorakie decyzje o charakterze rozwojowym. Wówczas muszą one sięgać do nadzwyczajnych źródeł zasilania finansowego, jakimi są pożyczki, kredyty lub emitowane obligacje. Pożyczki i kredyty różnią się jednak od dochodów budżetowych tym, że mają charakter zwrotny, a poza tym na bieżąco należy je obsługiwać. W konsekwencji może to doprowadzić do nadmiernego zadłużenia się JST. Wówczas zagrożone staje się finansowanie bieżących potrzeb mieszkańców. Dlatego też ze względów bezpieczeństwa, zarówno dla samorządu terytorialnego, jak i dla samych pożyczkodawców, występują ustawowe ograniczenia w korzystaniu ze zwrotnego systemu zasilania finansowego JST. Sprowadzają się one z jednej strony do określenia potrzeb, które mogą być finansowane przychodami zwrotnymi, a z drugiej strony do wyznaczania granic zadłużania się samorządu terytorialnego. W Polsce do końca 2013 r. znaczenie podstawowe mały dwa mierniki określające górne granice zadłużenia JST. Były one określone w art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych z 30.06.2005 r., a obowiązywały do 31.12.2013 roku 7. Ustawa o finansach publicznych, która weszła w życie 1.01.2010 r., utrzymała zasadę regulowania poziomu zadłużenia JST, ale poprzez określenie indywidualnego wskaźnika dla każdej jednostki samorządu terytorialnego. I tak w Ustawie określono zasadę 8, że organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w jakimkolwiek roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym spłat rat kredytów i pożyczek oraz wykup papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami, a także potencjalne spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji, do planowanych dochodów ogółem budżetu, przekroczą średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich 3 lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu. Do wyliczeń stosuje się wzór: 7 Artykuł 85 pkt 3 ustawy z 27.08.2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 z póżn. zm.). 8 Por. art. 243 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). 255
Nowa konstrukcja wskaźnika z jednej strony znosi ograniczenia wiążące do końca 2013 r. JST o dużym potencjale rozwojowym, dla których zaciąganie nawet dość znacznych zobowiązań finansowych może być instrumentem bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej strony dyscyplinuje te jednostki, których wysokie obciążenie dochodów spłatami zobowiązań nakazuje dużą ostrożność przy zaciąganiu nowych kredytów i pożyczek. Formuła ta ściśle uzależnia wielkość obciążeń JST z tytułu zaciągniętych zobowiązań od nadwyżki operacyjnej skorygowanej o dochody ze sprzedaży majątku. Tabela 4 przedstawia wielkość zobowiązań miast na prawach powiatu na tle wszystkich JST w latach 1999 2013. Tabela 4. Wielkość zobowiązań JST w latach 1999 2013 (w mld zł). Zobowiązania JST ogółem Gminy Powiaty grodzkie Powiaty Województwa 1999 6,1 3,7 2,4 0,0 0,0 2000 9,4 5,1 3,8 0,4 0,1 2001 12,2 6,2 5,2 0,5 0,3 2002 15,3 6,0 8,0 0,9 0,4 2003 17,2 6,6 8,8 1,2 0,6 2004 19,2 7,6 9,5 1,5 0,6 2005 21,2 8,1 10,4 1,8 0,9 2006 25,0 9,6 11,3 2,5 1,6 2007 25,9 10,0 11,3 2,6 2,0 2008 28,7 10,8 12,8 2,9 2,2 2009 40,2 14,6 18,7 3,9 3,0 2010 58,0 21,9 23,4 5,4 4,3 2011 65,8 26,0 28,1 6,1 5,6 2012 67,8 26,2 29,8 6,0 5,8 2013 69,1 25,7 30,9 5,9 6,6 Źródło: Dane Ministerstwa Finansów z wykonania budżetu przez JST za lata 1999 2011. Dane liczbowe zawarte w tabeli 3 świadczą o istotnym wzroście zobowiązań samorządu terytorialnego w latach 1999 2013. Dynamika wzrostu zobowiązań była wysoka w całym analizowanym okresie i znacznie przekraczała stopę inflacji. Jednakże wzrost zobowiązań JST po 2005 r. powinien budzić niepokój; po pierwsze, ze względu na znaczący wzrost jego udziału w strukturze długu publicznego kraju, 256
a po drugie, ze względu na konsekwencje finansowe dla JST w kolejnych latach. Zobowiązania miast na prawach powiatu w ciągu 7 lat (w latach 2007 2013) wzrosły z 11 mld zł do kwoty 31 mld zł, tj. prawie trzykrotnie (o 280%). Był to wzrost największy spośród wszystkich grup JST. Tak wysoki przyrost zobowiązań, zwłaszcza w ostatnich latach, był spowodowany spowolnieniem gospodarczym. Bezpośrednie przełożenie się kondycji ekonomicznej podmiotów gospodarczych na sytuację finansową miast na prawach powiatu wynika z dużej roli dochodów własnych (liczonych łącznie z udziałami samorządu terytorialnego w PIT i CIT) w strukturze dochodów ogółem tej grupy JST. Zmiana zasad subwencjonowania JST po 2004 r. oraz uzależnienie ich dochodów od sytuacji gospodarczej podmiotów gospodarczych i ludności to główne przyczyny pogarszającej się kondycji ekonomicznej miast na prawach powiatów w okresie załamania gospodarczego. Widoczny spadek dynamiki wzrostu dochodów JST będzie