Małopolskie Koło Regionalne IIA (w organizacji) Kontrola zarządcza w administracji publicznej Marcin Dobruk, CGAP Członek Zarządu IIA Polska Luty, 2011 r.
WPROWADZENIE Jeśli nie mierzy się wyników, nie można odróżnić sukcesu od porażki Jeśli nie dostrzega się sukcesu nie można go nagrodzić Jeśli nie nagradza się sukcesu, to prawdopodobnie nagradza się porażkę (D. Osborne, T. Geabler: Rządzić inaczej )
WPROWADZENIE 1998 r. Dokument: Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa Rozdział 28 Kontrola Finansowa Podstawowym celem rozdziału było dostosowanie struktur kontroli i audytu środków publicznych do nowoczesnych standardów Źródło: Ocena systemu PWKF, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2005 r.
WPROWADZENIE 2001 r. Dostosowanie polskiego porządku prawnego do wymogów UE Uchwalenie w dniu 27 lipca 2001 r. nowelizacji uofp, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej
WPROWADZENIE 2002/2007 r. Przyjęcie rozporządzeń wykonawczych i standardów, nowelizacja ustawy 2008/2010 r. Nowa ustawa o finansach publicznych Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. (DZ. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Wprowadzone od 1 stycznia 2010 r. zmiany przepisów przewidują poprawę przejrzystości finansów publicznych, poprzez zarządzanie ryzykiem oraz zapewnienie skutecznej realizacji celów i zadań jsfp w sposób efektywny, oszczędny, terminowy i zgodny z prawem
WPROWADZENIE Efektywność instytucji publicznych i ich rozliczalność: Polskie instytucje publiczne, a zwłaszcza administracja, pozbawione są dynamizmu, kreatywności i zdolności reformowania się Brakuje im mechanizmów, które motywują pracowników do zwiększania efektywności i do rozwiązań umożliwiających poszczególnym jednostkom rozliczanie zadaniowe Źródło: Polska 2030, Wyzwania rozwojowe
WPROWADZENIE Efektywna administracja to organizm, który dzięki profesjonalnemu zarządzaniu: Zna i rozumie kierunek, w jakim podąża Funkcjonuje dzięki świadomej i dobrze zorganizowanej kadrze urzędników Potrafi szybko i skutecznie reagować na pojawiające się wyzwania społeczne i gospodarcze Umiejętnie korzysta z dostępnej wiedzy i doświadczeń w celu poprawy jakości swojego działania Źródło: Polska 2030, Wyzwania rozwojowe
WPROWADZENIE Źródło: Polska 2030, Wyzwania rozwojowe
DEFINICJE Definicje: kierowania, nadzoru, koordynacji oraz audytu są powszechnie zrozumiałe i akceptowalne Zdefiniowanie KZ może budzić wątpliwości
DEFINICJE UOFP z dnia 26 listopada 1998 r. (art. 35c) UOFP z dnia 30 czerwca 2005 r. (art. 48) UOFP z dnia 27 sierpnia 2009 r. (art. 272) Instytut Audytorów Wewnętrznych 2010 AW jest to ogół działań, przez które kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę funkcjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności, a także przejrzystości i jawności. AW jest to ogół działań obejmujących: 1) niezależne badanie systemów zarządzania i kontroli w jednostce, w tym procedur kontroli finansowej, w wyniku którego kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę adekwatności, efektywności i skuteczności tych systemów 2) czynności doradcze, w tym składanie wniosków, mające na celu usprawnienie funkcjonowania jednostki AW jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena, dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce. Audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest przysporzenie wartości i usprawnienie działalności operacyjnej organizacji. Polega na systematycznej i dokonywanej w uporządkowany sposób ocenie procesów: zarządzania ryzykiem, kontroli i ładu organizacyjnego, i przyczynia się do poprawy ich działania. Pomaga organizacji osiągnąć cele dostarczając zapewnienia o skuteczności tych procesów, jak również poprzez doradztwo.
DEFINICJE Kontrola jest częścią zarządzania Kontrola to określenie funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych Źródło: Prawo Administracyjne Lexis Nexis 2003 r. To ustalenie stanu rzeczywistego i porównanie go ze stanem wymaganym w celu usunięcia negatywnych skutków i uniknięcia błędów w przyszłości
DEFINICJE Definicje: kontrola wewnętrzna Kontrola wewnętrzna według definicji INTOSAI jest narzędziem zarządzania wykorzystywanym do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządzania zostały osiągnięte Kierownik każdej JSFP powinien zapewnić odpowiednią strukturę kontroli wewnętrznej a także mechanizmy jej weryfikowania i usprawniania, tak aby była ona skuteczna INTOSAI ang. International Organization of Supreme Audit Institutions, Międzynarodowa Organizacja Naczelnych Organów Kontroli
DEFINICJE Kontrola Finansowa Do 31 grudnia 2009 r. w sektorze finansów publicznych obowiązywała tzw. KF, która teraz stanowi część systemu KZ, będącej pojęciem szerszym i obejmującej całość działalności każdej jednostki A więc wszystkie jednostki powinny mieć już ustalone procedury KF dotyczące procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem
DEFINICJE Rozdział 6 UOFP Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych Art. 68. 1. Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy Wniosek: KZ nie dotyczy tylko spraw związanych z finansami
CELE KZ Rozdział 6 UOFP Art. 68. 2. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: 1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi 2) skuteczności i efektywności działania 3) wiarygodności sprawozdań 4) ochrony zasobów 5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania 6) efektywności i skuteczności przepływu informacji 7) zarządzania ryzykiem
Polskie standardy KZ Komunikat ws. standardów KZ dla sektora finansów publicznych Dz. Urz. MF. Nr 15 poz. 84 z 30 grudnia 2009 r.
