Skuteczność projektów pomocy technicznej Funduszu Spójności 2004-2006 dla realizacji inwestycji kolejowych; poszukiwanie rekomendacji dla poprawy skuteczności wdrażania projektów kolejowych w sektorze transportu POIiŚ 2007-13 Raport końcowy PROJEKT Zamawiający Ministerstwo Rozwoju Regionalnego ul. Wspólna 2/4 00-926 Warszawa Wykonawca: Konsorcjum projektowe Warszawa, marzec 2012 r. ----------------------------------------------------------------------------- 1 -------------------------------------------------------------------------
Spis treści Wykaz użytych skrótów... 4 Streszczenie... 8 Summary 12 1. Wprowadzenie...16 1.1. Cel badania...16 1.2. Zakres badania...17 1.3. Opis podejścia metodologicznego oraz przebiegu badania...19 2. Charakterystyka przedmiotu badania...21 2.1. Kontekst instytucjonalny i organizacyjny projektów ISPA/FS oraz POIiŚ...21 2.1.1. Projekty ISPA/FS...21 2.1.2. Projekty POIiŚ...22 2.2. Charakterystyka sektora kolei oraz dokumentów strategicznych...24 2.3 Charakterystyka projektów ISPA/FS...42 2.4 Charakterystyka projektów POIiŚ...49 2.5 Powiązanie pomiędzy projektami ISPA/FS a POIiŚ...57 3. Wpływ projektów przygotowawczych ISPA/FS na wybór i realizację projektów inwestycyjnych POIiŚ...61 3.1. Analiza procesu kontynuacji projektów przygotowawczych w postaci projektów inwestycyjnych...61 3.2. Ocena stopnia wykonania projektów przygotowawczych ISPA/FS...65 3.2.1 Wydatkowanie środków w projektach przygotowawczych ISPA/FS...65 3.2.2. Terminy realizacji projektów przygotowawczych ISPA/FS...68 3.2.3 Przyczyny występowania opóźnień oraz niepełnego wydatkowania środków w ramach projektów przygotowawczych ISPA/FS...76 3.2.4 Wykorzystanie produktów ISPA/FS w projektach POIiŚ...101 3.2.3 Wpływ opóźnień w projektach przygotowawczych na harmonogram realizacji projektów inwestycyjnych...106 3.2.5 Podsumowanie...107 3.3. Ocena użyteczności dokumentacji opracowanej w ramach projektów przygotowawczych ISPA/FS 109 3.3.1. Opinie na temat użyteczności dokumentacji opracowanej w ramach projektów przygotowawczych ISPA/FS...109 3.3.2. Przyczyny niewykorzystania dokumentacji...112 3.3.3. Ocena użyteczności dokumentacji opracowanej w ramach projektów przygotowawczych ISPA/FS...113 3.4. Ocena skuteczności projektu pomocy technicznej 2004/PL/16/C/PA/002...117 ----------------------------------------------------------------------------- 2 -------------------------------------------------------------------------
4. Ocena procesu przygotowania i realizacji projektów przygotowawczych ISPA/FS w kontekście współpracy Inwestora z Wykonawcami...126 4.1. Ocena procesu realizacji projektów przygotowawczych w kontekście współpracy Inwestora z Wykonawcami...126 4.1.1. Diagnoza sytuacji...126 4.1.2. Ocena procesu realizacji projektów przygotowawczych z punktu widzenia Inwestora 126 4.1.3. Ocena procesu realizacji projektów z punktu widzenia wykonawców...129 4.2. Ocena organizacji współpracy Inwestora z wykonawcami...132 4.2.1. Analiza warunków udziału wykonawców w zamówieniach...132 4.2.2. Analiza procesu odbioru prac...137 4.2.3. Analiza adekwatności harmonogramów wykonania prac...139 4.2.4. Ocena podejścia Inwestora do rozwiązywaniu problemów...147 4.3. Podsumowanie...149 5. Rekomendacje...152 6. Załączniki...158 6.1. Opis metod i narzędzi badawczych (wersja papierowa)...158 6.2. Narzędzia badawcze (wersja papierowa)...158 6.2.1. Kwestionariusz CAWI dla projektów ISPA/FS...158 6.2.2. Kwestionariusz CAWI dla projektów POIiŚ...158 6.2.3. Scenariusz IDI dla wykonawców ISPA/FS...158 6.2.4. Scenariusz IDI dla wykonawców POIiŚ...158 6.2.5. Scenariusz IDI dla PKP PLK S.A....158 6.2.6. Scenariusz IDI dla instytucji zaangażowanych w realizację projektów...158 6.3. Mapy GIS (wersja elektroniczna)...158 6.4. Sprawozdanie z realizacji badania (wersja papierowa)...158 6.5. Listy obecności ze spotkań w trakcie realizacji badania (wersja elektroniczna)...158 6.5.1. Spotkanie otwierające badanie w MRR 9 stycznia 2012 roku...158 6.5.2. Spotkanie otwierające badanie w PKP PLK S.A. 10 stycznia 2012 roku...158 6.5.3. Panel ekspertów 22 marca 2012 roku...158 6.6. Matryca zawierająca wyniki badania kwestionariuszowego CAWI (wersja elektroniczna) 158 6.7. Prezentacja zaprezentowana podczas Panelu ekspertów 22 marca 2012 roku (wersja elektroniczna)...158 6.8. Prezentacja wyników badania (wersja elektroniczna)...158 ----------------------------------------------------------------------------- 3 -------------------------------------------------------------------------
Wykaz użytych skrótów AGC AGTC CAWI CRI CUPT DOŚU EBI EFRR ERTMS ETCS EUR FIDIC FS GDOŚ GIS GSM-R ISPA IDI IP IPZ IZ JASPERS KE KIO Umowa Europejska o Głównych Europejskich Liniach Kolejowych Umowa Europejska o ważniejszych Międzynarodowych Liniach Transportu Kombinowanego i Obiektach Towarzyszących Wywiad kwestionariuszowy realizowany przez Internet (ang. Computer Assisted Web Interview) Centrum Realizacji Inwestycji Centrum Unijnych Projektów Transportowych Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji Europejski Bank Inwestycyjny Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski System Zarządzania Ruchem Kolejowym (ang. European Rail Traffic Management System) Europejski System Sterowania Pociągiem (ang. European Train Control System) Euro Warunki kontraktowe FIDIC - (fra. Fédération Internationale Des Ingénieurs- Conseils) Fundusz Spójności Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska System Informacji Geograficznej (ang. Geographic Information System) Globalny System Kolejowej Radiokomunikacji Ruchomej (ang. Global System for Mobile Communication Rail) Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej (ang. Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) Indywidualny Wywiad Pogłębiony (ang. Individual In-Depth Interview) Instytucja Płatnicza Instytucja Pośrednicząca Instytucja Zarządzająca Wspólna Pomoc we Wspieraniu Projektów dla Europejskich Regionów (ang. Joint Assistance to Support Projects In European Regions) Komisja Europejska Krajowa Izba Odwoławcza ----------------------------------------------------------------------------- 4 -------------------------------------------------------------------------
