Kontrola zarządcza i audyt w jednostkach samorządowych

Niniejsza publikacja prezentuje organizację systemów kontroli zarządczej i audytu rolę elementów, które tworzą te systemy, a przede wszystkim wykorzystanie poszczególnych postulatów standardów kontroli zarządczej w budowaniu nowej koncepcji zarządzania na poziomie jednostek samorządowych. O sukcesie działania kontroli zarządczej w dużej mierze decyduje jej wewnętrz na ocena. To szczególny rodzaj identyfikacji ryzyka. Samoocena jest istotna w tych jednostkach, w których nie ma prawnego obowiązku wprowadzenia audytu wewnętrznego. Z tego też względu w książce przedstawiono procedurę samooceny łącznie z kompletem gotowych list ewaluacyjnych. Element składowy kontroli zarządczej stanowi również niezależny i obiektywny audyt wewnętrzny, którego celem jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji zadań poprzez systematyczną ocenę tego systemu oraz czynności doradcze. Z uwagi na wprowadzone przez ustawodawcę nowe rozwiązania w tym zakresie ustosunkowano się do regulacji systemu audytu wewnętrznego ze szczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego. Piotr Sołtyk, dr nauk ekonomicznych, specjalizuje się w pro blematyce finan sów publicznych i finansów samorządowych. Ukończył studia podyplomowe w zakresie Kontroli i Audytu Wewnętrznego. Wykładowca na wyższych uczelniach. Autor licznych publikacji z dziedziny finansów publicznych i auditingu. Od 2004 r. audytor wewnętrzny w sek torze finansów publicznych. Prowadzi szkolenia obejmujące zagadnienia z za kresu gospo darki finansowej jst. Uczestniczył w pro jekcie realizowanym przez Ministerstwo Finansów: Risk Management and strengthening the effectiveness of the Inter nal Audit services in PBOs The Inter nal Audit of EU Funds, Heads of Internal Audit in the Polish Administration. Honorarium autora za napisanie tej publikacji przekazano na rzecz Fundacji Dzieciom Zdążyć z Pomocą. Kontrola zarządcza i audyt w jednostkach samorządowych Projektowanie oraz metody oceny systemu zarządzania KONTROLA ZARZĄDCZA I AUDYT DLA PRAKTYKÓW Kontrola zarządcza i audyt w jednostkach samorządowych Piotr Sołtyk Kontrola zarządcza i audyt w jednostkach samorządowych Projektowanie oraz metody oceny systemu zarządzania Organizacja i zarządzanie Samoocena i monitoring ISBN 978-83-255-5384-5 Identyfikacja ryzyka Nadzór i kontrola cena 119 zł Formularze ewaluacji

Darmowy dost p do portalu jest możliwy po zakupie ksià ki. Oferta ważna do 31 grudnia 2014 r. Wejdê na stron www.ekspertbeck.pl/ksiazki Wpisz kod aktywujący ze zdrapki Zarejestruj si i korzystaj z zawartoêci serwisu W przypadku pytaƒ prosimy o kontakt: (22) 311 22 22 lub centrum.klienta@beck.pl

UWAGA! Naruszenie pola ze zdrapkà jest równoznaczne z zakupem ksià ki! Zakup ksià ki daje dost p (po wpisaniu kodu ze zdrapki) do portalu www.ekspertbeck.pl na 1 miesiàc gratis. kzia613 Wydawnictwo C. H. Beck, Beck Info Biznes ul. Bonifraterska 17 00-203 Warszawa tel.: (22) 311 22 22; faks (22) 33 77 601 e-mail: bibredakcja@beck.pl www.sklep.beckinfobiznes.pl

Piotr Sołtyk Kontrola zarządcza i audyt w jednostkach samorządowych Projektowanie oraz metody oceny systemu zarządzania

Kontrola zarządcza i audyt w jednostkach samorządowych 1. wydanie Stan prawny: maj 2013 r. Redaktor odpowiedzialny: Agnieszka Szymajda-Chylińska Projekt graficzny okładki: Dariusz Ziach Korekta: Anna Marecka Wydawnictwo C.H. Beck 2013 Wszelkie prawa zastrzeżone. Opinie zawarte w niniejszej publikacji wyrażają osobisty punkt widzenia Autorów. Wydawnictwo C.H. Beck nie ponosi odpowiedzialności za zawarte w niej informacje. Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa tel. : 22 33 77 600 faks: 22 33 77 601 www.beckinfobiznes.pl Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck Druk: Elpil, Siedlce ISBN 978-83-255-5384-5 ISBN e-book 978-83-255-5385-2

