Iwona Nurzyńska Fundusze Unii Europejskiej a system finansowania inwestycji ze środków publicznych w Polsce Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk Warszawa 2011
Iwona Nurzyńska European Union funds and the system of financing investment projects with public spendings in Poland Institute of Rural and Agricultural Development Polish Academy of Sciences Warsaw 2011
SPIS TREŚCI Wprowadzenie.......................................................... 13 01. Cel i hipotezy badawcze pracy........................................ 18 02. Metodyka badań i źródła informacji rozprawy............................ 21 03. Struktura książki................................................... 23 Rozdział 1. Fundusze UE jako instrument wsparcia rozwoju i modernizacji gospodarki krajów członkowskich............................................ 25 1.1. Istota i ewolucja integracji europejskiej.................................. 25 1.2. Rola rozszerzania Wspólnoty w kształtowaniu polityki regionalnej UE......... 29 1.3. Cele polityki regionalnej UE a Strategia Lizbońska........................ 35 1.4. Instrumenty polityki regionalnej UE.................................... 41 1.4.1. Europejski Fundusz Społeczny (EFS).............................. 41 1.4.2. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (EFOiGR)..... 42 1.4.3. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR).................. 44 1.4.4. Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (FIOR)................ 44 1.5. Fundusz Spójności i jego specyfika.................................... 45 1.6. System finansowy Unii Europejskiej.................................... 46 1.7. Finanse publiczne a rozwój........................................... 49 1.7.1. Pojęcie finansów publicznych.................................... 49 1.7.2. Finanse publiczne w ważniejszych koncepcjach roli państwa w gospodarce................................................ 50 1.8. Podstawy prawne działania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności...... 55 1.9. Zasady korzystania z funduszy unijnych a system finansowania rozwoju i inwestycji....................................................... 56 1.10. Reguły zarządzania finansowego a system finansowania inwestycji............ 60 Rozdział 2. System finansowania inwestycji w Polsce............................. 63 2.1. Finansowanie inwestycji prorozwojowych a rola państwa.................... 63 2.2. System finansowania inwestycji i polityki regionalnej w Polsce przed akcesją do UE................................................ 67 2.3. Znaczenie pomocy przedakcesyjnej w przygotowaniu Polski do członkostwa..... 69 2.4. Kształt systemu finansowania rozwoju i inwestycji po wejściu Polski do UE..... 73 2.4.1. Programowanie pomocy........................................ 74 2.4.2. Dostosowania systemu instytucjonalnego........................... 80 5
Spis treści 2.4.3. Dostosowania w warstwie monitorowania i oceny efektów interwencji publicznej................................................... 88 2.4.4. Zmiana źródeł finansowania rozwoju i inwestycji..................... 91 2.5. Polityka konkurencji UE a wzrost gospodarczy........................... 93 2.6. Kontrola interesów finansowych UE w Polsce............................ 97 Rozdział 3. Rola i miejsce instytucji finansowych w systemie finansowania inwestycji z wykorzystaniem funduszy UE.................................... 103 3.1. System finansowy w Polsce.......................................... 103 3.2. Dostosowania instytucji finansowych.................................. 105 3.3. Rola i miejsce instytucji finansowych w systemie finansowania rozwoju....... 108 3.3.1. Zmiany zasad montażu finansowego inwestycji dotowanych z UE....... 114 3.3.2. Rola dotacji UE w finansowaniu projektów inwestycyjnych............ 116 3.3.3. Rodzaje ryzyka kredytowego w projektach unijnych.................. 118 3.3.4. Rola kredytu bankowego w finansowaniu inwestycji dotowanych z UE w zależności od kategorii beneficjentów........................... 120 3.3.5. Rola promesy kredytowej w procesie zatwierdzania projektów europejskich................................................ 122 3.4. Zabezpieczenia wierzytelności banków w projektach europejskich............ 123 3.5. Rozwój rynku finansowego a system finansowania inwestycji z funduszy UE................................................... 129 Rozdział 4. Badania empiryczne realizacji inwestycji dotowanych z UE w latach 2004 2006............................................ 133 4.1. Zastosowane metody badań......................................... 133 4.2. Ocena realizacji SPO Restrukturyzacja i modernizacja gospodarki żywnościowej oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 2006 w wynikach badań empirycznych.................................................... 135 4.2.1. Analiza wskaźnikowa......................................... 135 4.2.2. Studium przypadku projektów dotowanych z SPO Restrukturyzacja........ 145 4.2.3. Analiza działań SPO Restrukturyzacja... wspierających inwestycje rolników i przedsiębiorstw rolno-spożywczych...................... 151 4.2.4. Ocena i doświadczenia wdrażania SPO Restrukturyzacja na podstawie wywiadów indywidualnych..................................... 157 4.3. Badanie case study w projektach Funduszu Spójności...................... 161 Rozdział 5. Ocena procesu absorpcji funduszy unijnych w latach 2004 2006.......... 165 5.1. Przepływy finansowe Polska UE w latach 2004 2008.................... 165 5.2. Wpływ funduszy UE na postęp w zakresie spójności z UE w latach 2004 2006............................................... 167 5.3. Beneficjenci pomocy z UE w latach 2004 2006.......................... 173 5.4. Struktura pomocy UE w latach 2004 2006............................. 176 5.5. Sprawność systemu finansowania inwestycji w Polsce w latach 2004 2006..... 178 5.5.1. Ocena procesu programowania w NPR 2004 2006.................. 179 6
Spis treści 5.5.2. Sprawność instytucjonalna systemu finansowania w zakresie zatrudnienia................................................ 182 5.6. Naprawa systemu finansowania inwestycji z funduszy UE.................. 185 5.7. Ocena systemu finansowania inwestycji z funduszy publicznych na tle absorpcji funduszy unijnych przyznanych Polsce na lata 2004 2006.......... 187 Podsumowanie i wnioski.................................................. 191 Załącznik 1. Narodowy Plan Rozwoju 2004 2006.............................. 199 Załącznik 2. System instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie NPR 2004 2006....... 201 Załącznik 3. Wykaz krajowych i unijnych aktów prawnych........................ 202 Spis tabel............................................................. 208 Spis wykresów.......................................................... 212 Spis rysunków.......................................................... 213 Bibliografia............................................................ 215 Summary............................................................. 225
