Warszawa, dnia 28 maja 2010 r. KIGEiT/602/05/2010 Pani Anna Streżyńska Prezes Urząd Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/20 01-211 Warszawa Dot. konsultacji w sprawie przyszłości Usługi Powszechnej W nawiązaniu do ogłoszenia nt. konsultacji dokumentu US i USO w Polsce założenia do nowych ram prawnych, Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (zwana dalej KIGEiT lub Izbą ) przedstawia swoje stanowisko w sprawie. W pierwszej kolejności Izba wyraża podziękowanie za umożliwienie przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przyszłości usługi powszechnej oraz za podjęcie przez Prezesa UKE aktywnych działań celem określenia przyszłego zakresu usługi powszechnej. 1) Poszerzenie zakresu usługi powszechnej Izba podziela stanowisko Prezesa UKE, iż zakres usługi powszechnej po zmianie Dyrektywy o usłudze powszechnej nie uległ poszerzeniu, a do ewentualnego poszerzenia tego zakresu niezbędna jest uprzednia zmiana dyrektywy oraz ustawy Prawo telekomunikacyjne. Izba podkreśla, podobnie jak we wcześniejszych stanowiskach, iż nie widzi podstaw do poszerzania obecnego zakresu usługi powszechnej o inne usługi, w szczególności o usługę dostępu szerokopasmowego. Izba podziela w tym zakresie stanowisko Prezesa UKE, iż usługa dostępu szerokopasmowego rozwija się obecnie bardzo dynamicznie w oparciu o zasady prawa konkurencji i nie ma potrzeby wprowadzania dodatkowych mechanizmów dla jej rozwoju, zwłaszcza uwzględniwszy fakt, iż cele związane z poszerzeniem dostępności usługi szerokopasmowego dostępu do sieci Internet wypełnia ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. ul. Stępińska 22/30, 00-739 Warszawa, tel.:+48 22 8510309, 48 22 8406522, fax:+48 22 8510300, e-mail:kigeit@kigeit.org.pl http://www.kigeit.org.pl; NIP 526-00-29-121 Konto: Fortis Bank Polska nr: 52160013740003005222791001
2) Ocena dostępności poszczególnych usług wchodzących w skład usługi powszechnej Poniżej Izba przedstawia swoje stanowisko odnośnie dostępności poszczególnych usług wchodzących w skład USO oraz zasadności ich świadczenia na rzecz użytkowników końcowych a) Świadczenie usługi przyłączenia do sieci oraz utrzymywania przyłącza w gotowości i świadczenia za jego pośrednictwem usług połączeń. Obserwując dane dotyczące penetracji telefonii stacjonarnej w Polsce można wyciągnąć wniosek, iż usługa przyłączenia do sieci w stałej lokalizacji staje się usługą schyłkową, co wynika zarówno ze spadku penetracji (co potwierdzają raporty Prezesa UKE oraz dane publikowane przez GUS). Jednocześnie liczba wniosków o przyłączenie do sieci stacjonarnej znacząco spadła i obecnie liczba ta nie przekracza kilkudziesięciu tysięcy wniosków w skali roku, co wobec milionowych liczb takich wniosków jeszcze w latach 90- tych ubiegłego wieku pokazuje dramatyczny spadek zainteresowania tą formą dostępu. W związku z powyższym, przy niskiej penetracji zasadne jest rozważenie, czy pomimo tego możliwe jest usunięcie tej usługi z zakresu usługi powszechnej. Izba w pełni podziela pogląd Prezesa UKE, iż analizując dostępność usługi przyłączenia oraz świadczenia usług za pomocą tego przyłączenia konieczne jest kierowanie się zasadą neutralności technologicznej. Stąd też, uwzględniając tą zasadę, Izba nie widzi potrzeby utrzymania w zakresie usługi powszechnej usługi przyłączenia do sieci oraz świadczenia usług za pośrednictwem tego przyłącza. Kryteria, jakimi powinien posłużyć się Prezes UKE powinny być analogiczne z podejściem stosowanym przez KE do oceny zasadności poszerzenia usługi powszechnej. Zgodnie z załącznikiem nr V do Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) podejmując decyzję o zmianie zakresu obowiązku USO Komisja powinna wziąć pod uwagę przede wszystkim następujące elementy: i. czy konkretne usługi są dostępne dla większości konsumentów i czy brak dostępności lub niekorzystanie z nich przez mniejszość konsumentów skutkuje społecznym wykluczeniem, oraz ii. czy dostępność i korzystanie z określonych usług obdarza wszystkich konsumentów ogólnymi korzyściami netto, takimi, że uzasadniają publiczną interwencję w sytuacji, gdy określone usługi nie są świadczone na rzecz ogółu w normalnych warunkach komercyjnych. Dlatego też oceniając, czy konieczne jest dalsze świadczenie tych usług należy zbadać, czy usługi te są dostępne dla użytkowników, niezależnie od rodzaju sieci w jakiej usługi te są świadczone (tj. czy jest to sieć stacjonarna, czy sieć ruchoma). Jak pokazuje raport Prezesa UKE o rynku telekomunikacyjnym w 2008 roku: z usług telefonii ruchomej w 2008 roku korzystało w Polsce ponad 43 mln użytkowników, co dało penetrację na poziomie 115,2%. Biorąc jednak pod uwagę 17,7% tzw. nieaktywnych użytkowników, rzeczywista penetracja rynku wyniosła na koniec 2008 roku 97,5% (s. 7). Na chwilę obecną brak jest danych za rok 2009, ale można się spodziewać, iż był to kolejny rok rozwoju dostępności usług telefonii komórkowej. 2
Jeszcze ważniejszą kwestią od nominalnego poziomu penetracji jest kwestia dynamiki rozwoju tego rynku. Przytoczony raport Prezesa UKE pokazuje, iż rynek ten rozwija się w sposób niezwykle dynamiczny, zwiększając nominalny poziom penetracji dostępności usług telefonii komórkowej w okresie 4 lat niemal dwukrotnie, z poziomu 60,4% w 2004 r. do poziomu 115,2% w roku 2008. Wykres nr 1 Poziom penetracji usług telefonii komórkowej w Polsce Źródło: Raport Prezesa UKE o rynku telekomunikacyjnym w 2008 r., s. 57 Powyższe dane pokazują wyraźnie, iż usługa przyłączenia oraz usługi głosowe należy uznać za powszechnie dostępne w Polsce. Ponadto substytucyjność usług telefonii ruchomej potwierdza zasadność uwzględniania obu tych form dostępu przy analizowaniu zasadności utrzymania tych usług w zakresie usługi powszechnej. Potwierdza to także wynik badania przeprowadzonego dla Prezesa UKE przez PBS DGA Sp. z o.o., opublikowane w raporcie Rynek telekomunikacyjny w Polsce w 2009 r. Klienci Indywidualni w ramach którego badana była także kwestia przyczyn nie posiadania telefonu stacjonarnego. Zdecydowana większość respondentów wskazała, iż przyczyną nieposiadania telefonu stacjonarnego jest fakt, iż wystarcza im telefon komórkowy (74,5%). Warto wskazać, iż w ramach tego samego badania jedynie 1,7% respondentów wskazało, iż przyczyną braku telefonu komórkowego jest słaby zasięg w miejscu zamieszkania, co pokazuje, iż dostępność geograficzna usług jest niezwykle wysoka i praktycznie nie budzi problemów dla użytkowników. Izba podkreśla, iż obserwacja działań na innych rynkach w UE pokazuje, iż w innych krajach podejmowane były już działania w ramach których zakres usługi powszechnej był pomniejszony o usługę przyłączenia i dostępu do publicznie dostępnych usług telefonicznych właśnie ze względu na fakt, iż usługi te są dostępne w ramach sieci ruchomych. Dla przykładu 1 września 2006 r. czeski organ regulacyjny wydał decyzję o niewłączania ww. usług do usługi powszechnej ze względu na fakt, że tak cenowa jak i geograficzna dostępność tych usług jest zapewniona poprzez dostępne na rynku usługi stacjonarne i ruchome oraz występowanie efektywnej konkurencji na rynku. 3
