PARLAMENT EUROPEJSKI: PROCEDURY WYBORCZE Procedury odnoszące się do wyborów do Parlamentu Europejskiego reguluje zarówno prawodawstwo europejskie, które definiuje zasady wspólne dla wszystkich państw członkowskich, jak i szczegółowe przepisy krajowe, różne w poszczególnych państwach. Do wspólnych zasad zalicza się zasadę proporcjonalnej reprezentacji i zasadę niepołączalności mandatu posła do PE z określonymi funkcjami. Liczne inne zagadnienia o istotnym znaczeniu, takie jak system wyborczy i liczba okręgów wyborczych, regulują przepisy krajowe. PODSTAWA PRAWNA Artykuły 20, 22 oraz 223 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). WSPÓLNE ZASADY A. Zasady W traktatach założycielskich przewidziano początkowo mianowanie posłów do Parlamentu Europejskiego przez parlamenty krajowe, wzięto jednak również pod uwagę możliwość powszechnych wyborów bezpośrednich. Rada wprowadziła tę zasadę w życie aktem z 20 września 1976 r. W 1992 r. traktatem z Maastricht wprowadzono wybory w oparciu o jednolitą procedurę, a Parlament miał sporządzić wniosek w tej sprawie, wymagający jednomyślnego przyjęcia przez Radę. Ponieważ jednak Rada nie mogła osiągnąć porozumienia w sprawie żadnego wniosku, traktatem z Amsterdamu wprowadzono możliwość przyjmowania jedynie tzw. wspólnych zasad. Następnie decyzją Rady 2002/772/WE, Euratom zmieniono akt z 1976 r. wprowadzając zasadę proporcjonalnej reprezentacji oraz zasadę niepołączalności krajowego i unijnego mandatu. Wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego bierne i czynne prawo wyborcze stało się prawem podstawowym (art. 39 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej). B. Stosowanie: obowiązujące wspólne zasady 1. Czynne i bierne prawo wyborcze osób niebędących obywatelami danego państwa Zgodnie z art. 22 ust. 2 TFUE każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania. Ustalenia w sprawie wdrożenia tego prawa przyjęto dyrektywą 93/109/WE. Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2013 1
2. System wyborczy Wybory muszą spełniać zasadę proporcjonalnej reprezentacji i należy stosować w nich system list wyborczych lub system pojedynczego głosu podlegającego przeniesieniu (decyzja Rady 2002/772/WE, Euratom). 3. Niepołączalność Stanowisko posła do Parlamentu Europejskiego jest niepołączalne ze stanowiskiem członka rządu państwa członkowskiego, członka Komisji, sędziego, rzecznika generalnego lub sekretarza Trybunału Sprawiedliwości, członka Trybunału Obrachunkowego, członka Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, członka komitetów lub innych organów utworzonych zgodnie z Traktatami w celu gospodarowania środkami finansowymi Wspólnot lub pełnienia stałej i bezpośredniej funkcji w administracji, funkcji członka Rady Dyrektorów, komitetu zarządzającego lub personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz czynnego urzędnika lub innego pracownika instytucji Wspólnot Europejskich lub powiązanych z nimi wyspecjalizowanych organów. Nowe funkcje dodano w 1997 r. (członek Komitetu Regionów) oraz w 2002 r. (członek Sądu Pierwszej Instancji (obecnie Sądu), członek zarządu Europejskiego Banku Centralnego, Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich i, co należy szczególnie podkreślić, poseł do parlamentu krajowego). USTALENIA PODLEGAJĄCE PRZEPISOM KRAJOWYM Poza wspomnianymi wspólnymi zasadami ustalenia wyborcze podlegają przepisom krajowym, które mogą znacznie różnić się w poszczególnych państwach. A. System wyborczy Zgodnie z decyzją Rady z 2002 r. wszystkie państwa członkowskie muszą stosować system oparty na zasadzie proporcjonalności. Państwo członkowskie może ustalić minimalny próg (nieprzekraczający 5%) przydziału mandatów. W większości nowych państw członkowskich obowiązuje minimalny próg w wysokości 5% lub 4%. Trybunał Konstytucyjny w Niemczech orzekł, że dotychczasowy próg dla wyborów europejskich wynoszący 5% jest niezgodny z konstytucją niemiecką. B. Granice okręgów wyborczych W wyborach europejskich poszczególne państwa członkowskie funkcjonują jako odrębne okręgi wyborcze. Jednak w czterech państwach członkowskich (Francja, Irlandia, Włochy i Wielka Brytania) terytorium państwa podzielono na szereg regionalnych okręgów wyborczych. Okręgi, które powstały wyłącznie ze względów administracyjnych lub które służą jedynie do odzwierciedlenia podziału partii istnieją w Belgii (4), w Niemczech (16, jedynie dla CDU/CSU), w Holandii (19) i w Polsce (13). W Belgii jeden mandat zarezerwowany jest dla głosujących z niemieckojęzycznej mniejszości w tym kraju. C. Prawo do głosowania Wiek uprawniający do głosowania wynosi 18 lat we wszystkich państwach członkowskich oprócz Austrii (16 lat). 1. Głosowanie osób niebędących obywatelami kraju przyjmującego Obywatele Unii przebywający w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami, posiadają prawo do głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, na takich samych warunkach jak Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2013 2
