KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 16.8.2017 r. COM(2017) 427 final 2017/0193 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY w sprawie zawarcia w imieniu Unii Europejskiej umowy między Unią Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie powiązania ich systemów handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych PL PL
1. KONTEKST WNIOSKU Przyczyny i cele wniosku UZASADNIENIE Systemy pułapów i handlu stanowią narzędzia polityki, które pozwalają w sposób opłacalny ograniczyć emisję gazów cieplarnianych. Pułap emisji gazów cieplarnianych zapewnia skuteczność polityki pod względem środowiskowym, a handel uprawnieniami do emisji pozwala na elastyczność w osiąganiu celu, jakim jest redukcja emisji. UE ma ponad dziesięcioletnie doświadczenie w zakresie stosowania unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, który jest największym na świecie systemem pułapów i handlu. Jeżeli pomiędzy systemami handlu uprawnieniami do emisji występują powiązania, uczestnicy jednego systemu mają możliwość wykorzystania jednostek z powiązanego systemu w celu zachowania zgodności. Przewiduje się, że takie powiązania doprowadzą do zwiększenia możliwości w zakresie ustalania cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Powiązanie zwiększa opłacalność handlu uprawnieniami do emisji, ponieważ powoduje rozbudowę rynku i przynosi więcej dostępnych możliwości redukcji. Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki Rozwijanie prawidłowo funkcjonującego międzynarodowego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla za pomocą oddolnych powiązań systemów handlu uprawnieniami do emisji stanowi dalekosiężny cel polityki UE i społeczności międzynarodowej, w szczególności jako sposób osiągnięcia celów w zakresie klimatu, w tym celów zawartych w porozumieniu paryskim. W art. 25 dyrektywy ustanawiającej unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) 1 dopuszczono możliwość tworzenia powiązań między EU ETS a innymi systemami handlu uprawnieniami do emisji, o ile systemy te są obowiązkowe, przewidują bezwzględne pułapy emisji oraz są ze sobą zgodne. W dniu 20 grudnia 2010 r. Rada przyjęła decyzję upoważniającą Komisję do podjęcia rokowań z Konfederacją Szwajcarską w sprawie ustanowienia powiązania pomiędzy unijnym system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych a jego szwajcarskim odpowiednikiem. W 2013 r. szwajcarski system handlu uprawnieniami do emisji (szwajcarski ETS) stał się obowiązkowy dla dużych, energochłonnych podmiotów; system obejmuje nałożenie bezwzględnego pułapu emisji gazów cieplarnianych, a zatem spełnia jednocześnie dwa podstawowe warunki konieczne do powiązania z EU ETS. Ogólnie rzecz biorąc, szwajcarski ETS działa na podobnych zasadach jak EU ETS. EU ETS i szwajcarski ETS obejmują te same gazy i sektory przemysłu, stosuje się w nich jednakowe wartości progowe włączenia, a podmioty zobowiązane określa się na poziomie instalacji. Liczba uprawnień wydawanych każdego roku w ramach szwajcarskiego ETS z roku na rok spada równolegle do spadku liczby uprawnień w skali całej UE. Metody przydziału są zgodne: metodą standardową jest sprzedaż na aukcji, a w odniesieniu do przydziału uprawnień w tych sektorach przemysłu, które korzystają z przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień, stosuje się podobne wzorce porównawcze. Stosowane normy jakościowe i ilościowe dotyczące międzynarodowych jednostek emisji są podobne. Obecny okres rozliczeniowy w przypadku obu systemów obejmuje lata 2013 2020. W przypadku obu 1 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE. PL 2 PL
systemów okres dostosowania się do wymagań obejmuje lata kalendarzowe, przy czym objęte systemem podmioty są zobowiązane złożyć sprawozdanie dotyczące emisji i umorzyć uprawnienia do dnia 31 marca i do dnia 30 kwietnia kolejnego roku. Kary wymierzane za nieumorzenie wystarczającej liczby uprawnień są podobne w obu systemach. Chociaż szwajcarski ETS nie obejmuje jeszcze lotnictwa, działalność lotnicza jest jednym z największych źródeł emisji gazów cieplarnianych w Szwajcarii, a uwzględnianie lotnictwa w szwajcarskim ETS uznano za warunek konieczny do ustanowienia powiązania z EU ETS. Szwajcaria pracuje nad włączeniem lotnictwa do szwajcarskiego ETS, wiernie odzwierciedlając zasady dotyczące lotnictwa stosowane w ramach EU ETS. Podobnie jak EU ETS szwajcarski ETS przechodzi obecnie przegląd przygotowujący do