Zeszyty naukowe nr 2 Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni 2004 Krzysztof Surówka Kierunki zmian systemu zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego 1. Zagadnienia ogólne Ustrój finansowy jednostek samorządu terytorialnego (JST) jest integralną częścią systemu finansów publicznych. Dlatego też reforma finansów publicznych będzie wywierać istotny wpływ na system zasilania finansowego gmin, powiatów i województw samorządowych. Pojawiają się zatem pytania, w jakim kierunku zmiany te powinny zmierzać i czy rzeczywiście są one niezbędne? W ciągu 14 lat funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce zbudowane zostały solidne podstawy funkcjonowania systemu zasilania finansowego JST, a zwłaszcza gmin. Dlatego też dalsze zmiany w tym systemie powinny być prowadzone w sposób ostrożny i racjonalny. Struktura dochodów wszystkich poziomów organizacyjnych JST w Polsce nie budzi większych zastrzeżeń. 41% dochodów JST stanowią bowiem dochody własne (w tym 13% udziały w PIT i CIT), 37% subwencja z budżetu państwa, a 22% dotacje celowe, głównie na finansowanie zadań zleconych (62% ogółu dotacji celowych). Struktura ta jest jednak znacznie zróżnicowana, zarówno pomiędzy poszczególnymi szczeblami samorządu terytorialnego, jak również pomiędzy poszczególnymi jednostkami, w ramach gmin, powiatów i województw samorządowych. Najbardziej korzystnie kształtuje się ona w przypadku gmin (w tym również miast na prawach powiatu). Na koniec 2001 roku 52% dochodów gmin stanowiły dochody własne, 36% subwencja z budżetu państwa, a 12% dotacje celowe. Proporcje te są zupełnie prawidłowe i moim zdaniem - nie wymagają w przyszłości większych korekt. Należy także podkreślić, że gminy w Polsce realizują 77% wszystkich zadań JST. W przypadku województw samorządowych struktura dochodów na koniec 2001 roku kształtowała się odpowiednio; 13% dochody własne, 34% subwencja z budżetu państwa, 53% dotacje celowe. Wprawdzie udział poszczególnych źródeł dochodów w finansowaniu zadań województw może budzić wątpliwości z punktu widzenia samodzielności finansowej tego poziomu organizacyjnego samorządu terytorialnego, należy jednak zwrócić uwagę, że województwa samo-
22 rządowe otrzymują z budżetu państwa znaczne dotacje na inwestycje, na kontrakty wojewódzkie, a także dotacje od gmin i powiatów na finansowanie wspólnych przedsięwzięć. Ponadto, biorąc pod uwagę udział województw w finansowaniu zadań JST w Polsce ( 5% wszystkich zadań samorządu terytorialnego), nie wydaje się, aby ich system zasilania finansowego miał mieć podstawowe znaczenie dla reformy systemu finansów publicznych. Najwięcej wątpliwości budzi struktura dochodów powiatów; dochody własne stanowiły tam na koniec 2001 roku zaledwie 9% ogółu ich dochodów (w tym udział w PIT 1%), subwencja z budżetu państwa 46%, a dotacje celowe 45%. Ten poziom organizacyjny samorządu terytorialnego finansuje około 18% wszystkich wydatków JST. 2. Wpływ zmian w systemie zasilania JST po roku 2003 na ich samodzielność finansową Zmiany w systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce powinny były nastąpić już w roku 2001, ponieważ ciągle jeszcze stosowana ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego miała obowiązywać tylko w latach 1999 2000. Celem zmian systemu zasilania finansowego JST jest zwiększenie dochodów własnych gmin, powiatów i województw samorządowych. Na pozór idea ta wydaje się słuszna, gdyż duży udział dochodów własnych jest symptomem samodzielności finansowej JST. Należy jednak zwrócić uwagę, że Ministerstwo Finansów, podejmując