wymuszać bądź ograniczanie wydatków, bądź sięganie do nowych przychodów zwrotnych. Pojawiają się jednak pytanie postawione wcześniej, czy prawne granice zadłużenia nie będą rzutować bądź na poziom świadczonych usług, bądź na przerzucanie długu na kolejne lata. 6. Uwagi końcowe Miasta na prawach powiatów to największe jednostki samorządu terytorialnego w Polsce. Chociaż podmiotów tych jest 65, to ich udział w dochodach i wydatkach JST ogółem stanowi 35%. Miasta na prawach powiatów mają największą samodzielność dochodową, ponieważ dochody własne stanowią ponad 60 procent ich wszystkich dochodów. Okazuje się jednak, że są to równocześnie JST najbardziej zadłużone. Zobowiązania miast na prawach powiatów stanowią ponad 40% zobowiązań ogółem JST w Polsce. Wysokie zobowiązania mogą być przeszkodą dla wielu dużych miast do sięgania po środki unijne w perspektywie 2014-2020. Tymczasem są to jednostki samorządu terytorialnego, które wykazują największe zapotrzebowanie na środki inwestycyjne, aby utrzymywać i rozwijać zwłaszcza infrastrukturę techniczną, która jest niezbędna dla zaspokajania potrzeb mieszkańców. Dlatego też wydaje się, że zmiany w systemie finansowania samorządu terytorialnego powinny zmierzać w tym kierunku, aby zapewnić tym jednostkom wypracowanie takiej nadwyżki operacyjnej, która umożliwiłaby im sięganie po przychody zwrotne. Bibliografia: 1. Kosek-Wojnar M. Surówka K. Podstawy Finansów samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007. 2. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce (red. Hausner J.) UEK, Kraków 2013 r. 3. Ustawa z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, Dz.U. 1995, Nr 141 poz. 692. 257
4. Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. 5. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o dochodach JST w latach 1999, 2000, Dz.U. 1998, Nr 150, poz. 983 ze zm. 6. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku dochodach JST, Dz. U. 2003 Nr203, poz. 717 ze zm. 7. Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 lipca 1993 roku w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta wraz z mieniem służącym do ich wykonywania a także zasad i trybu przekazania, Dz.U. 1993, Nr 65, poz. 309 ze zm. 258 Abstrakt: Miasta na prawach powiatów to największe jednostki samorządu terytorialnego w Polsce. Chociaż podmiotów tych jest 65, to ich udział w dochodach i wydatkach JST ogółem stanowi 35%. Miasta na prawach powiatów mają największą samodzielność dochodową, ponieważ dochody własne (wraz z udziałami w podatkach dochodowych) stanowią ponad 60 procent ich wszystkich dochodów. Okazuje się jednak, że są to równocześnie JST najbardziej zadłużone. Zobowiązania miast na prawach powiatów stanowią ponad 40% zobowiązań ogółem JST w Polsce. Wysokie zobowiązania mogą być przeszkodą dla wielu dużych miast do sięgania po środki unijne w perspektywie 2014-2020. Tymczasem są to jednostki samorządu terytorialnego, które wykazują największe zapotrzebowanie na środki inwestycyjne, aby utrzymywać i rozwijać infrastrukturę techniczną, która jest niezbędna dla zaspokajania potrzeb mieszkańców. Dlatego też wydaje się, że zmiany w systemie finansowania samorządu terytorialnego powinny zmierzać w tym kierunku, aby zapewnić tym jednostkom wypracowanie takiej nadwyżki operacyjnej, która umożliwiłaby im sięganie po przychody zwrotne. The consequences of the financial independence of cities enjoying the rights of poviats The cities enjoying the rights of poviats constitute the largest local government entities in Poland. Even though there are 65 of such entities in the country, their share of the revenue and expenditure of all Local Government Entities (LGE) amounts to 35%. The cities with the rights of poviats demonstrate the largest independence in terms of revenue due to the fact that their own revenue (including the share of income tax) amounts to 60% of their total revenue. However, it is also a fact that such LGEs are most indebted. Liabilities of the cities with the poviat rights total 40% of liabilities of all LGEs in Poland. High level of liabilities may hinder the access of many large cities to the EU resources within 2014 2020 timeframe. Nonetheless, those LGEs show the highest
demand for investment resources necessary to maintain and develop the technical infrastructure, prerequisite for meeting the needs of the residents. Hence, in the light of the foregoing, it seems that the changes made within the system of financing local government should aim at generating an operating surplus, so that the LGEs can make use of the revenue from investment funds. Professor Krzysztof Surówka, Vice-Rector for Education and Student Affairs, Cracow University of Economics. 259