Obywatelstwo i jego regulacja prawna

JUSTYNA SZYBKA Obywatelstwo i jego regulacja prawna Pojęcie obywatelstwa W nauce prawa pojęcie obywatelstwa nie jest jednoznaczne. Polski ustawodawca nie wskazuje ustawowej definicji tego terminu. Ustawa z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim w art. 1 stanowi, że obywatelami polskimi są osoby, które posiadają obywatelstwo na postawie dotychczasowych przepisów. Ustawa określa jedynie zasady jego nabycia i utraty 1. Podobnie ustawodawstwa innych państw. W zasadzie nie definiują one pojęcia obywatelstwa. Tylko wyjątkowo czynią to niektóre regulacje 2. Brak definicji obywatelstwa pociąga za sobą konieczność opracowania doktrynalnej definicji tego terminu. Od XVIII wieku obywatelstwo przedstawione było jako wyższa forma związku jednostki z państwem. Obywatele mieli możliwość współuczestniczenia w podejmowaniu decyzji państwowych. Ponadto przyznane były im pewne swobody. Podstawowe założenia myśli rewolucji francuskiej przyjęły idee polityczne XIX i XX wieku. Obywatelstwo spełniało rolę zarówno w życiu politycznym jak i w życiu społecznym. Na podwójną rolę obywatelstwa zwrócił uwagę Karol Marks. Wskazał on, iż obywatel występuje w dwóch odmiennych od siebie rolach: jako członek społeczeństwa obywatelskiego oraz jako członek wspólnoty politycznej 3. Obecnie obywatelstwo określa się jako trwały węzeł prawny łączący osobę fizyczną z państwem 4. Przy założeniu, że obywatelstwo jest tożsame z przynależnością państwową, obywatelstwo określa się także jako stosunek 1 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim, Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 353 z późn. zm. 2 M. Zdanowicz: Wielorakie obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, Dom Wydawniczy ABC 2000, s. 18. 3 A. Seniuta: Obywatelstwo i jego regulacja prawne w PRL, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1974, s. 4. 4 Wielka Encyklopedia Prawa, Wydawnictwo Prawo i Polityka Gospodarcza, red. nacz. Eugeniusz Smoktunowicz, Białystok Warszawa 2000, s. 541. 80

Obywatelstwo i jego regulacja prawna przynależności jednostki do państwa. Z tej przynależności jednostki do państwa wynikają określone prawem wewnętrznym skutki prawne. Prawa i obowiązki przyznawane są wspólnie dla wszystkich obywateli, którzy posiadają status obywatela, chyba że specjalny status zapewniono dla pewnych grup 5. Fakt posiadania obywatelstwa ma znaczenie nie tylko dla samych obywateli lecz także dla państwa. Zakres przyznawanych jednostce praw i nałożonych na nich obowiązków zależy od faktu posiadania przez jednostkę obywatelstwa. Wyłącznie obywatel zobowiązany jest do obowiązku wierności Rzeczypospolitej Polskiej oraz troski o dobro wspólne, a także do obowiązku obrony ojczyzny 6. Za naruszenie prawa może być pociągnięty do odpowiedzialności, nawet gdyby naruszenia dokonał poza granicami swego państwa. Równocześnie podczas pobytu za granicą każdy obywatel korzysta z opieki dyplomatycznej i konsularnej państwa. Ponadto państwo niekiedy ponosi odpowiedzialność za działania swoich obywateli 7. Wskazać także należy, że obywatelstwo nie jest jedyną z form prawnej przynależności do określonego państwa. Prawna przynależność jest w zasadzie ściśle i nierozerwalnie z obywatelstwem połączona. W niektórych krajach np. w krajach Ameryki Łacińskiej ustawodawca rozdziela obywatelstwo od prawnej przynależności. W krajach tych uzyskanie obywatelstwa uzależnione jest od uzyskania pełnoletniości. Zarówno jednak obywatelstwo jak i prawna przynależność są stosunkiem prawnym między jednostką a państwem i stosunkiem regulującym prawo wewnętrzne państwa. Przyznane obywatelom prawa i obowiązki stanowią materialno prawną istotę treści obywatelstwa i są ustalone przez państwo. Jednocześnie są one uzależnione od warunków społeczno - politycznych i ekonomicznych. Mogą być one różne w poszczególnych państwach a nawet w jednym państwie, ale w różnych okresach czasu. Wskazać należy, iż istnieją różnice poglądów co do tego czy obywatelstwo jest warunkiem przyznania jednostce praw i obowiązków czy też prawa i obowiązki są treścią obywatelstwa. Z uwagi na fakt, że źródłem więzi jednostki a państwem nie jest ustawa lecz sfera świadomości wiele osób nie posiadających obywatelstwa może poczuć się do obowiązku ich realizacji. Warto tutaj wskazać repatriantów, 5 B. Banaszak: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Zakamycze 2004, s. 181. 6 Art. 82 oraz art. 85 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. 7 Wielka Encyklopedia Prawa, op. cit., s. 541. PROKURATOR 2(30)/2007 81

Justyna Szybka którzy posiadając więź psychiczną z państwem nawet po uzyskaniu obywatelstwa spotykają się z ograniczeniami ze strony państwa polskiego 8. Charakter prawny obywatelstwa Omawiając problematykę obywatelstwa warto wskazać jego charakter prawny. W naukach prawnych można wyróżnić trzy teorie. Zgodnie z pierwszą koncepcją obywatelstwo jest stosunkiem prawnym lub polityczno prawnym łączącym jednostkę z państwem. Treścią tego stosunku są prawa i obowiązki państwa wobec jednostki oraz jednostki wobec państwa. Według drugiego nurtu, obywatelstwo to status prawny jednostki, z którego wynikają dla obywateli pewne prawa i obowiązki lub z którym się one łączą. Rzadko reprezentowana w literaturze prawniczej jest trzecia koncepcja, zgodnie z którą obywatelstwo jest więzią prawną łączącą jednostkę z państwem. Poza przytoczonymi koncepcjami występują teorie pośrednie, które starają się łączyć poszczególne nurty 9. Regulacja instytucji obywatelstwa w prawie polskim Aktem prawnym regulującym zasady nabywania, utraty i zmiany obywatelstwa jest ustawa z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim. Powyższa ustawa w rozdziale pierwszym Obywatele polscy, zawiera trzy przepisy mające charakter zasad ogólnych. Są to zasady: ciągłości obywatelstwa polskiego, wyłączności obywatelstwa polskiego oraz równouprawnienia pod względem obywatelstwa małżonków 10. Zasada ciągłości obywatelstwa związana jest z trwałością obywatelstwa w czasie. Jest ona potwierdzeniem dotychczasowych tytułów nabycia obywatelstwa polskiego, jeżeli oczywiście obywatelstwo nie zostało utracone 11. Powyższa zasada nie wyklucza jednak możliwości utraty obywatelstwa przez określone kategorie osób na podstawie nowej ustawy. Chodzi tu o sytuacje, gdy w wyniku umów międzynarodowych pewna grupa ludzi traci obywatel- 8 Aktem prawnym umożliwiającym repatriację Polakom, którzy na skutek deportacji, zesłań i innych prześladowań narodowościowych lub politycznych znaleźli się na Wschodzie, a zwłaszcza w azjatyckiej części byłego Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, jest ustawa z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji, Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532. 9 B. Banaszak: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, op. cit., s 182. 10 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim, op. cit. 11 W. Ramus: Prawo o obywatelstwie polskim, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1968, s. 282. 82

