Ocena efektów udziału polskich partnerów w projektach realizowanych w ramach programu współpracy transnarodowej INTERREG III B BSR (Regionu Morza Bałtyckiego) RAPORT KOŃCOWY Zamawiający: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Wykonawca: Grupa Doradcza Wspierania Rozwoju Regionalnego TROJDEN Paweł Kościelecki WARSZAWA 2009 1 S t r o n a
Badanie przeprowadził i raport opracował zespół w składzie: Dr Paweł Kościelecki (kierownik projektu) Dr Anna Domaradzka-Widła Klara Sołtan-Kościelecka Adam Płoszaj Łukasz Widła-Domaradzki Redakcja: Klara Sołtan-Kościelecka Badanie ewaluacyjne realizowane w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013 nr projektu: POPT.03.03.00-00-003/07 2 S t r o n a
Spis treści Streszczenie (Executive summary)... 4 1 Wprowadzenie: cele, zakres i produkty badania... 9 2 Podejście badawcze i Metodologia...11 2.1 Założenia do badania...11 2.2 Metody zastosowane w badaniu. Sposób przeprowadzenia badania i pierwsze wnioski...13 3. Program INTERREG III B BSR w Polsce...16 3.1 Informacje ogólne...16 3.2 Rozkład ilościowy i przestrzenny projektów w ramach INTERREG III B BSR w Polsce...20 4. W kierunku uczestnictwa polskich beneficjentów w Programie INTERREG III B BSR (Faza budowania i aplikowania o środki)...27 4.1 Działania Beneficjentów...27 4.2 Kwestie systemowe...39 4.3 Podsumowanie...44 5. Realizacja projektów w Programie INTERREG III B BSR...47 5.1 Działania Beneficjentów...47 5.2 Kwestie systemowe...55 5.3 Podsumowanie...57 6. Zdefiniowanie efektów projektów w Programie INTERREG III BSR...59 6.1 Efekty projektów...59 6.2 Perspektywy wykorzystania efektów...69 6.3 Podsumowanie...72 7. W poszukiwaniu szerszego kontekstu Programu INTERREG III B BSR. Porównanie uczestnictwa polskich partnerów w Programach INTERREG III B...74 7.1 Działania Beneficjentów...74 7.2 Kwestie systemowe...77 7.3 Efekty projektów...79 8. Rekomendacje...82 9. Bibliografia...90 Aneksy...92 Aneks A Wyniki badań ilościowych...92 Aneks B Studia przypadków...107 3 S t r o n a
Streszczenie (Executive summary) 1. Badanie, realizowane od sierpnia do listopada 2009 r. pt. Ocena efektów udziału polskich partnerów w projektach realizowanych w ramach programu współpracy transnarodowej INTERREG III B BSR (Regionu Morza Bałtyckiego) miało trzy podstawowe cele: Ocena użyteczności i trwałości osiągniętych efektów projektów dla realizowania zadań jednostek uczestniczących w projektach, Analiza doświadczeń polskich uczestników projektów, realizowanych w Programie INTERREG III B BSR pod kątem: dostępu do informacji na etapie przygotowania i wdrażania projektu, komunikacji z instytucjami programu, komunikacji z zagranicznymi partnerami projektów (analiza intensywności sieci współpracy), finansowania i rozliczania przedsięwzięcia, Porównanie uczestnictwa polskich partnerów w Programach INTERREG III B BSR oraz CADSES. 2. W badaniu, w trakcie gromadzenia danych potrzebnych do wnioskowania, zastosowano metody jakościowe, ilościowe oraz analizę danych. Już na tym etapie badanie ujawniło bardzo istotne dwie cechy instytucji partnerskich: W odniesieniu do niemal połowy instytucji uczestniczących w badaniu została zerwana nić pamięci instytucjonalnej, która dotyczyła partnerowania w projekcie, finansowanego z programu INTERREG III B BSR. Osoby, które były bezpośrednimi aktorami projektu i pierwszymi konsumentami jego efektu, nie są już zaangażowane w jej aktualną działalność. Niechęć lub nieumiejętność zatrzymania w danej instytucji osób doświadczonych w realizację międzynarodowego projektu, finansowanego ze środków UE świadczy o słabościach organizacyjnych tych instytucji. Brak możliwości wskazania osób, które mogłyby opowiedzieć o efektach projektu w miejsce osób, bezpośrednio zaangażowanych w realizację działań projektowych wskazuje, iż instytucje nie mają świadomości istnienia jakiś mierzalnych efektów projektu (bądź wykorzystują je nieświadomie). W konsekwencji trwałość przedmiotowych efektów przedsięwzięć pozostaje znikoma. 4 S t r o n a
