Parlament Europejski 2014-2019 Komisja Petycji 29.5.2015 KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Przedmiot: Petycja nr 1657/2013, którą złożył Paul Ryan (Irlandia), w sprawie potrzeby reformy systemu Szkół Europejskich 1. Streszczenie petycji Składający petycję wzywa do: 1) przeprowadzenia niezależnego audytu Szkół Europejskich, w szczególności w zakresie egzaminów maturalnych z matematyki i chemii z 2012 r.; 2) bezzwłocznego wdrożenia rezolucji Parlamentu Europejskiego z września 2011 r. zabezpieczającej gruntowną zmianę obecnego statusu prawnego Szkół Europejskich; oraz 3) do czasu realizacji punktu 2 powyżej natychmiastowego zawarcia przez Szkoły Europejskie umowy przejściowej, na podstawie której przyjmą one zobowiązanie do przestrzegania przepisów unijnych bez żadnych ograniczeń. Szkoły Europejskie utworzono na mocy umowy międzyrządowej podpisanej przez państwa członkowskie UE i uważa się, że szkoły te działają całkowicie poza przepisami prawa Unii Europejskiej, ale mają swój wewnętrzny system prawny sui generis. Obywatele nie mają możliwości wykonywania praw przysługujących im na mocy prawa europejskiego względem tej instytucji europejskiej. Wpływ na niektórych uczniów uważa się za znaczący; twierdzi się również, że plany tych uczniów dotyczące kształcenia wyższego zostały zaprzepaszczone. Tym obywatelom Unii nie przysługują żadne prawa dochodzenia roszczeń względem Szkół Europejskich. Istnieniu tego problemu po prostu się zaprzecza, a Szkoły Europejskie nie podlegają prawu europejskiemu. Istnieje wewnętrzny system odwoławczy w ramach Szkół Europejskich, ale jest on stronniczy. Szkoły Europejskie rzadko przegrywają sprawę wniesioną w postępowaniu odwoławczym do tego organu. Ten stan niepewności prawnej oraz brak zarządzania zostały dostrzeżone przez Parlament Europejski, Komisję Europejską, Radę Europejską w maju 2013 r., a także przez Trybunał Sprawiedliwości i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Sedno sprawy polega na tym, że Szkoły Europejskie będące symbolem Unii Europejskiej to fikcja, jeśli chodzi o funkcjonowanie jako instytucja europejska, i tak naprawdę działają na podstawie własnych przepisów. 2. Dopuszczalność CM\1063521.doc PE537.475v02-00 Zjednoczona w różnorodności
Petycja uznana została za dopuszczalną dnia 4 czerwca 2014 r. Zwrócono się do Komisji o przekazanie informacji (art. 216 ust. 6 Regulaminu). 3. Odpowiedź Komisji otrzymana dnia 29 sierpnia 2014 r. Petycja Składający petycję podnosi szereg kwestii dotyczących systemu Szkół Europejskich (ESS), w szczególności odnosi się do systemu prawnego Szkół Europejskich oraz wyników egzaminów maturalnych z matematyki i chemii, które odbyły się w 2012 r. Od października 2012 r. składający petycję kontaktował się z Komisją wielokrotnie i na wszystkich szczeblach (ok. 40 razy) w sprawach poruszonych w petycji. Komisja uważa, że udzieliła stosownej odpowiedzi na wszystkie zadane przez niego pytania. W wiadomości e-mail z dnia 21 maja 2014 r. składający petycję wezwał do działania zgodnie z art. 265 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zarzucając, że Komisja, wbrew swoim zobowiązaniom, nie zapewniła odpowiednich praw dochodzenia roszczeń w związku z decyzjami ESS i Rady ds. Zażaleń Szkół Europejskich. Komisja odpowiedziała w wiadomości elektronicznej z dnia 30 czerwca 2014 r. Uwagi Komisji Przepisy mające zastosowanie do ESS zawarto w Konwencji określającej Statut Szkół Europejskich ( konwencji ), będącej umową na mocy międzynarodowego prawa publicznego podpisaną przez wszystkie państwa członkowskie oraz ówczesne Wspólnoty Europejskie 1. Na mocy tej umowy międzynarodowej utworzono niezależny system zarządzania i środków ochrony prawnej niezwiązany z systemem ustanowionym na mocy traktatów UE. W punkcie 39 wyroku z 2011 r. w sprawie C-196/09 Miles i