PRAWA I OBOWIĄZKI RADNEGO JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Monika Augustyniak PRAWA I OBOWIĄZKI RADNEGO JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO PRAKTYCZNA WYKŁADNIA PRZEPISÓW PRAWNYCH, WZORY UCHWAŁ I SCHEMATY DZIAŁAŃ Zamów książkę w księgarni internetowej Warszawa 2014

Stan prawny na 15 września 2014 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Kinga Puton Opracowanie redakcyjne Bartosz Stanisławski Łamanie JustLuk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krzysztof Drzewiecki Projekt graficzny okładki i stron tytułowych Maciej Sadowski Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl P I K Copyright by Wolters Kluwer SA, 2014 ISBN: 978-83-264-1043-7 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl

Spis treści 5 Spis treści Wykaz skrótów... 9 Słowo wstępne... 13 Rozdział 1 Jednostki samorządu terytorialnego w kręgu podstawowych pojęć i zasad... 15 1.1. Podstawy prawne działania jednostek samorządu terytorialnego... 15 1.2. Prawne determinanty wspólnoty samorządowej i podstawowe zasady kształtujące jej ustrój... 18 1.3. Formy realizacji zasady jawności w jednostkach samorządu terytorialnego i dostęp do informacji publicznej wybrane zagadnienia... 26 1.4. Organy jednostek samorządu terytorialnego i zakres ich zadań zagadnienia ustrojowe... 34 1.4.1. Uwagi wstępne... 34 1.4.2. Kolegialny organ stanowiący i kontrolny... 35 1.4.3. Monokratyczny i kolegialny organ wykonawczy... 45 Rozdział 2 Mechanizmy uczestnictwa mieszkańców w sprawowaniu władzy we wspólnocie lokalnej... 54 2.1. Uwagi wstępne... 54 2.2. Młodzieżowa rada gminy... 55 2.3. Gminna rada seniorów oraz rada seniorów jednostki pomocniczej... 56 2.4. Obligatoryjne i fakultatywne konsultacje społeczne... 60 2.5. Budżet partycypacyjny finansowy mechanizm partycypacji społecznej... 64 2.6. Fundusz sołecki w świetle nowych regulacji prawnych... 66 2.7. Zarządzanie wspólnotą lokalną w jednostkach pomocniczych gminy... 70 2.8. Inicjatywa lokalna i uchwałodawcza... 73 2.9. Referendum lokalne ogólne założenia... 78

6 Spis treści Rozdział 3 Organizacja wewnętrzna organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego... 83 3.1. Przewodniczący organu stanowiącego i jego zastępcy... 83 3.1.1. Uwagi wstępne... 83 3.1.2. Wybór, odwołanie i rezygnacja z funkcji... 87 3.1.3. Zakres zadań i kompetencji przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady/sejmiku... 93 3.2. Komisje rady/sejmiku... 100 3.2.1. Uwagi wstępne... 100 3.2.2. Rodzaje komisji stałe i doraźne... 101 3.2.3. Skład osobowy komisji... 112 3.2.4. Formy i tryb działania komisji... 114 3.2.5. Struktura wewnętrzna komisji... 115 3.2.6. Kluby radnych... 117 Rozdział 4 Prawa i obowiązki radnego o charakterze ustrojowym... 119 4.1. Nabycie i utrata mandatu radnego... 119 4.1.1. Uwagi wstępne... 119 4.1.2. Wybór radnego... 120 4.1.3. Przesłanki, forma i skutki prawne wygaśnięcia mandatu radnego... 126 4.1.4. Wybory uzupełniające... 133 4.1.5. Ponowne obsadzenie mandatu... 133 4.1.6. Wybory przedterminowe... 134 4.2. Utrzymywanie stałej więzi z mieszkańcami oraz składanie interpelacji i wniosków... 135 4.2.1. Uwagi wstępne... 135 4.2.2. Wnioski i interpelacje o charakterze interwencyjnym... 136 4.2.3. Dyżury radnych... 138 4.2.4. Działania inicjujące... 139 4.2.5. Działania opiniodawczo-konsultacyjne... 139 4.2.6. Działania o charakterze organizacyjnoprawnym... 140 4.2.7. Działania o charakterze informacyjnym... 140 4.2.8. Złożenie skargi przez radnego w imieniu mieszkańca... 140 4.3. Uczestniczenie radnego w pracach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów wewnętrznych... 143 4.3.1. Uwagi wstępne... 143 4.3.2. Udział w pracach rady/sejmiku... 143 4.3.3. Udział radnego w pracach komisji organów stanowiących... 153

