DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 26 kwietnia 2016 r. Poz. 2185 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N.4131.160.5.2016.MK WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 6 kwietnia 2016 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) stwierdzam nieważność 3 we fragmencie zasady organizacji parkowania i uchwały nr XXII/117/2016 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 3 marca 2016 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta Ziębice w strefie płatnego parkowania oraz sposobu ich pobierania oraz 1, 3 ust. 4 i 5, 4 ust. 1 pkt 5 we fragmencie Policji oraz karetek Pogotowia Ratunkowego, 5 ust. 1 pkt 1, 5 ust. 1 pkt 2 we fragmencie - umowy leasingu lub umowy kredytu na zakup samochodu, 5 ust. 1 pkt 3, 8 ust. 4, 12 pkt 4, 13, 15 załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały stanowiącego Regulamin strefy płatnego parkowania w Ziębicach. Uzasadnienie Rada Miejska w Ziębicach powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 13b oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) podjęła na sesji w dniu 3 marca 2016 r. uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta Ziębice w strefie płatnego parkowania oraz sposobu ich pobierania, zwaną dalej uchwałą. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 23 marca 2016 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że: - 3 uchwały we fragmencie zasady organizacji parkowania i oraz 1, 13 i 15 załącznika nr 3 do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); - 3 ust. 4 i 5, 5 ust. 1 pkt 3, 8 ust. 4 załącznika nr 3 do uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; - 4 ust. 1 pkt 5 załącznika nr 3 do uchwały we fragmencie Policji oraz karetek Pogotowia Ratunkowego został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy o drogach publicznych; - 5 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 3 do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 220 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP;
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz. 2185-5 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 3 do uchwały we fragmencie - umowy leasingu lub umowy kredytu na zakup samochodu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 32 Konstytucji RP; - 12 pkt 4 załącznika nr 3 do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13f ust. 1 i 2 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W świetle dyspozycji przepisu art. 13b ust. 2 strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Organem uprawnionym do ustalania strefy płatnego parkowania jest rada gminy. Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Natomiast w myśl art. 13b ust. 4 powyższej ustawy, rada, ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. W przypadku nieuiszczenia opłaty, zgodnie z art. 13f ustawy, pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania określone są przez radę gminy. Opłata ta nie może przekroczyć 50 zł. Stosownie do powyższych przepisów Rada Miejska w Ziębicach podjęła uchwałę zgodnie z przysługującą jej kompetencją ustawową. Jednocześnie w uchwale znalazły się postanowienia wykraczające poza przyznaną radzie kompetencję. Podkreślić należy, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej w Ziębicach musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy stwierdzić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...). W szeregu przepisów zawartych w uchwale, Rada Miejska w Ziębicach wykroczyła poza kompetencję ustawową przyznaną jej w art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zwanej dalej ustawą. I. W 3 uchwały postanowiono: Wprowadza się Regulamin Strefy Płatnego Parkowania w mieście Ziębice określający zasady organizacji parkowania i uiszczania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych miasta Ziębice znajdujących się w granicach SPP, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały. Z kolei w 1 załącznika nr 3 do uchwały, zwanego dalej regulaminem, znalazł się zapis, zgodnie z którym: Niniejszy Regulamin określa zasady funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania w Ziębicach.