SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 25.2.2015 r. COM(2015) 58 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Piąte sprawozdanie w sprawie monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego w krajach Bałkanów Zachodnich zgodnie z oświadczeniem Komisji z dnia 8 listopada 2010 r. (Tekst mający znaczenie dla EOG) PL PL

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY Piąte sprawozdanie w sprawie monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego w krajach Bałkanów Zachodnich zgodnie z oświadczeniem Komisji z dnia 8 listopada 2010 r. (Tekst mający znaczenie dla EOG) 1. WPROWADZENIE Od grudnia 2009 r. obywatele byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, Czarnogóry i Serbii posiadający paszport biometryczny mogą korzystać z ruchu bezwizowego do państw członkowskich UE (z wyjątkiem Irlandii i Zjednoczonego Królestwa), zgodnie z rozporządzeniem 539/2001 1. Obywatele Albanii oraz Bośni i Hercegowiny korzystają z ruchu bezwizowego na tych samych warunkach od grudnia 2010 r. Ruch bezwizowy pozostaje jednym z głównych dotychczasowych osiągnięć tych krajów w staraniach na rzecz integracji z UE. W swoim oświadczeniu z dnia 8 listopada 2010 r. skierowanym do Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Komisja podkreśliła, że każdy z krajów Bałkanów Zachodnich musi kontynuować wdrażanie środków określonych w planie działania dotyczącym liberalizacji reżimu wizowego dla utrzymania integralności systemu ruchu bezwizowego. Komisja utworzyła mechanizm monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego, aby ocenić trwałość reform mających na celu utrzymanie integralności systemu. Od 2010 r. 2 już po raz piąty opublikowano sprawozdanie w sprawie monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego. Zawarto w nim skrótowy opis rozwoju mechanizmu monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego, przedstawiono analizę funkcjonowania systemu ruchu bezwizowego oraz zalecono reformy zapobiegające ponownemu wystąpieniu problemów, które dotykają ten system od 2010 r. 2. WZMOCNIONY MECHANIZM MONITOROWANIA SYTUACJI PO LIBERALIZACJI REŻIMU WIZOWEGO Dialog między Komisją a krajami Bałkanów Zachodnich na temat systemu ruchu bezwizowego odbywa się w ramach procesu stabilizacji i stowarzyszenia oraz w ramach negocjacji akcesyjnych dotyczących rozdziałów 23 i 24. Urzędnicy Komisji odbyli wizyty w Albanii w kwietniu 2014 r., w Bośni i Hercegowinie w maju, lipcu i listopadzie 2014 r., w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii w listopadzie 2013 r., w Czarnogórze w lutym, marcu, lipcu i październiku 2014 r. oraz w Serbii w lutym 2014 r. Z pomocą ekspertów państw członkowskich sprawdzili oni postępy we wdrażaniu reform oraz zmiany jakościowe w systemie ruchu bezwizowego. Szczegółowy opis tych reform przedstawiono w zbiorczym komunikacie Komisji Europejskiej z 2014 r. poświęconym strategii rozszerzenia z 2014 r. sporządzonym przez Komisję Europejską 3. W grudniu 2012 r. wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich zwolnione z obowiązku wizowego zaczęły systematycznie przesyłać Komisji statystyki dotyczące przepływów migracyjnych do 1 2 3 Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001. Numery referencyjne poprzednich sprawozdań są następujące: SEC(2011) 695, SEC(2011) 1570, COM(2012) 472, oraz COM(2013) 836. COM(2014) 700. 2

