Budżet zadaniowy (układ zadaniowy)

Budżet zadaniowy (układ zadaniowy) performance-based budget Budżet zadaniowy Koncepcja budżetu zadaniowego pojawiła się w Polsce w latach dziewięćdziesiątych XX wieku. Pierwsze próby wdrożenia budżetu zadaniowego podjęto w niektórych jednostkach samorządu terytorialnego, ściślej w dużych miastach (pierwszy był w 1994 r. Kraków, później Lublin i Szczecin). 1

Budżet zadaniowy Od początku 2006 r. trwają prace nad zastosowaniem budżetu zadaniowego na szczeblu budżetu państwa. Od samego początku jego wdrażania uzyskano dofinansowanie w ramach projektów systemowych współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Od 2010 r. wprowadzono ramy prawne (ufp), a od 2012 r. nastąpiły istotne zmiany metodyczne (rozporządzenie MF) w sporządzaniu układu zadaniowego. Budżet zadaniowy Koncepcja budżetu zadaniowego należy do nurtu pomysłów mających zapewnić racjonalizację wydatków publicznych. Wiele z tych pomysłów i podejmowanych na ich podstawie eksperymentów nie zdało w praktyce egzaminu, jednakże idea, by ściślej konfrontować wydatki budżetowe z uzyskanymi w ich wyniku efektami spotkała się mimo trudności w jej wdrażaniu w praktyce budżetowej z uznaniem. Wynikiem jest właśnie koncepcja budżetu zadaniowego. 2

Budżet zadaniowy Istota budżetu zadaniowego polega na: 1) precyzyjnym określeniu zadań, które mają być finansowane ze środków budżetowych, 2) stosowaniu odpowiednich mierników, które umożliwiają ocenę efektów uzyskanych w wyniku ponoszonych wydatków budżetowych. Budżet zadaniowy Trudności wiążą się przede wszystkim z doborem mierników, które powinny być z jednej strony dość proste i jednoznaczne, z drugiej natomiast najlepiej odpowiadać specyficznym właściwościom i uwarunkowaniom konkretnych finansowych zadań. 3

Budżet zadaniowy Trzeba raczej unikać stosowania do jednego zadania więcej niż jednego miernika, gdyż powodowałoby to swoistą konkurencję między nimi. Nie należy też przywiązywać nadmiernej wagi do numerycznych relacji między wydatkami a miernikami, gdyż realne efekty zależą nie tylko od poniesionych wydatków, lecz także od wielu innych czynników, które pozwalają na uzyskanie podobnych efektów przy różnych poziomach wydatków. Budżet zadaniowy Nadanie całemu budżetowi państwa formy zadaniowej nie jest możliwe, gdyż: jest wiele wydatków, które nie mają charakteru finansowania określonych zadań, np. - wydatki na obsługę długu publicznego, - płatności do budżetu Unii Europejskiej, - subwencje do JST, których wykorzystanie jest pozostawione do samodzielnej decyzji tych jednostek, 4

Budżet zadaniowy niektóre zadania finansowane ze środków budżetowych nie nadają się ze względu na ich naturę do oceniania za pomocą mierników ilościowych; - dotyczy to np. wydatków na utrzymanie władz państwowych (prezydenta, sejmu, senatu), na przeprowadzenie wyborów, a także na administrację; - w niektórych przypadkach mogłoby to prowadzić do wręcz niepożądanych skutków, np. gdyby w zadaniowy sposób ustalać w ujęciu ex ante wydatki na administrację podatkową; Budżet zadaniowy budżet zadaniowy, z uwagi na to, że ma tak jak budżet tradycyjny krótki roczny horyzont czasowy, nie odzwierciedla dobrze efektywności niektórych wydatków publicznych, które muszą być ponoszone w dłuższym czasie, np. wypłaty emerytur i rent, lub takich, które w zdecydowanej większości znajdują się poza budżetem państwa, np. ochrona zdrowia, gdzie finansowanie następuje przez składki kierowane do NFZ; 5

Budżet zadaniowy istnieje część opisowa (artykułowa) ustawy budżetowej. Budżet zadaniowy Zastosowanie w planowaniu budżetowym tam, gdzie jest to możliwe i sensowne budżetu zadaniowego może przyczynić się do lepszego wykorzystania środków budżetowych i zwiększenia tym samym ich efektywności. 6