następnego okresu 2021 2030. W umowie w sprawie powiązania szwajcarskiego ETS i EU ETS (umowa w sprawie powiązania) zawarto postanowienia mające na celu zapewnienie trwałej zgodności pomiędzy systemami, pozwalającej na utrzymanie powiązania w okresie 2021 2030. Spójność z innymi politykami Unii Pomimo coraz częstszego stosowania w Azji i Ameryce Północnej handlu uprawnieniami do emisji, dotychczas nie powstał międzynarodowy rynek uprawnień do emisji dwutlenku węgla, na którym obowiązuje jednolita na całym świecie cena uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Państwa podejmują różnego rodzaju działania łagodzące, zarówno mające u swojej podstawy mechanizmy rynkowe, jak i bardziej tradycyjne w ramach polityki sterowania i kontrolowania. Stwarza to ryzyko ucieczki emisji w przypadku najbardziej energochłonnych sektorów, np. w wyniku przeniesienia produkcji do państw o mniej ambitnych celach i politykach. Tworzenie powiązań doprowadzi do zbliżenia cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla w powiązanych systemach, co przyczyni się do wyrównania warunków działania. Jeżeli chodzi o lotnictwo, gdy tylko zostanie ono objęte szwajcarskim ETS, loty krajowe w Szwajcarii, loty pomiędzy Szwajcarią a UE oraz loty pomiędzy państwami członkowskimi UE będą traktowane podobnie. 2. PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ Podstawa prawna Wniosek złożono na podstawie art. 192 ust. 1 w związku z art. 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Zgodnie z art. 192 ust. 1 i art. 191 TFUE Unia Europejska przyczynia się do osiągania m.in. następujących celów: zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska; promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności przeciwdziałania zmianie klimatu. W art. 218 TFUE ustanowiono procedurę negocjowania i zawierania umów pomiędzy Unią Europejską a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi. W myśl ust. 5 tego artykułu Rada, na wniosek Komisji pełniącej funkcję negocjatora, przyjmuje decyzję upoważniającą do podpisania umowy w imieniu Unii Europejskiej. W myśl art. 218 ust. 6 TFUE Rada, na wniosek Komisji pełniącej funkcję negocjatora, przyjmuje decyzję upoważniającą do zawarcia umowy po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. PL 3 PL
Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych) Dyrektywa w sprawie EU ETS jest obowiązującym instrumentem polityki UE, którego stosowanie dotyczy również okresu po 2020 r. Zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 TFUE cele umowy w sprawie powiązania można osiągnąć tylko w drodze złożenia przez Komisję wniosku na poziomie unijnym, ponieważ umowa umożliwi uczestnikom systemu unijnego korzystanie z jednostek z systemu szwajcarskiego w celu zachowania zgodności. Ponieważ skutki zmiany klimatu mają charakter transgraniczny, działanie na poziomie unijnym, a w razie potrzeby na poziomie światowym, jest skuteczniejsze niż działanie na poziomie państwa członkowskiego. Działanie na poziomie unijnym najskuteczniej przyczyni się do osiągnięcia krajowych i międzynarodowych celów UE w zakresie przeciwdziałania zmianie klimatu oraz pozwoli zachować równe warunki działania na rynku wewnętrznym UE. Proporcjonalność Wniosek jest zgodny z zasadą proporcjonalności, ponieważ nie wykracza poza to, co jest konieczne do realizacji założeń dotyczących osiągnięcia unijnych celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych na lata 2020 i 2030 w sposób opłacalny, a jednocześnie zapewnia prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego. 3. WPŁYW NA BUDŻET Brak wpływu na budżet. 4. ELEMENTY FAKULTATYWNE Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku We wniosku przedstawiono treść decyzji upoważniającej do podpisania umowy pomiędzy UE a Szwajcarią w imieniu Unii Europejskiej. TFUE stanowi, że Rada przyjmuje wniosek Komisji w sprawie decyzji upoważniającej do podpisania i zawarcia umowy międzynarodowej. Umowa W umowie określono najważniejsze cele i zasady oraz strukturę instytucjonalną powiązania przedmiotowych dwóch systemów handlu uprawnieniami do emisji. Gdy powiązanie pomiędzy EU ETS a szwajcarskim ETS zacznie funkcjonować, uprawnienia do emisji pochodzące z jednego systemu będą kwalifikować się do wykorzystania na potrzeby dostosowania się do wymogów drugiego systemu (art. 4 ust. 1 umowy). Aby zapewnić zgodność pomiędzy systemami, art. 2 umowy stanowi, że EU ETS i szwajcarski ETS muszą spełniać kryteria