UE. W listopadzie 2014 r. kraje te przedstawiły szereg opisowych sprawozdań na temat kroków podjętych w celu zmniejszenia nieuregulowanej migracji do UE. Agencja Frontex, przy wsparciu zachodniobałkańskiej sieci ds. analizy ryzyka, wydała dotychczas 47 sprawozdań w ramach mechanizmu ostrzegania. W kwartalnych analizach ryzyka na Bałkanach Zachodnich podsumowuje się najnowsze tendencje w zakresie kontroli granicznych i nieuregulowanej migracji z tego regionu. Europol i Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) również publikują comiesięczne sprawozdania na temat tendencji w zakresie azylu oraz roczne sprawozdanie na temat sytuacji azylowej w Unii Europejskiej. Wspomniane sprawozdania zawierają szczegółową ocenę tendencji migracyjnych z krajów Bałkanów Zachodnich oraz działań podjętych przez państwa członkowskie UE i państwa zwolnione z obowiązku wizowego, by zapobiegać nadużyciom w dziedzinie azylu. 3. FUNKCJONOWANIE SYSTEMU RUCHU BEZWIZOWEGO W 2013 R. I W PIERWSZYCH TRZECH KWARTAŁACH 2014 R. 3.1. Przegląd zachodzących zmian Liczba wniosków o udzielenie azylu złożonych w UE oraz w państwach uczestniczących w dorobku Schengen przez obywateli pięciu krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego rosła systematycznie od momentu liberalizacji reżimu wizowego w 2009 r., osiągając w 2013 roku najwyższą wartość 53 705 wniosków (wykres 1) 4. Liczba wniosków złożonych w ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy 2014 r. była o 40% wyższa niż w ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy 2013 r., co sugeruje, że w 2014 r. może wpłynąć rekordowa liczba wniosków. Od momentu liberalizacji reżimu wizowego wzrósł także procentowy udział wniosków obywateli krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego w łącznej liczbie wniosków o udzielenie azylu w UE i państwach uczestniczących w dorobku Schengen. Po rekordowych 11,4% w pierwszych trzech kwartałach 2012 roku osiągnął on poziom 10,7% już w pierwszych dziewięciu miesiącach 2014 r. (wykres 2) 5. Napływ ubiegających się o azyl osób z krajów Bałkanów Zachodnich utrzymuje się przez cały rok, przy czym w styczniu, marcu i lipcu 2014 r. odnotowano podwyższoną liczbę składanych wniosków, a najwięcej wniosków złożono w sezonie zimowym w październiku 2013 r. i w październiku 2014 r. (wykres 3). Liczba wniosków o udzielenie azylu między tymi okresami szczytowego natężenia ruchu w sezonie zimowym utrzymywała się na wysokim poziomie, co oznacza, że liczba wniosków w pierwszych trzech kwartałach 2014 r. stanowiła 87% całkowitej liczby wniosków za cały rok 2013. Od początku 2013 r. wzrosła także liczba wniosków składanych ponownie składanych po raz drugi lub wielokrotnie jako odsetek łącznej liczby wniosków, osiągając rekordowy poziom 37% we wrześniu 2014 r. (wykres 3). Oznacza to, że w tym miesiącu niemal 4 na 10 wnioskodawców z Bałkanów Zachodnich złożyło już wcześniej wniosek o udzielenie azylu w UE i ubiegało się o azyl po raz kolejny. Niemcy w dalszym ciągu otrzymują najwięcej wniosków o udzielenie azylu z krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego (wykres 4) 6. Udział tego państwa w liczbie wniosków składanych przez obywateli krajów Bałkanów Zachodnich wzrósł z 12% w 2009 r. do 75% w ciągu pierwszych dziewięciu miesięcy 2014 r. W rezultacie władze niemieckie przyjęły we wrześniu 2014 r. przepisy prawne, na podstawie których do wykazu 4 5 6 Źródło: dane Eurostatu. Źródło: dane Eurostatu. Źródło: dane Eurostatu. 3