3 Odnośnie do fazy generowania pomysłów i aplikowania o środki z programu INTERREG IIIB BSR można stwierdzić, że: polscy partnerzy realizowanych przedsięwzięć w niewielkim stopniu angażowali się w proces powstawania projektu. Składają się na to dwa czynniki: 1) stosunkowo niewielki odsetek organizacji, które miały wcześniejsze doświadczenia z projektami europejskimi i niski potencjał organizacji w tym zakresie oraz 2) fakt dość dużej mobilizacji zagranicznych partnerów projektu; Gros przebadanych projektów z programu INTERREG III B BSR inicjowali partnerzy zagraniczni. Co więcej, zgłaszali się oni często z gotowymi już pomysłami na projekt, stąd aktywność polskich partnerów na etapie generowania pomysłów na projekty i sporządzania wniosku jest relatywnie niska; Odnośnie do kwestii systemowych, zdaniem badanych aplikacja do programu INTERREG III B BSR nie nastręcza trudności. Trzeba jednak pamiętać, że tylko niewielka część beneficjentów sama pisała aplikacje; Respondenci w znacznej większości twierdzą również, że informacja o programie BSR była łatwo dostępna; Niewielki odsetek badanych korzystał z pomocy MRR, jednak ci, którzy się na to zdecydowali nie żałowali tego kroku dla większości respondentów kontaktujących się z MRR wynik takiej konsultacji ewidentnie wychodzi in plus; 4 Odnośnie do fazy realizacji projektu, w wyniku przeprowadzonego badania, stwierdzono, iż: sama faza realizacyjna miała neutralny wpływ na sposób i stopień uzyskiwanych efektów w projekcie; Ogólnie aktywność polskich beneficjentów w realizację projektów uznać można za rażąco niską wobec możliwości, jakie daje Program. Niemal połowa wszystkich partnerów była de facto gośćmi lub obserwatorami projektu, mimo iż de iure mieli status partnera w projekcie; Niewielki odsetek badanych korzystał z jakiejkolwiek pomocy instytucji zewnętrznych, zarówno tych bezpośrednio zaangażowanych w program BSR (jak na przykład MRR czy RPK), jak i tych świadczących usługi doradcze i konsultingowe. Jedynie co piąty beneficjent nie zgłaszał żadnego problemu w trakcie realizacji projektu w programie BSR. Problemy częściej zgłaszali beneficjenci, którzy mieli już 5 S t r o n a
doświadczenia z projektami międzynarodowymi. Wynika to z faktu, iż to przede wszystkim oni podejmowali trud realizacji rzeczywistych działań w projekcie, co pociągało za sobą konieczność gromadzenia różnego rodzaju dokumentacji finansowej, merytorycznej, kupowania usług zewnętrznych, rozliczania pracy zespołu zaangażowanego w projekt etc.. Tak mocne zaangażowanie i podejmowanie różnorakich czynności pociągało za sobą różnego rodzaju wątpliwości i problemy, które beneficjenci rozstrzygali w kontaktach z MRR, WWPE lub WST; Główną bolączką polskich instytucji były opóźnienia w wypłacie środków. Wynikało to z przyjętego przez WWPE (instytucji kontroli I stopnia) bardzo dokładnego i rzetelnego sprawdzania dokumentów finansowych, co powodowało wydłużenie czasu, potrzebnego na zdobycie odpowiedniego certyfikatu, a w konsekwencji również opóźniało moment złożenia wniosku do Instytucji Płatniczej. Takie podejście się jednak opłaciło, bowiem odsetek kosztów uznanych w ostateczności za niekwalifikowane po polskiej stronie okazał się znikomy, biorąc pod uwagę stopień zwrotów w innych krajach, uczestniczących w Programie; Respondenci pozytywnie oceniają przepływ informacji między instytucjami zaangażowanymi w projekt BSR. Ogółem 74% beneficjentów postrzegało ją jako raczej lub bardzo dobrą. Oznacza to, iż instytucje wspierające beneficjentów dysponowały podobnym zakresem informacji dla polskich instytucji i nie wywoływały dezinformacji. 5. Odnośnie do uzyskanych efektów projektów, realizowanych w Programie INTERREG III B BSR 2000-2006 stwierdzono, iż: jeśli chodzi o samoocenę realizacji założeń projektowych, to respondenci oceniają się bardzo wysoko. Znaczna większość uważa, że cele projektu zostały osiągnięte, również jeśli chodzi o integrację grupy docelowej badane organizacje nie mają, w znacznej większości, sobie nic do zarzucenia; Powyższa ocena jest zdaniem zespołu ewaluacyjnego zdecydowanie zawyżona. Beneficjenci nie potrafią precyzyjnie określić efektów projektów, w znacznej mierze uchylali się od odpowiedzi lub operowali ogólnikami, które nie pozwoliły na określenie, co tak naprawdę dał im projekt; Część mierzalnych efektów będzie wykorzystywana w kolejnych projektach. Nieco lepiej wygląda identyfikacja grup docelowych projektu, natomiast beneficjenci w lwiej części też nie potrafili określić w jaki sposób te efekty mogłyby się dla grup docelowych przydać; 6 S t r o n a