W ww. decyzji regulator wskazał także na: silną substytucję ww. usług przez usługi ruchome, wysoką część publicznie dostępnych usług telefonicznych stanowią usługi ruchome pokrycie sieciami ruchomymi w Czechach osiągnęło: pokrycie geograficzne - 98%, pokrycie ludnościowe 99% W związku z powyższym począwszy od 2 września 2006 r. omawiane usługi nie wchodzą w skład usługi powszechnej w Czechach. Podkreślamy, iż nawet gdyby Prezes UKE nie uwzględnił sieci ruchomych w swojej analizie to oferta usług w sieci stacjonarnej jest w zasadzie tożsama z ofertą sieci komórkowej ze względu na fakt, iż zarówno PTC (Era domowa) jak i PTK (Orange stacjonarny) oferują usługi w sieci stacjonarnej, a tym samym praktycznie każdy użytkownik może zakupić te usługi w dowolnym miejscu w Polsce. Co do samej różnorodności i przystępności cenowej, to jak pokazują badania i analizy Prezesa UKE, można mówić o znaczącym wzroście konkurencji w tym segmencie rynku od chwili wprowadzenia konkurencji usługowej opartej na usłudze WLR, a także wzmocnionej rozliczeniami ryczałtowymi w oparciu o płaską stawkę interkonektową. Dodatkowo, zapewnienie możliwości migracji oraz usprawnienie procesu przenośności numerów gwarantują, iż abonenci mogą dokonywać swobodnego wyboru dostawcy usług kierując się swoimi potrzebami oraz najlepszą ofertą w tym zakresie. Reasumując, Izba stoi na stanowisku, iż usługa przyłączenia w stałej lokalizacji oraz usługi świadczone z wykorzystaniem tego przyłącza powinny być wyłączone z zakresu usługi powszechnej. b) usługa spisu abonentów telefonicznych Zdaniem Izby nie istnieją żadne przesłanki do utrzymania usługi spisu abonentów telefonicznych w obecnej formie tj. w formie spisu drukowanego. Zwracamy uwagę, iż jak pokazują badania taka forma spisu cieszy się niewielkim zainteresowaniem użytkowników. Potwierdza to przytaczane już badanie PBS DGA, które pokazuje, iż w 2009 r. z Ogólnokrajowego Spisu Abonentów w ogóle nie korzystało prawie 80% respondentów, a co więcej w przypadku wprowadzenie odpłatności spisów kolejne 80% spośród obecnie korzystających osób deklaruje, iż zaprzestałoby korzystania ze spisu. Tym samym istnieje potrzeba wprowadzenie odpłatności za spisy dla abonentów bądź całkowita zmiana formuły ich wydawania np. na umieszczenie spisu w Internecie lub innym tańszym medium. W tym zakresie Izba podziela stanowisko Prezesa UKE. Izba zgadza się także ze stwierdzeniem, iż jedną z kluczowych kwestii dla świadczenia tej usługi jest dostęp do odpowiedniej bazy danych. Jak się wydaje, jeżeli warunki dostępu do tych danych będą atrakcyjne dla operatorów, to można spodziewać się, iż dostępność tej usługi dla abonentów będzie znaczenie większa, a także będzie ona realizowana w znacznie bardziej wygodnej dla użytkowników formie. Pozwoliłoby to ograniczyć zakres usługi powszechnej w tym zakresie. Na chwilę obecną, zdaniem Izby, niezbędna jest jak najszybsza zmiana formy udostępniania spisu poprzez odejście od drogich i niewygodnych spisów papierowych. 4
c) usługa biura numerów W zakresie usługi Ogólnokrajowego Biura Numerów podzielamy pogląd Prezesa UKE, iż świadczenie tej usługi na zasadach konkurencyjnych w dużej mierze jest uzależnione od dostępu do bazy danych. Dodatkowo pragniemy jednak zwrócić uwagę na inny problem z ewentualnym świadczeniem Ogólnokrajowego Biura Numerów. Dla świadczenia tej usługi dla wszystkich abonentów niezbędne jest zapewnienie operatorowi możliwości obciążenia klientów płatnością z tego tytułu. W chwili obecnej TP nie fakturuje samodzielnie klientów innych operatorów, ale jedynie fakturuje operatora z którym współpracuje w tym zakresie, a to ten podmiot