Budżet zadaniowy wpisuje się w szeroki ogólnoświatowy trend głębokiej transformacji administracji publicznej oraz wprowadzania na dużą skalę tzw. nowego zarządzania publicznego (new public management). Budżet zadaniowy stanowi element systemu kontroli zarządczej. Jako element zarządzania przez rezultaty oznacza równocześnie reorientację z wydatkowania pieniędzy publicznych na zarządzanie nimi. Istnieje wiele wariantów budżetu zadaniowego (czasami nazywanego budżetem programowym). Różny był też okres i powody wdrażania takiego budżetu, a także okoliczności temu towarzyszące. 7

USA pionier we wdrażaniu budżetu zadaniowego W USA wdrażanie metody budżetowania zadaniowego sięga lat 40. XX wieku, a powodem tego było społeczne odczucie, że tradycyjna, biurokratyczna, zorganizowana administracja publiczna jest bezużyteczna i bez przyszłości. Francja We Francji zmiana formy przygotowania budżetu była konsekwencją m.in. nasilających się problemów ekonomicznych związanych ze wzrostem bezrobocia i brakiem reform strukturalnych oraz koniecznością zmiany w sposobie zarządzania środkami publicznymi w celu spełnienia kryteriów konwergencji z Maastricht. Wielowymiarową reformę finansów, o której dyskutowano w połowie lat 90. XX wieku, wdrażano etapowo w obecnym stuleciu. 8

Wielka Brytania W Wielkiej Brytanii budżet zadaniowy realizowany jest od 1998 r. Przyczyną jego wprowadzenia była potrzeba realizacji postulatów opinii publicznej oraz środowisk eksperckich i akademickich, aby w pierwszym rzędzie uwzględniane były cele, które mają być realizowane za pomocą wydatkowania środków publicznych, oraz aby zapobiec nadmiernemu powiększaniu deficytu sektora finansów publicznych. Portugalia W Portugalii wprowadzenie budżetu zadaniowego było jednym z elementów reformy wzmacniającej konsolidację finansów publicznych, podjętej w związku z osłabieniem wzrostu gospodarczego i zwiększeniem deficytu budżetowego oraz długu publicznego. Inicjatywa dotycząca wprowadzania budżetu zadaniowego została podjęta podobnie jak w Polsce w 2006 r. 9

Finlandia W Finlandii przyczynami podjęcia w końcu lat 80. XX wieku prac nad procesem zarządzania przez rezultaty były negatywne oceny jakości systemu administracji oraz skomplikowane, długie procedury biurokratyczne, a także brak efektywności w wykorzystywaniu środków publicznych. W 1987 r. zaczęto wdrażać specjalny rządowy program, mający na celu zreformowanie systemu administracyjnego oraz procesu budżetowego przez zorientowanie go na rezultaty. Norwegia W Norwegii pierwsze reformy, które przyczyniły się do powstania budżetu zadaniowego, miały miejsce w 1986 r. Ich celem była poprawa skuteczności oraz efektywności budżetowania. 10

Słowacja Na Słowacji proces reformy systemu budżetowego rozpoczął się w 2002 r. Rząd słowacki, dążąc do spełnienia istotnego celu, jakim było wprowadzenie wspólnej waluty europejskiej i przystąpienie do Europejskiej Unii Monetarnej, podjął się licznych działań, realizowanych w ramach reformy zarządzania finansami publicznymi, zmierzających do poprawy i wzmocnienia stanu finansów publicznych. W literaturze wskazuje się, że budżet zadaniowy bądź jego zasadnicze elementy odnaleźć można w systemach finansów publicznych ponad pięćdziesięciu państw, m.in. Nowej Zelandii, Australii, Kanady, Włoch, Szwecji, Turcji, Meksyku, Chile, Belgii, Danii, Litwy, Łotwy, Estonii, Hiszpanii, Islandii, Indii, Japonii, Norwegii, Republiki Południowej Afryki, Rosji, Niemiec, Chorwacji, Rumunii, Bułgarii, Polski. 11