Trudno ocenić jest trwałość tych efektów badani zapytani o zmianę wykorzystywania ich w czasie nie potrafili udzielić odpowiedzi. Badane organizacje zgodnie twierdzą, że doświadczenia zdobyte podczas realizacji projektów w ramach BSR były dla nich użyteczne. Ponadto przeszło ¾ badanych stwierdziło, że efekty działań wypracowanych w trakcie realizacji projektu będą wykorzystywane w przedsięwzięciach realizowanych w przyszłości; Gorzej wygląda sprawa ewentualnej koordynacji z przyszłymi projektami: ci respondenci, którzy dobrze by się do tego zadania nadawali, gdyż mają doświadczenia w realizacji projektów międzynarodowych wcale nie mają ochoty odgrywać roli lidera. Trudno przy tym stwierdzić, z jakich przyczyn beneficjenci nie chcą kierować realizacją projektów, najbardziej prawdopodobne jest jednak przyzwyczajenie do status quo. 6. Przeprowadzone badanie i prezentowane wyniki badania wskazują wyraźnie iż: Kluczowym czynnikiem determinującym uzyskanie przez stronę polską efektów projektów oraz stopień ich wykorzystania jest kondycja organizacyjna i instytucjonalna polskich beneficjentów. Dużą wartość dodaną i wymierne efekty projektów widoczne są u tych beneficjentów, którzy z powagą traktują udział w projektach finansowanych z INTERREG III B (a obecnie z programów współpracy międzynarodowej EWT), angażują się finansowo, realizują poszczególne działania i uzyskują w ramach pakietów działań określone produkty i rezultaty. Zaangażowanie finansowe pociąga za sobą poczucie odpowiedzialności za zrealizowane działania i wdrożenie efektów we własnej instytucji. Sposób rozliczania przedsięwzięć, które otrzymały dofinansowanie ma neutralny wpływ na proces wdrażania projektów, a w konsekwencji uzyskiwania wymiernych efektów. Natomiast widoczne jest powiązanie przyczynowo-skutkowe pomiędzy kryteriami oceny projektów a stosowanymi przez beneficjentów taktykami w fazie aplikowania. 7. Wobec powyższego, zaproponowane rekomendacje idą w kierunku wprowadzenia rozwiązań systemowych na poziomie kraju wspierających odpowiednie podejście do projektów współpracy międzynarodowej oraz uwypuklenia pozytywnego znaczenie takich projektów, możliwości transferu dobrych doświadczeń partnerów ze starych krajów członkowskich UE oraz Norwegii. 7 S t r o n a
8. Rekomendacje zostały podzielone na trzy zasadnicze grupy I) rekomendacje systemowe, związane z wdrażaniem programu współpracy terytorialnej w zakresie międzynarodowym BSR: Rekomendacja nr I. 1 Zapewnienie środków Pomocy Technicznej programu BSR na lata 2014-2020 dla realizacji własnego krajowego systemu wsparcia oraz ewentualnie wykorzystanie możliwości finansowych, jakie daje Program Operacyjny Pomoc Techniczna 2007-2013 II) rekomendacje instytucjonalne, związane z rodzajem i zakresem instytucji zaangażowanych w działania wspierające beneficjentów: Rekomendacja nr II.1 (zakres działania) Zmiana w podejściu do działań informacyjno-promocyjnych przez MRR Rekomendacja nr II. 2 Zmiana w podejściu do działań informacyjno-promocyjnych przez MRR (program działania): wskazywanie dobrych praktyk Rekomendacja nr II. 3 Zmiana w podejściu do działań informacyjno-promocyjnych przez MRR (program działania): wprowadzenie działań animacyjno-doradczych Rekomendacja nr II. 4 Zmiana w podejściu do działań informacyjno-promocyjnych przez MRR (program działania): zbudowanie bazy danych (katalogu) efektów projektów BSR III) rekomendacje programowe, nakierowane na wprowadzenie nowego programu działań, wspierających beneficjentów: Rekomendacja nr III. 1 Wsparcie etatowe MRR Rekomendacja nr III. 2 Wsparcie etatowe RPK i ujednolicenie poziomu pracy punktów kontaktowych w województwach Rekomendacja nr III. 2 Wsparcie etatowe WWPE jako Instytucji kontroli I stopnia 8 S t r o n a
1 Wprowadzenie: cele, zakres i produkty badania Badanie, którego efektem jest prezentowany poniżej Raport miało trzy podstawowe cele, określone przez Zamawiającego oraz uzupełnione przez Wykonawcę: Cel podstawowy nr 1 Ocena użyteczności i trwałości osiągniętych efektów projektów dla realizowania zadań jednostek uczestniczących w projektach Cel podstawowy nr 2 Analiza doświadczeń polskich uczestników projektów, realizowanych w Programie INTERREG III B BSR pod kątem: dostępu do informacji na etapie przygotowania i wdrażania projektu, komunikacji z instytucjami programu, komunikacji z zagranicznymi partnerami projektów (analiza intensywności sieci współpracy), finansowania i rozliczania przedsięwzięcia Cel podstawowy nr 3 Porównanie uczestnictwa polskich partnerów w Programach INTERREG III B BSR oraz CADSES. Informacji dotyczących osiągnięcia celu nr 1 i nr 2 dostarczyły badania pierwotne oraz zastane dane, dotyczące polskich beneficjentów, uczestniczących w projektach lub realizujących je jako Liderzy w Programie INTERREG III Baltic Sea