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz. 2185 Zauważyć należy, że Rada Miejska wypełniając kompetencję ustawową upoważniona była do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat obowiązujących w tej strefie oraz sposobu ich pobierania. Brak jest natomiast upoważnienia do określenia zasad organizacji parkowania czy też zasad funkcjonowania strefy. W Rozdziale 5 regulaminu Kontrola czasu postoju pojazdów, w 13 zawarto przepisy, które skierowane zostały do pracowników upoważnionych do kontroli wnoszenia opłat za parkowanie w Strefie Płatnego Parkowania (w skrócie SPP). Określają one m. in. zakres obowiązków kontrolerów odnośnie kontrolowania wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie oraz sprawdzania ważności kart parkingowych oraz abonamentowych. W ocenie organu nadzoru, unormowania w tym zakresie nie mają umocowania w przepisie kompetencyjnym w szczególności nie można ich zaliczyć do określenia sposobu pobierania opłaty za parkowanie w strefie. Ponadto należy zauważyć, że ich charakter prawny jest zasadniczo odmienny od reszty przepisów zawartych w uchwale. Artykuł 13b ust. 4 oraz 13f ust. 2 ustawy, na podstawie których podjęto przedmiotową uchwałę stanowi umocowanie do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Wydany akt adresowany jest do obywateli i dotyczy ich praw oraz obowiązków. Przedmiotowa uchwała ma charakter aktu ogólnego, skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołuje skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gminy. Akt ten posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, co pozwala na uznanie go za akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mają charakter aktów normatywnych podejmowanych przez terenowe organy administracji publicznej. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) mogą określać reguły zachowania dotyczące generalnie (nie imiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach (P. Lisowski, Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz., red. J. Boć, Wrocław 2001 r., s. 80). Zatem cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Rozdział 5 regulaminu jest natomiast adresowany do innego kręgu odbiorców osób upoważnionych do kontroli wnoszenia opłat za parkowanie w SPP. Niedopuszczalne jest wprowadzanie w akcie prawa miejscowego postanowień stanowiących w istocie akty kierownictwa wewnętrznego czy podlegających regulacji umownej. Potwierdzeniem stanowiska organu nadzoru jest w tej kwestii wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. Gdy zaś idzie o określenie ( ) zadań i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania, wskazać przyjdzie, że są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w trybie art. 13 b ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref. (sygn. II SA/Gl 1252/12, LEX nr 1277957). Kolejne postanowienie, będące w istocie wprowadzeniem zasad dotyczących funkcjonowania strefy parkowania, znajduje się w 15 regulaminu, zgodnie z którym Wszelkie uwagi dotyczące funkcjonowania SPP oraz reklamacje związane z nałożonymi opłatami dodatkowymi przyjmowane są w BSPP w godzinach funkcjonowania strefy. Wskazana regulacja nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego przyznanego Radzie Miasta nie stanowi ustalenia wysokości stawek opłat, ani sposobu ich pobierania. Kwestia ta ma charakter organizacyjny, stanowiąc zasady korzystania ze strefy płatnego parkowania i jako taka nie powinna znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy. Rada wykroczyła więc poza przyznaną jej kompetencję ustawową, co stanowi istotne naruszenie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Realizując przyznaną kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Jak już wskazano powyżej, normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii jest nieuprawnione. II. W 3 ust. 4 regulaminu określono, że Uiszczona opłata nie podlega zwrotowi, a w ust. 5 iż Zbycie pojazdu, jego utrata bądź utrata prawa do korzystania z pojazdu w okresie ważności abonamentu nie uprawnia
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz. 2185 do żądania zwrotu opłaty za niewykorzystany okres. W 8 ust. 4 regulaminu postanowiono natomiast, że Niepełne wykorzystanie opłaconego czasu parkowania nie uprawnia do żądania zwrotu uiszczonej opłaty. Przepisy te w sposób jednostronny wyłączają więc możliwość dochodzenia zwrotu wniesionej opłaty. Z kolei w dyspozycji 5 ust. 1 pkt 3 regulaminu zawarto regulację, zgodnie z którą wniesienie opłaty parkingowej na określony czas nie powoduje powstania roszczenia o udostępnienie miejsca parkingowego. Postanowienia dotyczące roszczeń osób parkujących w strefie wobec gminy nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego do podjęcia przedmiotowej uchwały. Ponadto w swojej treści naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.. Poprzez uiszczenie opłaty dochodzi do nawiązania stosunku prawnego między gminą a osobą uiszczającą opłatę, w którym na skutek uiszczenia opłaty powstaje uprawnienie do parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania. W związku z faktem, że przepisy konstytucji, a także normujące postępowanie sądowe (a więc przepisy wyższego rzędu niż uchwała rady gminy) dają każdemu możliwość zwrócenia się do sądu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy (zwłaszcza dotyczącej sporów wynikających z umów) należy uznać za przekroczenie uprawnień działanie Rady Miejskiej, polegające na arbitralnym wykluczeniu możliwości dochodzenia roszczeń przez adresata aktu prawa miejscowego. O ile nie istnieje regulacja umożliwiająca stronie dochodzenie żądania spornych odsetek lub ewentualnych roszczeń o charakterze odszkodowawczym na drodze administracyjnoprawnej, pozostaje jej wyłącznie dochodzenie ich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 399/08). III. Na mocy 4 ust. 1 regulaminu ustalono stawkę zerową za parkowanie dla określonych w tym przepisie użytkowników drogi, wymieniając pośród nich w pkt 5 m. in. Policję oraz karetki Pogotowia Ratunkowego. Jak wskazano wyżej, Rada, ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Należy mieć jednak na względzie art. 13 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, są zwolnione m. in. pojazdy Policji oraz służb ratowniczych. Zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy, użyte w ustawie określenie służby ratownicze oznacza jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz zespoły ratownictwa medycznego w rozumieniu ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 757 ze zm.). Mając na względzie fakt zwolnienia na mocy ustawy wyżej wymienionych pojazdów od opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, brak jest podstaw do ustalania dla nich stawek zerowych. Takie działanie wykracza poza upoważnienie ustawowe i stanowi istotne naruszenie prawa. Na mocy art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znajduje zastosowanie także względem aktów prawa miejscowego ich zakres przedmiotowy powinien odpowiadać treści upoważnienia ustawowego. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 357/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. IV. W dyspozycji 5 ust. 1 pkt 1 regulaminu Rada Miejska zobowiązała - w sposób nieuprawniony - osoby składające wniosek o kartę abonamentową do załączenia do wniosku kopii dokumentów potwierdzających zameldowanie na pobyt stały lub czasowy na obszarze objętym SPP, przy czym w przypadku zameldowania czasowego niezbędne jest wykazanie się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w obrębie SPP. Wynikająca z przywołanej dyspozycji uchwały norma nakazująca ubiegającym się o uzyskanie karty abonamentowej dostarczenie dokumentu potwierdzającego fakt zameldowania na obszarze objętym strefą
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz. 2185 płatnego parkowania stanowi naruszenie art. 220 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znane są one organowi z urzędu; możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). W ocenie organu nadzoru niedopuszczalnym zatem jest żądanie od obywatela zaświadczeń, skoro żądana informacja znajduje się w prowadzonej przez ten organ ewidencji. Ponadto, w sposób nieuprawniony zróżnicowano sytuację osób zameldowanych na pobyt stały oraz na pobyt czasowy, żądając od tych ostatnich wykazania się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w obrębie SSP. Przedmiotowe uregulowanie, poza naruszeniem normy kompetencyjnej ustanowionej w art. 13b ust. 3 i 4 ustawy, jest niezgodne z zasadami ustalonymi w art. 2 i 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych rada gminy może wprowadzić opłaty abonamentowe za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Rada gminy posiada więc kompetencje do swobodnego określenia opłat abonamentowych za parkowanie w strefie. Jednak należy mieć na uwadze, że ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez Radę zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 550/04): ( ) co warte podkreślenia, ta "swoboda działania rady gminy" winna być podejmowana w granicach upoważnienia ustawowego i zgodnie z intencją ustawodawcy, powinna zatem uwzględniać cel regulacji oraz funkcję jaką ma pełnić. Powyższe nie oznacza zatem, że swoboda rady gminy przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczenia opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej jest nieograniczona. Powinna być ona bowiem rozpatrywana w kontekście celu regulacji ustawowej. W ocenie organu nadzoru, kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na rodzaj zameldowania (pobyt stały lub czasowy) na obszarze strefy, jest dalece krzywdzące i niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 Ustawy zasadniczej: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.". Zakwestionowane kryterium narusza również ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Wprowadzając obowiązek wykazania się przez osoby zameldowane na pobyt czasowy tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego w obrębie SPP, Rada