Z reguły bodźcem do wdrażania nowatorskich reform finansów publicznych, w tym budżetu zadaniowego lub jego elementów, był kryzys (sytuacja taka miała miejsce np. w latach 80. XX wieku w państwach skandynawskich i występuje obecnie w wielu państwach w związku z ostatnim kryzysem) lub decyzja polityczna dotycząca integracji z Unią Europejską. Budżet zadaniowy jest stosowany w wielu krajach członkowskich OECD, a także zalecany przez Komisję Europejską. W państwach UE stał się on także jednym z elementów krajowych ram budżetowych (fiskalnych), które są nakierowane na skuteczniejszą walkę z nadmiernym deficytem i długiem publicznym oraz na koordynację polityki gospodarczej w różnych dziedzinach. 12

Na krajowe ramy budżetowe w Polsce składają się: budżet w układzie zadaniowym (wciąż w fazie wdrażania), reguły fiskalne, mające zastosowanie oddzielnie do całego sektora finansów publicznych i do instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, oraz średnioterminowe programowanie na podstawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa i wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego. W polskich regulacjach prawa finansowego nie ustanowiono legalnej definicji budżetu zadaniowego. Przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r. wprowadziły natomiast definicję układu zadaniowego. (po raz pierwszy) 13

Został on zdefiniowany w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Układ zadaniowy to zestawienie odpowiednio wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary działań państwa, oraz: a) zadań budżetowych grupujących wydatki według celów, b) podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione wraz z opisem celów tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów. 14

Oprócz budżetu państwa (państwowe jednostki budżetowe), w ufp z 2009 r. określono, jakie jednostki sporządzają plany finansowe w układzie zadaniowym. Art. 32 ufp z 2009 r. Agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, dysponenci państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne (o których mowa w art. 9 pkt 14) sporządzają plany finansowe w układzie zadaniowym na rok budżetowy i dwa kolejne lata. Usankcjonowano również sprawowanie do 31.12.2012 r. przez Ministra Finansów ogólnej kontroli nad efektywnością i skutecznością realizacji budżetu państwa w układzie zadaniowym. (Art. 95 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych) 15

Głównym celem budżetu zadaniowego jest dostarczanie Parlamentowi oraz obywatelom obiektywnej, kompleksowej oraz uporządkowanej w ramach struktury funkcjonalnej informacji o poziomie oraz skuteczności i efektywności wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na realizację zadań państwa. Kluczowym dokumentem służącym realizacji tego celu jest roczna informacja o wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym. Art. 182 ust. 2 pkt 5 ufp 2009 r. Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli, w terminie do dnia 31 maja roku następnego, roczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej oraz (oprócz innych informacji) informację o wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym. Art. 41 ust. 4 ufp 2009 r. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań z wykonania planów finansowych w układzie zadaniowym przez jednostki sektora finansów publicznych do tego zobowiązane, tj.: państwowe jednostki budżetowe, dysponentów państwowych funduszy celowych, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej oraz państwowe osoby prawne (o których mowa w art. 9 pkt 14). 16

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym, DzU nr 298, poz. 1766. obowiązuje od 2012 r. Sporządzona w 2013 r. Informacja o wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym w 2012 r. została po raz pierwszy sporządzona w oparciu o to rozporządzenie. W 2012 r. dysponenci środków budżetu państwa wszystkich stopni, a także właściwe podmioty w zakresie pozostałych jednostek sektora finansów publicznych objętych planowaniem w układzie zadaniowym (państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych) po raz pierwszy składali również półroczne sprawozdania z wykonania (odpowiednio) wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym albo z wykonania swoich planów finansowych w układzie zadaniowym. 17

W 2012 r. zaczął funkcjonować system sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym oraz opracowano po raz pierwszy obligatoryjny skonsolidowany plan wydatków państwa w układzie zadaniowym (na rok 2013 w związku z wejściem w życie art. 142 pkt 11 ustawy o finansach publicznych). Art. 142 pkt 11 ufp Do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności: skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14, sporządzany w układzie zadań budżetowych określonych w art. 2 pkt 3 (układ zadaniowy), wraz z celami i miernikami stopnia realizacji celów. 18