bezpiecznych krajów pochodzenia wprowadzono Serbię, byłą jugosłowiańską republikę Macedonii oraz Bośnię i Hercegowinę 7. Jest zbyt wcześnie, aby ocenić skutki tego aktu prawnego. W październiku 2014 r. wzrosła liczba wniosków o udzielenie azylu w Niemczech ze wszystkich krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego, co sygnalizuje początek nowego okresu szczytowego natężenia ruchu w sezonie zimowym. Liczba wniosków składanych w Szwecji pozostała tymczasem na tym samym poziomie. Niemiecka reforma w zakresie udzielania azylu może spowodować z czasem znaczącą zmianę rozkładu przepływów osób ubiegających się o azyl w UE. W ujęciu zbiorczym, obywatele Serbii pozostają największą grupą wśród osób z krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego ubiegających się o azyl w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen (42% w 2013 r.), chociaż od czasu liberalizacji reżimu wizowego ich udział zmniejszył się (wykres 5). Obywatele byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Albanii stanowili w 2013 r. łącznie 21% osób z krajów Bałkanów Zachodnich ubiegających się o azyl, chociaż od czasu liberalizacji reżimu wizowego udział Albanii systematycznie rośnie, a udział byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii obniża się. Obywatele Bośni i Hercegowiny stanowili dalsze 14% osób z krajów Bałkanów Zachodnich ubiegających się o azyl w 2013 r., przy czym ich udział wzrósł od czasu liberalizacji reżimu wizowego. Udział Czarnogóry, który wyniósł 2 % w 2013 r., pozostaje znikomy. Największy odsetek osób ubiegających się o azyl w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen odnotowano w 2013 r. wśród obywateli byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii 5 wnioskodawców na 1 000 mieszkańców (wykres 6). Drugi co do wielkości wskaźnik odnotowano w przypadku obywateli albańskich czterech wnioskodawców na 1 000 mieszkańców. Obywatele Serbii, Bośni i Hercegowiny oraz Czarnogóry zajmowali trzecie, czwarte i piąte miejsce liczba wnioskodawców w przypadku tych państw wyniosła, odpowiednio, trzech, dwóch i jeden na 1 000 mieszkańców. Jeśli chodzi o powiązania geograficzne, zestawienie krajów pochodzenia i przeznaczenia ukazuje, że Niemcy odgrywają większą rolę jako kraj przeznaczenia niż w poprzednich latach (wykres 7). Poprzednio przytłaczająca większość wnioskodawców z Serbii, byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii oraz Bośni i Hercegowiny składała wnioski w Niemczech, podczas gdy większość wniosków z Albanii była składana we Francji, Szwecji, Zjednoczonym Królestwie lub Belgii, a w przypadku Czarnogóry we Francji, Luksemburgu lub Szwecji. W 2014 r. Niemcy stały się głównym państwem docelowym dla obywateli wszystkich krajów Bałkanów Zachodnich. Wskaźnik przyznawania azylu 8 w całej UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen systematycznie spadał dla wniosków wszystkich obywateli krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego, co oznacza, że zdecydowana większość wniosków nadal jest nieuzasadniona (wykres 8). W 2013 r. odnotowano jednak nadal pewne różnice między pięcioma krajami zwolnionymi z obowiązku wizowego. Wskaźnik przyznawania azylu spadł do 3,7% dla obywateli Czarnogóry, 2,7% dla obywateli Serbii i 1% dla obywateli byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii. Z drugiej strony, 8,1% wnioskodawców albańskich i 5,9% obywateli Bośni i Hercegowiny uzyskało ochronę międzynarodową w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen, co oznacza, że 7 8 Gesetz zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer, 5 listopada 2014 r. Wskaźnik przyznawania azylu oblicza się jako procentowy udział decyzji pozytywnych (dotyczących statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej lub statusu humanitarnego) w łącznej liczbie decyzji podejmowanych w pierwszej instancji. 4