KOPI Komisja Oceny Projektów Inwestycyjnych KPZK Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 KSRR Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020 LCS LPI POIiŚ MI MTBiGM MRR Lokalne Centrum Sterowania Lista Projektów Indywidualnych Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko Ministerstwo Infrastruktury Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Ministerstwo Rozwoju Regionalnego NSRO Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia na lata 2007 2013 OOŚ OPZ pas-km Ocena Oddziaływania na Środowisko Opis przedmiotu zamówienia Pasażerokilometr PKP PLK S.A. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A POZR POIiŚ PT PZP RDOŚ ROŚ SIWZ SKM SOPZ Podmiot odpowiedzialny za realizację Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Pomoc Techniczna Prawo Zamówień Publicznych Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska Raport oddziaływania inwestycji na środowisko Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia Szybka Kolej Miejska Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia SRK Strategii Rozwoju Kraju 2007 2015 SUZ SW TA TDI TEN-T TERFN Sektorowy Urzędnik Zatwierdzający Studium Wykonalności Inżynier kontraktu (ang. Technical assistant) Telefoniczne wywiady pogłębione (ang. Telephone In-Depth Interview) Transeuropejska Siec Transportowa transeuropejska kolejowa sieć towarowa (ang. Trans-European Rail Freight ----------------------------------------------------------------------------- 5 -------------------------------------------------------------------------
Network) TINA tono-km UE UOD UZP WOD ZOPI Wykaz wytypowanych szlaków dla krajów kandydujących Tonokilometr Unia Europejska Umowa o dofinansowanie Urząd Zamówień Publicznych Wniosek o dofinansowanie Zespół Oceny Projektów Inwestycyjnych ----------------------------------------------------------------------------- 6 -------------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------------- 7 -------------------------------------------------------------------------
Streszczenie 1. Cel badania Celem badania Skuteczność projektów pomocy technicznej Funduszu Spójności 2004-2006 dla realizacji projektów kolejowych w sektorze transportu POIiŚ 2007-13 było pozyskanie wiedzy, w jakim zakresie przygotowawcze projekty kolejowe realizowane w ramach Funduszu Spójności (w dalszej części określanych skrótem ISPA/FS) znalazły odzwierciedlenie w postaci projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ). Uzasadnieniem dla przeprowadzenia badania była analiza postępów we wdrażaniu projektów przygotowawczych ISPA/FS, która pokazała, iż opóźnienia w realizacji niektórych projektów ISPA/FS rzutują na opóźnienie realizacji projektów inwestycyjnych w ramach POIiŚ. 2. Zakres badania Przedmiotem badania było 9 projektów przygotowawczych ISPA/FS oraz 21 projektów POIiŚ. Badaniem objęci zostali wszyscy interesariusze zaangażowani w realizację wymienionych projektów, czyli przedstawiciele Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (MRR), Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM), Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT), PKP Polskie Linie Kolejowe S.A (PKP PLK S.A. zwana także beneficjentem) oraz przedstawiciele wykonawców realizujących kontrakty w ramach ISPA/FS i POIiŚ. Badanie było realizowane od stycznia do marca 2012 roku. Dane zaprezentowane w Raporcie końcowym odzwierciedlają sytuację aktualną na koniec grudnia 2010 r., (tam gdzie było to możliwe, przedstawiono bardziej aktualne dane). 3. Analiza wpływu projektów przygotowawczych ISPA/FS na wybór i realizację projektów inwestycyjnych POIiŚ 3.1 Stopień wykonania projektów przygotowawczych ISPA/FS Nie wszystkie produkty zakładane w projektach przygotowawczych zostały osiągnięte z wykorzystaniem środków ISPA/FS. Na skutek opóźnień, niektóre kontrakty były lub będą musiały zostać rozliczone ze środków własnych PKP PLK S.A. Z kolei pełne wykorzystanie środków w ramach projektów przygotowawczych ISPA/FS ma miejsce zaledwie w przypadku dwóch projektów: 2006/PL/16/C/PA/002 oraz 2002/PL/16/P/PA/012. W przypadku pozostałych 7 projektów wskaźnik wykonania finansowego waha się od 48,01% do 76,70%. Nie wszystkie dokumenty przygotowane w ramach projektów ISPA/FS zostały wykorzystane w ramach projektów inwestycyjnych POIiŚ. Najwięcej problemów występowało z opracowaniami środowiskowymi (raporty środowiskowe, inwentaryzacje przyrodnicze, decyzje administracyjne jak np. DOŚU) m.in. z tytułu ich nienależytej jakości, często ich użyteczność w przypadku projektu inwestycyjnego POIiŚ okazywała się niewystarczająca. 3.2 Proces kontynuacji projektów przygotowawczych ISPA/FS w ramach POIiŚ Większość projektów przygotowawczych ISPA/FS zakładała kontynuację w postaci inwestycji (co zostało określone m.in. w dokumentacji aplikacyjnej dla tych projektów oraz memorandach przyznających dofinansowanie). Istnieją jednakże nieliczne projekty przygotowawcze ----------------------------------------------------------------------------- 8 -------------------------------------------------------------------------
ISPA/FS (2004/PL/16/C/PT/005 oraz 2006/PL/16/C/PA/001) w stosunku do których nie nastąpiła ich pełna kontynuacja w ramach POIiŚ. 3.3 Przyczyny braku pełnego i terminowego wykorzystania środków w ramach projektów przygotowawczych ISPA/FS Harmonogram realizacji projektów przygotowawczych ISPA/FS wpłynął na rozpoczęcie realizacji projektów inwestycyjnych POIIŚ. W każdym z projektów przygotowawczych ISPA/FS objętych badaniem wystąpiły opóźnienia. Ponadto średnio każdy projekt ISPA/FS trwał w rzeczywistości dłużej niż zakładano na etapie umowy o dofinansowanie (dalej UOD) średnio o ok. 60%. W przypadku, gdyby nie wystąpiły opóźnienia w realizacji projektu przygotowawczego, możliwa stałaby się realizacja projektu inwestycyjnego w POIiŚ w pełnym zakresie (adekwatnie do opracowanej dokumentacji przygotowawczej). Taka sytuacja miała miejsce w projektach 2004/PL/16/C/PT/005, 2002/PL/16/P/PA/009 oraz 2002/PL/16/P/PA/008. Najczęściej opóźnienia i trudności w projektach wynikały z następujących przyczyn: (1) zmiana zakresu projektu - zmiany pierwotnych założeń dotyczyły wszystkich projektów (wynikały głównie z przyjęcia prędkości V=200 km/h zamiast prędkości V=160 km/h, a także zmian zakresu projektu wskutek oszczędności poprzetargowych). (2) zmiany przepisów prawa: Zmiana warunków pozyskiwania Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji (DOŚU) (dostosowująca polskie prawodawstwo do przepisów unijnych w 2008 r.) spowodowała konieczność pozyskiwania nowych DOŚU. Problem z pozyskiwaniem DOŚU wystąpił w projektach: 2002/PL/16/P/PA/012, 2002/PL/16/P/PA/008, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002. Nowelizacja ustawy o transporcie