w 2003 roku prace nad reformą finansów publicznych, dąży równocześnie do radykalnego ograniczenia transferów środków z budżetu państwa do pozostałych ogniw sektora publicznego oraz poza sektor finansów publicznych, po to, aby zmniejszyć deficyt budżetu państwa. Dlatego też, wskutek zmian w systemie zasilania finansowego jednostek samorządu terytorialnego (a zwłaszcza zwiększenia ich samodzielności finansowej), jednostkom tym raczej nie przybędzie dochodów. Należy także podkreślić, że zwiększanie dochodów własnych JST dokona się głównie poprzez wzrost udziałów samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych. I tak w 2004 roku udziały gmin w PIT zwiększą się z 27,6% do 39,94% a w CIT z 5% do 6,7%. W przypadku powiatów wzrost dochodów własnych będzie bardziej znaczący, gdyż powiaty otrzymały 10,25% udziału w PIT (w latach 1999-2003 udział ten wynosił 1%) oraz 1,40 % udziału w CIT z terenu powiatu, podczas, gdy dotychczas nie posiadały z tego źródła żadnych dochodów. W budżetach województw również nastąpi wzrost dochodów własnych wskutek wzrostu udziału w CIT z 0,5% do 15,90% a w PIT z 1,5% do 1,6%. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że zwiększenie dochodów własnych samorządów terytorialnych poprzez podwyższenie procentowych udziałów w podatkach centralnych jest jedynie pozorowanym usamodzielnieniem JST w Polsce; co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze dlatego, że przy obecnej konstrukcji udziałów w PIT i CIT ich zwiększenie w żaden sposób nie wpłynie na władztwo podatkowe gmin, powiatów i województw. Są to bowiem udziały liczone procentowo, poprzez które nie można bezpośrednio wpływać na zachowanie podmiotów znajdujących się na danym terenie. Procentowe udziały w PIT i CIT są swoistego rodzaju subwencją, uzależnioną od koniunktury, którą oferuje się samorządom, zamiast subwencji gwarantowanych ustawowo. Po drugie zwiększenie dochodów samorządów terytorialnych z udziałów w podatkach dochodowych wiąże się ściśle z dynamiką wzrostu PKB. Z kolei wzrost PKB będzie możliwy, jeżeli koszty funkcjonowania podmiotów gospodarczych ulegną obniżeniu. Zaś istotnym elementem tych kosztów są wysokie podatki i składki. Ograniczenie obciążeń fiskalnych dokonywane jest między innymi poprzez zmiany w systemie podatkowym. Od 2004 roku zmniejszone zostały stawki podatkowe w CIT (z 27% w 2003 roku) do 19%. Wprowadzony został także proporcjonalny 19% podatek dochodowy dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Należy więc przypuszczać, że w najbliższych latach dochody z tych dwóch podatków nie będą dynamicznie rosnąć, a być może nawet ulegną obniżeniu. W przypadku zwiększenia dochodów własnych w strukturze dochodów JST wzrośnie także odpowiedzialność władz samorządowych za ściąganie dochodów podatkowych. Czy JST są lepiej przygotowane do ściągania tych dochodów, aniżeli służby ministerstwa finansów? Należy wątpić. Wręcz odwrotnie dotychczasowe doświadczenia wskazują, że władza lokalna ugina się pod presją mieszkańców i bardziej jest skłonna do obniżania stawek, stosowania zwolnień, ulg i umorzeń i to nie tylko w celu promowania rozwoju przedsiębiorczości na swoim terenie. To wszystko pozwala na wysunięcie tezy, iż zmiana systemu zasilania finansowego JST wcale nie jest gwarancją, iż po roku 2003 zwiększy się ich samodzielność finansowa w taki sposób, aby w kilku najbliższych latach doprowadziło to do zwiększenia ich dochodów. Tymczasem, wbrew pozorom, samorządy terytorialne w Polsce nie posiadają nadmiaru środków. Dlatego też nowy system zasilania finansowego