Spis treści Wprowadzenie... Notka biograficzna... Wykaz skrótów... 1. Samorząd terytorialny w Polsce zagadnienia wstępne... 1 1.1. Wybrane źródła prawa dotyczące gospodarki finansowej samorządu terytorialnego... 1 1.2. Istota i cechy samorządu terytorialnego... 9 1.2.1. Definicje samorządu terytorialnego... 9 1.2.2. Cechy samorządu terytorialnego... 12 1.3. Ogólne zagadnienia dotyczące ustroju samorządu terytorialnego... 15 1.3.1. Majątek JST... 16 1.3.2. Nadzór nad mieniem JST... 18 1.4. Realizacja zadań publicznych przez samorząd terytorialny... 19 2. Samorządowe formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych... 27 2.1. Podmioty tworzące sektor finansów publicznych... 27 2.2. Jednostka budżetowa... 28 2.3. Samorządowe zakłady budżetowe... 32 2.4. Samorządowe instytucje kultury... 36 2.5. Spółki handlowe... 37 3. Organizacja kontroli zarządczej w samorządzie terytorialnym... 41 3.1. Pojęcie kontroli zarządczej... 41 3.2. Cele kontroli zarządczej... 45 3.3. Kontrola zarządcza a kontrola finansowa... 52 3.4. Dwa poziomy kontroli zarządczej... 57 3.5. Odpowiedzialność za funkcjonowanie kontroli zarządczej... 58 3.6. Rola głównego księgowego w systemie kontroli zarządczej... 61 4. Postulaty standardów kontroli zarządczej ujęcie praktyczne... 65 4.1. Istota i cele standardów kontroli zarządczej... 65 4.2. Środowisko wewnętrzne... 66 4.3. Cele i zarządzanie ryzykiem... 69 4.4. Mechanizmy kontroli... 71 4.5. Informacja i komunikacja... 76 4.6. Monitorowanie i ocena... 78 5. Proces samooceny systemu kontroli zarządczej... 81 5.1. Istota samooceny kontroli zarządczej... 81 IX XI XIII III

Spis treści 5.1.1. Monitoring kontroli... 82 5.2. Zakres pojęciowy samooceny... 83 5.3. Wybrane metody przeprowadzania samooceny kontroli zarządczej... 86 5.3.1. Kwestionariusz ankiety... 86 5.3.2. Samoocena czynniki korzystne dla organizacji... 88 5.3.3. Istotne zagrożenia płynące z samooceny... 89 5.3.4. Etapy przeprowadzania procesu samooceny założenia organizacyjne... 90 5.3.5. Przykładowe pytania kwestionariusza ankiety kierowanego do kierownika komórki organizacyjnej podejście systemowe... 97 5.3.6. Przykładowe pytania kwestionariusza ankiety kierowanego do pracowników jednostki podejście systemowe... 100 5.3.7. Wykres Gantta... 102 5.3.8. Diagram okienkowy przebiegu informacji... 104 5.3.9. Diagram Ishikawy... 106 6. Specjalistyczne organy nadzoru i kontroli w ocenie funkcjonowania systemu zarządzania... 109 6.1. Najwyższa Izba Kontroli... 109 6.1.1. Podstawy prawne działalności kontrolnej NIK... 109 6.1.2. Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli NIK... 110 6.1.3. Kryteria kontroli NIK stosowane w ocenie funkcjonowania kontroli zarządczej jednostek samorządu terytorialnego... 111 6.1.4. Postępowanie kontrolne NIK... 117 6.1.5. Zadania i uprawnienia kontrolerów NIK... 119 6.1.6. Kontrola NIK w zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej w JST... 120 6.2. Regionalne izby obrachunkowe... 123 6.2.1. Podstawy prawne działania RIO... 123 6.2.2. Zadania regionalnych izb obrachunkowych... 123 6.2.3. Uprawnienia inspektora kontroli... 125 6.2.4. Organizacja regionalnych izb obrachunkowych... 127 6.2.5. Wyniki działalności nadzorczej RIO... 132 6.2.6. Wybrane nieprawidłowości ustalane w trakcie kontroli RIO... 134 6.3. Kontrola prowadzona przez wojewodę... 140 6.3.1. Podstawy prawne przeprowadzania kontroli... 140 6.3.2. Kontrola w trybie zwykłym... 141 6.3.3. Kontrola w trybie uproszczonym... 141 6.3.4. Czynności kontrolne... 142 6.4. Kontrola skarbowa... 144 6.4.1. Istota i cele kontroli skarbowej... 144 6.4.2. Zakres podmiotowy kontroli skarbowej... 145 6.4.3. Kontrola skarbowa środków Unii Europejskiej... 146 6.4.4. Postępowanie kontrolne... 150 6.5. Biegli rewidenci... 150 6.5.1. Audyt w systemie rachunkowości... 150 6.5.2. Ustawa o biegłych rewidentach... 151 6.5.3. Sprawozdania finansowe... 152 6.6. Państwowa Inspekcja Pracy... 157 6.6.1. Ustawa o PIP... 157 6.6.2. Zadania PIP i postępowanie kontrolne... 157 IV