kolejowym z 2007 r. specustawa kolejowa wprowadzenie rozdziału 2b wymusiło zgodnie z nową ustawą konieczność ponownego pozyskiwania decyzji lokalizacyjnych. Problem wystąpił w projektach: 2004/PL/16/C/PT/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2001/PL/16/P/PA/005, 2002/PL/16/P/PA/009, 2002/PL/16/P/PA/012, 2006/PL/16/C/PA/002. (3) opóźnienia w wykonywaniu prac przez wykonawcę. Problem wystąpił w projektach: 2006/PL/16/C/PA/002, 2002/PL/16/P/PA/009, 2002/PL/16/P/PA/008, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002. (4) długotrwałe postępowania administracyjne i pozyskiwanie decyzji (środowiskowych, lokalizacyjnych i budowlanych). Problem wystąpił w projektach: 2002/PL/16/P/PA/012, 2002/PL/16/P/PA/008, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002. (5) długotrwałe procedury udzielania zamówień. Problem dotyczył projektów: 2006/PL/16/C/PA/002, 2002/PL/16/P/PA/012, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002: protesty oferentów powodujące przedłużające się postępowania przetargowe. Problem występował do czasu nowelizacji ustawy PZP w styczniu 2010 r. (znoszącej możliwość wnoszenia protestów jako środka ochrony prawnej), ----------------------------------------------------------------------------- 9 -------------------------------------------------------------------------
liczne zapytania do treści dokumentacji przetargowej (co wynikało m.in. z nieprecyzyjnych zapisów w dokumentacji), unieważnienia postępowania ze względu na błędy i nieścisłości w specyfikacji uniemożliwiające zawarcie umowy z wykonawcą, długa ocena złożonych ofert (spowodowana np. koniecznością wzywania oferentów do składania uzupełnień, wyjaśnień). Większość zidentyfikowanych czynników powodujących opóźnienia ma charakter zewnętrzny tj. niezależny od instytucji uczestniczących w procesie wdrażania ISPA/FS. Największe opóźnienia wystąpiły na etapie udzielania zamówień na realizację kontraktów (w niektórych projektach przesunięcia sięgały nawet 18 miesięcy) oraz pozyskiwania decyzji środowiskowych. W świetle obowiązującej obecnie ustawy OOŚ powinno to trwać ok. 2-3 miesiące (oraz ok. pół roku w świetle ustawy Prawo Ochrony Środowiska w oparciu o którą wydawano DOŚU przed wejściem w życie ustawy OOŚ). Taki okres czasu beneficjent przewidywał najczęściej w harmonogramach, natomiast w niektórych projektach ISPA/FS proces ten trwał rzeczywiście nawet 1,5 roku. (np. na skutek konieczności poprawiania dokumentacji złożonej do organu wydającego DOŚU). W dużej mierze zapytania do dokumentacji formułowane przez organy wydające DOŚU są konsekwencją zarówno braków merytorycznych w treści raportów środowiskowych, jak również nieprecyzyjnych informacji o planowanej inwestycji. Jednym z kluczowych problemów zidentyfikowanym w projektach przygotowawczych ISPA/FS były zbyt krótkie harmonogramy przewidziane na realizację kontraktów. Konstruowanie mało realnych harmonogramów miało swoją genezę w: Niewielkim ówczesnym doświadczeniu inwestora w przygotowaniu i realizacji dużych projektów inwestycyjnych, Konieczności rozliczenia projektu przygotowawczego ISPA/FS zgodnie z okresem kwalifikowalności wydatków (w innym wypadku, kontrakt rozliczany po tym terminie będzie musiał być zapłacony ze środków własnych PKP PLK S.A., co z kolei obniża efektywność udzielonego współfinansowania z UE). W wielu projektach przygotowawczych ISPA/FS pojawiała się konieczność nadganiania terminów, tak by móc zrealizować cały projekt w okresie kwalifikowalności wydatków. Dużym zakresie rzeczowym kontraktów oraz zależności między poszczególnymi etapami realizacji projektu. W sytuacji, gdy zakres kontraktu jest obszerny, wystąpienie nawet drobnego problemu (np. w zakresie pozyskiwania danych, czy oczekiwania na decyzje administracyjne) powodowało, iż wykonawca kontraktu odnotowywał opóźnienia względem zakładanego harmonogramu. Ponadto często kontrakty realizowane w ramach ISPA/FS były wieloetapowe, przy czym etapy były ze sobą powiązane (tj. zależne od siebie). Pojawienie się opóźnienia w pierwszych etapach/zadaniach w kontrakcie, powodowało opóźnienia w realizacji całego kontraktu (np. gdy w ramach pierwszych etapów miały zostać opracowane produkty wykorzystywane w etapach następnych). 3.4 Wpływ projektu 2004/PL/16/C/PA/002 na usprawnienie prac związanych z wdrażaniem innych projektów ISPA/FS i POIiŚ Celem projektu Pomocy Technicznej (dalej: PT) było wzmocnienie potencjału instytucjonalnego PKP PLK S.A. w przygotowaniu i wdrażaniu projektów kolejowych. Projekt PT z całą pewnością przyczynił się do usprawnienia prac w projektach ISPA/FS i POIiŚ (przez m.in. ----------------------------------------------------------------------------- 10 -------------------------------------------------------------------------
przyśpieszenie decyzyjności w zakresie przygotowania Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, spełnienie wymagań MTBiGM i JASPERS np. przez opracowanie wymaganych analiz kosztów przekroczeń). Ponadto współuczestniczenie przedstawicieli beneficjenta w pracach ekspertów (np. z kancelarii prawnej) z firm wykonawczych / konsultantów pozytywnie wpłynęła na ugruntowanie wiedzy tych osób w zakresie objętym kontraktem. Negatywnie jednak należy ocenić brak wydatkowania pełnej kwoty w projekcie PT. Ujemnie wpływa to na efektywność tego projektu. Wykorzystanie pełnej kwoty oznaczałoby możliwość jeszcze większego wsparcie PKP PLK S.A. w różnych obszarach w zakresie przygotowania i wdrażania projektów kolejowych. Brak wydatkowania pełnej kwoty w projekcie PT wynikał z niższej niż zakładano wartości umowy z wykonawcą kontraktu 001, opóźnień w przekazywaniu poszczególnych opracowań przez wykonawców, a także problemów na etapie udzielania zamówień (przekroczenie okresu kwalifikowalności). Powstałych oszczędności nie udało się jednak wydatkować na inne cele, mimo iż potrzeby PKP PLK S.A. były stosunkowo wysokie. 4. Ocena procesu przygotowania i realizacji projektów przygotowawczych ISPA/FS w kontekście współpracy Inwestora z Wykonawcami 4.1 Ocena procesu realizacji projektów z punktu widzenia inwestora W większości opinie przedstawicieli inwestora o współpracy z wykonawcami są dobre. Negatywne oceny są głównie związane z brakiem mocy przerobowych po stronie wykonawców, którzy niejednokrotnie w tamtym czasie realizowali wiele dużych projektów jednocześnie, przez co część prac wykonywali nienależycie bądź z opóźnieniem. Komunikacja z wykonawcami w większości przypadków oceniana była pozytywnie. Jakość produktów, tj. dokumentów dostarczonych przez wykonawców, a także terminowość ich dostarczania, także w większości przypadków oceniono dobrze. 