podstawowe. Kryteria te określono w załączniku I do umowy i w dużym stopniu odzwierciedlają one przepisy prawodawstwa dotyczącego EU ETS lub jego aktów wykonawczych. W przypadku każdego z systemów można przyjąć przepisy, których postanowienia są bardziej rygorystyczne niż przepisy zawarte w kryteriach podstawowych. W art. 10 umowy uwzględniono możliwość wprowadzania w przyszłości zmian w prawie dotyczącym systemów bez potrzeby ponownego przeprowadzania szerokich negocjacji, pod warunkiem że systemy dalej spełniają kryteria podstawowe. Proces wymiany informacji i koordynacji w obszarach istotnych dla umowy ustanowiono w art. 10 i 11 umowy w celu zapewnienia jej prawidłowego wdrażania i trwałej integralności powiązanych systemów, co wymaga między innymi, aby strony przekazywały sobie wzajemnie informacje na temat istotnych zmian w prawie (art. 10 ust. 2 umowy). PL 4 PL
W umowie wyjaśniono, że przed jej wejściem w życie Szwajcaria wprowadzi do przepisów regulujących szwajcarski ETS przepisy odzwierciedlające regulacje EU ETS dotyczące lotnictwa. Operatorami statków powietrznych zarządzać będzie państwo EOG lub Szwajcaria metodą punktu kompleksowej obsługi, co oznacza, że jeden organ będzie odpowiedzialny za wdrożenie dwóch systemów. Wspólny Komitet powołany na mocy art. 12 umowy stanowi najistotniejszą strukturę kierowniczą przewidzianą w umowie. W jego skład wchodzą przedstawiciele obu stron, a jest on odpowiedzialny za kwestie dotyczące zarządzania i prawidłowe wdrożenie umowy. Komitet odgrywa istotną rolę zwłaszcza w procesie wymiany informacji i koordynacji, jak również przy ocenie, czy strony nadal spełniają kryteria podstawowe. Wspólny Komitet może zaproponować zmiany w postanowieniach umowy i wprowadzać zmiany w załącznikach. Wspólny Komitet rozpoczyna tymczasową działalność z chwilą podpisania umowy. W art. 14 umowy określono mechanizm rozstrzygania sporów. W przypadku sporu w kwestii interpretacji lub stosowania umowy każda ze stron może zwrócić się do Wspólnego Komitetu o rozstrzygnięcie sporu. W przypadku gdy prowadzone przez sześć miesięcy działania Wspólnego Komitetu mające na celu rozstrzygnięcie sporu okazują się bezskuteczne, spór można przekazać do Stałego Trybunału Rozjemczego na wniosek którejkolwiek ze stron. Każda ze stron może trwale wypowiedzieć umowę (art. 16). W art. 15 przewidziano procedury tymczasowego zawieszenia, które pozwalają bezzwłocznie chronić integralność systemów handlu uprawnieniami do emisji. Zaproponowany mechanizm zawieszenia pozwala zapobiec umorzeniu uprawnień z powiązanego systemu w celu zachowania zgodności. Mechanizm zawieszenia można uruchomić jedynie w przypadku wystąpienia ściśle określonych okoliczności, na określony czas, a okres jego stosowania można rozszerzać aż do wygaśnięcia/wypowiedzenia porozumienia. Oprócz zasad, celów i ustaleń instytucjonalnych w umowie zawarto postanowienia techniczne dotyczące uruchomienia powiązania w odniesieniu do rejestrów (art. 3), rozliczania (art.4), sprzedaży na aukcji (art. 5), danych szczególnie chronionych i bezpieczeństwa (art. 8 i 9). Ustanowione zostanie bezpośrednie powiązanie rejestrów w celu umożliwienia handlu pomiędzy rejestrami, którego podstawę stanowić będą normy techniczne powiązania, odzwierciadlające zasady określone w załączniku II do umowy. Za administrowanie powiązaniem rejestrów odpowiedzialni będą administrator rejestru Szwajcarii ze strony Szwajcarii, a ze strony Unii centralny administrator rejestru. Oprócz ustalenia norm technicznych powiązania do zadań administratorów rejestrów zajmujących się powiązaniem rejestrów należy określenie wspólnych procedur działania w odniesieniu do powiązania rejestrów. Administratorzy mogą indywidualnie lub wspólnie tymczasowo zamknąć powiązanie z powodu prac konserwacyjnych lub ze względu na naruszenie bezpieczeństwa lub zagrożenie dla bezpieczeństwa. Po ustanowieniu powiązania posiadacze rachunków w rejestrach będą w stanie zidentyfikować pochodzenie uprawnienia do emisji. Co najmniej raz do roku strony muszą informować się wzajemnie o całkowitej liczbie posiadanych w swoim ETS uprawnień do emisji, które pochodzą z powiązanego ETS. Podobnie co najmniej raz do roku strony muszą przekazywać sobie wzajemnie informacje na temat uprawnień do emisji, które pochodzą z powiązanego ETS, a które umorzono w celu zachowania zgodności lub które dobrowolnie usunięto z drugiego ETS. W umowie ustalono, że UE i Szwajcaria muszą obliczać przepływy uprawnień netto pomiędzy powiązanymi systemami handlu uprawnieniami do emisji zgodnie z przepisami dotyczącymi rozliczania, które będą obowiązywać w przyszłości, a obecnie są przygotowywane w ramach prac nad Ramową konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. Opracowywane są również przepisy dotyczące przekazywana PL 5 PL