Spis treści 7. Uwarunkowania prawno-organizacyjne funkcjonowania systemu rachunkowości... 161 7.1. Pojęcie i funkcje rachunkowości... 161 7.2. Podstawy prawne rachunkowości... 164 7.3. Prowadzenie ksiąg rachunkowych ogólne zasady... 165 7.4. Aktywa i pasywa... 170 7.4.1. Ustalanie rzeczywistego stanu aktywów i pasywów... 170 7.4.2. Wycena aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego... 171 7.5. Sporządzanie sprawozdań finansowych... 175 7.5.1. Cechy prawidłowego sprawozdania finansowego... 175 7.5.2. Zakres i szczegółowość informacji wykazywanych w sprawozdaniu finansowym... 176 7.5.3. Zasady, którymi należy kierować się przy opracowaniu danych rachunkowych wykorzystywanych w sprawozdaniu finansowym. Wiarygodność sprawozdania... 178 7.5.4. Elementy sprawozdania jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych... 179 7.5.5. Bilans charakterystyka ogólna... 180 7.5.6. Rachunek zysków i strat... 190 7.5.7. Informacja dodatkowa... 194 7.6. Zasady przechowywania dowodów księgowych... 195 7.7. Kwestionariusze ewaluacji do oceny funkcjonowania systemu rachunkowości... 196 7.7.1. Przedmiot oceny Dokumentacja opisująca w jednostce przyjęte zasady (politykę) rachunkowości... 197 7.7.2. Przedmiot oceny Dowody księgowe wymagania ustawowe... 198 7.7.3. Przedmiot oceny Zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych... 201 8. Ocena rzetelności sporządzania sprawozdawczości budżetowej... 207 8.1. Przejrzystość i jawność finansów publicznych... 207 8.2. Istota i cele sprawozdawczości budżetowej... 210 8.3. Dane wykazywane w sprawozdaniach... 217 8.4. Dysfunkcje w sprawozdawczości budżetowej wybrane zagadnienia... 219 8.5. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie sprawozdawczości budżetowej. 222 8.6. Kwestionariusze ewaluacji w zakresie oceny rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych... 224 8.6.1. Przedmiot oceny Ogólne zasady sporządzania sprawozdań budżetowych w JST... 224 8.6.2. Przedmiot oceny Ocena rzetelności sporządzenia sprawozdania budżetowego Rb-27S miesięcznego/rocznego z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego... 227 8.6.3. Przedmiot oceny Ocena rzetelności sporządzenia sprawozdania budżetowego Rb-28S miesięcznego/rocznego z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego... 232 8.6.4. Przedmiot oceny Ocena rzetelności sporządzenia sprawozdania budżetowego Rb-27ZZ kwartalnego z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami... 233 8.6.5. Przedmiot oceny Ocena rzetelności sporządzenia sprawozdania budżetowego Rb-PDP rocznego z wykonania dochodów podatkowych gminy/miasta na prawach powiatu... 235 9. Udzielanie i rozliczanie dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych... 237 9.1. Istota i pojęcie dotacji celowej zagadnienia wstępne... 237 9.2. Umowa o dotację... 241 V