4.2 Ocena procesu realizacji projektów z punktu widzenia wykonawców W przypadku większości wykonawców ocena współpracy z beneficjentem była pozytywna. Według nich pracownicy PKP PLK S.A. byli bardzo zaangażowani w projekty, zorientowani na rozwiązywanie problemów, wykazywali dobrą wolę i byli dostępni w każdym momencie realizacji projektu. Pojawiające się problemy bieżące były rozwiązywane sprawnie. Beneficjent czynnie uczestniczył w uzyskiwaniu decyzji administracyjnych starając się usprawnić i przyspieszyć proces ich wydawania. Jako kluczowy problem wskazywano na długi proces decyzyjny w PKP PLK S.A. (spowodowany rozbudowaną i nieefektywną strukturą instytucjonalną). 4.3 Prowadzenie procesu odbioru pracy w projektach ISPA/FS Efektywność i skuteczność rozwiązań w zakresie odbioru prac przyjętych przez PKP PLK S.A. można ocenić wysoko. Wykorzystywano w tym celu merytoryczną wiedzę pracowników beneficjenta (tworząc tzw. Zespoły Oceny Projektów Inwestycyjnych; ZOPI), odbiór kontraktów był najczęściej wieloetapowy (każdy etap kontraktu był odbierany oddzielnie), a w posiedzeniach ZOPI uczestniczyli przedstawiciele wykonawcy, przez co lepiej mogli zapoznać się z uwagami zgłaszanymi do przedkładanych przez nich opracowań. Rekomendacje opracowane w celu rozwiązania opisanych w streszczeniu problemów lub minimalizowania ryzyk w przyszłości, zostały zamieszczone w rozdziale nr 5 niniejszego raportu. ----------------------------------------------------------------------------- 11 -------------------------------------------------------------------------
Summary 1. Purpose of the study The purpose of the study entitled The efficiency of technical assistance projects implemented under 2004-2006 Cohesion Fund for the implementation of railway investments; in search for recommendations how to improve the efficacy of railway projects implementation in the transport sector under the OPI&E 2007-2013 was to learn to what extent were railway preparatory projects carried out under the Cohesion Fund (hereinafter referred to as ISPA/CF) reflected in investment projects carried out under the Operational Programme Infrastructure and Environment (OPI&E). The rationale behind the study was to analyse the progress achieved in the implementation of ISPA/CF preparatory projects. The analysis showed that delays in the implementation of some of ISPA/CF projects cause delays in the implementation of OPI&E investment projects. 2. Scope of the study The study examined 9 ISPA/CF preparatory projects and 21 OPI&E projects. It covered all the stakeholders engaged in the implementation of the above-mentioned projects, i.e. representatives of the Ministry of Regional Development (MRD), the Ministry of Transport, Construction and Maritime Economy (MTCME), the Centre for EU Transport Projects (CEUTP), and of PKP Polskie Linie Kolejowe S.A (also referred to as the beneficiary), as well as representatives of contractors carrying out contracts under the ISPA/CF and OPI&E. The study was carried out between January and March 2012. The data provided in the Final Report reflect the situation as of the end of December 2010 (where possible, more up-to-date data was presented). 3. The assessment of ISPA/CF preparatory projects impact on the selection and implementation of OPI&E investment projects 3.1 ISPA/CF preparatory projects execution rate Not all the products assumed in the preparatory projects were financed with the use of ISPA/CF resources. Due to delays, some contracts have been, or will have to be, accounted for from the PKP PLK S.A. company s own budget. On the other hand, the funds under the ISPA/CF preparatory projects were fully used only in the case of two projects: the 2006/PL/16/C/PA/002 and 2002/PL/16/P/PA/012. As for the remaining 7 projects, the financial implementation rate fluctuates between 48.01% and 76.70%. Not all the documents prepared for the ISPA/CF projects were used for OPI&E investment projects. The largest number of problems were observed in relation to environmental documentation (environmental reports, wildlife inventories, administrative decisions), due to its poor quality. Frequently, environmental documentation turned out to be was insufficient for a given OPI&E investment project. 3.2 The process of continuing the ISPA/CF preparatory projects under the OPI&E Most ISPA/CF preparatory projects imply continuation in the form of investments (as specified i.a. in the application forms for these projects and in financial memoranda). However, there is a small number of ISPA/CF preparatory projects (2004/PL/16/C/PT/005 and 2006/PL/16/C/PA/001) which were not fully continued under the OPI&E. ----------------------------------------------------------------------------- 12 -------------------------------------------------------------------------
3.3 Reasons for failure to use timely and fully the funds awarded for the ISPA/CF preparatory projects The timetable for carrying out ISPA/CF preparatory projects had an impact on the beginning of implementation of the OPI&E investment projects. Delays were reported in each of the ISPA/CF preparatory projects covered by this study. Furthermore, the implementation of each ISPA/CF project was on average about 60% more time consuming than it was assumed at the stage of signing the financing agreement (hereinafter referred to as FA). Had such delays in the implementation of preparatory project not occurred, it would have been possible to implement the OPI&E investment project in its full scope (in line with the drafted preparatory documents). This was the case with projects 2004/PL/16/C/PT/005, 2002/PL/16/P/PA/009 and 2002/PL/16/P/PA/008. In most cases, the delays and difficulties related to projects were caused by the following: (1) changes in the scope of the project changes of initial assumptions concerned all projects (they resulted predominantly from adopting V=200 km/h instead of V=160 km/h, and from changes in the scope of the project due to post-tender savings) (2) amendments of existing regulations Changes in conditions for obtaining decisions on environmental conditions of approval of an undertaking (adapting Polish legislation to the EU legislation in 2008) - resulted in a need to obtain new decisions on environmental conditions. Problems with obtaining