obywatele tego państwa (art. 22 TFUE). Jednak w poszczególnych państwach członkowskich nadal istnieją znaczne różnice w definicji pobytu. W niektórych państwach wymaga się, aby biorący udział w głosowaniu mieli miejsce stałego zamieszkania lub zwyczajowe miejsce pobytu na terytorium wyborczym (Estonia, Finlandia, Francja, Polska, Rumunia i Słowenia), w innych, by obywatele mieli miejsce stałego pobytu na terenie danego państwa (Cypr, Dania, Grecja, Irlandia, Luksemburg, Słowacja, Szwecja i Wielka Brytania) albo by figurowali w rejestrze ludności (Belgia i Czechy). 2. Głosowanie obywateli niezamieszkałych w kraju pochodzenia W Wielkiej Brytanii prawo do głosowania obywateli tego kraju przebywających za granicą obejmuje jedynie niektóre kategorie obywateli (np. obywateli, którzy przebywają poza krajem mniej niż piętnaście lat). Belgia, Dania, Grecja, Portugalia i Włochy zapewniają prawo do głosowania jedynie tym niezamieszkałym w tych państwach obywatelom, którzy mieszkają w innych państwach członkowskich UE. Austria, Finlandia, Francja, Hiszpania, Holandia i Szwecja zapewniają prawo do głosowania swoim obywatelom bez względu na kraj pobytu. Niemcy gwarantują to prawo swym obywatelom, którzy przebywają w innym państwie mniej niż 25 lat. W Bułgarii, Irlandii i w Słowacji prawo do głosowania mają jedynie obywatele Unii mający stałe miejsce zamieszkania na terytorium tych państw. D. Prawo do kandydowania w wyborach Poza wspólnym dla wszystkich państw członkowskich wymogiem posiadania obywatelstwa jednego z państw członkowskich UE (za wyjątkiem Wielkiej Brytanii, gdzie niektórzy obywatele Wspólnoty Narodów mają również prawo kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego), warunki różnią się zależnie od państwa. 1. Minimalny wiek Minimalny wiek uprawniający do kandydowania w wyborach wynosi 18 lat w większości państw członkowskich, za wyjątkiem Belgii, Czech, Estonii, Grecji, Irlandii, Łotwy, Litwy, Polski, Słowacji i Wielkiej Brytanii (21 lat), Rumunii (23 lata) oraz Włoch i Cypru (25 lat). 2. Pobyt Aby kandydować do wyborach do Parlamentu Europejskiego w Luksemburgu obywatel innego państwa członkowskiego musi legitymować się przynajmniej dwuletnim pobytem w tym kraju. Ponadto nie jest dopuszczalne, by większość kandydatów figurujących na liście nie posiadała obywatelstwa luksemburskiego. E. Kandydatury W niektórych państwach członkowskich (Czechy, Dania, Estonia, Grecja, Holandia, Niemcy i Szwecja) jedynie partie i organizacje polityczne mogą desygnować kandydatów. We wszystkich pozostałych państwach kandydaci mogą być zgłaszani, o ile uzyskają wymaganą liczbę podpisów lub popierających wyborców, a w niektórych przypadkach wymagane jest także zdeponowanie pewnej kwoty. F. Termin wyborów W 2009 r. wybory europejskie odbyły się w okresie 4 7 czerwca, przy czym w poszczególnych krajach konkretny termin wybrano zgodnie z tradycją narodową. W 2004 r. wybory odbyły się w dniach 10 13 czerwca. Kolejne wybory odbędą się w 2014 r. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r. Rada przesunęła ich termin (ustalony wstępnie na czerwiec) na dni 22 25 maja, aby uniknąć nałożenia się wyborów na dni wolne z okazji Zielonych Świątków. Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2013 3
G. Możliwość zmiany przez głosujących kolejności kandydatów na listach W niektórych państwach członkowskich (np. Francja, Grecja, Hiszpania, Niemcy, Portugalia i Wielka Brytania z wyjątkiem Irlandii Północnej) głosujący nie mogą zmienić kolejności, w jakiej kandydaci figurują na listach. W innych (np. Austria, Belgia, Chorwacja, Dania, Finlandia, Holandia, Luksemburg, Szwecja i Włochy) można zmienić kolejność na listach za pomocą głosów podlegających przeniesieniu. W Luksemburgu głosujący mogą nawet głosować na kandydatów z różnych list, zaś w Szwecji mogą oni również dodawać nazwiska na liście lub usuwać je z niej. W Irlandii, Irlandii Północnej i na Malcie w wyborach nie