Spis treści 7 Rozdział 5 Prawa i obowiązki radnego o charakterze materialno-finansowym oraz przepisy antykorupcyjne... 156 5.1. Uwagi wstępne... 156 5.2. Diety oraz zwrot kosztów podróży... 157 5.3. Ochrona stosunku pracy radnego jednostki samorządu terytorialnego... 162 5.4. Status funkcjonariusza publicznego... 167 5.5. Oświadczenia majątkowe i lustracyjne radnych... 171 5.6. Zakaz zatrudniania radnego i wykonywania określonych funkcji przez radnego... 176 5.7. Zakaz podejmowania dodatkowych zajęć, otrzymywania darowizn oraz powoływania się na swój mandat... 180 5.8. Zakaz głosowania interes prawny radnego... 181 5.9. Zasada incompatibilitas... 185 5.10. Zakazy dotyczące działalności gospodarczej... 186 Wzory uchwał... 189 Przykładowe schematy działań... 261 Bibliografia... 273

Wykaz skrótów 9 Wykaz skrótów Akty normatywne EKSL Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) k.w. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) p.u.s.p. ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 427 z późn. zm.) u.d.i.p. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782) u.d.p.p. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) u.f.s. ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. poz. 301) u.p.s. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) u.r.l. ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 706) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.)

10 Wykaz skrótów u.s.p. u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) Czasopisma i publikatory Biul. SN Biuletyn Informacyjny Sądu Najwyższego CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl Fin. Kom. Finanse Komunalne G. Prawna Gazeta Prawna M.P.Pr. Monitor Prawa Pracy NZS Nowe Zeszyty Samorządowe ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSA WSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNwSK Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Sprawach Karnych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych PiP Państwo i Prawo PiZS Praca i Zabezpieczenie Społeczne PPP Przegląd Prawa Publicznego Prok. i Pr Prokuratura i Prawo RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Sam. Teryt. Samorząd Terytorialny St. Wyb. Studia Wyborcze Zesz. Prawn. WSEiA Bytom Zeszyty Prawnicze Wyższej Szkoły Ekonomii i Administracji w Bytomiu Inne ETPC NSA RIO Europejski Trybunał Praw Człowieka Naczelny Sąd Administracyjny regionalna izba obrachunkowa

Wykaz skrótów 11 SA SKO TK WSA sąd apelacyjny samorządowe kolegium odwoławcze Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny

Słowo wstępne 13 Słowo wstępne Przedmiotowe opracowanie przedstawia pozycję prawną radnego gminy, powiatu i województwa, jego prawa oraz obowiązki wobec wyborców. Omawia zagadnienia dotyczące zasad i trybu organizacji i działania jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, z uwzględnieniem podstaw prawnych ich funkcjonowania, oraz zasady kształtujące ustrój gminy, powiatu i województwa. W pracy zostały zaprezentowane wybrane mechanizmy uczestnictwa mieszańców w sprawowaniu władzy we wspólnocie lokalnej, które mają wpływ na kształt statusu radnego jako reprezentanta wspólnoty samorządowej. Opracowanie omawia organizację wewnętrzną organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, wskazując na szczególną rolę i zadania przewodniczącego rady/sejmiku. Przedstawia rodzaje i zakres działań komisji stałych i doraźnych. Pozycja ta prezentuje status prawny radnego, jego prawa i obowiązki o charakterze ustrojowo-prawnym i materialno-finansowym poprzez wskazanie określonych przywilejów i zakazów. Przedmiotowa pozycja to konkretna i praktyczna wykładnia przepisów prawa, niezbędna w zakresie prawidłowego konstruowania regulacji dotyczących praw i obowiązków radnych. Zawiera propozycje rozwiązań zagadnień dotąd nieporuszonych w literaturze przedmiotu bądź słabo zbadanych. Problematyka została zaprezentowana w ujęciu teoretycznym i praktycznym, wzbogacona licznymi przykładami i propozycjami rozwiązań. Uwzględnia aktualne orzecznictwo, doktrynę i poglądy wyrażone w piśmiennictwie prawa administracyjnego, dotyczące pozycji prawnej radnego. Celem opracowania jest pomoc radnym w prawidłowym i efektywnym wykonywaniu mandatu. Może ono stanowić również cenne źródło wiedzy dla studentów oraz teoretyków prawa i administracji. Opracowanie obejmuje stan prawny na dzień 15 września 2014 r.