uznano, iż nieznacznie wyższy odsetek wniosków z tych dwóch krajów zasługuje na ochronę międzynarodową. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Frontex, w ciągu ostatniego roku w pierwszej piątce najbardziej dotkniętych tym problemem państw członkowskich i państw uczestniczących w dorobku Schengen stosunek liczby nieuzasadnionych wniosków do wniosków rozpatrzonych pozytywnie pozostawał zbliżony do proporcji 4:1 9. Wskazuje to na fakt, że państwa członkowskie nadal mają ograniczoną zdolność do odsyłania osób uznanych za niekwalifikujące się do uzyskania ochrony międzynarodowej. Sposób odsyłania wnioskodawców nadal różni się między głównymi państwami docelowymi: Niemcy i Szwajcaria odesłały większość wnioskodawców w drodze zastosowania przymusowej procedury odesłania (z wyjątkiem miesięcy zimowych, w których Niemcy wstrzymały wykonanie tej procedury); Belgia, Luksemburg i Szwecja wybrały wariant dobrowolnego powrotu. Agencja Frontex w swojej rocznej analizie ryzyka z 2014 r. dotyczącej Bałkanów Zachodnich zidentyfikowała dwa rodzaje ryzyka związanego z migracjami z Zachodnich Bałkanów do UE: wtórny przepływ migrantów o nieuregulowanym statusie wjeżdżających do UE przez granicę grecko-turecką i przejeżdżających tranzytem przez kraje Bałkanów Zachodnich oraz nadużywanie przez obywateli krajów Bałkanów Zachodnich ruchu bezwizowego z UE. Pierwsze ryzyko ujawniało się głównie poprzez nielegalne przekraczanie zielonych granic odcinków granicznych między przejściami granicznymi pomiędzy krajami Bałkanów Zachodnich i na granicach tych krajów z UE; drugie ryzyko ujawniało się poprzez nadużycia w dziedzinie azylu, nielegalny pobyt w państwach członkowskich i fałszowanie dokumentów przez obywateli krajów Bałkanów Zachodnich 10. Agencja Frontex odnotowała w 2013 r. wzrost o 27% przypadków nielegalnego przekraczania zielonych granic między krajami Bałkanów Zachodnich oraz na granicach między tymi krajami a UE. Spośród około 40 000 przypadków nielegalnego przekroczenia granicy 22 000 dotyczyło pozaeuropejskich migrantów przejeżdżających tranzytem przez terytorium Bałkanów Zachodnich, a 18 000 obywateli krajów Bałkanów Zachodnich, w tym obywateli Kosowa *. Połowę wszystkich przypadków odnotowano na granicy serbskowęgierskiej, głównie w pierwszej połowie 2013 roku. Wynikało to prawdopodobnie z faktu, że na Węgrzech zaprzestano w pierwszym półroczu 2013 r. zatrzymywania osób ubiegających się o azyl, co spowodowało wyjątkowy wzrost przypadków nielegalnego przekraczania granicy i liczby wniosków o udzielenie azylu składanych przez obywateli państw trzecich, w tym obywateli krajów Bałkanów Zachodnich. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Frontex liczba wykrytych w UE przypadków nielegalnego pobytu obywateli krajów Bałkanów Zachodnich wzrosła o 5%, do 38 300 między 2012 r. a 2013 r. Obywatele krajów Bałkanów Zachodnich, w tym obywatele Kosowa, odpowiadali za 11% wszystkich przypadków wykrytych w UE w zeszłym roku, w porównaniu z 10% w 2012 r. Obywatele Albanii, Serbii i Kosowa stanowili odpowiednio 42%, 25% i 16% osób przebywających nielegalnie w UE w 2013 r. Ponad połowa wszystkich wykrytych przypadków została zgłoszona przez Grecję, Niemcy, Francję i Węgry. Ponadto Frontex odnotował, że w 2013 r. liczba fałszerstw dokumentów w UE zwiększyła się o 18%. Pomimo 14% spadku liczby wykrytych przypadków w 2013 r., Albańczycy nadal 9 10 * Frontex, Mechanizm monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego, sprawozdanie nr 46. Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. Użycie tej nazwy nie wpływa na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244 z 1999 r. oraz z opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Deklaracji niepodległości Kosowa. 5

pozostają największą grupą obywateli państw trzecich usiłujących wjechać na teren UE ze sfałszowanymi dokumentami. Stanowią oni 85% obywateli krajów Bałkanów Zachodnich korzystających z fałszywych dokumentów, wyprzedzając pod tym względem obywateli Serbii (8%) oraz Kosowa (4%). Najbardziej rozpowszechnionym typem fałszywych dokumentów używanych przez albańskich podróżnych były greckie i włoskie dokumenty tożsamości. 3.2. Czynniki wypychające prowadzące do nadużywania prawa do azylu i przeciwdziałanie im Najpowszechniejszymi czynnikami wypychającymi, które przyczyniają się do przepływów azylowych z Bałkanów Zachodnich, są: niedostatek, bezrobocie, dyskryminacja, brak dostępu do opieki zdrowotnej, świadczeń społecznych i edukacji, oraz, w przypadku Albańczyków, krwawe konflikty rodowe 11. Aby zaradzić tym problemom, Komisja zaleciła w zeszłym roku, by państwa zwolnione z obowiązku wizowego: zwiększyły specjalną pomoc na rzecz mniejszości, w szczególności Romów; zacieśniły współpracę operacyjną i wymianę informacji z sąsiadującymi krajami, państwami członkowskimi UE oraz odpowiednimi agencjami unijnymi; prowadziły dochodzenia w sprawie osób ułatwiających nieuregulowaną migrację i ścigały te osoby; wzmocniły kontrole graniczne przy zachowaniu praw podstawowych obywateli; oraz organizowały kampanie informacyjne dotyczące systemu ruchu bezwizowego. Każdy z krajów Bałkanów Zachodnich podjął działania w tych dziedzinach. W Albanii kontynuowano szereg kampanii informacyjnych dla obywateli na temat ich praw i obowiązków wynikających z systemu bezwizowego. Udoskonalono także znacząco program pomocowy na rzecz Romów, zintensyfikowano kontrole wyjazdowe i przeprowadzono dochodzenia w sprawie kilku osób ułatwiających nieuregulowaną migrację. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Frontex, wprowadzenie przez Albanię bardziej rygorystycznych przepisów, które umożliwiają jej obywatelom jedynie jednokrotną zmianę imienia i nazwiska oraz zakazują zmiany imienia i nazwiska osobom, które w przeszłości naruszyły przepisy migracyjne, skutecznie ograniczyło liczbę wniosków z niemal 600 na miesiąc w styczniu 2013 r. do około 35 na miesiąc w grudniu 2013 r. 12. W Bośni i Hercegowinie przeprowadzono szereg kampanii medialnych informujących obywateli o ich prawach i obowiązkach wynikających z systemu ruchu bezwizowego, w tym w miejscowościach, z których znaczna liczba mieszkańców udała się do UE, aby złożyć wniosek o udzielenie azylu. Zorganizowano również wiele spotkań z przedstawicielami głównych krajów docelowych, w tym Niemiec i Szwecji, w sprawie czynników ułatwiających nieuregulowaną migrację, zamknięto 22 nielegalne przejścia graniczne z Czarnogórą i przyjęto średniookresowy plan działania na rzecz integracji Romów. Przyjęto również dwa plany działania na podstawie strategii na rzecz Romów: jeden w zakresie potrzeb edukacyjnych Romów oraz drugi dotyczący szczególnie zatrudnienia, mieszkalnictwa i opieki zdrowotnej, jak również zwiększono wysiłki mające na celu rozwiązanie kwestii potrzeb mieszkaniowych Romów. W byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii usprawniono integrację wspólnoty Romów w dziedzinie edukacji, ewidencji ludności, zatrudnienia i opieki zdrowotnej, jak również otwarto wspólne ośrodki egzekwowania prawa z Serbią i Kosowem, organizując szereg wspólnych patroli. Zintensyfikowano współpracę z agencją 11 12 Kwestie te są szczegółowo opisane w opracowaniu EASO pt. Asylum Applicants from the Western Balkans z 2013 r. W Albanii przypadki krwawej zemsty rodowej są w rzeczywistości bardzo rzadkie, ale pewna liczba osób nadal powołuje się na to zjawisko przy składaniu wniosku o udzielenie azylu. Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. 6

