Warszawa, 3 września 2013 r. STRATEGIA BEZPIECZEŃSTWA MIĘDZYNARODOWEGO HOLANDII /Notatka analityczna/ SYNTEZA W związku z dynamicznymi i głębokimi zmianami zachodzącymi na arenie międzynarodowej, postępującą globalizacją, pojawieniem się nietradycyjnych wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa, a także kryzysem gospodarczo-finansowym w Europie i potrzebą racjonalizacji wydatków publicznych, rząd Holandii opracował nową Strategię bezpieczeństwa międzynarodowego. Dokument pod koniec czerwca br. przesłany został do parlamentu. Główne założenie strategii to istnienie zależności pomiędzy bezpieczeństwem Holandii a stabilnością i przewidywalnością środowiska bezpieczeństwa zewnętrznego. Rząd zdefiniował strategiczne interesy dotyczące zewnętrznej polityki bezpieczeństwa Holandii, które obejmują: obronę terytorium własnego i sojuszników, efektywny międzynarodowy system prawny oraz bezpieczeństwo ekonomiczne. Na ich podstawie w strategii określono główne kierunki holenderskiej polityki bezpieczeństwa zewnętrznego. Strategia bezpieczeństwa międzynarodowego jest uzupełnieniem opracowanej w 2010 roku Strategii bezpieczeństwa narodowego Holandii, która analizuje głównie bezpieczeństwo tego państwa w wymiarze wewnętrznym. Są to więc dokumenty wobec siebie komplementarne. 1
1. Okoliczności powstawania dokumentu: W 2010 roku wydana została Strategia bezpieczeństwa narodowego, która koncentruje się głównie na bezpieczeństwie Holandii w wymiarze wewnętrznym. Strategia bezpieczeństwa międzynarodowego z założenia ma uzupełniać dokument z 2010 roku i koncentruje się na bezpieczeństwie w wymiarze zewnętrznym. Opracowanie dokumentu umotywowane jest przede wszystkim aktualną sytuacją międzynarodową. O ile bieżące działania rządu Holandii koncentrują się na polityce wewnętrznej, to jednak postrzega on bezpieczeństwo państwa na tle Europy i całego świata. W sytuacji dynamicznej, wzmacnianej przez procesy globalizacyjne, zmienności środowiska bezpieczeństwa międzynarodowego oraz kompleksowego charakteru współczesnego bezpieczeństwa, Holandia odczuwa potrzebę przeprowadzenia samoidentyfikacji strategicznej w środowisku międzynarodowym określenia strategicznych interesów oraz głównych kierunków polityki bezpieczeństwa w wymiarze zewnętrznym. Opracowanie strategii bezpieczeństwa ma zatem przyczynić się do usprawnienia systemu bezpieczeństwa Holandii oraz wzmocnienia wpływów i roli Holandii w Europie i na świecie. Strategia bezpieczeństwa międzynarodowego Holandii jest dokumentem rządowym, opracowanym przez resorty Obrony, Spraw Zagranicznych, Handlu Zagranicznego i Współpracy Rozwojowej, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Spraw Gospodarczych, Spraw Wewnętrznych i Królestwa 1. 2. Układ dokumentu: Dokument, zatytułowany Bezpieczna Holandia w bezpiecznym świecie, liczy 20 stron. Składa się z trzech zasadniczych części: analizy kontekstowej (charakterystyki środowiska bezpieczeństwa międzynarodowego Holandii w wymiarze globalnym i europejskim), interesów strategicznych (charakterystyki interesów strategicznych Holandii dotyczących zagranicznej polityki bezpieczeństwa) oraz implikacji politycznych (katalogu działań na rzecz realizacji interesów strategicznych). 1 Zapisy strategii odnoszą się do Holandii oraz Aruby, Curaçao i St. Maarten oraz holenderskich posiadłości w rejonie Morza Karaibskiego: Boanire, St. Eustatius i Saba. 2