na pewno nie umożliwi wygenerowania nadwyżek finansowych, które pociągnęłyby za sobą możliwość pozyskania środków z funduszy Unii Europejskiej. Dlatego też radykalna zmiana struktury dochodów JST polegająca na odebraniu tym jednostkom subwencji (gwarantowanych ustawowo!) na rzecz dochodów własnych, chociaż z pozoru atrakcyjna, jest niebezpieczna. JST realizują w Polsce podstawowe zadania w zakresie zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych w dziedzinie opieki społecznej, oświaty, kultury, ale także usług komunalnych. Poziom jakościowy tych usług w stosunku do państw UE jest niski a polskie społeczeństwo ubogie. Administracja rządowa nie powinna więc odcinać się od odpowiedzialności za zaspokajanie potrzeb w tym zakresie, ograniczając transfery z budżetu państwa. Tymczasem od 1 stycznia 2004 roku 23
24 wysokość subwencji ogólnej dla gmin, powiatów i województw samorządowych, zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 października 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określać będzie ustawa budżetowa. Oznacza to, że kwotę przeznaczoną na subwencję ogólną będzie proponował projektodawca budżetu państwa. W tym zakresie nie ma on obowiązku prowadzenia jakichkolwiek konsultacji z przedstawicielami strony samorządowej. Również (zgodnie z art. 27 cytowanej ustawy), wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego od 1 stycznia 2004 roku określa corocznie ustawa budżetowa. Odebranie samorządom subwencji gwarantowanych ustawowo (które są pewnym i stabilnym źródłem dochodów, docierającym do JST w odpowiednim czasie i bez zakłóceń koniunkturalnych), może oznaczać dalsze obniżanie jakości świadczonych usług. 3. Propozycje dalszych modyfikacji systemu zasilania finansowego JST w Polsce Wprowadzenie rozwiązań nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie daje żadnych gwarancji zwiększenia samodzielności finansowej JST w Polsce, a także nie przysporzy tym podmiotom - przynajmniej w kilku najbliższych latach dochodów. Wydaje się natomiast, że zwiększenie dochodów własnych samorządów terytorialnych byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby została radykalnie zmieniona konstrukcja podatku dochodowego od osób fizycznych. Zmiany te powinny jednak zmierzać w kierunku wprowadzenia podatku liniowego (liczonego według stawki, która wcale nie musiałaby oznaczać ograniczenia wpływów, w stosunku do aktualnych dochodów z PIT!) uproszczonego, tzn. przy znacznym ograniczeniu ulg podatkowych. Równocześnie należałoby wprowadzić dla wszystkich osób fizycznych wysoką kwotę wolną od podatku (np. na poziomie najniższego wynagrodzenia). Dla osób o niskich dochodach byłaby ona istotną ulgą podatkową, oznaczającą zwolnienie części dochodów z podatku (spora część dotychczasowych podatników PIT byłaby nie opodatkowana, chociaż podatkiem objęta). W przypadku wysokich dochodów kwota wolna nie miałaby praktycznie żadnego znaczenia, jeśli chodzi o uszczuplenie wpływów z PIT do budżetu (ale byłaby spełniona zasada równości opodatkowania). W przypadku proporcjonalnego opodatkowania dochodów z PIT i CIT można by wrócić do zarzuconej w 1998 roku koncepcji dodatków do podatków dochodowych. Zasadnicze różnice pomiędzy udziałami w podatkach dochodowych a dodatkami do podatków polegają na tym, że w przypadku udziałów władze samorządowe nie posiadają większego wpływu na wielkość dochodów budżetowych. Środki są im bowiem przekazywane niejako automatycznie z budżetu państwa, a o wysokości udziału decyduje ustawodawca. Dochody te nie pełnią więc funkcji motywacyjnej, gdyż:
- nie wymagają od samorządów większych wysiłków w celu ich uzyskania, - władze samorządowe nie mogą za ich pośrednictwem aktywnie oddziaływać na podmioty znajdujące się na ich terenie. Wprowadzenie dodatków lokalnych do podatków państwowych oznacza, że władzom samorządowym przysługuje ustawowe uprawnienie do nałożenia obciążenia fiskalnego. Prawo to sprawia, że władze samorządowe uzyskują narzędzia, za pośrednictwem których mogą aktywnie oddziaływać na podmioty tworzące bazę ekonomiczną danego terenu. Po uchwaleniu w naszym kraju ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców, posiadanie takiego narzędzia jak dodatki do podatków dochodowych, miałoby istotne znaczenie dla kształtowania form tej pomocy. Reformując system zasilania finansowego JST nie ma potrzeby o czym wspomniałem wcześniej dokonywania radykalnych zmian w systemie subwencjonowania. Część oświatowa subwencji ogólnej (stanowi ona ponad 75% całości subwencji ogólnej dla JST i prawie 27% ich wszystkich dochodów) powinna zostać utrzymana, jednakże należałoby rozważyć możliwość uwzględnienia w algorytmie liczenia tej subwencji takiej wielkości, jak liczba uczniów w poszczególnych szkołach, np. w stosunku do powierzchni szkoły, zwłaszcza w miastach. Niż demograficzny sprawia, że liczba uczniów maleje, tymczasem presja mieszkańców na władze samorządowe powoduje, że szkoły nie są likwidowane, mimo że racjonalne zarządzanie finansami w oświacie tego wymaga (a nie ma przeciwwskazań społecznych). Mogłoby to w przyszłości sprzyjać ograniczeniu wielkości środków przekazywanych z budżetu państwa (w ramach subwencji oświatowej) dla JST o małej liczbie uczniów i dużej liczbie szkół. Wydatki na oświatę stanowiły w 2001 roku około 40% wydatków ogółem JST w Polsce. Racjonalizacja wydatków w tym zakresie powinna sprzyjać ograniczaniu wydatków publicznych w kolejnych latach, biorąc pod uwagę zmniejszająca się liczbę dzieci w wieku szkolnym. W przypadku pozostałych części subwencji, które są przekazywane JST (tzn. części podstawowej i rekompensującej dla gmin oraz części wyrównawczej i drogowej dla powiatów i województw samorządowych) nie ma potrzeby dokonywania istotnych zmian. Algorytm liczenia tych części subwencji jest bowiem poprawny i zmiany powinny mieć jedynie charakter kosmetyczny. Zresztą wprowadzona nową ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego subwencja ogólna dla gmin i dla powiatów niewiele w swojej konstrukcji różni się od subwencji obowiązujących do końca 2003 roku. Istotnym zagadnieniem dla samorządów terytorialnych jest pozyskiwanie środków na inwestycje, w tym na działalność w sferze komunalnej. O ograniczonej roli dochodów może świadczyć fakt, że z roku na rok rośnie udział przychodów (o charakterze zwrotnym) w finansowaniu działalności rozwojowej. Tymczasem bez infrastruktury społecznej i komunalnej nie jest możliwe zaspo- 25
26 kajanie potrzeb bieżących. A potrzeby w tym zakresie są duże i to zarówno w małych gminach, jak również w dużych miastach, które oprócz rozwoju infrastruktury muszą też na bieżąco odtwarzać aktywa majątkowe. Pojawia się w tym zakresie problem źródeł pozyskiwania środków na finansowanie działalności rozwojowej. Skoro dochody własne, dotacje z budżetu państwa oraz z funduszy celowych w porównaniu do okresu lat 90. zostały znacznie ograniczone, samorządom pozostały przychody zwrotne oraz fundusze z UE. Zarówno jedno jak i drugie źródło zasilania finansowego nie jest bezwarunkowe. W pierwszym przypadku pojawia się bowiem problem granic zadłużenia JST, zaś w przypadku drugim problem posiadania