fakturuje swoich klientów za połączenia na numery powiązane z Biurem Numerów. W przypadku świadczenia takich usług przez inne podmioty konieczne będzie zapewnienie tym podmiotom odpowiednich umów, zabezpieczających ściągalność należności. Jak się wydaje najprostszym rozwiązaniem w tym zakresie może być świadczenie tej usługi za pośrednictwem numerów sieci inteligentnej. Wynika to z faktu, iż dla takich numerów operatorzy posiadają już umowy dotyczące realizacji połączeń na te numery przez klientów innych operatorów i zaimplementowanie usługi byłoby stosunkowo proste. W takim wypadku jedynym ograniczeniem jest to, iż zakres ceny możliwej dla ustalenia dla takich klientów musiałby być powiązany z jednostkami taryfikacyjnymi dla połączeń na numery NDIN. Wydaje się jednak, że biorąc pod uwagę wielość taryf i sposobów taryfikacji dla takich numerów (0-70x i 0-80x) kwestia ta nie powinna być znaczącym problemem. Podobny problem dotyczy także operatorów sieci ruchomych, którzy także mogą świadczyć taką usługę. Wydaje się, iż dzięki wykorzystaniu numerów sieci inteligentnej usługa połączeń na Biuro Numerów może być także świadczona przez podmioty nie będące przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. d) publiczne aparaty samoinkasujące Izba w pełni podziela pogląd o wyłączeniu publicznych aparatów samoinkasujących z zakresu usługi powszechnej. W tym zakresie Izba wskazuje, iż jak wynika z badania opublikowanego przez Prezesa UKE ( Raport w zakresie zaspokojenia potrzeb konsumentów na usługi realizowane za pomocą aparatów publicznych zrealizowany na zlecenie Prezesa UKE przez Pentor Research International), dostępność publicznych aparatów samoinkasujących jest wystarczająca dla większości użytkowników, a jednocześnie użytkownicy deklarują brak potrzeby korzystania z tej formy komunikacji (potrzeby te są zaspokojone poprzez inne formy jak np. telefony komórkowe, telefony stacjonarne). Z badania wynika, iż aż 95% Polaków posiada dostęp do innych środków komunikacji elektronicznej niż aparaty publiczne (telefon komórkowy prywatny bądź służbowy, telefon stacjonarny w domu lub w pracy, Internet, telefon u sąsiadów/znajomych). Jednocześnie z aparatów publicznych korzystało tylko 8% badanych co pokazuje niewielkie zainteresowanie tą usługą. Główną grupę użytkowników korzystających z aparatów publicznych stanowią osoby niepełnosprawne (tak pokazują badania publikowane przez UKE). W tej grupie osób proporcje korzystania z aparatów publicznych w stosunku do telefonów komórkowych wynoszą 1:3 (podczas, gdy zgodnie z wynikami przytaczanego badania dla pozostałych użytkowników ta proporcja wynosi 1:10). Powyższe pokazuje, iż słuszny jest postulat KIGEiT ograniczenia zakresu USO dla tej grupy osób. Także polityka inwestycji w 5
zakresie aparatów publicznych powinna być nakierowana na osoby niepełnosprawne, o ile aparaty publiczne pozostaną w zakresie usługi powszechnej. Jednocześnie Izba zwraca uwagę, iż już w chwili obecnej aparaty publiczne nie wchodzą w zakres usługi powszechnej w niektórych państwach członkowskich, jak np. w Estonii i w Finlandii. W konsekwencji, zdaniem KIGEiT, rola aparatów publicznych ulega ciągłemu zmniejszeniu, zwłaszcza w związku z dostępnością usług telefonii komórkowej (zarówno w zakresie penetracji użytkowników, jak i zasięgu sieci), a główną grupą dla której ta usługa jest i powinna być ewentualnie dedykowana są osoby niepełnosprawne. Stąd też zasadne wydaje się rozważenie całkowitego wyłączenia tej usługi z zakresu usługi powszechnej. e) udogodnienia dla osób niepełnosprawnych Odnośnie