Obywatelstwo i jego regulacja prawna stwo. Zasada ciągłości obywatelstwa przeciwdziała powstawaniu bezpaństwowości, a także zabezpiecza trwałość obywatelstwa w czasie. Kolejną jest zasada wyłączności obywatelstwa umieszczona w art. 2 cytowanej wyżej ustawy. Zgodnie z powyższą zasadą, w myśl polskiego prawa obywatel polski nie może być równocześnie uznany za obywatela innego państwa. Powyższa zasada sformułowana została w celu uniknięcia podwójnego obywatelstwa, co w obecnych czasach choć niepożądane często występuje. Podwójne obywatelstwo zostało ograniczone, lecz nie wyeliminowane przez zawarte umowy międzynarodowe. Ostatnią zasadą zawartą w rozdziale pierwszym przedmiotowej ustawy jest zasada równouprawnienia małżonków pod względem obywatelstwa. Zasada ta wyrażona została już w ustawie o obywatelstwie polskim z 1951 roku. Jest ona szczególnym zastosowaniem ogólniejszej zasady równości wszystkich ludzi bez względu na płeć. Należy tutaj wskazać na postanowienia Konwencji o obywatelstwie kobiet zamężnych z dnia 20 lutego 1957 roku, ratyfikowaną także przez Polskę 12. Zasady nabycia obywatelstwa zostały określone w rozdziale drugim ww. ustawy Nabycie obywatelstwa polskiego. Zgodnie z postanowieniami tam zawartymi, nabycie obywatelstwa może nastąpić: z mocy prawa, na mocy decyzji administracyjnej, a także w drodze oświadczenia osoby uprawnionej i przyjęcie tego oświadczenia przez właściwy organ 13. Nabycie obywatelstwa przez urodzenia odbywa się na podstawie dwóch zasad: na zasadzie prawa ziemi (ius soli) lub na zasadzie prawa krwi (ius sanguinis). Regulacje dotyczące obywatelstwa przeważnie opierają nabycie obywatelstwa przez urodzenie tylko na jednej zasadzie, dopuszczając w pewnych sytuacjach zastosowanie drugiej zasady 14. Nabycie obywatelstwa z mocy prawa następuje także na zasadzie repatriacji. Wprowadzenie możliwości nabycia obywatelstwa w ten sposób było spowodowane zmianą granic po II wojnie światowej, a także procesem migracji ludności 15. Aktem prawnym regulującym zasady nabycia obywatelstwa polskiego przez repatrianta, a także zasady i tryb udzielania pomocy jest ustawa z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji. Zgodnie z ustawą repatriantem jest osoba pol- 12 Konwencja o obywatelstwie kobiet zamężnych otwarta do podpisu w Nowym Jorku w dniu 20 lutego 1957 roku, Dz. U. Nr 56, poz. 334. 13 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim, op. cit. 14 B. Banaszak: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, op. cit., s. 184-185. 15 A. Seniuta: Obywatelstwo i jego regulacja prawne w PRL, op, cit., s. 90. PROKURATOR 2(30)/2007 83

Justyna Szybka skiego pochodzenia, która przybyła do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wjazdowej w celu repatriacji z zamiarem osiedlenia się na stałe. Z dniem przekroczenia granicy z mocy prawa osoba taka nabywa obywatelstwo polskie 16. Drugim sposobem nabycia obywatelstwa polskiego jest nabycie go w drodze decyzji właściwego organu na wniosek lub za zgodą osoby fizycznej, która spełnia warunki określone prawem państwa 17. Nabycie obywatelstwa w wyniku naturalizacji ma charakter indywidualny i może nastąpić: na podstawie decyzji o nadaniu obywatelstwa lub na podstawie decyzji o uznaniu za obywatela polskiego 18. Trzecim sposobem nabycia obywatelstwa polskiego jest złożenie oświadczenia osoby uprawnionej i przyjęcie tego oświadczenia przez właściwy organ. Powyższe może nastąpić w trzech przypadkach: oświadczenia osoby, dla której rodzice (lub sąd) wybrali obywatelstwo obce i przyjęcie tego obywatelstwa przez organ, przez odzyskanie obywatelstwa polskiego prze kobietę, która wyszła za mąż za cudzoziemca i następnie wybrała obywatelstwo męża (małżeństwo ustało lub zostało unieważnione), lub na drodze oświadczenia cudzoziemki, która zawarła związek małżeński z obywatelem polskim 19. Wprawdzie obywatelstwo jest trwałym związkiem prawnym łączącym osobę fizyczną z państwem, jednakże istnieje możliwość jego utraty. Przepisy regulujące sytuacje utraty obywatelstwa zawarte zostały w trzecim rozdziale ustawy o obywatelstwie polskim Utrata obywatelstwa polskiego. Zgodnie z art. 13 ww. ustawy, obywatel polski traci obywatelstwo na swój wniosek, po uzyskaniu zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego. Istotne jest to, że zgoda ta rozciąga się na dzieci pozostające pod władzą rodzicielską. Jeżeli dzieci te ukończyły lat 16, niezbędna jest ich zgoda 20. Instytucja obywatelstwa w prawie międzynarodowym. Instytucja obywatelstwa ma doniosłe znaczenie nie tylko w stosunkach wewnętrznych, ale także w stosunkach międzynarodowych. Normy prawa 16 Ustawa z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji, op, cit. 17 A. Seniuta: Obywatelstwo i jego regulacja prawne w PRL, op. cit., s. 92, B. Banaszak: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, op. cit., s. 185. 