własnych środków i dodatkowo bariery biurokratyczne związane ze spełnieniem określonych wymogów administracyjnych. W obecnej rzeczywistości pozyskanie przez samorządy terytorialne środków z funduszy przedakcesyjnych (SAPARD, ISPA, PHARE), jak również z funduszy strukturalnych UE, wiąże się z zaciąganiem zobowiązań długoterminowych. Jako środki własne są wykazywane zaciągane kredyty, które mogą być spłacone po uzyskaniu środków z UE. Te ostatnie docierają z kolei do samorządów po rozliczeniu zadania (po zapłaceniu faktury) i zaakceptowaniu wydatków. Problem polega jednak na tym, że niektóre JST, ze względu na przekroczenie granic zadłużenia, zostaną pozbawione dostępu do pomocy bezzwrotnej. Dotyczy to w szczególności dużych miast (miast na prawach powiatu), które są najbardziej zadłużone. Dlatego też należałoby rozważyć możliwość weryfikacji dotychczasowych przepisów prawnych odnośnie granic zadłużania się JST w Polsce, szczególnie dużych miast. Wydaje się, że zwłaszcza dla nich, ograniczenia wynikające z art. 113 i 114 ustawy o finansach publicznych są nazbyt rygorystyczne. Może wyjściem z sytuacji byłoby dla dużych miast zabezpieczenie spłaty zobowiązań na majątku JST. Jest ono bardziej racjonalne, aniżeli zabezpieczenie na dochodach, w których znaczny odsetek stanowią dotacje celowe na zadania zlecone. Z kolei bariera administracyjna dostępu do środków unijnych może być przezwyciężona poprzez zorganizowanie na szczeblu (gmin?, powiatów?) wyspecjalizowanych komórek organizacyjnych z doświadczoną, wykwalifikowaną kadrą, która będzie w stanie sprostać przygotowywaniu obszernej dokumentacji w tym zakresie. Aktualnie obowiązek taki przejęły na siebie te instytucje, poprzez które zainteresowane podmioty występują po środki unijne.
27 Zakończenie Finanse samorządu terytorialnego stanowią integralną część finansów publicznych. Dlatego też kryzys sektora finansów publicznych w Polsce oddziałuje negatywnie na system zasilania finansowego JST. Samorządy terytorialne w ostatnich latach mają znacznie bardziej ograniczony dostęp do środków, aniżeli w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych. Dotyczy to chociażby dotacji z budżetu państwa na zadania zlecone oraz dofinansowanie zadań własnych (zwłaszcza inwestycyjnych), a także preferencyjnych pożyczek na działalność rozwojową. Skutkiem tego jest coraz bardziej widoczne zjawisko zadłużania się gmin, powiatów i województw samorządowych. Wprawdzie dług JST waży zaledwie w 3-4% w skonsolidowanym długu publicznym, ale niektóre samorządy terytorialne, zwłaszcza duże miasta, niebezpiecznie zbliżają się do ustawowych granic zadłużenia. Z roku na rok rośnie także udział przychodów zwrotnych w strukturze finansowania działalności rozwojowej JST. To wszystko świadczy o ograniczonym dostępie samorządu terytorialnego w Polsce do środków pieniężnych. Zmiana ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma na celu odwrócenie tego negatywnego zjawiska. Wydaje się jednak, że w takim kształcie dokonywane zmiany w systemie zasilania JST do tego nie doprowadzą. Dochody własne są bowiem ważnym źródłem zasilania finansowego, jeżeli istnieją potencjalne warunki ich pozyskania oraz jeśli władze samorządu terytorialnego mogą za ich pośrednictwem oddziaływać na zachowanie się podmiotów prywatnych znajdujących się na ich terenie. Zważywszy, że uchwalona nowa ustawa o dochodach JST ma mieć charakter przejściowy, niejako pilotażowy, uwagi zawarte w niniejszym artykule wskazują na kierunki dalszych zmian w systemie zasilania gmin, powiatów i województw w Polsce.