3. Główne tezy dokumentu: 1) Międzynarodowe środowisko bezpieczeństwa podlega istotnym i dynamicznym zmianom, które mogą być definiowane na dwóch płaszczyznach: ekonomicznej i geopolitycznej. Zmianom ulega globalny układ sił w świecie rośnie znaczenie tzw. potęg wschodzących w Azji, Ameryce Łacińskiej oraz w Afryce (Afryka staje się największym rezerwuarem surowców), spada natomiast na skutek problemów gospodarczych i społecznych znaczenie Europy. 2) Chociaż w świecie obserwuje się powszechną tendencję do zwiększania wydatków na obronę, w większości państw europejskich wydatki te są zmniejszane. W konsekwencji, otoczenie międzynarodowe Europy staje się coraz bardziej złożone, niestabilne i nieprzewidywalne, a zagrożenia i wyzwania dla bezpieczeństwa mogą mieć większy wpływ na społeczeństwo europejskie, niż kiedykolwiek w przeszłości. Z drugiej strony, dokonujący się postęp technologiczny, powszechny dostęp do mediów społecznościowych oraz przenoszenie wielu sfer życia do cyberprzestrzeni czyni świat mniejszym, co rodzi nowe szanse inwestycyjne. 3) Rząd Holandii za punkt wyjścia w analizowanej strategii uznaje trzy strategiczne interesy, które będą realizowane w obszarze zagranicznej polityki bezpieczeństwa: obronę terytorium własnego i sojuszników; efektywny międzynarodowy system prawny; bezpieczeństwo ekonomiczne 2. 4) Interesy te będą realizowane poprzez: zwiększanie odpowiedzialności Europejczyków za własne bezpieczeństwo, wzmacnianie współpracy w ramach UE i NATO oraz rozwijanie współpracy wojskowej z innymi państwami europejskimi, osiągnięcie zdolności do podjęcia wspólnej akcji zbrojnej w razie zaistnienia takiej potrzeby; koncentrowanie się na źródłach niestabilności w najbliższym otoczeniu Europy, ze względu na ich niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo i interesy ekonomiczne państw europejskich 3 ; 2 Strategia bezpieczeństwa narodowego Holandii z 2010 roku przedstawia pięć interesów bezpieczeństwa. Obok zapewnienia bezpieczeństwa terytorium i ekonomicznego wyróżniono także: zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego i fizycznego oraz zapewnienie stabilności społecznej i politycznej w państwie. 3
położenie nacisku na działania prewencyjne, likwidujące źródła konfliktów w najwcześniejszym możliwym stadium (szczególnie w obszarze terroryzmu, kontroli zbrojeń, zarządzania kryzysowego, zmian klimatycznych, fluktuacji cen żywności, niedoborów surowców naturalnych, w tym wody pitnej, przestrzegania praw człowieka i obywatela); aktywne wspieranie polityki nieproliferacji, rozbrojenia i kontroli zbrojeń, szczególnie w obszarze prawa międzynarodowego. Celem polityki Holandii jest całkowita likwidacja broni masowego rażenia, w tym broni jądrowej; stosowanie zintegrowanego podejścia do kwestii bezpieczeństwa (na bazie bieżącej współpracy międzyministerialnej, szczególnie w takich sferach, jak: dyplomacja, współpraca rozwojowa, obrona, służby porządku publicznego, system sprawiedliwości i handel); rozwijanie współpracy z sektorem prywatnym, w szczególności w dziedzinie bezpieczeństwa gospodarczego (partnerstwo publicznoprywatne na rzecz rozwoju wiedzy i technologii, cyberbezpieczeństwa, bezpieczeństwa dostaw energii, ochrony żeglugi handlowej). 5) Bezpieczeństwo Holandii jest zależne od stabilności i przewidywalności sytuacji międzynarodowej. Dlatego rząd Holandii przywiązuje dużą wagę do aktywnego członkostwa w organizacjach międzynarodowych oraz współpracy międzynarodowej w różnych formatach. Podkreśla się potrzebę wzmocnienia roli prawa międzynarodowego, współpracy transatlantyckiej w ramach NATO i współpracy obronnej państw europejskich. Szansy na realizację własnych interesów Holandia upatruje także w tym, że są one zbieżne z interesami innych państw europejskich. 4. Wnioski: 1) Holenderska strategia wyraźnie wskazuje na cechy współczesnego bezpieczeństwa, tj. wszechstronność, kompleksowość i dynamiczną zmienność. Określenie interesów strategicznych i wypracowanie na ich podstawie koncepcji działania na arenie międzynarodowej świadczy o kompleksowym charakterze strategii i przekonaniu władz Holandii, że 3 O ile ogólna liczba konfliktów na świecie w ostatnim okresie zmalała, to w otoczeniu Europy źródeł niestabilności jest relatywnie Więcej, np. w Syrii, Mali, państwach Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. 4