Frontex, rozpoczęto wymianę informacji za pośrednictwem platformy SIENA Europolu oraz przeprowadzono dochodzenia w sprawie kilku osób ułatwiających nieuregulowaną migrację. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Frontex, w byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii znacznie wzmocniono kontrole graniczne, co doprowadziło w 2013 r. 13 do 41% wzrostu liczby odmów wyjazdu. W Czarnogórze nadal prowadzono ścisłe kontrole graniczne, w tym kontrole wyjazdowe z sąsiadującymi krajami; dostosowano strategię zintegrowanego zarządzania granicami do modelu unijnego; zastosowano przepisy karne do osób ułatwiających nieuregulowaną migrację, co zaowocowało dwoma wielkimi operacjami policyjnymi przeciwko 27 obywatelom; podpisano porozumienie operacyjne z Europolem; rozpoczęto przyznawanie stypendiów dla uczniów i studentów romskich oraz wzmocniono zdolność do przyjmowania osób ubiegających się o azyl i migrantów o nieuregulowanym statusie. W Serbii udoskonalono program pomocowy na rzecz Romów, w tym w dziedzinie zatrudnienia, ewidencji ludności, a także wzmocnienia pozycji samorządów lokalnych w zakresie włączenia społecznego. W kraju tym rozdawano ulotki i utworzono rządową stronę internetową informującą obywateli o ich prawach i obowiązkach wynikających z systemu bezwizowego, przeprowadzono dochodzenia przeciwko kilku osobom ułatwiającym nieuregulowaną migrację oraz poprawiono wymianę informacji z zainteresowanymi państwami UE i państwami uczestniczącymi w dorobku Schengen. W sprawozdaniu z 2014 r. Frontex podkreślił również osiągnięcia Serbii uzyskane dzięki ściślejszym kontrolom granicznym 14. 3.3. Czynniki przyciągające prowadzące do nadużywania prawa do azylu i przeciwdziałanie im Główne czynniki przyciągające, które skłaniają osoby z krajów Bałkanów Zachodnich do nadużywania prawa do azylu, nie uległy zmianie, są to w szczególności: diaspora w państwie przyjmującym, czas trwania procedury azylowej, kwota otrzymywanych świadczeń pieniężnych, dostęp do żebractwa lub nielegalnego rynku pracy oraz znajomość wcześniejszych wskaźników przyznawania azylu. W 2013 r. można wskazać kilka przykładów działań, za pomocą których państwa członkowskie dążyły do ograniczenia wpływu tych czynników. W 2013 r. Węgry wzmocniły kontrole na granicy z Serbią, odmawiając wjazdu 5 400 obywatelom serbskim o 65 % więcej niż w roku poprzednim. Prawie trzy czwarte decyzji o odmowie wjazdu zostało wydanych przez Węgry ze względu na przekroczenie dozwolonego okresu pobytu, niespełnienie warunków dotyczących posiadania wystarczających środków na pokrycie kosztów utrzymania lub nieuzasadnienie celu pobytu. W ubiegłym roku serbskie organy graniczne nie zezwoliły na wyjazd ponad 6 500 obywatelom Serbii, którzy nie byli w stanie uzasadnić celu swojego pobytu w UE. W sumie organy graniczne obu krajów zapobiegły wjazdowi do strefy Schengen prawie 5 na 1 000 podróżnych, co stanowi znacznie wyższy odsetek odmów wjazdu niż na jakimkolwiek innym odcinku granicy zewnętrznej UE 15. Niemcy wprowadziły zmiany do swoich procedur azylowych z dniem 29 września 2014 r., dodając do wykazu bezpiecznych krajów pochodzenia Bośnię i Hercegowinę, byłą jugosłowiańską republikę Macedonii i Serbię. Biorąc pod uwagę fakt, że zdecydowana większość wnioskodawców z krajów Bałkanów Zachodnich 13 14 15 Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. Frontex, Western Balkans Annual Risk Analysis, 2014 r. 7