in., Zb.Orz. s. I-5105, ECLI:EU:C:2011:388, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że: Szkoły Europejskie [...] zgodnie z motywem pierwszym i trzecim konwencji o Szkołach Europejskich stanowią system»sui generis«, tworzący w drodze umowy międzynarodowej formę współpracy między państwami członkowskimi oraz między nimi a Unią Europejską w celu zapewnienia, dla prawidłowego funkcjonowania instytucji europejskich, wspólnego kształcenia dzieci pracowników tych instytucji. Unia Europejska jako strona konwencji reprezentowana jest przez Komisję. Podobnie jak w innych obszarach współpracy międzynarodowej Unii przysługuje szeroki zakres swobody w definiowaniu i reprezentowaniu interesów Unii w ramach ESS. Organem decyzyjnym ESS jest Rada Najwyższa Szkół Europejskich, do kompetencji której należy również wdrażanie postanowień konwencji w drodze szczegółowych przepisów wykonawczych. Na tym forum Komisji, która reprezentuje Unię, przysługuje jeden głos. W związku z powyższym Komisja nie może ponosić wyłącznej odpowiedzialności za wszystkie 1 Dz.U. L 212 z 17.8.1994, s. 3 14. PE537.475v02-00 2/7 CM\1063521.doc
decyzje dotyczące zarządzania ESS, ponieważ w rzeczywistości są one podejmowane w drodze głosowania, w którym uczestniczy również wszystkich 28 państw członkowskich. Składający petycję przedstawia kilka wniosków: Wezwanie do przeprowadzenia niezależnego audytu Szkół Europejskich Komisja nie podziela opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, który w decyzji z kwietnia 2012 r. stwierdził, że Komisja nie ustosunkowała się w odpowiedni sposób do wniosku o przeprowadzenie niezależnego, zewnętrznego audytu Szkół Europejskich, co jego zdaniem stanowiło przypadek niewłaściwego administrowania. Komisja jest zdania, że przedsięwzięto już i w dalszym ciągu podejmuje się odpowiednie środki w celu zapewnienia odpowiedniej kontroli ESS: - W odniesieniu do spraw z zakresu edukacji Szkoły Europejskie biorą udział w badaniach PISA organizowanych przez OECD; poziom nauki w szkołach monitorują krajowi inspektorzy z państw członkowskich, którzy są częścią krajowych systemów edukacji, odpowiadają za przygotowanie programu nauczania Szkół Europejskich oraz posiadają szczegółową wiedzę i doświadczenie w zakresie krajowych programów nauczania; wreszcie maturę europejską ocenia Uniwersytet w Cambridge; - Jeśli chodzi o kwestie finansowe, Trybunał Obrachunkowy i Służba Audytu Wewnętrznego Komisji przeprowadzają coroczne audyty. w szczególności w związku z egzaminami maturalnymi z matematyki i chemii z 2012 r. w celu odbudowania wiarygodności matury europejskiej W odniesieniu do egzaminów z matematyki z 2012 r. prawdą jest, że z powodu rozbieżności pomiędzy pytaniami egzaminacyjnymi a programem nauczania oraz z powodu zastosowania nowego narzędzia technicznego początkowa średnia ocena na maturze z tego przedmiotu była niższa niż w większości lat ubiegłych. Przeprowadzono formalne dochodzenie, w ramach którego sprawozdania złożyli przewodniczący matury europejskiej z 2012 r. i specjalista z Uniwersytetu Londyńskiego; w efekcie zdecydowano, że oceny wszystkich osób, które przystąpiły do egzaminu, zostaną podniesione. Te szczególne okoliczności nie istniały w przypadku egzaminów z chemii. Niemniej jednak po otrzymaniu zażaleń od kilkorga rodziców wszczęto dochodzenie, za które również odpowiadał przewodniczący matury europejskiej z 2012 r.; stwierdził on, że poziom trudności egzaminu z chemii w 2012 r. był porównywalny z poziomem z lat ubiegłych. Córka składającego petycję była jedną z osób, które przystąpiły do egzaminu z chemii. Kolejne zażalenia napływające do Rady ds. Zażaleń Szkół Europejskich były nieskuteczne, co oznacza, że środki ochrony prawnej przewidziane w konwencji zostały wyczerpane. Natychmiastowe wdrożenie rezolucji Parlamentu Europejskiego z września 2011 r., w której poparto gruntowną zmianę obecnego statusu prawnego Szkół Europejskich, a w międzyczasie natychmiastowe zawarcie przez Szkoły Europejskie umowy przejściowej, na podstawie której będą one bezwarunkowo przestrzegać przepisów unijnych. CM\1063521.doc 3/7 PE537.475v02-00