stosuje się list do głosowania. H. Podział mandatów Większość państw członkowskich przy liczeniu głosów i podziale mandatów stosuje metodę d Hondta, jednak jest wiele wyjątków. Przykładowo w Niemczech stosuje się metodę dzielnika ze standardowym zaokrąglaniem, zwaną metodą Sainte-Laguë'a/Schepersa, we Włoszech mandaty przydzielane są wszystkim grupom wyborczym i według metody największej reszty, zaś w Irlandii i na Malcie stosuje się system pojedynczego głosu przechodniego (STV-Droop). I. Zatwierdzanie wyników i zasady kampanii wyborczej W Danii, Luksemburgu i Niemczech parlamenty narodowe zatwierdzają wyniki wyborów. W Słowenii wybór posłów do PE potwierdza Zgromadzenie Narodowe. W Austrii, Belgii, Czechach, Estonii, Finlandii, Irlandii, Słowenii, w Wielkiej Brytanii i we Włoszech wyniki wyborów zatwierdza organ sądowy, w Niemczech istnieją obydwie możliwości. W Hiszpanii głosowanie zatwierdza Junta Electoral Central. W Portugalii i Szwecji zadanie to powierzono komisjom skrutacyjnym. We Francji kompetencje w zakresie rozstrzygania sporów wyborczych posiada Rada Stanu, ale takie same uprawnienia ma również minister spraw wewnętrznych, jeżeli stwierdzi, że nie spełniono prawnie wymaganych warunków i formy. W większości państw członkowskich zasady prowadzenia kampanii wyborczych (dozwolone źródła finansowania, przedziały czasowe emisji, publikowanie wyników wyborów) są tożsame z zasadami obowiązującymi w odniesieniu do wyborów krajowych. J. Obejmowanie stanowiska w związku z wakatem w trakcie mandatu W niektórych państwach członkowskich (Austria, Dania, Chorwacja, Finlandia, Francja, Holandia, Luksemburg, Portugalia i Włochy) zwolnione miejsca po zgłoszeniu wakatu obsadza się pierwszym niewybranym kandydatem z listy (ewentualnie po uwzględnieniu zmian odzwierciedlających przydział głosów na pozostałych kandydatów). W Belgii, Irlandii, Niemczech i Szwecji miejsca te obejmują zastępcy. W Hiszpanii i Niemczech, jeśli nie ma zastępców, bierze się pod uwagę kandydatów zgodnie z porządkiem listy. W Wielkiej Brytanii przeprowadza się wybory uzupełniające. W Grecji wakujące miejsca przyznaje się zastępcom z tej samej listy, w przypadku braku wystarczającej liczby zastępców przeprowadza się wybory uzupełniające. W niektórych państwach członkowskich (mianowicie w Austrii i Danii) posłowie do PE mają prawo zasiąść ponownie w Parlamencie, jeżeli powód zrzeczenia się przez nich mandatu nie jest już aktualny. ROLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Od lat 60. XX w. Parlament wielokrotnie wyrażał opinię w kwestii prawa wyborczego, a także zgłaszał wnioski zgodnie z art. 138 Traktatu WE. Dalszy brak prawdziwej wspólnej procedury wyborów do Parlamentu Europejskiego świadczy o trudnościach w zharmonizowaniu różnorodnych tradycji krajowych. Przewidziana w traktacie z Amsterdamu możliwość przyjęcia Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2013 4
wspólnych zasad tylko częściowo umożliwiła ich przezwyciężenie. Traktat z Lizbony (art. 223 TFUE) nadal daje podstawę prawną do przyjęcia jednolitej procedury z zastrzeżeniem zgody Parlamentu Europejskiego. W 1997 r. Parlament wysunął wniosek w sprawie jednolitej procedury wyborczej, a jego treść włączono do decyzji Rady z 2002 r., za wyjątkiem propozycji stworzenia jednolitego europejskiego okręgu wyborczego posiadającego prawo do 10% miejsc. W chwili obecnej kwestia europejskiego okręgu wyborczego jest nadal przedmiotem dyskusji. Jej celem jest przyjęcie stanowiska Parlamentu z myślą o rozpoczęciu negocjacji z Radą. W dniu 22 listopada 2012 r. Parlament przyjął rezolucję, w której wezwał europejskie partie polityczne do nominowania kandydatów na przewodniczącego Komisji Europejskiej, aby wzmocnić polityczną legitymację zarówno Parlamentu, jak i Komisji. Następnie Komisja przyjęła zalecenie w tym względzie, wzywając również krajowe partie polityczne do okazania sympatii politycznych w stosunku do europejskich partii politycznych w trakcie kampanii wyborczej. W 2003 r. wprowadzono system finansowania europejskich partii politycznych (rozporządzenie WE nr 2004/2003), który po zmianie w 2007 r. umożliwił również tworzenie fundacji politycznych na szczeblu europejskim. Ponieważ środki finansowe przekazywane na kampanie wyborcze pozostają jednak ograniczone i nadal podlegają przepisom krajowym, Parlament dąży do kolejnej zmiany tego rozporządzenia. Rosa Raffaelli 07/2013 Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej - 2013 5