i pozyskiwania jednostek przyznanej emisji, które zaczną obowiązywać z chwilą wejścia w życie drugiego okresu rozliczeniowego protokołu z Kioto. Wspólny Komitet ma za zadanie opracować szczegóły dotyczące rozliczania, a w razie potrzeby, dotyczące przekazania i pozyskania jednostek przyznanej emisji w załącznikach do umowy. W umowie określono, że uprawnienia, które nie zostały przydzielone bezpłatnie, zostaną sprzedane na aukcji zorganizowanej w sposób otwarty, przejrzysty i niedyskryminacyjny. Podmioty, w tym operatorzy, którzy są dopuszczeni do licytowania na aukcjach prowadzonych w ramach jednego systemu, są również uprawnieni do licytowania na aukcjach prowadzonych w drugim systemie. W umowie dopuszczono możliwość dalszego stosowania ustaleń w zakresie sprzedaży na aukcji obowiązujących obecnie w Szwajcarii, pod warunkiem że całkowita liczba wydawanych w Szwajcarii uprawnień (instalacje stacjonarne i lotnictwo) przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w ujęciu rocznym będzie niższa niż próg wynoszący 1 000 000 szwajcarskich uprawnień. Po osiągnięciu progu Szwajcaria będzie stosowała te same ustalenia w zakresie sprzedaży na aukcji, które są stosowane w UE i które opisano w załączniku I do umowy. Strony muszą zapewnić bezpieczeństwo danych szczególnie chronionych. Każda strona odpowiada za oznaczanie udostępnianych informacji jako danych szczególnie chronionych i za decyzję co do poziomu wrażliwości danych, jak również za obniżenie tego poziomu i zniesienie wrażliwości, o czym musi poinformować drugą stronę. UE i Szwajcaria porozumieją się co do oznaczania informacji i co do poziomu wrażliwości informacji udostępnianych wspólnie. PL 6 PL
2017/0193 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY w sprawie zawarcia w imieniu Unii Europejskiej umowy między Unią Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie powiązania ich systemów handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 192 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 6 lit. a), uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, uwzględniając zgodę Parlamentu Europejskiego 2, a także mając na uwadze, co następuje: (1) Zgodnie z decyzją Rady [XXX] z dnia [...] umowę między Unią Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie powiązania ich systemów handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych podpisano w dniu [... listopada 2017 r.], z zastrzeżeniem jej zawarcia w późniejszym terminie. (2) Systemy pułapów i handlu stanowią narzędzia polityki, które pozwalają w sposób opłacalny ograniczyć emisję gazów cieplarnianych. Przewiduje się, że powiązanie systemów pułapów i handlu doprowadzi do zwiększenia możliwości w zakresie ustalania cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla, przyniesie więcej dostępnych możliwości redukcji i zwiększy opłacalność handlu uprawnieniami do emisji. Rozwijanie prawidłowo funkcjonującego międzynarodowego rynku uprawnień do emisji dwutlenku węgla za pomocą oddolnych powiązań systemów handlu uprawnieniami do emisji stanowi dalekosiężny cel polityki UE i społeczności międzynarodowej, w szczególności jako sposób osiągnięcia celów w zakresie klimatu, w tym celów zawartych w porozumieniu paryskim. (3) Umowę należy zatwierdzić w imieniu Unii, PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Niniejszym zatwierdza się w imieniu Unii umowę między Unią Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie powiązania ich systemów handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Tekst umowy stanowi załącznik do niniejszej decyzji. Artykuł 2 2 PL 7 PL
Przewodniczący Rady wyznacza osobę uprawnioną do przeprowadzenia w imieniu Unii wymiany aktów zatwierdzenia przewidzianych w art. 21 umowy w celu wyrażenia zgody Unii Europejskiej na to, aby umowa stało się dla niej wiążąca. Artykuł 3 Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem [ ] 2. Sporządzono w Brukseli dnia r. W imieniu Rady Przewodniczący 2 Data wejścia w życie umowy zostanie opublikowana przez Sekretariat Generalny Rady w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. PL 8 PL