Spis treści 9.2.1. Elementy i cechy umowy... 241 9.2.2. Czynniki ryzyka związane z umową dotacyjną... 242 9.3. Rozliczenie dotacji celowej... 244 9.3.1. Zasady rozliczenia a kontrola zarządcza... 244 9.3.2. Zwrot dotacji do budżetu JST... 251 9.4. Ryzyko związane z ewidencją księgową dotacji w JST... 254 9.5. Dyscyplina finansów publicznych w zakresie dotacji wybrane z orzecznictwa... 256 9.6. Kwestionariusze ewaluacji do oceny systemu udzielania i rozliczania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych... 258 9.6.1. Przedmiot oceny Poprawność złożonej oferty na realizację zadania publicznego... 258 9.6.2. Przedmiot oceny Poprawność sporządzonej umowy dotacyjnej... 263 9.6.3. Przedmiot oceny Sprawozdanie częściowe/końcowe z wykonania zadania publicznego... 269 10. Regulacje audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych... 273 10.1. Pojęcie audytu wewnętrznego... 273 10.2. Cele i zakres audytu wewnętrznego... 276 10.3. Postulat niezależności i obiektywizm audytu... 277 10.4. Standardy audytu wewnętrznego... 278 10.5. Jednostki zobligowane z mocy prawa do prowadzenia audytu... 279 10.5.1. Jednostki zobligowane do prowadzenia audytu bez względu na kwotę progową... 279 10.5.2. Jednostki zobligowane do prowadzenia audytu po przekroczeniu kwoty progowej... 280 10.6. Dobrowolny audyt wewnętrzny... 281 10.7. Dwie formy prowadzenia audytu wewnętrznego... 282 10.8. Zadania wójta związane z audytem wewnętrznym... 283 10.9. Audytorzy... 285 10.9.1. Wymogi formalne i kwalifikacje audytora wewnętrznego... 285 10.9.2. Audytor wewnętrzny... 288 10.9.3. Usługodawca zewnętrzny... 290 10.9.4. Niezależność organizacyjna kierownika komórki audytu wewnętrznego... 294 10.9.5. Ochrona stosunku pracy audytora wewnętrznego... 296 10.10. Warunki prowadzenia audytu... 297 10.11. Plan audytu wewnętrznego... 298 10.11.1. Zasady sporządzania planu audytu... 298 10.11.2. Procedura sporządzenia planu audytu... 299 10.11.3. Sprawozdanie z wykonania planu... 301 10.12. Upoważnienie do audytu wewnętrznego... 302 10.13. Koordynacja systemu audytu w JSFP... 303 10.14. Kompetencje Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (GIKS) w zakresie audytu wewnętrznego... 305 10.15. Obowiązek informacyjny kierownika jednostki w przedmiocie realizacji audytu wewnętrznego... 308 10.15.1. Podstawy prawne... 308 10.16. Dokumentacja... 309 10.16.1. Notatka informacyjna w sprawie przeprowadzenia i dokumentowania audytu wewnętrznego... 309 10.16.2. Opinia audytora wewnętrznego w zakresie zleconych czynności doradczych... 310 VI

Spis treści 10.16.3. Wniosek o udzielenie czynności doradczych... 311 10.16.4. Arkusz ustaleń realizacji celów kontroli zarządczej... 311 10.16.5. Protokół z narady otwierającej audyt... 312 10.16.6. Protokół narady zamykającej audyt wewnętrzny... 313 10.16.7. Sprawozdanie z audytu wewnętrznego... 314 10.16.8. Upoważnienie do przeprowadzenia audytu wewnętrznego... 315 10.16.9. Rejestr wydanych upoważnień do przeprowadzenia audytu wewnętrznego. 316 Wszystkie formularze znajdujące się w tej publikacji zamieszczone są w wersji edytowalnej na portalu www.ekspertbeck.pl/. Aby skorzystać z tych dokumentów należy zalogować się do portalu korzystając z kodu aktywującego, umieszczonego na karcie zdrapce dołączonej do publikacji. VII

Wprowadzenie Zarządzanie każdą organizacją należy rozpatrywać w kontekście sztuki wyboru i poszukiwania jak najbardziej optymalnych rozwiązań, zapewniających osiąganie wyznaczonych celów i zadań z poszanowaniem stosowania przyjętych procedur i zasad postępowania. Jest to pewnego rodzaju interakcja między stałymi elementami systemu zarządzania projektowaniem, organizowaniem, wdrażaniem, monitorowaniem i ewaluacją a produktem finalnym, tj. osiągniętym celem. Należy pamiętać jednocześnie, że realizując założone cele, powinno się przestrzegać fundamentalnych kryteriów, takich jak: legalność, efektywność, oszczędność i terminowość. Szczególną rolę odgrywa kierownik jednostki, to na nim spoczywa pełna odpowiedzialność za wdrożenie i funkcjonowanie kompleksowego systemu zarządzania. Skuteczne i efektywne działanie tego systemu wymaga także zaangażowania personelu zarządzającego średniego szczebla, jak również wszystkich innych osób uczestniczących w realizacji zadań. Do jednostek sektora finansów publicznych pojęcie kontroli zarządczej wprowadzono przepisami ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych. Minęły już trzy lata obecności tego systemu w jednostkach sektora finansów publicznych. Według ustawodawcy system kontroli zarządczej jest zdecydowanie rozleglejszy aniżeli pojęcie kontroli finansowej, funkcjonujące pod rządami poprzedniej ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Niniejsza publikacja prezentuje praktyczne rozwiązania z perspektywy minionego czasu, zawiera liczne przykłady poparte komentarzami, refleksjami autora związanymi z kontrolą zarządczą w jednostkach samorządowych. Na wstępie przedstawiono strukturę i zadania samorządu terytorialnego w Polsce. Czytelnik ma możliwość zapoznania się z aktualnym stanem form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych oraz wyrobienia sobie opinii, czy przedmiotowe zmiany mają istotny wpływ na wzmocnienie i poprawę jawności oraz transparentność zdecentralizowanego systemu finansów publicznych. W publikacji przedstawiono organizację systemu kontroli zarządczej, rolę poszczególnych elementów je tworzących, a także wykorzystanie poszczególnych postulatów IX