Region. Zakresem badania zostało objętych 279 partnerów 1 z całej Polski, realizujących 81 projektów 2, z czego 3 pod polskim kierownictwem (z udziałem polskich partnerów jako partnerów wiodących), a także Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) i Regionalne Punkty Kontaktowe (RPK). Badaniem została dodatkowo objęta Instytucja Kontroli I stopnia której rolę 1 W statystykach, podawanych w rozdziale 3.2 niniejszego raportu przyjęto jako jeden partnera instytucję, która uczestniczyła w jednym projekcie. W przypadku, gdy dana instytucja uczestniczyła w kilu projektach, mierzono jej aktywność poprzez uczestnictwo w tych przedsięwzięciach Lista beneficjentów i adresy kontaktowe wykazały, iż szczególnie w przypadku uczelni i urzędów samorządowych w projektach uczestniczyły różne zespoły i różne wydziały (departamenty), stąd wpływ efektów musi być badany pod kątem indywidualnych projektów, a nie poszczególnych instytucji. Stąd, np. 89 instytucji z woj. pomorskiego uczestniczyło w 48 projektów, ale występowały one 105 razy jako partnerzy. 2 Według bazy projektów na stronie http://www.bsrinterreg.net/projects.html realizowanych z udziałem partnerów polskich jest 90, z czego 3 pod polskim kierownictwem. Ustalenia ze Wspólnym Sekretariatem Technicznym pozwoliły na negatywne zweryfikowanie tej liczby. 9 S t r o n a
pełni Władza Wdrażająca Programy Europejskie (WWPE) oraz Wspólny Sekretariat Techniczny (WST) z siedzibą w Rostocku na terenie Republiki Federalnej Niemiec 3. W badaniu osiągnięcia celu nr 3 za podstawę uznano wyniki przedstawianego badania, jak również dokumentację zgromadzoną na potrzeby raportu dotyczącego uczestnictwa polskich partnerów w Programie INTERREG III B CADSES (OLEJNICZAK et all. 2008). Produktem końcowym badania jest przedstawiany Raport Końcowy. Składa się on z dziesięciu części. Zasadnicza treść raportu została ujęta w ośmiu rozdziałach. Po wprowadzeniu, w raporcie została przedstawiona metodologia badania i podstawowe założenia badawcze, jakimi kierował się cały zespół w swej pracy. W rozdziale III pokazano kontekst badania. Pierwsza część obejmuje opis Programu INTERREG III BSR, zaś druga część pokazuje statystyki uczestnictwa polskich instytucji w tym programie w latach 2004-2008. W części tej dokonano również analiz przestrzennych (badania lokalizacji instytucji, zaangażowanych w realizację projektów). W rozdziale czwartym skoncentrowano się na fazie przygotowywania i aplikowania o środki, w piątym zaś na fazie realizacji projektów. Oba te rozdziały mają podobną strukturę. Zostały w nich odrębnie omówione działania polskich beneficjentów środków INTERREG III B BSR oraz, funkcje i znaczenie działań instytucji, zaangażowanych bądź we wdrażanie (WST, WWPE), bądź w pomoc polskim beneficjentom (MRR, RPK). Rozdział szósty stanowi odpowiedź na zasadnicze pytanie, postawione w badaniu, to znaczy o efekty projektów i ich wykorzystanie. W rozdziale siódmym porównano oba programy INTERREG III B (BSR i CADSES), tak w ujęciu działań, podejmowanych przez beneficjentów w projektach, jak w działaniach instytucji. Całość zasadniczej części raportu została zwieńczona rekomendacjami dla polskich instytucji. Raport jest wzbogacony o streszczenie wykonawcze i aneksy, w których znajdują się studia przypadków i wyniki badań ilościowych. 3 System zarządzania Programu i rolę polskich instytucji opisano w rozdziale 3.1 Tam również opisano różnice systemowe między programami BSR i CADSES. 10 S t r o n a
2 Podejście badawcze i Metodologia 2.1 Założenia do badania Pytania badawcze, zaproponowane przez Zamawiającego dotykają przede wszystkim trwałości produktów i rezultatów projektów realizowanych przez polskich partnerów w ramach programu INTERREG III B BSR. Jednakże w polu zainteresowania Zamawiającego znajdują się również kwestie dotykające fazy przygotowania i realizacji tych projektów. Pytania dotyczą zarówno realizujących przedsięwzięcia (Beneficjentów), jak i otoczenia instytucjonalnego, wspierającego tych pierwszych w fazie budowania projektów, aplikowania o środki, a następnie realizacji projektów. Biorąc pod uwagę te potrzeby, a jednocześnie rozszerzając cały proces ewaluacji o próbę porównania udziału polskich instytucji i efektów ich prac w obu programach INTERREG III B, zespół autorów postanowił upodobnić zestaw pytań i metod badawczych do metodologii badania, odnoszącego się do programu INTERREG III B CADSES. Zrobiono to w celu uzyskania danych nadających się do porównań.. Zatem, tak samo jak w badaniu ubiegłorocznym, uporządkowano pytania dotyczące projektów i sytuacji Beneficjentów oraz instytucji zgodnie z ciągiem logicznym odpowiadającym etapom cyklu zarządzania projektu PCM (ryc. 1). Założeniem tego podejścia jest fakt, iż, wywodząca się z tej samej tradycji metodologii zarządzania projektami, matryca logiczna stanowi podstawę struktury wniosku aplikacyjnego do programu INTERREG III B BSR. Ryc.1 Schemat wdrażania projektów według metodologii PCM. 11 S t r o n a