decisions on environmental conditions occurred in the case of the following projects: 2002/PL/16/P/PA/012, 2002/PL/16/P/PA/008, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002. The amendment of act of 2007 on railway transport (the special purpose act ), in which Chapter 2b was added, created a requirement to obtain localisation decisions once more. The problem occurred in the case of the following projects: 2004/PL/16/C/PT/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2001/PL/16/P/PA/005, 2002/PL/16/P/PA/009, 2002/PL/16/P/PA/012, 2006/PL/16/C/PA/002. (3) delays in carrying out works by a contractor. Problems occurred in the case of the following projects: 2006/PL/16/C/PA/002, 2002/PL/16/P/PA/009, 2002/PL/16/P/PA/008, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002. (4) prolonged administrative proceedings and long time for obtaining an environmental and localisation decisions, and building permits. Problems occurred in the case of the following projects: 2002/PL/16/P/PA/012, 2002/PL/16/P/PA/008, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002. (5) prolonged procedures for awarding contracts Problems occurred with the following projects: 2006/PL/16/C/PA/002, 2002/PL/16/P/PA/012, 2001/PL/16/P/PA/005, 2004/PL/16/C/PT/006, 2004/PL/16/C/PT/005, 2006/PL/16/C/PA/001, 2004/PL/16/C/PA/002: protests from bidders causing prolonged tender procedures This problem existed until the Public Procurement Act was amended in January 2010 (the amendment waived the right to protest as a legal remedy), numerous questions pertaining to the content of tender documentation (which resulted from i.a. imprecise wording of the documentation). ----------------------------------------------------------------------------- 13 -------------------------------------------------------------------------
annulling the procurement procedure due to errors and inaccuracies in specifications, rendering it impossible to conclude a contract with the contractor, prolonged assessment of submitted tenders (caused by e.g. the need to request bidders to submit supplementary documentation or explanations). The majority of identified factors causing delays have an external character, i.e. they are independent of institutions which participate in the ISPA/CF implementation process. The biggest delays occurred at the stage of placing orders for contracts implementation (in some projects, delays lasted as long as 18 months) and at the stage of obtaining environmental decisions. In the light of the EIA Act currently in force, this should last about 2 to 3 months (and approx. 6 months in the light of the Environmental Law Act, which used to be the basis for issuing decisions on environmental conditions before the EIA act entered into force. In most cases, a beneficiary took account of such period in his timetables, whereas in the case of some ISPA/CF projects the process lasted as long as one and a half years (e.g. due to the need to make corrections in the documents that were submitted to the authority issuing decisions on environmental conditions). To a large extent, the documentation related questions, formulated by the authorities issuing decisions on environmental conditions, result from substantive deficiencies in environmental reports and imprecise information on the planned investment. One of the key problems identified in ISPA/CF preparatory projects was related to timetables for completion of contracts (the timetables were too strict). Drawing up unrealistic timetables was caused by: Limited investor s experience in preparing and carrying out large investment projects at that time, The need to account for the expenditure incurred for an ISPA/CF preparatory project within the eligibility period for expenditure (otherwise, a contract accounted for after this period would have to be financed from PKP PLK S.A. own funds, which in turn decreases the effectiveness of the co-financing granted by the EU). In the case of many ISPA/CF preparatory projects, it became necessary to speed up the process of meeting deadlines, so that the whole project could be carried out within the eligibility period for expenditure. Extensive substantive scope of contracts and interdependence between individual stages of project s implementation. When the scope of a contract is extensive, the occurrence of even a minor problem results in a situation when an economic operator carrying out a contract is faced with delays in relation to the accepted timetable. Furthermore, on many occasions contracts carried out under ISPA/CF consisted of several stages, related to each other (i.e. interdependent). Delays occurring at initial stages/tasks of a contract caused delays in overall contract implementation (e.g. when at initial stages products were to be developed to be used at subsequent stages). 3.4 The impact of the 2004/PL/16/C/PA/002 project on streamlining the works related to implementation of other ISPA/CF and OPI&E projects. The aim of the Technical Assistance project (hereinafter TA) was to increase the institutional potential of PKP PLK S.A. for preparing and implementing railway projects. Without any doubt, the TA project contributed to streamlining the works under ISPA/CF and OPI&E projects (i.a. by speeding up the decision making when drafting Terms of Reference and by complying with the requirements imposed by the MTCME and the JASPERS, e.g. by drafting the required analysis of costs of overrun) Furthermore, the co-participation of beneficiary s representatives in the work of experts/consultants (e.g. from law firms) from executive companies had a positive impact on improving their knowledge in the area covered by the contract. ----------------------------------------------------------------------------- 14 -------------------------------------------------------------------------