Zdaniem składającego petycję opinia Parlamentu Europejskiego, wyrażona w sprawozdaniu Jeana-Marie Cavady przyjętym we wrześniu 2011 r. 1 i towarzyszących mu zaleceniom, jest jak dotąd ignorowana. Nie jest to prawdą. W kwietniu 2012 r. Sekretarz Generalny Szkół Europejskich przedstawił Radzie Najwyższej Szkół Europejskich dokument w sprawie działań następczych. W lutym 2014 r. Sekretarz Generalny Szkół Europejskich przedstawił Komisji Kultury i Edukacji Parlamentu Europejskiego zaktualizowane informacje dotyczące działań następczych w związku ze sprawozdaniem Jeana-Marie Cavady. Ponadto w ostatnim czasie wprowadzono kilka zmian w celu usprawnienia systemu ochrony prawnej w ramach ESS. W konwencji przewiduje się, że zażalenia dotyczące ESS można kierować do Rady ds. Zażaleń. Na wniosek Komisji Europejskiej w kwietniu 2013 r. Rada Najwyższa Szkół Europejskich powołała grupę roboczą skupiającą prawników wysokiego szczebla, w ramach której omawiane są kwestie związane ze wzmocnieniem systemu prawnego, w szczególności sposoby stworzenia systemu odwoławczego. Komisja ma swoich przedstawicieli w grupie roboczej i dokłada wszelkich starań, aby wnieść wkład w opracowanie analizy istniejącej sytuacji i przedstawienie możliwych rozwiązań na rzecz jej poprawy w celu wypracowania konsensusu pomiędzy członkami grupy roboczej i Rady Najwyższej Szkół Europejskich. Wszystkie zróżnicowane aspekty proponowanych rozwiązań na rzecz usprawnienia systemu odwoławczego Szkół Europejskich są skomplikowane i należy je omówić bardzo szczegółowo. Komisja kilkukrotnie informowała składającego petycję o bieżącej sytuacji grupy roboczej, w związku z czym składający petycję dobrze wie, że kwestie podniesione przez Parlament Europejski nie zostały zignorowane. Powołano nowego sekretarza Rady ds. Zażaleń, który objął urząd dnia 1 stycznia 2014 r. i który nie ma powiązań hierarchicznych z Biurem Sekretarza Generalnego. Rada ds. Zażaleń funkcjonuje w sposób przejrzysty, a Przewodniczący Rady ds. Zażaleń regularnie przekazuje Radzie Najwyższej Szkół Europejskich sprawozdania dotyczące badanych spraw oraz ich wyników. Ostatnie sprawozdanie przedstawiono podczas posiedzenia Rady Najwyższej Szkół Europejskich w kwietniu 2014 r. Składający petycję wspomina również o kryzysie dotyczącym ESS, który został omówiony na posiedzeniu Rady Europejskiej w maju 2013 r. Kwestia ta miała związek z podziałem kosztów między państwami członkowskimi, a także dużą liczbą nieobsadzonych stanowisk dla oddelegowanych nauczycieli w ESS. Następnie w listopadzie 2013 r. Rada Najwyższa Szkół Europejskich osiągnęła porozumienie w sprawie zasad podziału kosztów, a niedawno, w czerwcu 2014 r., osiągnęła porozumienie w sprawie praktycznego i finansowego wdrożenia zasad podziału kosztów. Wniosek Komisja uważa, że przedsięwzięto i w dalszym ciągu podejmuje się niezbędne środki na rzecz rozwiązania kwestii podniesionych w petycji dotyczących ogólnego funkcjonowania ESS. Jeżeli chodzi o konkretny wniosek dotyczący egzaminów z matematyki i chemii z 2012 r., obie kwestie zostały zbadane, w wyniku czego oceny z matematyki zostały podniesione, podczas gdy w odniesieniu do egzaminów z chemii nie dopatrzono się nieprawidłowości. 1 http://www.europarl.europa.eu/si'des/getdoc.do?type=ta&reference=p7-ta-2011-0402&language=en. PE537.475v02-00 4/7 CM\1063521.doc