Faza diagnozy obejmuje rozpoznanie sytuacji grup docelowych, określenie ich problemów, identyfikację ich przyczyn oraz negatywnych następstw tych problemów, istotnych dla całego środowiska. Identyfikacja polega na wyborze tych problemów, które mają być rozwiązane przy pomocy projektu. Model PCM zakłada, iż już na tym etapie beneficjenci muszą podjąć decyzje co do źródeł finansowania, a tym samym samodzielnie dokonać oceny spójności celów (ogólnych i szczegółowych) określonych w koncepcji w stosunku do celów danego programu oraz wytycznych do niego. Jedynie pozytywna odpowiedź na to pytanie powinna pozwolić beneficjentowi przejść do fazy aplikowania. Aplikowanie to przygotowanie całej logiki interwencji projektu (sprecyzowanie działań, określenie produktu, rezultatów, oddziaływań, wskaźników ich osiągnięcia, skonstruowanie budżetu oraz harmonogramu zgodnie z wymaganym formularzem wniosku). Faza aplikacji zakończona złożeniem projektu w ramach odpowiedzi na ogłoszony konkurs stanowi ostateczne rozstrzygnięcie, jaki rodzaj i formę wsparcia wybrał beneficjent. Faza akceptacji obejmuje ocenę formalną, merytoryczną wniosku aplikacyjnego oraz podjęcie decyzji, czy projekt ten powinien być wybrany do dofinansowania. Powyższe etapy życia projektu i odpowiadającą im działalność Beneficjentów ujęto w jeden moduł badawczy nr 1 W kierunku uczestnictwa polskich beneficjentów w Programie INTERREG III B. Przeprowadzone w tym module badania wpisały się w cel podstawowy (główny) nr 2, zaproponowany przez Zamawiającego. Realizacja projektu powinna odbywać się zgodnie z zapisami we wniosku oraz umową o dofinansowanie. Na pozytywny efekt tego etapu wpływ mają między innymi takie czynniki, jak: zachowania partnerów realizujących projekt, procedury formalne związane z rozliczaniem rzeczowym i finansowym projektu, przepływy informacji, system zarządzania projektem, przepływy finansowe między partnerami oraz Liderem a Instytucją Płatniczą. Fazę realizacji projektu ujęto w moduł badawczy nr 2 Realizacja projektów w Programie INTERREG IIIB BSR. Moduł ten rozbudowano o nowe pytania w stosunku do zaproponowanych przez Zamawiającego. Podobnie, jak powyższy, wpisuje się on w cel podstawowy (główny) nr 2. Ostatnia faza życia projektu to ocena jego wyników. Pod koniec realizacji projektu lub już po jego zakończeniu następuje faza oceny efektywności, skuteczności, użyteczności oraz trwałości efektów, osiągniętych w projekcie. W tym czasie następuje rozstrzygnięcie, w jaki sposób są wykorzystywane jego efekty. Ten etap projektu ujęto w odrębny moduł badawczy nr 3 Zdefiniowanie efektów projektów w Programie INTERREG III B BSR. Ponadto wyodrębniono moduł badawczy nr 4 W poszukiwaniu szerszego kontekstu Programu INTERREG III B BSR. Moduł ten pozwolił na zrealizowanie nowego celu badania (nr 3), zaproponowanego przez zespół ewaluacyjny. 12 S t r o n a
Jego zadaniem było zestawienie wyników badania udziału polskich partnerów w Programie INTERREG III B CADSES i sporządzenie szerokiego, panoramicznego obrazu udziału polskich instytucji w komponencie B Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG III, wraz z omówieniem podstawowych podobieństw i różnic między tymi programami i udziałem w nich strony polskiej. Ten etap badania podsumowano zestawieniem zbiorczym udziału polskich partnerów w komponencie INTERREG III B w latach 2004-2006. Struktura poszczególnych modułów badawczych odpowiada także strukturze raportu końcowego, która została omówiona wcześniej. Schemat logiczny badania ilustruje ryc. 2 Ryc. 2. Powiązanie celów badania z modułami badania. 