czynniki wpływające na bezpieczeństwo państwa ulokowane są głównie poza jej terytorium. Są one przekonane, że interesy narodowe powinny być realizowane w sposób systemowy, asertywny i praktyczny, z wykorzystaniem organizacji międzynarodowych, których Holandia jest członkiem (głównie w ramach UE, NATO i ONZ). 2) W złożonym i zmieniającym się środowisku międzynarodowym, w sytuacji pojawienia się nowych zagrożeń i wyzwań przenikających przez granice państw (tj. cyberprzestępczość, terroryzm międzynarodowy, zagrożenia w obszarze bezpieczeństwa energetycznego, surowcowego, nowych technologii, inne), zmniejsza się znaczenie tzw. twardego bezpieczeństwa 4. Konieczne staje się więc podejście kompleksowe, wykorzystujące szeroką gamę różnych instrumentów (np. dyplomatycznych, politycznych, wojskowych, gospodarczych, w obszarze pomocy rozwojowej lub partnerstw publiczno-prywatnych). Wzrasta przy tym znaczenie bezpieczeństwa miękkiego, w ramach którego Holandia będzie rozwijać wszechstronną współpracę międzynarodową w formule dwustronnej, regionalnej oraz z wykorzystaniem organizacji międzynarodowych. Holandia opowiada się za wzmocnieniem stabilizującej funkcji organizacji międzynarodowych, zwłaszcza ONZ, które powinny w oparciu o rządy prawa efektywniej kształtować porządek międzynarodowy. 3) Strategia posiada wszystkie elementy cyklu strategicznego, przy czym nie zostały one zdefiniowane w sposób pełny i jednoznaczny. Wyraźnie określone zostały interesy strategiczne (narodowe), ale nie wyszczególniono celów strategicznych 5. Osobny rozdział poświęcono charakterystyce środowiska bezpieczeństwa międzynarodowego Holandii w wymiarze globalnym i europejskim. Cechą charakterystyczną holenderskiej strategii jest położenie nacisku na zadaniowość i elastyczność systemu bezpieczeństwa, w oparciu o posiadane zasoby i zdolności. Strategia przygotowania zasobów służących realizacji zadań została jednak opracowana w sposób ogólny i mało konkretny. 4 Z analizy strategii wynika, że Holandia raczej nie obawia się ataku konwencjonalnego na swoje terytorium. Za realne zagrożenie o charakterze militarnym wymienia się jedynie atak rakietowy. 5 Jak wykazano powyżej, Strategia bezpieczeństwa narodowego Holandii z 2010 roku przedstawia pięć interesów bezpieczeństwa, podczas gdy w Strategii bezpieczeństwa międzynarodowego z 2013 r. ujęto tylko trzy z nich. Takie podejście może utrudniać późniejszą hierarchizację działań strategicznych i utrudniać proces ich realizacji. 5
4) Fakt opracowania Strategii bezpieczeństwa międzynarodowego, jako komplementarnego dokumentu do Strategii bezpieczeństwa narodowego, może wynikać ze specyficznego położenia geograficznego (mały kraj położony w centrum procesów integracyjnych w Europie), potencjału bezpieczeństwa Holandii i przekonania tamtejszych władz, że bezpieczeństwo może być zapewnione przede wszystkim poprzez skoncentrowanie działań na jego wymiarze zewnętrznym. 5) Zadania strategiczne skierowane są do rządu jako całości, bez wskazywania resortów odpowiedzialnych za ich realizację (odchodzenie od resortowości bezpieczeństwa, za wdrażanie strategii bezpieczeństwa odpowiedzialny rząd, jako całość) 6. Intencją zastosowania takiego podejścia jest pokazanie, że władze Holandii przywiązują duże znaczenie do potrzeby uelastycznienia i koordynacji działań w zakresie zapewniania bezpieczeństwa państwa i obywateli 7. W kontaktach dwustronnych celowe wydaje się więc uzyskanie informacji na temat doświadczeń Holandii w zakresie tego, jak w praktyce realizowane jest zintegrowane podejście do bezpieczeństwa narodowego. Opr. Sławomir Kamiński 6 Strategia nie ma jednego autora, opracowały ją resorty posiadające kompetencje w zakresie bezpieczeństwa narodowego. 7 W 2010 roku opracowana została Doktryna obronna Holandii. Natomiast MSZ Holandii opracował w 2011 r. dokument pt. Cele polityki zagranicznej 2011, w którym podkreślono, że złożony charakter współczesnego bezpieczeństwa wymaga silniejszej artykulacji interesów bezpieczeństwa. 6