wybrała w 2013 r. Niemcy jako główne państwo docelowe, ta zmiana prawa może mieć wpływ na rozkład przepływów migracyjnych w perspektywie średnioterminowej. W kilku państwach członkowskich, w tym w głównych unijnych państwach docelowych, z wyjątkiem Szwecji, przyjęto przepisy krajowe uznające niektóre kraje Bałkanów Zachodnich zwolnione z obowiązku wizowego za bezpieczne kraje pochodzenia, zgodnie z dyrektywą dotyczącą procedur azylowych: Albania, której obywatele w 2013 r. występowali o azyl głównie we Francji, Zjednoczonym Królestwie, Niemczech, Szwecji i Belgii, została uznana za bezpieczny kraj pochodzenia w Austrii, Belgii, Francji, Luksemburgu i Zjednoczonym Królestwie; Bośnia i Hercegowina, której obywatele w 2013 r. występowali o azyl głównie w Niemczech, Francji, Szwecji i Szwajcarii, została uznana za bezpieczny kraj pochodzenia w Austrii, Belgii, Republice Czeskiej, Niemczech, Francji, Luksemburgu i Zjednoczonym Królestwie; była jugosłowiańska republika Macedonii, której obywatele w 2013 r. występowali o azyl głównie w Niemczech, Belgii, Szwecji i Francji, została uznana za bezpieczny kraj pochodzenia w Austrii, Belgii, Republice Czeskiej, Niemczech, Francji, Luksemburgu i Zjednoczonym Królestwie; Czarnogóra, której obywatele w 2013 r. występowali o azyl głównie w Niemczech, Francji, Luksemburgu i Szwecji, została uznana za bezpieczny kraj pochodzenia w Austrii, Belgii, Republice Czeskiej, Francji, Luksemburgu, Słowacji i Zjednoczonym Królestwie; Serbia, której obywatele w 2013 r. występowali o azyl głównie w Niemczech, Szwecji, Belgii i Francji, została uznana za bezpieczny kraj pochodzenia w Austrii, Belgii, Republice Czeskiej, Niemczech, Francji, Luksemburgu i Zjednoczonym Królestwie. Stosowanie koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia powinno być powiązane z innymi środkami w celu ograniczenia nadużyć w dziedzinie azylu. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu podsumował inne reformy, które przyczyniły się do zmniejszenia nadużyć w dziedzinie azylu w ostatnich latach, przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych wnioskodawców. Są to: wizyty na wysokim szczeblu w zainteresowanych krajach i kampanie informacyjne w mediach drukowanych i elektronicznych organizowane we współpracy z lokalnymi organizacjami pozarządowymi i samorządami lokalnymi, mające na celu informowanie obywateli o prawach i obowiązkach wynikających z ruchu bezwizowego; dalsza współpraca operacyjna z władzami zainteresowanych krajów; obniżenie świadczeń pieniężnych, takich jak kieszonkowe i pomoc finansowa związana z powrotem, w celu ograniczenia zachęt finansowych do nadużywania prawa do azylu; skrócenie procedur związanych z ubieganiem się o azyl dzięki zwiększeniu liczby pracowników oceniających wnioski o udzielenie azylu w okresach szczytowego natężenia ruchu lub poprzez ustanowienie krótszej, przyspieszonej procedury pozwalającej na szybkie przetwarzanie wniosków w okresach szczytowego natężenia ruchu lub w odniesieniu do obywateli określonych państw. 8