18 Ustawa z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji, op, cit. 19 Ibidem. 20 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim, op. cit. 84

Obywatelstwo i jego regulacja prawna międzynarodowego nie definiują jednoznacznie pojęcia obywatelstwa. Powszechnie jednak obywatelstwo uznaje się jako trwały węzeł prawny łączący osobę fizyczną z państwem 21. Zagadnienie obywatelstwa niejednokrotnie było przedmiotem zainteresowania organizacji i instytucji międzynarodowych. Przykładem jest Organizacja Narodów Zjednoczonych czy też Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości 22. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości za obywatelstwo uznał prawną więź, której podstawą było społeczne przywiązanie, rzeczywisty związek istnienia, sentymenty i interesy wraz z istnieniem wzajemnych praw i obowiązków 23. Swój wyraz obywatelstwo znalazło także w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka uchwalonej 20 grudnia 1948 roku. W art. 15 zapisano, że każdy człowiek ma prawo do posiadania obywatelstwa i nie wolno nikomu pozbawić prawa do zmiany obywatelstwa. Pomimo, że powyższy zapis nie miał mocy wiążącej, wywarł olbrzymi wpływ na późniejsze regulacje prawne. Następnie, pojęcie obywatelstwa pojawiło się w projekcie harwardzkim w sprawie regulacji prawa o obywatelstwie z 1929 roku oraz w konwencji w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokole dotyczącym przypadku bezpaństwowości podpisanej w Hadze w dniu 12 kwietnia 1930 roku. Zgodnie z art. 1 konwencji haskiej: Każde państwo władne jest określić w swym ustawodawstwie, kto jest jego obywatelem. Ustawodawstwo to winno być przyjęte przez inne Państwa, byleby było zgodne z umowami międzynarodowymi, zwyczajem międzynarodowym i zasadami prawnymi ogólnie uznanymi w przedmiocie obywatelstwa 24. Konwencja haska nie dała spodziewanych efektów z uwagi na niewielką liczbę państw, które ją ratyfikowały. Jej znaczenie dla teorii było jednak duże 25. Polska ratyfikowała konwencję haską w dniu 5 marca 1934 roku 26. 21 L. Antonowicz: Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 1994, s. 104. 22 W. Ramus: Prawo o obywatelstwie polskim, op. cit., s. 5. 23 M. Zdanowicz: Wielorakie obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, op. cit., s. 19. 24 Konwencja w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokół dotyczący przypadku bezpaństwowości z dnia 12 kwietnia 1930 roku, Dz. U. z 1937 roku, Nr 37, poz. 361 z późn. zm. 25 A. Seniuta: Obywatelstwo i jego regulacja prawne w PRL, op. cit., s. 40. 26 Konwencja w sprawie pewnych zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokół dotyczący przypadku bezpaństwowości podpisany w Hadze w dniu 12 kwietnia 1930 roku, op. cit. PROKURATOR 2(30)/2007 85