propozycji rozszerzenia zakresu świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych na wszystkich operatorów, Izba wskazuje, iż nałożenie takiego obowiązku znacząco zwiększy koszty wszystkich operatorów i może spowodować deficytowość tego segmentu rynku, co wiązałoby się z koniecznością ponoszenia kosztu netto dla wszystkich podmiotów. Zważywszy na sektorowy mechanizm finansowania kosztu netto, który obowiązuje obecnie, oznaczałoby to w praktyce brak możliwości odzyskania tego kosztu, gdyż wszystkie podmioty były by i beneficjentami i jednocześnie płatnikami tego kosztu. Jednocześnie, w takim wypadku trudno o wykształcenie mechanizmu konkurencyjności, gdyż świadczenie tego typu udogodnień byłoby obowiązkiem każdego podmiotu, a tym samym mechanizmy konkurencyjne prawdopodobnie nie mogłyby zadziałać. Stąd też wydaje się, iż lepszym rozwiązaniem jest pozostawienie tego obowiązku w ramach obowiązków nałożonych na jednego przedsiębiorcę wyznaczonego. Można także wskazać, wzorem czeskim, iż taki obowiązek w zakresie osób niepełnosprawnych mógłby obejmować pełen zakres usługi powszechnej w obecnym kształcie, ale skierowany wyłącznie do osób niepełnosprawnych. 3) Kwestia jakości usługi powszechnej W zakresie wymogów jakościowych Izba wskazuje, iż określając parametry jakościowe dla usług, Prezes UKE uwzględnił fakt neutralności technologicznej, tak aby wymogi te mogły być spełnione przez podmioty świadczące usługi w każdej technologii, w szczególności uwzględniając usługi VoIP, czy VoB. 4) Kwestia przystępności cenowej Jak wskazaliśmy w punkcie 2a, w ocenie Izby, usługi głosowe są świadczone po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników na bazie zasad konkurencji. Dlatego też Izba stoi na stanowisku, iż nie ma potrzeby utrzymywania w zakresie usługi powszechnej ani samej usług świadczonych z wykorzystaniem łącza stacjonarnego ani dedykowanych pakietów. Izba zwraca uwagę, iż pomimo zaoferowania przez TP pakietu dla osób o niskich dochodach (polan TP przyjazny), cennik ten cieszy się niewielką popularnością, pomimo faktu, iż krąg osób, które mogłyby z niego skorzystać jest bardzo szeroki. Powyższe, w ocenie KIGEiT, wynika z tego, iż na rynku jest szereg innych ofert, które oferują znacznie 6
bardziej przystępne cenowo rozwiązania. Podkreślamy, iż abonenci mogą też korzystać z usług świadczonych w systemie przedpłaconym, który nie tylko pozwala im samodzielnie decydować o wydatkach na rozmowy, ale także pozwala na pełną kontrolę wydatków, a także umożliwia korzystanie z połączeń przychodzących bez żadnych kosztów, nawet w przypadku braku doładowań. Ponadto szereg ofert operatorów stacjonarnych, uwzględniając oferty Era domowa, czy Orange stacjonarny, czy operatorów kablowych jest cenowo porównywalna z pakietami oferowanymi przez TP w ramach usługi powszechnej. Pozwala to postawić tezę, iż TP oferując takie pakiety korzysta z dobrodziejstwa dopłaty do kosztu netto, a operatorzy są w stanie zaoferować porównywalne oferty na zasadach konkurencji, bez możliwości uzyskania dofinansowania. W konsekwencji zasadne jest odstąpienie od takiego wymogu w ramach usługi powszechnej. Do rozważenia jest pozostawienie w ramach usługi powszechnej specjalnych cenników dla osób niepełnosprawnych. W tym zakresie, Izba stoi na stanowisku, iż plany takie powinny być finansowane z budżetu Państwa, a wysokość ulgi ściśle określona w stosunku do komercyjnej oferty TP, tak aby łatwo oszacować koszt netto ponoszony przez budżet. 