3.4. Pozostałe zmiany sytuacji związane z ruchem bezwizowym w UE Parlament Europejski i Rada przyjęły zmienioną dyrektywę w sprawie procedur azylowych (dyrektywa 2005/85/WE) w czerwcu 2013 r. Ten akt prawny, który wejdzie w życie w czerwcu 2015 r., wprowadza nowe narzędzia, aby zapobiegać nadużywaniu systemu azylowego. Na przykład, akt ten ogranicza prawo wnioskodawcy do pozostania w danym kraju, jeżeli jego drugi wniosek o udzielenie azylu w porównaniu z poprzednim nie zawiera nowych elementów lub jeżeli drugi wniosek został złożony, aby zapobiec zbliżającemu się wydaleniu wnioskodawcy. Na podstawie dyrektywy ograniczenia prawa do pozostania w państwie mogą być stosowane również wobec wnioskodawców, którzy złożyli trzeci lub kolejny wniosek o udzielenie azylu. Przepisy te nie stanowią wyjątku od zasady nonrefoulement, której należy zawsze przestrzegać. W grudniu 2013 r. Parlament Europejski i Rada zmieniły także rozporządzenie wizowe (rozporządzenie nr 539/2001), wprowadzając mechanizm tymczasowego zawieszenia statusu bezwizowego obywateli państw trzecich w wyjątkowych okolicznościach. Mechanizm ten może być stosowany jedynie jako środek tymczasowy i może zostać uruchomiony jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych. Do tej pory żadne państwo członkowskie nie zwróciło się o uruchomienie mechanizmu tymczasowego zawieszenia statusu bezwizowego. 4. DALSZE DZIAŁANIA Znaczną większość obywateli krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego stanowią osoby podróżujące do UE w dobrej wierze i w uzasadnionym celu. System ruchu bezwizowego osiągnął założony cel: zacieśniły się kontakty międzyludzkie między Bałkanami Zachodnimi a UE, w tym kontakty z diasporami w państwach członkowskich, zwiększyły się możliwości biznesowe i zakres wymiany kulturalnej, a obywatele krajów zwolnionych z obowiązku wizowego uzyskali możliwość lepszego poznania UE. Wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich, których to dotyczy, wyraziły chęć dalszego wdrażania reform koniecznych do utrzymania statusu bezwizowego swoich obywateli. Od chwili liberalizacji reżimu wizowego system bezwizowy dotykają jednak stale problemy nadużyć w dziedzinie azylu. Sytuacja ta jest nie do przyjęcia i wymaga reformy zarówno w krajach Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego, jak i w najbardziej dotkniętych tymi problemami państwach członkowskich UE i państwach uczestniczących w dorobku Schengen. Komisja wzywa wszystkie kraje Bałkanów Zachodnich do poparcia ich politycznego zobowiązania do utrzymania ruchu bezwizowego skutecznymi działaniami w praktyce. Każdy kraj zwolniony z obowiązku wizowego musi być w stanie wykazać trwałą tendencję spadkową w łącznej liczbie osób ubiegających się o udzielenie azylu. Komisja zaleca, by każdy kraj Bałkanów Zachodnich zwolniony z obowiązku wizowego kontynuował: (1) wzmacnianie ukierunkowanego wsparcia mniejszości, w szczególności osób romskiego pochodzenia, w celu poprawy długoterminowej integracji społecznogospodarczej tej społeczności za pomocą programów edukacyjnych, zatrudnienia i szkoleń zawodowych, w tym poprzez wdrażanie krajowych strategii i udzielanie pomocy wewnętrznej, czemu towarzyszyć będzie dostępne wsparcie UE oraz pomoc dwustronna ze strony państw członkowskich UE; (2) wzmacnianie współpracy operacyjnej i wymiany informacji z krajami sąsiadującymi, państwami członkowskimi UE i państwami uczestniczącymi w 9