2.2 Metody zastosowane w badaniu. Sposób przeprowadzenia badania i pierwsze wnioski W badaniu, w trakcie gromadzenia danych potrzebnych do wnioskowania, zastosowano metody jakościowe, ilościowe oraz analizę danych. W badaniu IDI (wywiady indywidualne) uczestniczyło łącznie 21 osób. Były to trzy kluczowe osoby z instytucji, które jako Liderzy prowadzili projekty z INTERREG III B BSR, dalej pracownik WWPE, WST, szesnaście osób przedstawicieli Regionalnych Punktów Kontaktowych oraz polski przedstawiciel Komitetu Sterującego. Ponadto w trakcie badania prowadzono bieżące i stałe konsultacje z przedstawicielami Zamawiającego. Ich wiedzę i obserwację oraz konkluzje również zostały wykorzystane w fazie gromadzenia informacji, analizy i wnioskowania. W przypadku badań ilościowych, przeprowadzono badania CATI (ankietę telefoniczną, wspomaganą komputerem). Badaniem miało zostać objętych 291 osób przedstawicieli beneficjentów partnerów w projektach, finansowanych ze środków INTERREG III B BSR. W trakcie niemal dwumiesięcznego badania udało się dotrzeć do 154 osób, co stanowi 53 % wszystkich respondentów. Tym samym wystąpiło jedno z ryzyk przewidziane na etapie 13 S t r o n a
sporządzania raportu metodologicznego, a spowodowane nie tylko niechęcią beneficjentów do udzielania informacji, ale przede wszystkim brakiem dostępu do osób, które pracowały u beneficjentów i zajmowały się badanymi projektami, po czym zaprzestały pracy w danej instytucji. W kilku przypadkach rozmówcy orientowali się, iż instytucja uczestniczyła w Programie, natomiast nie byli w stanie wskazać żadnych konkretnych efektów realizowanych projektów. W pozostałych 47 % przypadków nie udało się dotrzeć do osób, które uczestniczyły w projekcie lub które korzystają z efektów projektu w sposób świadomy jego pochodzenia. Już na tym etapie badanie ujawniło bardzo istotne dwie cechy instytucji partnerskich. Po pierwsze, w odniesieniu do niemal połowy instytucji uczestniczących w badaniu została zerwana nić pamięci instytucjonalnej, która dotyczyła partnerowania w projekcie, finansowanego z programu INTERREG III B BSR. Osoby, które były bezpośrednimi aktorami projektu i pierwszymi konsumentami jego efektu, nie są już zaangażowane w jej aktualną działalność. Niechęć lub nieumiejętność zatrzymania w danej instytucji osób doświadczonych w realizację międzynarodowego projektu, finansowanego ze środków UE świadczy o słabościach organizacyjnych tych instytucji. Po drugie, brak możliwości wskazania osób, które mogłyby opowiedzieć o efektach projektu w miejsce osób, bezpośrednio zaangażowanych w realizację działań projektowych wskazuje, iż instytucje nie mają świadomości istnienia jakiś mierzalnych efektów projektu (bądź wykorzystują je nieświadomie). W konsekwencji trwałość przedmiotowych efektów przedsięwzięć pozostaje znikoma. Analiza danych zastanych, głównie baz danych dotyczących złożonych projektów pozwoliła na uzyskanie relatywnie dużej wiedzy na interesujące zespół ewaluacyjny tematy. Zebranie danych kontekstowych umożliwiła analiza dokumentów, takich jak: Program Sąsiedztwa INTERREG III B - Region Morza Bałtyckiego 2000-2006 (w wersji polskiej i angielskiej), Uzupełnienie Programu Sąsiedztwa INTERREG III B - Region Morza Bałtyckiego 2000-2006 (w wersji angielskiej), Podręcznik Wdrażania (w wersji angielskiej), Pakiet aplikacyjny (w wersji angielskiej), Broszury oraz statystyki dostępne na stronie http://www.bsrinterreg.net/programme.html w zakładce Statistics & Presentations, Lista projektów, wybranych do realizacji (z udziałem minimum jednego partnera z Polski) ze wszystkich rund aplikacyjnych, Raporty roczne z realizacji Programu 14 S t r o n a
Wnioski o dofinansowanie, Raporty końcowe z realizacji projektów, uzyskane od Partnerów Wiodących. Strony internetowe projektów. Inne badania ewaluacyjne (BACHTLER, TAYLOR, OLEJNICZAK 2005; OLEJNICZAK et all 2008; BALTIC SEA REGION, INTERREG III B JS, MA 2008). Ankiety przygotowane przez beneficjentów w czerwcu 2007 r. na prośbę WST W trakcie badania zastosowano także analizy przestrzenne, oceny eksperckie, burze mózgów i analizy porównawcze, szczegółowo opisane w raporcie metodologicznym, opracowanym w sierpniu 2009 r. Do ilustracji dobrych i złych praktyk oraz ukazania polskich metod zarządzania projektami posłużyły studia przypadków (ujęte w Aneksie nr 2 ). Podstawą do studiów były indywidualne wywiady z polskimi partnerami projektów oraz analiza wniosków, stron internetowych, broszur, ulotek, dokumentacji. Jednak często przytaczane wypowiedzi wydają się niewyczerpujące. Jest tak z dwóch powodów: po pierwsze omawiane przedsięwzięcia zakończyły się już dwa lata temu - osoby je realizujące zdążyły przez ten czas zapomnieć wiele istotnych kwestii z nimi związanych. Po drugie, zaangażowanie polskich partnerów w realizowane projekty było często bardzo niewielkie, stąd nie mogli oni udzielić wyczerpujących informacji dotyczących studiów. Istotnym problemem okazała się także niemożność dotarcia do osób, które były zaangażowane jako przedstawiciele poszczególnych instytucji w projektach (np. w przypadku projekt Baltic Master na siedem instytucji udało się skontaktować jedynie z przedstawicielem jednej). 15 S t r o n a