However, one should negatively asses the fact that funds under the TA were not fully used. This fact has negatively affected the effectiveness of this project. Using the full amount would mean a possibility to provide even a greater support for PKP PLS S.A. in various fields related to preparation and implementation of railway projects. The fact that the full amount of funds under the TA was not used resulted from a contract value which was lower than previously estimated, from delays in transferring specific drafts by contractors, and also due to problems at the stage of awarding contracts (exceeding the eligibility period). However, it was impossible to spend the generated savings for other purposes, despite the fact that the needs of PKP PLK S.A. were relatively substantial. 4. An assessment of the preparation and implementation of ISPA/CF preparatory projects in the context of cooperation between an Investor and a Contractor 4.1 An assessment of the process of project implementation from the point of view of an investor Generally, the opinions of investor representatives on cooperation with contractors are positive. Negative opinions are mostly related to the lack of capacity of contractors, who frequently carried out several large projects simultaneously at the time, which resulted in lack of due diligence or delays. In most cases, the communication with contractors was evaluated positively. The quality of products, i.e. of documents provided by contractors, as well as their timely delivery, was also evaluated positively. 4.2 An assessment of the process of project implementation from the point of view of contractors The majority of contractors positively evaluated their cooperation with beneficiaries. According to contractors, the employees of PKP PLK S.A. were engaged in projects and oriented towards problem-solving. They showed good will and were available at each stage of project s implementation. The problems arising in the course of implementation were dealt with swiftly. The beneficiary actively participated in obtaining administrative decisions, attempting to facilitate and streamline the process of their issuance. The long decision-making process within PKP PLK S.A. was identified as a key problem (its cause lies in an extensive and ineffective institutional structure). 4.3 Commissioning of construction works in ISPA/CF projects The effectiveness and efficacy of solutions applied by PKP PLK S.A. that were used in construction works commissioning can be evaluated as very good. Towards this aim, expertise of beneficiary s employees was used (the so-called Investment Project Evaluation Teams were established; IPET), the acceptance of contracts was usually a multi-stage process (each stage was accepted separately) and representatives of contractors participated in IPET meetings, which allowed them to learn more about the comments to their analysis. The recommendations drawn up with a view to solve the problems presented in the summary and to minimise risks in the future, are presented in Chapter 5 of this Report. ----------------------------------------------------------------------------- 15 -------------------------------------------------------------------------
1. Wprowadzenie 1.1. Cel badania Uzasadnienie badania Celem badania było pozyskanie wiedzy, w jakim zakresie przygotowawcze projekty kolejowe realizowane w ramach Funduszu Spójności (perspektywa finansowa 2000-2006 - w dalszej części określanych skrótem ISPA/FS) znalazły odzwierciedlenie w postaci projektów inwestycyjnych realizowanych ze środków FS w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ). Elementem uzasadniającym realizację badania było przyjęte na etapie realizacji Strategii Wykorzystania Funduszu Spójności założenie, że wdrażane wówczas projekty przygotowawcze pomocy technicznej będą kontynuowane jako projekty inwestycyjne w kolejnych latach ze środków Funduszu Spójności (np. w ramach POIiŚ). Zasadność realizacji badania potwierdza sygnalizowana również przez służby Komisji Europejskiej (KE) kwestia strategicznego podejścia do realizacji inwestycji kolejowych i priorytetowej realizacji w ramach POIiŚ projektów, które dokumentacyjnie zostały przygotowane w poprzedniej perspektywie finansowej. Z analizy postępów we wdrażaniu ww. projektów ISPA/FS wynika, że opóźnienia w przygotowaniu niektórych z nich rzutują na opóźnienie realizacji projektów inwestycyjnych w POIiŚ. Ponadto wobec części inwestycji POIiŚ, pomimo zaawansowania Programu, rozważa się obecnie ograniczenie zakresu lub odłożenie inwestycji w czasie. W związku z powyższym zasadnym było w tej sytuacji zidentyfikowanie przyczyn, które wpłynęły na taki stan rzeczy. Kompleksowego przedstawienia przyczyn i ich uzasadnienia będą wymagały również służby KE, także w kontekście negocjacji z KE dotyczących kolejnego okresu programowania (perspektywa 2014-2020). Cele badania Celem głównym badania była ocena skuteczności projektów przygotowawczych ISPA/FS w odniesieniu do wdrażania projektów kolejowych POIiŚ. Cel główny został zrealizowany poprzez dwa cele szczegółowe: Cel szczegółowy 1 Analiza wpływu projektów przygotowawczych ISPA/FS na wybór i realizację projektów inwestycyjnych POIiŚ. Cel szczegółowy 2 Ocena procesu przygotowania i realizacji projektów przygotowawczych ISPA/FS w kontekście współpracy Inwestora z Wykonawcami. Cele szczegółowe zostały one osiągnięte poprzez odpowiedzi na szereg pytań badawczych wskazanych przez Zamawiającego oraz zaproponowanych przez Wykonawcę na poziomie oferty. ----------------------------------------------------------------------------- 16 -------------------------------------------------------------------------
1.2. Zakres badania Przedmiotem badania było 9 projektów przygotowawczych ISPA/FS oraz 21 projektów POIiŚ 2007-13. Ich szczegółowa lista została zaprezentowana w tabeli 1.2.1. Badaniem objęci zostali wszyscy interesariusze zaangażowani w realizację wymienionych projektów, czyli: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR), Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (MTBiGM), Centrum Unijnych Projektów Transportowych (CUPT), beneficjent PKP PLK S.A. oraz przedstawiciele wykonawców realizujących projekty w ramach ISPA/FS oraz POIiŚ. Głównymi odbiorcami wyników ewaluacji są: Instytucja Zarządzająca POIiŚ (MRR), Instytucja Pośrednicząca w sektorze transportu (MTBiGM), beneficjent (PKP PLK S.A.) oraz Komitet Monitorujący POIiŚ. Tabela 1.2.1 Projekty przygotowawcze ISPA/FS oraz projekty POIiŚ stanowiące zakres badania ISPA / FS POIiŚ Linia E65 2001/PL/16/C/PA/005 Przygotowanie modernizacji linii kolejowej E65 odc. Warszawa - Gdynia 2004/PL/16/C/PT/006 Przygotowanie modernizacji linii kolejowej E 65, odc. Warszawa - Gdynia etap I 2006/PL/16/C/PA/002 Pomoc techniczna dla modernizacji linii kolejowej E65 Grodzisk Mazowiecki - Katowice- Zebrzydowice-Zwardoń-granica państwa, Etap I POIiŚ 7.1-1.1 Modernizacja linii kolejowej E 65/C-E 65 na odcinku Warszawa - Gdynia - obszar LCS Ciechanów POIiŚ 7.1-1.2 Modernizacja linii kolejowej E 65/C-E 65 na odcinku Warszawa - Gdynia - obszar LCS Gdańsk, LCS Gdynia POIiŚ 7.1-1.3 Modernizacja linii kolejowej E 65/C-E 65 na odcinku Warszawa - Gdynia - obszar LCS Iława, LCS Malbork POIiŚ 7.1-1.4 Modernizacja linii kolejowej E 65/C-E 65 na odcinku Warszawa - Gdynia - w zakresie warstwy nadrzędnej LCS, ERTMS/ETCS/GSM-R, DSAT oraz zasilania układu trakcyjnego POIiŚ 7.1-42 Prace przygotowawcze dla modernizacji linii kolejowej E65 Południe, odcinek Grodzisk Mazowiecki Kraków/Katowice Zebrzydowice/Zwardoń granica państwa faza II POIiŚ 7.1-2.2 Studium wykonalności - dokumentacja przedprojektowa dla Modernizacji linii kolejowej E65/CE65 na odcinku Grodzisk Mazowiecki - Kraków/Katowice Zwardoń/Zebrzydowice granica państwa, stacje kolejowe: Czechowice Dziedzice, Zebrzydowice, Zwardoń POIiŚ 7.1-2.1 Modernizacja linii kolejowej E 65/C-E 65 na odcinku Katowice - Czechowice Dziedzice - Zebrzydowice POIiŚ 7.1-3 Modernizacja linii kolejowej E 65/C-E 65 na odcinku Czechowice Dziedzice - Bielsko Biała - Zwardoń - granica państwa POIiŚ 7.1-35 Dostosowanie Centralnej Magistrali Kolejowej do prędkości 250 km/h na odcinku Grodzisk Mazowiecki Zawiercie Linia E30 2002/PL/16/P/PA/012 Pomoc techniczna dla przygotowania projektu modernizacji linii kolejowej E30/CE30 na odcinku POIiŚ 7.1-11.1 Modernizacja linii kolejowej E 30, etap II, odcinek Zabrze - Katowice Kraków POIiŚ 7.1-11.2 Modernizacja linii kolejowej E 30, etap II, odcinek Zabrze - Katowice - Kraków - PRACE PRZYGOTOWAWCZE ----------------------------------------------------------------------------- 17 -------------------------------------------------------------------------
Opole-Katowice-Kraków POIiŚ 7.1-10 Modernizacja linii kolejowej E 30, etap II, odcinek Opole - Gliwice - Zabrze Linia E20/CE 20 2002/PL/16/P/PA/009 Pomoc techniczna dla przygotowania projektu modernizacji korytarza II (E20 i CE 20) - pozostałe roboty POIiŚ 7.1-8 Modernizacja linii kolejowej E 20 na odcinku Warszawa - Poznań - pozostałe roboty, odcinek Sochaczew Swarzędz PRACE PRZYGOTOWAWCZE POIiŚ 7.1-33 Modernizacja linii kolejowej E 20/C-E 20 na odcinku Łowicz Skierniewice Linia E 75 2002/PL/16/P/PA/008 Przygotowanie projektu modernizacji linii kolejowej E 75, odc. Warszawa Sokółka POIiŚ 7.1-22.1 Modernizacja linii kolejowej E 75 Rail Baltica Warszawa Białystok granica z Litwą, etap I, odcinek Warszawa Rembertów - Zielonka - Tłuszcz (Sadowne) POIiŚ 7.1-22.2 Modernizacja linii kolejowej E 75 Rail Baltica Warszawa - Białystok granica z Litwą, etap I, odcinek Warszawa Rembertów - Zielonka - Tłuszcz (Sadowne) PRACE PRZYGOTOWAWCZE POIiŚ 7.1-23 Modernizacja linii kolejowej E 75 Rail Baltica Warszawa Białystok granica z Litwą, etap I, odcinek Suwałki Trakiszki granica z Litwą Linia E 59 / CE 59 2004/PL/16/C/PT/005 Modernizacja linii kolejowej E 59 na odcinku Wrocław - Poznań (etap I) 2006/PL/16/C/PA/001 Przygotowanie dokumentacji przedprojektowej dla Modernizacji linii kolejowej CE 59 Międzylesie - Wrocław -Głogów - Kostrzyn - Szczecin, Etap I POIiŚ 7.1-4 Modernizacja linii kolejowej E 59 na odcinku Wrocław - Poznań, etap II, odcinek Wrocław - granica województwa dolnośląskiego POIiŚ 7.1-5.1 Modernizacja linii kolejowej E 59 na odcinku Wrocław - Poznań, etap III, odcinek Czempiń Poznań POIiŚ 7.1-5.2 Modernizacja linii kolejowej E 59 na odcinku Wrocław - Poznań, etap IV, odcinek granica województwa dolnośląskiego - Czempiń POIiŚ 7.1-31 Modernizacja linii kolejowej CE 59 Wrocław - Zielona Góra - Kostrzyn - Szczecin, etap I (linia dedykowana dla ruchu towarowego). Odcinek Szczecin - Dolna Odra 2004/PL/16/C/PA/002 Wsparcie procesu przygotowania i realizacji projektów kolejowych współfinansowanych z FS POIiŚ 7.1-32 Modernizacja linii kolejowej CE 59 Wrocław - Zielona n/d Góra - Kostrzyn - Szczecin, etap I (linia dedykowana dla ruchu towarowego). Odcinek Wrocław Głogów Pomoc techniczna Źródło: Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia, zaktualizowane ----------------------------------------------------------------------------- 18 -------------------------------------------------------------------------
1.3. Opis podejścia metodologicznego oraz przebiegu badania W badaniu zastosowano szereg różnych metod badawczych, aby odpowiedzieć na wszystkie zadane pytania ewaluacyjne. Badanie rozpoczęto analizą dokumentacji, która trwała do momentu zakończenia prac nad Raportem Końcowym. Analizie poddano szereg dokumentów m.in.: dokumentację projektową, przetargową, programową, sprawozdawczą, dokumenty strategiczne, opracowania eksperckie oraz akty prawne. Wykonawca otrzymał od Zamawiającego, PKP PLK S.A. oraz CUPT 100% dokumentacji dotyczącej projektów ISPA/FS i POIiŚ: WOD, pre-umowy, UOD, memoranda finansowe, decyzje przyznające dofinansowanie KE, sprawozdania końcowe realizacji projektów ISPA/FS, wnioski o płatność końcową dla projektów ISPA/FS, sprawozdania kwartalne dla realizacji projektów POIiŚ. Na dzień składania raportu końcowego wykonawca otrzymał od PKP PLK S.A. około 75% dokumentacji przetargowej dla kontraktów w ramach projektów ISPA/FS. Na skutek dużego rozproszenia tych dokumentów oraz często długiego okresu czasu od zakończenia prac w zakresie procedur wyłaniania wykonawców wystąpiły opóźnienia w przekazywaniu tej dokumentacji. Ponadto była ona udostępniana ewaluatorowi etapami. Środki zaradcze, jakie podjął wykonawca badania ewaluacyjnego, to: stały kontakt z przedstawicielami PKP PLK S.A. i monitoring przekazywania danych oraz zgłaszanie opóźnień w przekazywaniu dokumentacji Zamawiającemu. Kolejnym etapem badania była realizacja ankiety internetowej CAWI. Do dyrektorów PKP PLK S.A. odpowiadających za realizację projektów ISPA/FS i POIiŚ zostały wysłane ankiety. Każdy projekt otrzymał indywidualną ankietę. Na dzień składania Raportu Końcowego Zespół badawczy otrzymał 8 wypełnionych ankiet dla projektów ISPA/FS i 18 dla projektów POIiŚ. Szczegółowe informacje na temat realizacji zakładanych prób badawczych przedstawia tabela poniżej. Problem ze zwrotem wypełnionych ankiet związany był z nieobecnością jednego z dyrektorów projektu w momencie realizacji badania ankietowego. Działaniem zaradczym podjętym przez Wykonawcę był wielokrotny kontakt z respondentem zarówno mailowy, jak i telefoniczny. Pomimo tego, na dzień składania Raportu Końcowego ewaluator nie otrzymał kompletu wypełnionych ankiet. Tabela 1.3.1 Realizacja zakładanych prób badawczych w badaniu CAWI Planowana liczba kwestionariuszy Zrealizowana liczba kwestionariuszy Realizacja w % ISPA/FS 9 8 89% POIiŚ 21 18 86% SUMA 30 26 87% Źródło: opracowanie własne W kolejnym etapie badania zrealizowano wywiady pogłębione (indywidualne IDI i telefoniczne TDI). Łącznie przeprowadzono 33 wywiady (118% zakładanej liczby) z przedstawicielami: MRR, MTBiGM, CUPT, JASPERS, PKP PLK S.A. oraz firm wykonawczych. Wywiady miały na celu uszczegółowić i uzupełnić wiedzę Wykonawcy pozyskaną podczas analizy dokumentacji i ankiety CAWI. Szczegółowe informacje na temat realizacji zakładanych prób badawczych przedstawia tabela poniżej. ----------------------------------------------------------------------------- 19 -------------------------------------------------------------------------