Sekretarz Generalny nadal zapewnia realizację działań następczych związanych z rezolucją Parlamentu Europejskiego, ponadto jak przedstawiono szczegółowo powyżej przeprowadzana jest analiza systemów odwoławczych Szkół Europejskich. Komisja wspiera tę inicjatywę i odgrywa aktywną rolę w grupie roboczej. Komisja Europejska uważa, że przedsięwzięto odpowiednie środki lub są one w dalszym ciągu podejmowane w ramach Rady Najwyższej Szkół Europejskich oraz zgodnie z postanowieniami konwencji o Szkołach Europejskich. Podsumowując, Komisja uważa, że zarzuty składającego petycję są nieuzasadnione. Poczyniono wszelkie niezbędne kroki w kontekście międzyrządowego systemu zarządzania w celu zapewnienia stosownych działań następczych w związku z rezolucją Parlamentu Europejskiego oraz w celu rozwiązania kwestii dotyczącej usprawnienia systemu odwoławczego ESS. 4. Odpowiedź Komisji (REV) otrzymana dnia 29 maja 2015 r. W odniesieniu do wniosku o przeprowadzenia audytu w związku z egzaminami maturalnymi z matematyki i chemii z 2012 r. w celu odbudowania wiarygodności matury europejskiej W związku ze strukturą systemu Szkół Europejskich Komisja jest tylko jednym z wielu podmiotów, dlatego też nie może podejmować sama tego typu decyzji i polega na informacjach otrzymywanych od Sekretarza Generalnego Szkół Europejskich, który jest odpowiedzialny za ogólne zarządzanie systemem. Kiedy pojawiły się problemy w kontekście matury z chemii w 2012 r., wszczęto dochodzenie, za które również odpowiadał przewodniczący matury europejskiej z 2012 r.; Komisja zdecydowanie popierała takie dochodzenie. Komisja musi również podkreślić, że nie jest ona zaangażowana w pojedyncze sprawy, którymi zajmuje się Rada ds. Zażaleń. Rada ds. Zażaleń jest niezależną instytucją posiadającą własny status prawny. Sześciu członków Rady ds. Zażaleń, których kompetencje w dziedzinie prawa zostały uznane, jest wybieranych na podstawie listy sporządzanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Większość obecnych członków to sędziowie ze znacznym doświadczeniem w sądownictwie w ich własnych państwach członkowskich. Komisja uważa, że nie ma wątpliwości co do ich etyki zawodowej. W odniesieniu do kwestii poruszonej przez p. Ryana podczas posiedzenia Komisji Petycji dotyczącej egzaminów z chemii w 2014 r. W odniesieniu do egzaminów z chemii w 2014 r. Sekretarz Generalny Szkół Europejskich przyznał, że ogólnie oceny były niższe w porównaniu ze średnią wyników z ostatnich 10 lat oraz że przyznawanie ocen różniło się od tego, jak wygląda to zazwyczaj. Komisja zwraca uwagę, że przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej w porozumieniu z Sekretarzem Generalnym zdecydował niezwłocznie o przeanalizowaniu tych wyników. Ponadto 14 uczniów zgodziło się podejść do nowego egzaminu we wrześniu. Sekretarz Generalny nie słyszał o przypadku, w którym studenci napotykaliby trudności w dostaniu się na uniwersytet CM\1063521.doc 5/7 PE537.475v02-00
w związku z wyjątkowymi okolicznościami towarzyszącymi egzaminowi z chemii w 2014 r. Pomimo że podjęto niezwłocznie konieczne działania w związku z egzaminem maturalnym z chemii w 2014 r., Komisja uznała, że sprawa ta wymaga dogłębniejszego rozpatrzenia, dlatego też zwróciła się do Sekretarza Generalnego Szkół Europejskich o podjęcie dyskusji na potrzeby pogłębionej analizy przyczyn takich wyników i rozbieżności. W przedstawionym na posiedzeniu Rady Najwyższej w dniach 2 4 grudnia 2014 r. sprawozdaniu w sprawie europejskiej matury w roku 2014 przewodniczący matury europejskiej przedstawił zalecenia w celu poprawy przebiegu egzaminów z chemii (np. jasne instrukcje dotyczące treści i aspektów kognitywnych egzaminów oraz szczegółowe wytyczne odnoszące się do korekty egzaminów pisemnych). Komisja uważa, że należy przyjąć z dużą uwagą zalecenia przewodniczącego w celu uniknięcia sytuacji, w której tego typu trudności wystąpiłyby ponownie. Komisja przyznaje, że należałoby wprowadzić praktyczne usprawnienia i w istocie poruszyła tę kwestię podczas wspomnianego wyżej posiedzenia Rady