5) Kwestia kosztu netto Stanowisko Prezesa UKE pozostawia kwestię finansowania usługi powszechnej otwartą. W tym zakresie Izba zwraca się z prośbą o rozważenie postulatu Izby, aby zmienić model finansowania usługi powszechnej, na pełne finansowanie tej usługi z budżetu. Usługa powszechna służy zaspokajaniu potrzeb socjalnych i społecznych ludności. Opieka nad obywatelami w tym zakresie stanowi podstawą funkcję państwa i powinna być finansowana ze środków publicznych, a nie przez prywatnych przedsiębiorców. W kontekście zaś zaspokajania lokalnych potrzeb ludności należy ono do zadań własnych samorządu terytorialnego i powinno być wykonywane ze środków, którym jednostki te dysponują. Nie wyklucza to świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych i OBN poprzez zlecenie wykonywania działalności w tym zakresie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, wyznaczonego do wykonywania tych zadań, ale finansowanych ze środków publicznych, a nie tak jak w chwili obecnej przez przedsiębiorców. Model finansowania kosztów usługi powszechnej ze środków publicznych jest wprost dopuszczony przez Dyrektywę USO. Wskazuje ona co prawda, iż w przypadku finansowania kosztu netto z funduszy publicznych należy przez to rozumieć finansowanie z budżetu administracji centralnej, ale w ocenie Izby w przypadku Polski możliwe byłoby rozwiązanie w którym koszty świadczenia usługi powszechnej byłyby finansowane przez samorządy lokalne. Takie podejście byłoby w dużej mierze zgodne z rozwiązaniami wprowadzonymi w projekcie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdzie samorządom przyznano szerokie kompetencje w zakresie zaspokajania potrzeb ludności w zakresie dostępu do usług telekomunikacyjnych. Można wskazać, iż chociaż w UE przeważa model w którym koszt netto świadczenia usługi powszechnej jest finansowany przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych to występują przypadki w których koszt ten jest finansowany przez państwo (np. Finlandia, Szwecja oraz częściowo Dania). W przypadku Finlandii w celu uzyskania zwrotu kosztów netto, przedsiębiorca wyznaczony może zwrócić się do organu regulacyjnego, który zobowiązany jest do dokonania kalkulacji w celu ustalenia, czy koszt netto wystąpił. Kalkulacja kosztów nie musi opierać się ani na danych przedsiębiorcy wyznaczonego ani w oparciu o stosowaną przez niego kalkulację kosztów. W przypadku ustalenia przez organ regulacyjny, że koszt netto wystąpił, po złożeniu przez przedsiębiorcę wyznaczonego 7
wniosku, minister ds. transportu i łączności może podjąć decyzję o zwrocie kosztów netto w zakresie, w jakim stanowią one niesprawiedliwe obciążenie dla przedsiębiorcy wyznaczonego. Minister związany jest kalkulacją kosztów dokonaną przez NRA. Taki model został także w ostatnim czasie wprowadzony w Czechach, gdzie dotychczas finansowanie usługi powszechnej było realizowane według systemu mieszanego. Podsumowując, Izba gorąco popiera konsultowany projekt Prezesa UKE, zwracając uwagę na możliwość zmiany niektórych postulatów przedstawionych w konsultowanym dokumencie. Dodatkowo Izba postuluje, aby część proponowanych zmian wprowadzić już teraz, z wykorzystaniem możliwości jakie daje Prezesowi UKE art. 155 Kpa. W ocenie Izby, już w chwili obecnej zasadne jest rozważenie zniesienia lub ograniczenia obowiązków dotyczących: a) obowiązku przyłączenia do sieci oraz świadczenia usług z wykorzystaniem tego przyłącza; b) obowiązku drukowania ogólnokrajowego spisu abonentów (poprzez zmianę form publikacji tego spisu) c) publicznych aparatów samoinkasujących (poprzez zniesienie tego obowiązku lub zmniejszenie gęstości PAS). Prezes Zarządu Stefan Kamiński 8