CONTENTS Introduction............................................................ 13 01. Goal and research hypotheses of the work............................... 18 02. Research methodology and sources of information for the book.............. 21 03. Structure of the book............................................... 23 Chapter 1. EU funds as an instrument of support for the development and modernization of the economy of Member States............................... 25 1.1. Nature and evolution of European integration............................ 25 1.2. The role of expansion of the Community in formulating EU regional policy..... 29 1.3. Goals of the regional policy vis-a-vis the Lisbon Strategy.................... 35 1.4. Instruments of the regional policy of the EU............................. 41 1.4.1. European Social Fund (ESF).................................... 41 1.4.2. European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF)........ 42 1.4.3. European Regional Development Fund (ERDF)..................... 44 1.4.4. European Fisheries Fund (EFF).................................. 44 1.5. The Cohesion Fund and its characteristics............................... 45 1.6. Financial system of the EU........................................... 46 1.7. Public finance in regard to development................................ 49 1.7.1 The term public finance...................................... 49 1.7.2. The role of public finance in the largest schools of thought on the government s role in the economy................................ 50 1.8. Legal basis for the operation of Structural Funds and the Cohesion Fund...... 55 1.9. Rules for receiving EU funding vis-a-vis the system of development and project financing......................................................... 56 1.10. Rules of financial management vis-a-vis the project financing system.......... 60 Chapter 2. The investment project financing system in Poland...................... 63 2.1. Financing pro-development investment projects vis-a-vis the role of the government.................................................. 63 2.2. The system of investment project and regional policy financing in Poland prior to the accession............................................... 67 2.3. The role of pre-accession aid in preparing Poland for membership............ 69 2.4. The shape of the investment and development financing system after Poland s accession to the EU................................................ 73 9
Contents 2.4.1. Aid programming............................................. 74 2.4.2. Adjusting the institutional system................................. 80 2.4.3. Adjusting the evaluation and monitoring of public intervention effects............................................ 88 2.4.4. Changing the sources of investment and development financing......... 91 2.5. EU competition policy vis-a-vis economic growth.......................... 93 2.6. Monitoring financial interests of the EU in Poland........................ 97 Chapter 3 The role and place of financial institutions in the system of investment project financing with utilization of EU funds............................... 103 3.1. Poland s financial system........................................... 103 3.2. Adjustments in financial institutions................................... 105 3.3. The role and place of financial institutions in the development financing system.......................................................... 108 3.3.1. Changes in the regulations concerning combined funding of EU-subsidized investment projects............................. 114 3.3.2. The role of EU subsidies in financing investment projects............. 116 3.3.3. Types of credit risk in EU projects............................... 118 3.3.4. The role of bank loans in financing EU-subsidized investment projects in relation to the category of the beneficiary....................... 120 3.3.5. The role of loan commitments in the approval process of European projects.......................................... 122 3.4. Forms of bank collateral in European projects........................... 123 3.5. The development of the financial market vis-a-vis the system of financing investment projects with EU funds.................................... 129 Chapter 4. Empirical research of the realization of investment projects subsidized by the EU in the 2004 2006 period...................................... 133 4.1. Research methodology............................................. 133 4.2. Evaluation of the realization of the SOP Restructuring and Modernization of the Food Sector and Rural Development 2004 2006 in the results of empirical research............................................... 135 4.2.1. Ratio analysis............................................... 135 4.2.2. Case studies of projects subsidized via the SOP Restructuring........... 145 4.2.3. Analysis of the performance of the SOP Restructuring... in support of investment projects of farmers and agri-food enterprises............... 151 4.2.4. Evaluation and experiences with implementing the SOP Restructuring... based on individual interviews...................... 157 4.3. Case study research on Cohesion Fund projects.......................... 161 Chapter 5. Evaluation of the absorption process of EU funds in the 2004 2006 period... 165 5.1. EU-Poland financial transfers in the 2004 2008 period.................... 165 5.2. The influence of EU funds on progress in cohesion with the EU in the 2004 2006 period............................................ 167 10
Contents 5.3. EU aid beneficiaries in the 2004 2006 period........................... 173 5.4. EU aid structure in the 2004 2006 period.............................. 176 5.5. Efficiency of the investment project financing system in Poland in the 2004 2006 period............................................ 178 5.5.1. Evaluation of the programming process in NDP 2004 2006........... 179 5.5.2. Institutional efficiency of the financing system with regard to employment......................................... 182 5.6. Repairing the system of investment project financing with EU funds......... 185 5.7. Evaluation of the system of financing investment projects with public funds in light of the absorption of EU funds allocated for Poland for the 2004 2006 period.......................................................... 187 Summary and conclusions................................................. 191 Appendix 1. National Development Plan 2004 2006............................ 199 Appendix 2. System of institutions responsible for implementing NDP 2004 2006..... 201 Appendix 3. List of national and EU legal regulations........................... 202 Index of tables......................................................... 208 Index of charts......................................................... 212 Index of images......................................................... 213 Bibliography........................................................... 215 Summary............................................................. 225