Wprowadzenie standardów kontroli zarządczej w budowaniu nowej koncepcji zarządzania na poziomie jednostek samorządowych. O sukcesie działania kontroli zarządczej w dużej mierze decyduje wewnętrzna ocena jej skuteczności wyrażona przez samych uczestników systemu kontroli zarządczej. Jest to szczególny rodzaj identyfikacji ryzyka. Samoocena jest ważna w tych jednostkach, gdzie nie istnieje prawny obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego. Z tego też względu w książce przedstawiono procedurę samooceny łącznie w kompletem gotowych list ewaluacyjnych. Ważną rolę w pomiarze, optymalizacji, precyzji strumienia i jakości realizacji zadań publicznych oraz we wnoszeniu wartości dodanej sprawują zewnętrzne specjalistyczne organa kontroli. Biorąc pod uwagę istotne znaczenie tych instytucji przedstawiono w publikacji funkcję NIK, RIO czy UKS w kształtowaniu pewnego ładu systemu zarządzania. W kolejnych rozdziałach książki w sposób przejrzysty przedstawiono najważniejsze zagadnienia dotyczące kontroli zarządczej oraz jej ewaluację w wybranych obszarach działania jednostki samorządowej, takich jak: sprawozdawczość budżetowa, udzielanie i rozliczanie dotacji celowej, organizacja systemu rachunkowości. Autor książki, doboru przedmiotowych obszarów dokonał celowo z uwagi na pojawiające się liczne dysfunkcje, w tych obszarach, które w konsekwencji generują poważne ryzyko związane z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. W publikacji zaprezentowano wybrane orzecznictwo Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także Regionalnych Komisji orzekających w przedmiocie najczęściej występujących nieprawidłowości w gospodarce finansowej jednostek samorządowych. Element składowy kontroli zarządczej to jego niezależny i obiektywny audyt wewnętrzny, którego celem jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań poprzez systematyczną ocenę tego systemu oraz czynności doradcze. Z uwagi na wprowadzenie przez ustawodawcę nowego rozwiązania w tym zakresie ustosunkowano się do regulacji systemu audytu wewnętrznego ze szczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego. Piotr Sołtyk X

Notka biograficzna Piotr Sołtyk, doktor nauk ekonomicznych, specjalizuje się w problematyce finansów publicznych i samorządowych, w 2004 r. zdał państwowy egzamin na audytora wewnętrznego. Ukończył studia podyplomowe w zakresie Kontroli i Audytu Wewnętrznego, zrealizowane przez Lubelską Szkołę Wyższą im. Króla Władysława Jagiełły. Wykładowca na wyższych uczelniach. Autor blisko trzydziestu publikacji z dziedziny finansów publicznych, auditingu, finansów samorządu terytorialnego, publikowanych m.in. w Finansach Komunalnych, Wspólnota, Prawo Finansów Publicznych, Dziennik Gazeta Prawna, oraz licznych publikacjach pokonferencyjnych. Od 2004 r. jest praktykującym audytorem wewnętrznym w jednostce finansów publicznych. Prowadzi szkolenia obejmujące zagadnienia z zakresu gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Uczestniczył w projekcie realizowanym przez Ministerstwo Finansów: Risk Management and strengthening the effectiveness of the Internal Audit services in PBOs The Internal Audit of EU Funds, Heads of Internal Audit in the Polish Administration. XI