Najwyższej w swoim oficjalnym oświadczeniu. W odniesieniu do gruntownych zmian w statusie prawnym Szkół Europejskich System Szkół Europejskich jako organizacja międzynarodowa jest jedyny w swoim rodzaju i z tej racji jest tylko w pewnej mierze porównywalny z systemami krajowymi. Jest to autonomiczny system sui generis rządzący się własnymi zasadami, które są odrębne i różne od zasad regulujących krajowe systemy edukacji. Aby zapewnić odpowiednią ochronę prawną, traktat ustanawiający system Szkół Europejskich i zasady jego wdrażania zawierają szczegółowe przepisy dotyczące zakwestionowania przed Radą ds. Zażaleń legalności pewnych aktów szkół. Pomimo iż zgodne z prawdą jest, że mające bezpośrednie zastosowanie postanowienia traktatów i dyrektyw UE nie obowiązują jako takie Szkół Europejskich, Rada ds. Zażaleń stwierdza konsekwentnie w swoich decyzjach, że Szkoły Europejskie muszą postępować zgodnie z ogólnymi zasadami prawa UE, takimi jak prawo do równego traktowania i niedyskryminacji, ochrona uzasadnionych oczekiwań oraz prawo do skutecznej ochrony sądowej. System ochrony prawnej Szkół Europejskich powierza wyłączne kompetencje do rozstrzygania szeregu kwestii Radzie ds. Zażaleń. W odniesieniu do innych kwestii, jeżeli traktat ustanawiającym ten system i zasady jego wdrażania nie przewiduje wyraźnie środków ochrony prawnej, uznaje się, że zastosowanie ma prawo krajowe państwa członkowskiego, na którego terytorium działa dana szkoła, w związku z czym zainteresowane strony mogą kierować skargi do sądów krajowych kraju przyjmującego daną szkołę. Ma to w szczególności zastosowanie do kwestii dotyczących domniemanej odpowiedzialności cywilnej i karnej szkół. Należy jednak przyznać, że obecnie system ochrony prawnej Szkół Europejskich nie przewiduje możliwości odwołania się od decyzji Rady ds. Zażaleń. Pomimo że takie odwołanie nie jest wymogiem zawartym w Europejskiej konwencji praw człowieka, Rada Najwyższa z inicjatywy Komisji powołała grupę roboczą w kwietniu 2013 r., w której PE537.475v02-00 6/7 CM\1063521.doc
znaleźli się prawnicy uznani za specjalistów w tej dziedzinie, w celu przeanalizowania, w jaki sposób można wzmocnić system prawny Szkół Europejskich, a w szczególności w jaki sposób wprowadzić system odwoławczy. Ostatnie posiedzenie grupy roboczej odbyło się dnia 12 listopada 2014 r. i przyjęto wówczas komunikat zawierający szereg propozycji, jakie zostaną przedstawione Radzie Najwyższej w kwietniu 2015 r. i na podstawie których podejmie ona decyzję. Wniosek Komisja rozpatrzyła kwestie poruszone przez składającego petycję na tyle, na ile umożliwiają to ograniczenia systemu Szkół Europejskich. W odniesieniu do nowego elementu dotyczącego egzaminu maturalnego z chemii w 2014 r., Komisja zwróciła się do Sekretarza Generalnego Szkół Europejskich o podjęcie dyskusji na potrzeby pogłębionej analizy przyczyn takich wyników i rozbieżności. Komisja będzie kontynuowała toczące się już obecnie dyskusje na temat stworzenia systemu odwoławczego w Szkołach Europejskich. Komisja zdecydowanie popiera tę inicjatywę i odgrywa czynną rolę w grupie roboczej, która zakończyła już prace. Ich wyniki zostaną przedstawione Radzie Najwyższej do decyzji w kwietniu 2015 r. Komisja musi jednak podkreślić, że uprawnienia do podjęcia decyzji w sprawie ewentualnych zmian posiada Rada Najwyższa Szkół Europejskich. Podsumowując, Komisja uważa, że zajęła się wszystkimi problematycznymi kwestiami przedstawionymi przez składającego petycję, które znajdują się w zakresie jej kompetencji. Poczyniono wszelkie niezbędne kroki w kontekście międzyrządowego systemu zarządzania w celu zapewnienia stosownych działań następczych w związku z rezolucją Parlamentu Europejskiego oraz w celu rozwiązania kwestii dotyczącej usprawnienia systemu odwoławczego Szkół Europejskich. CM\1063521.doc 7/7 PE537.475v02-00