STANDARDY KF KZ KW Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych (Komunikat MF nr 1 z dnia 30 stycznia 2003 r.) Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych (Komunikat MF nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 r.). Standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Komunikat MF nr 23 z dnia 16 grudnia 2009 r. ). (OBOWIĄZUJĄCY) Standardy COSO Raport Kontrola Wewnętrzna Zintegrowana Koncepcja Ramowa, 1994 r. 1. środowisko systemu KF 2. zarządzanie ryzykiem 3. mechanizmy systemu KF 4. informacja i komunikacja 5. ocena i audyt wewnętrzny 1. środowisko wewnętrzne 2. zarządzanie ryzykiem 3. mechanizmy kontroli 4. informacja i komunikacja 5. monitorowanie i ocena 1. środowisko wewnętrzne, 2. cele i zarządzanie ryzykiem, 3. mechanizmy kontroli, 4. informacja i komunikacja, 5. monitorowanie i ocena 1. środowisko kontroli 2. oszacowanie ryzyka 3. czynności kontrolne 4. informacja i komunikacja 5. monitoring
STANDARDY MF Właściwe środowisko wewnętrzne w sposób zasadniczy wpływa na jakość kontroli zarządczej. 1. Przestrzeganie wartości etycznych 2. Kompetencje zawodowe 3. Struktura organizacyjna 4. Delegowanie uprawnień środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja monitorowanie i ocena
STANDARDY MF Jasne określenie misji może sprzyjać ustaleniu hierarchii celów i zadań oraz efektywnemu zarządzaniu ryzykiem Zarządzanie ryzykiem ma na celu zwiększenie prawdopodobieństwa osiągnięcia celów i realizacji zadań. Proces zarządzania ryzykiem powinien być dokumentowany. 5. Misja 6. Określanie celów i zadań, monitorowanie i ocena ich realizacji 7. Identyfikacja ryzyka 8. Analiza ryzyka 9. Reakcja na ryzyko środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja monitorowanie i ocena
STANDARDY MF środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja monitorowanie i ocena
STANDARDY MF Standardy stanowią zestawienie podstawowych mechanizmów, które mogą funkcjonować w ramach systemu KZ Nie tworzą zamkniętego katalogu, ponieważ system KZ powinien być elastyczny i dostosowany do specyficznych potrzeb jednostki, działu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego Mechanizmy kontroli powinny stanowić odpowiedź na konkretne ryzyko Koszty wdrożenia i stosowania mechanizmów kontroli nie powinny być wyższe niż uzyskane dzięki nim korzyści środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja monitorowanie i ocena
STANDARDY MF 10. Dokumentowanie systemu kontroli zarządczej 11. Nadzór 12. Ciągłość działalności 13. Ochrona zasobów 14. Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych 15. Mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja monitorowanie i ocena
STANDARDY MF Osoby zarządzające oraz pracownicy powinni mieć zapewniony dostęp do informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków System komunikacji powinien umożliwiać przepływ potrzebnych informacji wewnątrz jednostki, zarówno w kierunku pionowym, jak i poziomym Efektywny system komunikacji powinien zapewnić nie tylko przepływ informacji, ale także ich właściwe zrozumienie przez odbiorców 16. Bieżąca informacja 17. Komunikacja wewnętrzna 18. Komunikacja zewnętrzna środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja monitorowanie i ocena
STANDARDY MF System kontroli zarządczej powinien podlegać bieżącemu monitorowaniu i ocenie 19. Monitorowanie systemu kontroli zarządczej 20. Samoocena 21. Audyt wewnętrzny 22. Uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej środowisko wewnętrzne cele i zarządzanie ryzykiem mechanizmy kontroli informacja i komunikacja monitorowanie i ocena
OBOWIĄZKI KJ Art. 69. 1. Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków: 1) ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej, zwanego dalej "ministrem kierującym działem", z zastrzeżeniem ust. 2 2) wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego 3) kierownika jednostki 2. Minister Sprawiedliwości zapewnia funkcjonowanie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej, w zakresie spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej. 5. Minister kierujący działem może określić w formie komunikatu i ogłosić, w dzienniku urzędowym ministra, szczegółowe wytyczne w zakresie kontroli zarządczej dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej
OBOWIĄZKI KJ II poziom KZ (dział administracji rządowej) Minister kierujący działem I poziom KZ (jednostka sektora finansów publicznych) Ministerstwo Jednostka podległa lub nadzorowana Departament Biuro
OBOWIĄZKI KJ Art. 70. 1. Minister kierujący działem sporządza, do końca listopada każdego roku, plan działalności na rok następny dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej 2. Plan działalności zawiera w szczególności określenie celów w ramach poszczególnych zadań budżetowych wraz ze wskazaniem podzadań służących osiągnięciu celów oraz mierniki określające stopień realizacji celu i ich planowane wartości 3. Minister kierujący działem sporządza do końca kwietnia każdego roku sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz składa oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanych przez niego działów administracji rządowej
OBOWIĄZKI KJ Art. 70. 4. Minister kierujący działem może zobowiązać kierownika jednostki w dziale do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki 5. Plan działalności, sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz oświadczenie o stanie kontroli zarządczej podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Te działania służą wzmocnieniu rozliczalności publicznej
OBOWIĄZKI KJ Oświadczenie o stanie KZ KJ ma obowiązek corocznego składania oświadczenia o stanie KZ Oświadczenie powinno być oparte o fakty i oceny (np. wewnętrzne: opinie komórek merytorycznych, pełnomocnik ds. informacji niejawnych, kontrole oraz audyty wewnętrzne i zewnętrzne: inspekcje i straże, NIK, KPRM, w systemie środków UE: IP, IZ, IC, IA, UKS, KE i ETO Czy KJ nie zadrży ręka skoro może być wydane za poprzednika? Możliwe oświadczenia kilkupoziomowe (jednostki podległe i nadzorowane)
OBOWIĄZKI MF Art. 69. 3. Minister Finansów określi w formie komunikatu i ogłosi, w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów, standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, zgodne z międzynarodowymi standardami 4. Minister Finansów może określić w formie komunikatu i ogłosić, w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów, szczegółowe wytyczne w zakresie kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych 5. Minister kierujący działem może określić w formie komunikatu i ogłosić, w dzienniku urzędowym ministra, szczegółowe wytyczne w zakresie kontroli zarządczej dla kierowanych przez niego działów administracji rządowej
OBOWIĄZKI MF Art. 70. 6. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, wzór oświadczenia o stanie kontroli zarządczej, biorąc pod uwagę cele kontroli zarządczej oraz zakres odpowiedzialności za jej funkcjonowanie 7. Minister Finansów określi, w drodze rozporządzenia, sposób sporządzania oraz elementy planu działalności i sprawozdania z wykonania planu działalności, mając na uwadze potrzebę zapewnienia przejrzystości informacji zawartych w tych dokumentach
ŹRÓDŁA ZAPEWNIENIA O KZ System naczyń połączonych
ODPOWIEDZIALNOŚĆ KJ Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14 poz. 1114 ze zm.) Dopuszczenie przez KJ wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej: Musi być związek przyczynowo skutkowy
ZARZĄDZANIE A KZ Czy można postawić = pomiędzy zarządzaniem a KZ? Czy można postawić granicę pomiędzy procesem zarządzania a KZ? O ile standardy COSO rozgraniczają KZ od procesu zarządzania jednostką, o tyle standardy MF milczą na ten temat lub wprowadzają dodatkowe trudności interpretacyjne. Przykładowo wg COSO I ustanawianie celów nie jest KZ, wg MF cele to ważny element KZ. Zarządzanie to również: podejmowanie decyzji przez KJ, wykonywanie planów, przeprowadzanie transakcji, przeprowadzanie działań korygujących, powoływanie/odwoływanie ze stanowisk itp.
ZAKOŃCZENIE marnotrastwo w organach władzy nie skupia się w jednym miejscu, nie jest związane w jeden zgrabny pakiecik, który można usunąć jednym ruchem ręki. Jest ono rozproszone po wszystkich szczeblach naszych zbiurokratyzowanych władz. Jest organicznie związane ze sposobem ich funkcjonowania. Marnotrastwo to nudzący się ludzie, pracujący na pół gwizdka albo w ogóle zbijający bąki w pracy. To ludzie ciężko pracujący nad problemami, którymi w ogóle nie warto się zajmować, stosujący się do regulaminów, które w ogóle nigdy nie powinny być napisane (D. Osborne, T. Geabler: Rządzić inaczej )
ZAKOŃCZENIE Pytania?
Dziękuję za uwagę Marcin Dobruk, CGAP mdobruk@gmail.com http://www.iia.org.pl http://