Justyna Szybka Prawo jednostki do obywatelstwa potwierdziła Deklaracja szczytu helsińskiego z 1992 roku. W swej treści Deklaracja uznała prawo jednostki do obywatelstwa oraz fakt, iż nikt nie może być jego pozbawiony 27. Prezentując umowy międzynarodowe odnoszące się do kwestii obywatelstwa należy wskazać na zapisy zawarte w Europejskiej Konwencji o obywatelstwie z 1997 roku. Powyższa Konwencja jest pierwszą umową międzynarodową definiującą obywatelstwo. Umowa ta ma charakter regionalny. Zgodnie z postanowieniami w niej zawartymi, prawo do obywatelstwa ma każdy. Obywatelstwo określone jest jako więź prawna między osobą a państwem, przy czym nie wskazuje ona na pochodzenie etniczne osoby 28. Doktryna prawa międzynarodowego w zasadzie uznaje prawo państwa do regulacji instytucji obywatelstwa. O obywatelstwie decyduje prawo wewnętrzne danego państwa. Kompetencja państwa do regulowania obywatelstwa wynika z zasady suwerenności. Niektóre umowy międzynarodowe także w sposób wiążący regulują sprawy obywatelstwa, jednakże normy prawa międzynarodowego tylko wówczas uzyskują charakter prawa pozytywnego, gdy dane państwo wprowadziło je do swego systemu prawa wewnętrznego 29. Swoboda państwa do regulowania zagadnień obywatelstwa może być ograniczona tylko w tym stopniu, w jakim narusza ona suwerenność innego państwa 30. Obywatelstwo Unii Europejskiej Wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej pojawiła się nowa kategoria podmiotów, określanych mianem obywateli UE. Nową kategorię wprowadził Traktat Maastricht z 1992 roku. Traktat ten włączył szczegółowe regulacje do Traktatu Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z postanowieniami Traktatu, obywatelstwo UE nabywa każda osoba, która posiada obywatelstwo państwa członkowskiego. W oparciu o powyższą definicję można wskazać trzy cechy charakteryzujące obywatela UE: więź personalną, więź wzajemną i więź akcesoryjną. Obywatelowi UE przysługuje szereg uprawnień, w tym, czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach komunalnych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego, swoboda przemieszczania się i osiedlania na terytorium wspólnoty, a także opieka dyplomatyczna i kon- 27 M. Zdanowicz: Wielorakie obywatelstwo w prawie międzynarodowym i krajowym, op. cit., s. 34. 28 Ibidem, s. 17. 29 W. Ramus: Prawo o obywatelstwie polskim, op. cit., s. 6. 30 A. Seniuta: Obywatelstwo i jego regulacja prawne w PRL, op. cit., s. 58. 86

Obywatelstwo i jego regulacja prawna sularna dowolnego państwa członkowskiego. Katalog przyznanych obywatelom UE praw jest otwarty i podlega ochronie jurysdykcyjnej TS. Przez obywatelstwo UE rozumie się personalną i wzajemną więź prawną między osobą fizyczną a UE. Więź ta jest zależna od posiadania przez osobę fizyczną obywatelstwa członkowskiego UE i ma wobec niej charakter subsydiarny i wtórny 31. Europejski Trybunał Sprawiedliwości coraz częściej obywatelstwo UE uznaje za samodzielną podstawę przysługujących jednostce uprawnień 32. Zakończenie Celem niniejszego opracowania było przybliżenie instytucji obywatelstwa. Przedstawiono regulacje obywatelstwa w prawie polskim a także w prawie międzynarodowym. Wykazano, że pojęcie obywatelstwa nie jest jednoznaczne oraz przytoczono powszechnie przyjęte definicje tego terminu. Udowodniono, że instytucja obywatelstwa znajduje się w sferze zainteresowania nie tylko prawa krajowego, ale także prawa międzynarodowego, a posiadanie obywatelstwa pociąga skutki nie tylko dla samych obywateli lecz także dla państwa. Justyna Szybka Doktorantka Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Śląski w Katowicach 31 Wielka Encyklopedia Prawa, op. cit, s. 541-542. 32 K. Wojtowicz: Otwarcie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, s. 198. W sferze wątpliwości znalazły się dwie kwestie. Pierwsza z nich dotyczyła ustalenia czy prawo udziału w wyborach do Parlamentu Europejskiego przysługuje obywatelom UE, nie będącym obywatelami państwa polskiego. W wyroku (K 15/04) z dnia 31 maja 2004 r. TK stwierdził, iż powyższe uprawnienie nie jest sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP. Druga kwestia budząca wątpliwości dotyczyła prawa obywateli UE do udziału w wyborach lokalnych. W tej sprawie wypowiedział się TK w wyroku (K 18/04) z dnia 11 maja 2005 r., stwierdzając zgodność powyższego uprawnienia z Konstytucją RP. PROKURATOR 2(30)/2007 87