Miejska naruszyła zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego, a zatem niezgodne z prawem zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania wobec siebie. V. Określając w treści 5 ust. 1 pkt 2 regulaminu dokumenty potwierdzające uprawnienia do ubiegania się o kartę abonamentową, dotyczące posiadania pojazdu samochodowego, odniesiono się do tytułu prawa własności lub prawa do korzystania z pojazdu, wskazując w tym przypadku jedynie na umowę leasingu lub umowę kredytu na zakup samochodu, czym istotnie naruszono art. 13b ust. 3 i 4 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Z przytoczonego przepisu wynika, iż za uprawnionych do wykupienia preferencyjnego abonamentu uznano nie tylko właścicieli, ale również osoby posiadające samochód na podstawie umowy leasingu oraz umowy kredytu. Należy zauważyć, że obie te umowy nie powodują przeniesienia własności rzeczy ich strona nie staje się więc właścicielem pojazdu samochodowego. Wątpliwości jednakże budzi relewantność kryterium, na podstawie którego dokonano podziału na osoby mogące korzystać z preferencyjnych opłat abonamentowych i te, które nie mogą z nich korzystać. Rada bowiem ograniczyła użytkowników pojazdu jedynie do osób mających zawartą umowę leasingu bądź umowę kredytu.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 6 Poz. 2185 Rada miejska przy określaniu opłat abonamentowych może zgodnie z art. 13b ust. 2 ustawy ustalić strefę płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. W tym celu możliwe jest wprowadzenie opłat abonamentowych dla niektórych użytkowników drogi. Możliwość wprowadzenia abonamentu dla niektórych użytkowników drogi nie oznacza jednak dowolności w określaniu kryterium, od którego zależy prawo do abonamentowej opłaty. Radę ogranicza wskazany w art. 13b ust. 2 cel wprowadzenia strefy płatnego parkowania, ale również inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa w tym przypadku przywołana już powyżej zasada równości wobec prawa, ustanowiona w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy zbadać podobieństwo określonych podmiotów, a więc wskazać wspólne cechy istotne wymagające równego ich traktowania, ewentualnie takie różnice między nimi, które uzasadniałyby odstąpienie w ich przypadku od zasady równości. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści regulacji prawnej, zawierającej ocenianą normę prawną. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001, sygn. K 22/01, opubl. w: OTK 2001, nr 7, poz. 215). Stanowisko Organu Nadzoru potwierdzają również orzeczenia sądów administracyjnych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013r., stwierdzono, iż Zakwestionowana regulacja wymienia enumeratywnie tytuły prawne do pojazdu umożliwiające uzyskanie abonamentu postojowego, pozbawiając w ten sposób uprawnień do nabycia abonamentu postojowego niektórych posiadaczy pojazdów (na przykład współwłaścicieli, posiadających pojazd na podstawie tytułu cywilnoprawnego - np. umowy użyczenia, itp.). Taką enumerację należy uznać za naruszającą zasadę równości wobec prawa, która nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko gdy jest ono uzasadnione (III SA/Kr 1187/11, LEX nr 1274740, podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006r sygn. VI SA/Wa 2337/05, LEX nr 193318). VI. W treści 12 pkt 4 postanowiono, że w przypadku nieuiszczenia opłaty dodatkowej ściągnięcie należności nastąpi w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rada Miejska nie posiada uprawnienia do określenia sposobu egzekucji opłat dodatkowych zgodnie z upoważnieniem ustawowym, rada zobowiązana jest określić sposób pobierania opłat, w którym to pojęciu nie mieści się określenie sposobu dokonywania egzekucji należności. Ponadto tryb ściągania opłat w stosunku do opłat dodatkowych zawarty jest w art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi iż Opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.. Rada Miejska wprowadzając zakwestionowaną regulację nie tylko powtórzyła więc przepis ustawowy, ale także dokonała jego nieuprawnionej modyfikacji poprzez pominięcie obowiązku przymusowego ściągnięcia wraz z opłatą odsetek za zwłokę.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 7 Poz. 2185 Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawowych w aktach prawa stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa ze względu na ich wysoce dezinformujący charakter (wyrok NSA z 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały mogłoby skutkować odmienną lub sprzeczną z intencjami ustawodawcy interpretacją. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu nadzoru Wojewody Dolnośląskiego, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: P. Hreniak