Konkludując, zgodnie z obowiązującymi przepisami w układzie zadaniowym zamieszcza się: skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14, stanowiący element uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej, zestawienie programów wieloletnich stanowiących załącznik do ustawy budżetowej, wraz z rocznym sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej, Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i NIK informację o wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym. Przełom w procesie wykorzystania budżetu zadaniowego stanowią obowiązujące od 1 stycznia 2013 r. przepisy art. 175 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nimi dysponenci części budżetowych sprawują nadzór i kontrolę efektywności i skuteczności realizacji planów w układzie zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów. 19

Przeszkodami w sprawnym i skutecznym wdrożeniu koncepcji układu zadaniowego budżetu państwa są [NIK, 2012, Analiza wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, Warszawa, s. 128-130]: niefunkcjonalny podział kompetencji i odpowiedzialności organów władzy publicznej Struktura zadań budżetowych ministrów została ustalona w ramach 22 funkcji państwa według kryterium dysponowania środkami części budżetowych, a odpowiedzialność ministrów za realizację zadań została im przypisana w ramach obowiązku kierowania 34 działami administracji rządowej. Przyjęte podejście zadaniowe mocno naruszyło istniejący dziś w Polsce system ministrów właściwych w 34 działach administracji rządowej, ponieważ działania służące do osiągnięcia celów określonego zadania budżetowego często są podejmowane w jednostkach podległych bądź nadzorowanych przez kilku ministrów. 20

zróżnicowanie źródeł finansowania w planowaniu budżetowym, co powoduje niespójną prezentację wartości mierników osiągania celów zadań ujętych w skonsolidowanym planie wydatków (finansowanych z budżetu państwa oraz z innych źródeł, m.in. funduszy celowych) oraz mierników osiągania celów funkcji państwa ujętych w WPFP (finansowanych wyłącznie z budżetu państwa) ograniczenie zakresu podmiotowego skonsolidowanego planu wydatków, określonego w art. 142 pkt 11 ustawy o finansach publicznych, który nie obejmuje części podmiotów sektora finansów publicznych, m.in. Narodowego Funduszu Zdrowia, realizujących ważne dla społeczeństwa zadania dysponując znacznymi środkami publicznymi 21

niedokonanie przeglądu i weryfikacji przydatności mierników stopnia osiągania celów zadań ujętych w centralnej bazie mierników przez Koordynatora Krajowego Budżetu Zadaniowego przed jej udostępnieniem dysponentom środków; weryfikacja danych zgromadzonych w bazie pozwoliłaby na jej pełniejsze wykorzystanie i ograniczenie błędów popełnionych przez dysponentów środków przy ustalaniu mierników przykładowo, przyjęcie miernika logicznego tak/nie uniemożliwia właściwy pomiar stopnia realizacji celu liczba użytkowników systemów informatycznych nie jest odpowiednim miernikiem stopnia realizacji celu sprawnego działania urzędu i placówek zagranicznych uproszczony sposób ustalania kosztów działań składających się na koszty podzadań i zadań, polegający na przyporządkowywaniu do działań (za pomocą różnych metod) kwot wydatków planowanych w układzie tradycyjnym budżetu, co ograniczało możliwość zastosowania układu zadaniowego budżetu, jako narzędzia efektywnego zarządzania środkami publicznymi 22

czynnik ludzki Można mówić o dwóch najbardziej prawdopodobnych przyczynach istnienia dysfunkcji w procesie ustanawiania celów i zadań. Pierwsza z nich związana jest z brakiem w polskiej administracji nastawienia zorientowanego na osiąganie rezultatów. Urzędnicy nastawieni są raczej na dokładne wykonywanie procedur [ ]. Takie nastawienie wynika między innymi z faktu, że zwykle są oni kontrolowani i oceniani z poziomu zachowania zgodności z istniejącymi procedurami, a nie z poziomu skuteczności i efektywności osiągania określonego rezultatu [ ]. Druga przyczyna związana jest z istniejącym, niefunkcjonalnym podziałem kompetencji i odpowiedzialności organów władzy publicznej [Płoskonka, J., 2012, Jak działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność?, NIK, Warszawa, s. 15]. Polska ma obecnie dualny system budżetowy: tradycyjny, oparty głównie na jednostkach budżetowych i kontroli nakładów, oraz wdrażany równolegle budżet zadaniowy, którego celem jest poprawa zarządzania finansami publicznymi i wzmocnienie alokacyjnej oraz operacyjnej efektywności, budżetowania wieloletniego, przejrzystości i odpowiedzialności. 23