dorobku Schengen, Komisją Europejską oraz, w stosownych przypadkach, z agencjami Frontex, Europol i EASO, w dziedzinie zarządzania granicami, migracji, azylu i readmisji, zgodnie z przepisami UE i prawem krajowym; (3) prowadzenie dochodzeń w sprawie osób ułatwiających nieuregulowaną migrację oraz ściganie osób, które umożliwiają nadużywanie systemu bezwizowego, w ścisłej współpracy z organami ścigania państw członkowskich UE i państw uczestniczących w dorobku Schengen oraz Europolem; (4) wzmacnianie kontroli granicznych i rozwijanie ściślejszej współpracy z państwami członkowskimi UE, które są bezpośrednio odpowiedzialne za zarządzanie granicami zewnętrznymi UE, ściśle przestrzegając podstawowych praw obywateli; (5) rozszerzanie ukierunkowanych kampanii informacyjnych i kampanii służących podnoszeniu świadomości, których celem jest szczegółowe informowanie obywateli o prawach i obowiązkach wynikających z ruchu bezwizowego, w tym przekazywanie informacji dotyczących odpowiedzialności za wszelkie nadużycia praw przysługujących w ramach systemu bezwizowego. Komisja zaleca także, aby państwa członkowskie UE i państwa uczestniczące w dorobku Schengen, które doświadczyły największego napływu nieuzasadnionych wniosków o udzielenie azylu pochodzących z krajów Bałkanów Zachodnich, rozważyły podjęcie dodatkowych działań w poniższych obszarach: (1) w stosownych przypadkach, rozważenie usprawnienia procedur azylowych dla obywateli pięciu krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego, w tym poprzez zwiększenie liczby pracowników oceniających wnioski o udzielenie azylu w okresach szczytowego natężenia ruchu lub poprzez ustanowienie przyspieszonej procedury pozwalającej na szybkie przetwarzanie wniosków w okresach szczytowego natężenia ruchu lub w odniesieniu do obywateli określonych państw; w stosownych przypadkach, rozważenie stosowania koncepcji bezpiecznego kraju pochodzenia w ramach reformy krajowych procedur azylowych; (2) rozważenie bardziej rozważnego i wybiórczego udzielania świadczeń pieniężnych, takich jak kieszonkowe i pomoc finansowa związana z powrotem, w celu ograniczenia zachęt finansowych do nadużywania prawa do azylu; (3) organizowanie wizyt na wysokim szczeblu w zainteresowanych krajach i kampanii informacyjnych w mediach drukowanych i elektronicznych we współpracy z lokalnymi organizacjami pozarządowymi i samorządami lokalnymi, mających na celu informowanie obywateli o prawach i obowiązkach wynikających z ruchu bezwizowego; (4) wzmocnienie współpracy operacyjnej i wymiany informacji, w tym za pośrednictwem funkcjonariuszy łącznikowych, z władzami zainteresowanych krajów. Komisja nadal będzie oceniać wdrażanie wymienionych środków poprzez obecny mechanizm monitorowania sytuacji po liberalizacji reżimu wizowego i przedstawi sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie w 2015 r. 10

5. DANE STATYSTYCZNE Wykres 1: Wnioski azylowe skierowane przez obywateli krajów Bałkanów Zachodnich zwolnionych z obowiązku wizowego do państw UE i państw uczestniczących w dorobku Schengen Wykres 2: Udział wniosków z Bałkanów Zachodnich w łącznej liczbie wniosków azylowych w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen 11

Wykres 3: Sezonowe zmiany liczby wniosków azylowych z krajów Bałkanów Zachodnich od 2009 r. 12

Wykres 4: Państwa UE i państwa uczestniczące w dorobku Schengen otrzymujące najwięcej wniosków azylowych z krajów Bałkanów Zachodnich Wykres 5: Osoby ubiegające się o azyl w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen w rozbiciu na kraje Bałkanów Zachodnich 13

Wykres 6: Tendencje w zakresie składania wniosków o udzielenie azylu w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen wśród obywateli krajów Bałkanów Zachodnich 16 16 Liczba wniosków o udzielenie azylu w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen podzielona przez liczbę ludności. 14

Wykres 7: Najważniejsze państwa docelowe wśród państw UE i państw uczestniczących w dorobku Schengen dla wnioskodawców z krajów Bałkanów Zachodnich ubiegających się o azyl 15

16

17

18

19

Wykres 8: Wskaźnik przyznawania azylu wnioskodawcom z krajów Bałkanów Zachodnich ubiegającym się o azyl w UE i w państwach uczestniczących w dorobku Schengen 20

21