3. Program INTERREG III B BSR w Polsce 3.1 Informacje ogólne Program INTERREG III B BSR to jeden z dwóch programów INTERREG III B (współpracy transnarodowej), realizowany w Polsce. Skrót BSR jest akronimem określenia Baltic Sea Region (Region Morza Bałtyckiego). Drugim programem był program INTERREG III B CADSES (Central European, Adriatic, Danubian, South-Eastern European Space (Obszar Europy Środkowej, Adriatyku, naddunajski i Europy Południowo-Wschodniej). Jak już wspomniano we wstępie, był on przedmiotem osobnej ewaluacji, przeprowadzonej w 2008 r. Obszar współpracy w ramach INTERREG III B BSR obejmuje wśród krajów członkowskich UE: Danię, Estonię, Finlandię, Litwę, Łotwę, północno-wschodnią część Niemiec, Polskę i Szwecję, zaś spoza UE: Norwegię oraz północno-zachodnią Rosję i północno-zachodnią Białoruś. Obszar nadbałtycki stanowi jeden z najbardziej wyrazistych kręgów kulturowych Europy. Skupiony wokół zamkniętego basenu morskiego, który od zawsze był pomostem między społecznościami i doskonałym nośnikiem wymiany osób, towarów, usług, idei - obszar ten charakteryzuje się niemal na wszystkich obszarach podobieństwem kultury miejskiej (od XII w. pozostającą pod silnym wpływem niemieckim i hanzeatyckim), dominantą obyczajowości protestanckiej w Skandynawii, Niemczech, na Pomorzu i w Prusach oraz silnie zachowaną kulturą ludową, charakterystyczną przede wszystkim dla Bałtów i Ugrofinów. To zestawienie niemiecko-skandynawsko-protestanckiego modelu kultury miejskiej i autochtonicznego (bałtycko-ugrofińskiego) modelu kultury wiejskiej stanowi o ogromnym potencjale tego obszaru, jest definicją jego zróżnicowania, jak wzajemnego dopełniania się. Na aktualny stan przestrzeni i struktury społeczno-ekonomicznej obszaru morza Bałtyckiego wpływ ma sytuacja polityczna w latach 1945-1989. Obszary znajdujące się na południowym i południowowschodnim wybrzeżu Bałtyku wówczas pod władzą sowiecką i w sowieckiej strefie wpływów różnią się w istotnym stopniu od pozostałej części tego obszaru. Dotyczy to zwłaszcza Białorusi i Rosji. Głównym celem programu INTERREG III B pozostawało wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej i przestrzennej poprzez promowanie transnarodowych stosunków gospodarczych w celu zwiększenia poziomu integracji Regionu Morza Bałtyckiego oraz utworzenia regionu stwarzającego perspektywy dla zrównoważonego rozwoju. Co interesujące, zdecydowano się 16 S t r o n a
odejść od typowych działań, charakterystycznych dla innych Programów INTERREG III B. Zamiast współpracy sieciowej (networking) i wymiany doświadczeń preferowano podejmowanie wspólnych przedsięwzięć. Beneficjenci mieli zwracać większą uwagę na podejmowanie w ramach projektów konkretnych działań służących przygotowaniu inwestycji oraz realizacji małych inwestycji infrastrukturalnych. Według założeń programu, powinny być preferowane takie projekty, których metodologiczne aspekty rozwoju metod planowania przestrzennego miały stanowić jedynie komponent, a nie być oddzielnymi projektami (rozdział 7.1 Programu). W programie operacyjnym INTERREG III B BSR określono pierwotnie 4 priorytety uszczegółowione następnie Działaniami. W roku 2004 włączono do programu komponenty INTERREG III A współpracy przygranicznej między Litwą i Łotwą a Białorusią oraz Estonią, Łotwą i Rosją, a także rozszerzono pomoc techniczną, aby zapewnić obsługę nowych komponentów. Zgodnie z założeniami Programu, priorytetowo miały być traktowane projekty wymagające działań międzynarodowych i wykazujące wartość dodaną dzięki uzyskiwaniu wspólnych rozwiązań. Do rodzajów projektów, które można było realizować w ramach INTERREG III B BSR należały: ponadnarodowe koncepcje, plany i programy rozwoju przestrzennego; ustanowienie nowych i wzmocnienie już istniejących ponadnarodowych bałtyckich powiązań sieciowych w zakresie planowania przestrzennego i rozwoju regionalnego; działania pilotażowe o wymiarze ponadnarodowym (w oparciu o ponadnarodowe koncepcje lub strategie); wymiana wiedzy oraz doświadczeń pomiędzy podmiotami realizującymi politykę rozwoju