Taki dualizm nie może jednak utrzymywać się zbyt długo, stąd też konieczne będzie podjęcie decyzji o tym, kiedy nastąpi rezygnacja z budżetu tradycyjnego. Początkowo zakładano, że nastąpi ona w roku 2013, jednak okazało się to nierealne, ponieważ budżet zadaniowy wymaga dopracowania, po to by można było wykorzystać jego zalety i zmniejszyć jego koszty w aspekcie organizacyjnym i finansowym. Wyzwaniem dla Polski w zakresie budżetu zadaniowego są [NIK, 2012, Analiza wykonania w 2011 roku budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, Warszawa, s. 130; Szpringer, Z., 2013, Budżet zadaniowy Polski w świetle doświadczeń międzynarodowych, Studia BAS Nr 1(33), s. 24-26]: mierniki (w tym zakresie można skorzystać z licznych doświadczeń międzynarodowych, wskazujących, gdzie i jakie mierniki można stosować), 24

opracowanie oraz wdrożenie takiej metodyki, która pozwoli na zdefiniowanie hierarchicznej struktury zadań publicznych (wraz z celami i miernikami dokonań) oraz przyporządkowanie im organów władzy publicznej oraz jednostek organizacyjnych, w taki sposób, aby za planowanie i realizowanie każdego, ustalonego w hierarchii zadań, zadania publicznego odpowiedzialna była konkretna osoba pełniąca funkcję bądź organu władzy publicznej (poziom funkcji i zadań budżetowych) bądź kierownika jednostki organizacyjnej (poziom podzadań budżetowych i działań), uproszczenie budżetu zadaniowego przez odejście od zbyt dużej liczby zadań, a także wskazanie, gdzie z budżetu zadaniowego należy rezygnować, W Polsce w roku 2010 obok 22 funkcji, w budżecie zadaniowym wyodrębnionych było 146 zadań i 698 podzadań. OECD podaje, że w Polsce tych celów (zadań) było ponad 1 tys. Dla porównania: w USA było to 3,7 tys., na Słowacji 1,6 tys., we Francji ok. 0,5 tys., w Szwecji 48. 25

uproszczenie struktury administracyjnej, co może ułatwić egzekwowanie odpowiedzialności związanej z realizacją zadań, adekwatna współpraca wewnątrzdziałowa (narzędziem poszczególnych ministrów jest tu system kontroli zarządczej w dziale), jak i współpraca międzyresortowa pomiędzy ministrem odpowiedzialnym za osiąganie celu określonego zadania budżetowego, a innymi ministrami oraz wojewodami odpowiedzialnymi za realizację działań/podzadań, które mają wpływ na osiąganie celów zadania budżetowego, 26

zwiększenie przejrzystości budżetu przejściowo można ją zapewnić np. przez prezentowanie budżetów dysponentów na ich stronach internetowych w układzie wskazującym najważniejsze zadania i środki finansowe, które są nań przeznaczane, oraz tam, gdzie to możliwe przyjęte mierniki i stopień ich realizacji, rozstrzygnięcie zakresu wykorzystywania metody memoriałowej Przy wprowadzaniu budżetu zadaniowego niektóre z państw (np. Portugalia) uznawały za celowe wprowadzenie prezentacji budżetu w układzie memoriałowym. Wydaje się, że w przypadku Polski (gdzie większość wydatków budżetu prezentowana jest w układzie kasowym) nie byłoby to dobre rozwiązanie. Podobnie też uznano w Holandii, gdzie wskazano na niewielką przydatność rachunkowości memoriałowej. 27

lepsze powiązanie budżetu krajowego z budżetem unijnym oraz wypełnianiem zobowiązań wynikających z prawa unijnego Środki z budżetu unijnego ukierunkowane na konkretne, często wieloletnie, programy mogą sprzyjać wykorzystaniu zalet budżetowania zadaniowego i planowania wieloletniego. Wypełnianie zaś zobowiązań wynikających z prawa unijnego dotyczących m.in. unikania nadmiernego deficytu i długu publicznego może zapobiec sytuacji, w której konieczne jest szybkie i często mechaniczne cięcie wydatków ze szkodą dla realizacji niektórych ważnych funkcji państwa. 28