Wykaz skrótów BiegRewU... ustawa z 7.5.2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. Nr 77, poz. 649 ze zm.) DokumAudytWewnR... rozporządzenie Ministra Finansów z 1.2.2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz.U. Nr 21, poz. 108) FinPublU... ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) DochJSTU... ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) DyscFinU... ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.) DziałKultU... ustawa z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 406) GospFinR... rozporządzenie Ministra Finansów z 7.12.2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. Nr 241, poz. 1616) GospKomU... ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) KC... ustawa z 23.4.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) KKS... ustawa z 10.9.1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.) XIII

Wykaz skrótów KlasBudżR... rozporządzenie Ministra Finansów z 2.3.2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) Konstytucja RP... ustawa z 2.4.1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) KontrolaAdmRządU... ustawa z 15.7.2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. Nr 185, poz. 1092) KontrSkarbU... ustawa z 28.9.1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) KP... ustawa z 26.6.1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) KSH... ustawa z 15.9.2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) NIKU... ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 82) OrdPU... ustawa z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) PIPU... ustawa z 13.4.2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.) PożPublU... ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.) PracUrzPU... ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) PracSamU... ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) PrStow... ustawa z 7.4.1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 855 ze zm.) PrZamPubl... ustawa z 24.1.2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) PrzepWprowFinPublU... ustawa z 27.9.2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) RachU... ustawa z 29.9.1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) XIV

Wykaz skrótów RIOU... ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577) SamGminU... ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) SamoocKontrZarzK3... Komunikat Nr 3 Ministra Finansów z 16.2.2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek finansów publicznych (Dz.Urz. MF Nr 2, poz. 11) SamPowU... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) SamWojU... ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) SiedzZasTerRIOR... rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 16.7.2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz.U. Nr 167, poz. 1747). SprBudżR... rozporządzenie Ministra Finansów z 3.2.2010 r. w sprawie sprawoz dawczości budżetowej (Dz.U. Nr 20, poz. 103) StandKontrZarzK23... Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z 16.12.2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF Nr 15, poz. 84) SysOśwU... ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) SzczegZasRachR... rozporządzenie Ministra Finansów z 5.7.2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla bud żetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 128, poz. 861, Dz.U. z 2013 r. poz. 289) WzórOśwKontrZarzR... rozporządzenie Ministra Finansów z 2.12.2010 r. w sprawie wzoru oświadczenia o stanie kontroli zarządczej (Dz.U. Nr 238, poz. 1581) XV

Wykaz skrótów WzórR... rozporządzenie MPiPS z 15.12.2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 25) ZasProwKsiągUchw... Uchwała Nr 5/10 z 13.4.2010 r. Komitetu Standardów rachunkowości w sprawie przyjęcia stanowiska Komitetu w sprawie niektórych zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz.Urz. MF Nr, poz. 26) ZasRachR... rozporządzenie Ministra Finansów z 25.10.2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 208, poz. 1375) XVI

1. Samorząd terytorialny w Polsce zagadnienia wstępne 1.1. Wybrane źródła prawa dotyczące gospodarki finansowej samorządu terytorialnego Zapewnienie prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej każdej jednostki sektora finansów publicznych jest uwarunkowane przez obowiązujące regulacje prawa. Wyznaczają one elementarne zasady i stanowią gwarancję legalizmu realizacji zadań publicznych, a tym samym filozofii istnienia praworządnego samorządu terytorialnego. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, samorząd terytorialny jest zobowiązany do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Realizując zadania, samorząd terytorialny ma obowiązek respektować usystematyzowane w ustawie zasadniczej źródła prawa. Podstawowe przepisy dotyczące rozległych zasad zarządzania gospodarką finansową obejmują niżej wymienione akty normatywne. Ten szeroki zbiór regulacji prawnych stanowi kryterium wykorzystywane przy bieżącej ocenie działalności organizacji, w tym również ewaluacji przeprowadzanej przez audyty wewnętrzne. y Europejska Karta Samorządu Lokalnego Europejska Karta Samorządu Lokalnego (sporządzona w Strasburgu 15.10.1985 r.; Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) zawiera istotne zagadnienia dla jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie prawa finansowego. Karta przyznaje samodzielność finansową samorządowi terytorialnemu, w przypadku gdy ratyfikowana umowa międzynarodowa zostaje ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej stanowi wówczas część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 489 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) wskazuje, iż umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w Konstytucji ma pierwszeństwo przed nią, jeżeli nie da się jej pogodzić z umową. Taką uprzywilejowaną umową międzynarodo- 1