Jednostki samorządu terytorialnego 15 Rozdział 1 Jednostki samorządu terytorialnego w kręgu podstawowych pojęć i zasad 1.1. Podstawy prawne działania jednostek samorządu terytorialnego Zgodnie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) gmina, powiat, województwo to jednostki samorządu terytorialnego, które realizują samodzielnie zadania na nich ciążące. Samorząd działa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Ma korporacyjny charakter. T. Bigo wyróżnia następujące cechy istotne dla pojęcia samorządu: samodzielność, decentralizację, władztwo administracyjne oraz posiadanie przymusowej formy korporacji 1. Jako podstawowe elementy formujące katalog cech samorządu B. Dolnicki wskazuje podmiot (społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie), przedmiot (wykonywanie administracji publicznej), zadania oraz nadzór nad samorządem 2. Zdaniem E. Ochendowskiego samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powoływany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań 3. Samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy, zgodnie bowiem z art. 163 Konstytucji RP wykonuje, przysługującą mu w ramach ustaw, istotną część zadań publicznych, niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Społeczność lokalna, w zakresie określonym przez prawo, ma więc pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona 1 T. Bigo wyróżnia następujące cechy istotne dla pojęcia samorządu: samodzielność, decentralizacja, władztwo administracyjne i posiadanie przymusowej formy korporacji zob. T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 82 i n. Szerzej na temat pojęcia samorządu i jego elementów zob. M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2000, nr 1 2, s. 82 i n. oraz podana tam literatura. 2 Zob. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 19 30. 3 Z. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1997, s. 221.

16 Rozdział 1 z jej kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów 4. Zdaniem Z. Niewiadomskiego samorząd terytorialny to korporacja mieszkańców określonego obszaru, wyodrębniona organizacyjnie oraz prawnie i to zarówno w sferze prawa cywilnego, jak i publicznego, demokratycznie zorganizowana, powołana do samodzielnego, podlegającego ochronie sądowej, wykonywania administracji publicznej (działania na rzecz dobra wspólnego) poprzez szeroko rozumiane zaspokajanie potrzeb zbiorowych w formach właściwych organom państwa, z możliwością ich władczej ingerencji w sferę przekazanych uprawnień wyłącznie w przypadkach określonych ustawą 5. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Pozostałe jednostki samorządu terytorialnego ustrojodawca konstytucyjny pozostawił regulacji ustawowej, nie wskazując ani ich nazw, ani podziału zadań i kompetencji między nimi. Pomiędzy gminą, powiatem a województwem nie istnieje podporządkowanie hierarchiczne. Ta niezależność poszczególnych jednostek względem siebie nie narusza ich samodzielności, zarówno strukturalnej, jak i zadaniowej 6. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 Konstytucji RP wskazał, że zasadniczy podział terytorialny państwa ma określić ustawa. Podział ten powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. W obowiązującym stanie prawnym, na mocy przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603 z późn. zm.) 7 gmina, powiat, województwo stanowią jednostki zasadniczego podziału terytorialnego. 4 Zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2010 r., II SA/Wr 70/10, LEX nr 674616. 5 Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 128. 6 Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) ustawodawca wskazuje, iż zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. W myśl ust. 2 przedmiotowego artykułu Organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym. 7 Ustawa ta z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadziła trójstopniowy podział terytorialny państwa na gminy, powiaty i województwa. Szerzej na temat szczególnych cech zasadniczego podziału terytorialnego państwa zob. M. Elżanowski, Przesłanki reform podziału terytorialnego; studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 1982, s. 36 i n.

Jednostki samorządu terytorialnego 17 Gminy jako podstawowe wspólnoty lokalne dzielą się na gminy wiejskie, miejsko-wiejskie i gminy miejskie. Powiat to lokalna wspólnota samorządowa obejmująca określone terytorium. Wyróżniamy powiaty ziemskie (gdy powiat obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin) i grodzkie (obejmujące cały obszar miasta na prawach powiatu 8 ). Zgodnie z dyspozycją art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym miasto na prawach powiatu jest gminą, która wykonuje zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Kwestie ustrojowe miasta na prawach powiatu określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Województwo to regionalna wspólnota samorządowa, która ma na celu wykonywanie administracji publicznej przez organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego. Gminy, powiaty i województwa zostały wyposażone w osobowość prawną. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe. Gwarancją wykonywania zadań przez jednostki jest przydana im na mocy Konstytucji RP samodzielność, która podlega ochronie sądowej (zob. art. 165 Konstytucji RP). Tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin 9 oraz powiatów 10, a także ustalenie ich granic oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po konsultacji z mieszkańcami, przy zachowaniu wymagań ustawowych. Województwa tworzy się i znosi na mocy ustawy, natomiast zmiana ich granic związana z tworzeniem, łączeniem lub likwidacją powiatów następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, których te zmiany dotyczą 11. Przynależność do danej wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa, połączona jest ona z wolą zamieszkiwania na określonym terenie. Nie można zrezygnować z członkostwa w danej wspólnocie poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli. Jest to możliwe tylko w przypadku zmiany miejsca stałego zamieszkania. Organy danej wspólnoty również nie posiadają prawa wykluczenia określonej osoby z członkostwa w lokalnej lub regionalnej wspólnocie sa- 8 Prawa powiatu przysługują : 1) miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 tys. mieszkańców; 2) miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu; 3) miastom, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty zob. art. 91 u.s.p. 9 Zob. art. 4 4f u.s.g. 10 Zob. art. 3 3c u.s.p. 11 Zob. E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 144.