Tabela 1.3.2 Realizacja zakładanych prób badawczych wywiadów pogłębionych Planowana liczba wywiadów Zrealizowana liczba wywiadów Realizacja w % IDI MRR 1 1 100% IDI MTBiGM 1 3 300% IDI JASPERS 0 1 Wywiad dodatkowy IDI + TDI CUPT 2 3 IDI + 2 TDI 250% IDI + TDI PKP PLK S.A. 9 9 IDI + 2 TDI 120% IDI + TDI ISPA/FS 9 6 IDI + 3 TDI 100% TDI POIiŚ 6 3 50% SUMA 28 33 118% Źródło: opracowanie własne Pewnym utrudnieniem w realizacji części wywiadów był brak chęci wzięcia udziału w badaniu przez przedstawicieli firm wykonawczych oraz brak dostępności niektórych respondentów. Ponadto, z racji czasu, jaki upłynął od momentu rozpoczęcia realizacji kontraktów w ramach ISPA/FS, część personelu odpowiedzialnego za ich realizację była już niedostępna. W przypadku, gdy wykonawcy kontraktów ISPA/FS nie zgadzali się na wywiad osobisty zastosowanym środkiem zaradczym było przeprowadzenie wywiadu telefonicznego w dogodnym dla respondenta terminie. Nieosiągnięcie planowej próby z wykonawcami kontraktów w ramach POIiŚ związane było z brakiem ostatecznej zgody ze strony wykonawców, którzy wstępnie zgodzili się na wywiad. Ewaluator zastosował środek zaradczy w postaci ponownych kontaktów zarówno telefonicznych jak i mailowych. Jednak pomimo licznych prób kontaktu nie udało się zrealizować brakujących wywiadów. W trakcie realizacji ewaluacji wykonano także analizę przestrzenną z wykorzystaniem narzędzi GIS. W tym celu zostało przygotowanych 10 map przedstawiających, w różnych zestawieniach, które odcinki projektów przygotowawczych ISPA/FS doczekały się kontynuacji realizacji w ramach projektów POIiŚ. Pod koniec realizacji, badania, tj. 22 marca 2012 r., został przeprowadzony panel ekspertów (zgodnie z przyjętą metodologią odbył się jeden panel ekspertów). Na panelu przedstawiciele Zespołu badawczego zaprezentowali wstępne wyniki i rekomendacje, które zostały omówione i skomentowane przez uczestników panelu. W spotkaniu wzięli udział przedstawiciele MRR, MTBiGM, CUPT, Inicjatywy Jaspers, PKP Cargo i firm wykonawczych. Łącznie w panelu uczestniczyło 16 osób. Ostatnim etapem realizacji badania był warsztat heurystyczny (zgodnie z przyjętą metodologią odbył się jeden warsztat heurystyczny), który został przeprowadzony po złożeniu projektu Raportu końcowego. Spotkanie miało na celu omówienie wyników badania i przedyskutowanie proponowanych przez Wykonawcę wniosków i rekomendacji z uczestnikami spotkania. W warsztacie wzięli udział przedstawiciele Zamawiającego, Wykonawcy oraz MTBiGM. ----------------------------------------------------------------------------- 20 -------------------------------------------------------------------------
2. Charakterystyka przedmiotu badania 2.1. Kontekst instytucjonalny i organizacyjny projektów ISPA/FS oraz POIiŚ 2.1.1. Projekty ISPA/FS Przedmiot badania stanowi analiza projektów przygotowawczych modernizacji linii kolejowych realizowanych z pomocą funduszy przedakcesyjnego ISPA Instrument for Structural Policies for Pre - Accesion i Funduszu Spójności (fundusz kohezji Cohesion Fund) (zwanym dalej ISPA/FS) pod kątem skuteczności wdrażania tych projektów w sektorze kolejowym w ramach POIiŚ. Pod pojęciem skuteczności rozumie się proces kontynuacji wcześniej zapoczątkowanych kolejowych projektów z funduszy ISPA/FS w nowej perspektywie finansowej w latach 2007 2013 w postaci projektów współfinansowanych z POIiŚ. Ocenie poddany został stopień realizacji celów pierwotnie założonych w dokumentach programowych i projektach przygotowawczych ISPA/FS i realizowanych dalej z pomocą POIiŚ jak też sprawność struktur administracyjnych realizujących i wdrażających wspomniane procesy inwestycyjne. Projekty kolejowe realizowane jako ISPA /FS stanowią kontynuację projektów zapoczątkowanych w okresie przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W okresie przedakcesyjnym, Polska w ramach prowadzonej polityki strukturalnej Wspólnoty korzystała z funduszu przedakcesyjnego ISPA, z którego finansowano wytypowane inwestycje w infrastrukturę kolejową i drogową w ramach krajowych sieci transportowych oraz połączeń z sieciami transeuropejskimi. Wraz z przystąpieniem w 2004 r. do Unii Europejskiej, Polsce udostępniono środki finansowe, z których transportu kolejowego dotyczył Fundusz Spójności (FS) oraz Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR). Polska przestała być jednocześnie beneficjentem wcześniejszego przedakcesyjnego Funduszu ISPA, a projekty nieukończone zostały sfinansowane z Funduszu Spójności. Podstawowymi kryteriami wyboru projektów kolejowych do realizacji były założenia i cele funduszu ISPA oraz formalne wymagania określone w Rozporządzeniu nr 1267/99 Rady Unii Europejskiej dotyczącym ISPA. 1 Według cytowanego dokumentu, realizacja projektów inwestycyjnych w ramach ISPA powinna służyć integracji infrastruktury transportowej krajów kandydujących do Unii Europejskiej z Sieciami Trans-Europejskimi (TEN). Zgodnie z wytycznymi unijnymi i założeniami polskiej polityki transportowej, 2 pierwszeństwo w ubieganiu się o środki zewnętrzne (ISPA) w latach 2000-2006 przyznawano inwestycjom, które przyczyniają się do zintegrowania polskiego systemu transportowego z obecną i przyszłą siecią TEN, do usprawnienia systemu transportowego, a tym samym do rozwoju gospodarki kraju, a także stanowią kontynuację działań podjętych w poprzednich latach. Kolejowe projekty pomocy technicznej realizowane w ramach FS miały na celu działania przygotowawcze do modernizacji infrastruktury kolejowej i obejmowały między innymi wykonanie 1 Rozporządzenie Rady UE nr 1267/99 z 21 czerwca 1999 r. 2 Polityka transportowa państwa na lata 2001 2015. Warszawa 2001 r. ----------------------------------------------------------------------------- 21 -------------------------------------------------------------------------