przestrzennego; finansowanie inwestycji na małą skalę np. centra informacji i innowacji o znaczeniu międzynarodowym (w oparciu o ponadnarodowe koncepcje lub strategie), warsztaty i seminaria, konferencje upowszechnianie informacji, prowadzenie analiz (np. rynkowych), wdrażanie przykładów najlepszej praktyki, budowanie sieci współpracy. W wyniku realizowanych projektów miały powstawać między innymi plany ramowe lub koncepcje sektorowe dla obszarów specyficznych, studia wykonalności, w tym plany inwestycyjne, koncepcje marketingowe, systemy zarządzania, małe inwestycje infrastrukturalne dla projektów pilotażowych o znaczeniu transgranicznym oraz ponadnarodowe sieci współpracy i bazy danych. W założeniach projekty powinny przyczyniać się do harmonijnego i zrównoważonego rozwoju oraz poprawy gospodarczej i społecznej spójności Regionu Morza Bałtyckiego; odnosić się do problemów planowania przestrzennego oraz w możliwie jak największym zakresie zawierać rozwiązania uwzględniające powiązania z innymi sektorami, być zgodne z politykami 17 S t r o n a
wspólnotowymi UE. W wyborze projektów preferowano te poruszające istotne problemy i angażujące zarówno władze publiczne, jak i różnego typu instytucje oraz organizacje pozarządowe, projekty ukierunkowane na przygotowanie inwestycji oraz przedsięwzięcia z udziałem partnerów z Białorusi i Rosji i współfinansowane zarówno ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - EFRR (INTERREG III B) oraz Phare i Tacis. Podobnie jak w programie INTERREG III B CADSES, w programie INTERREG III B BSR wprowadzono instytucję Partnera Wiodącego (ang. Lead Partner) 4. Aby ubiegać się o dofinansowanie w ramach programu INTERREG III B BSR, konsorcjum (porozumienie) partnerów, instytucji realizujących projekt musiało obejmować co najmniej 3 partnerów z 3 różnych krajów z czego przynajmniej jeden kraj musiał należeć do UE, zaś wkład finansowy musieli wnosić partnerzy co najmniej z 2 krajów. Tabelę z podziałem na Priorytety oraz Działania i alokacje finansowe przedstawia tabela (ryc. 3). Alokacje (w mln EUR) Priorytety i działania INTERREG III B (EFRR) Tacis CBC Phare 5 Udział Norwegii (jako kraju poza UE, ale pozostającego w strukturach EEA 6 ) Priorytet 1: Promowanie podejść i działań w zakresie rozwoju przestrzennego dla poszczególnych terytoriów i sektorów Działanie 1: Wspieranie wspólnych strategii i działań wdrożeniowych dla makroregionów Działanie 2: Promowanie zrównoważonego rozwoju przestrzennego poszczególnych sektorów Działanie 3: Wzmocnienie zintegrowanego rozwoju stref nadbrzeżnych, wysp i innych specyficznych obszarów Priorytet 2: Promowanie struktur terytorialnych wspierających zrównoważony rozwój RMB Działanie 1: Promowanie zharmonizowanych policentrycznych struktur osadniczych Działanie 2: Tworzenie zrównoważonych powiązań komunikacyjnych dla celów usprawnionej integracji przestrzennej Działanie 3: Stymulowanie właściwego zarządzania dziedzictwem kulturowym i naturalnym oraz zasobami naturalnymi Priorytet 3: Budowanie instytucji transnarodowych i dwustronnych oraz rozwijanie ich potencjału w Regionie Morza Bałtyckiego 32,337 3,341 3,340 12,783 0,750 1,476 1,476 10,937 1,068 1,068 8,616 0,796 0,796 66,404 4,408 5,000 23,581 1,565 1,776 2,625 26,186 1,738 1,972 16,636 1,104 1,253 21,043 3,750 1,402 3,264 4 Zasada ta polegała na tym, iż każde konsorcjum wyznaczało Partnera Wiodącego, odpowiedzialnego za zarządzanie, realizację i koordynację działań pomiędzy zaangażowanymi uczestnikami. Partner wiodący składał wniosek aplikacyjny o dofinansowanie projektu do WST oraz, w przypadku zakwalifikowania przedsięwzięcia do finansowania, zawierał umowę o dofinansowanie z Instytucją Zarządzającą, przejmując pełną odpowiedzialność finansową i prawną za całe przedsięwzięcie. W niniejszym raporcie określenie Parter Wiodący jest zamiennie używane z określeniem Lider (Projektu). 5 Dotyczy alokacji na lata 2000-2003, przed wejściem Polski, Litwy, Łotwy i Estonii do UE. 6 Europejskiego Obszaru Gospodarczego. 18 S t r o n a
Działanie 1: Promowanie budowy instytucji transnarodowych oraz rozwoju potencjału Działanie 2: Dwustronna współpraca morska nad Morzem Bałtyckim Priorytet 4: Szczególne wsparcie dla regionów graniczących z krajami kandydującymi Priorytet 5: Priorytet współpracy przygranicznej Estonia-Łotwa-Rosja Działanie 1: Rozwój regionów przy granicy estońsko-łotewskiej Działanie 2: Rozwój regionów przy zewnętrznej granicy UE Priorytet 6: Priorytet współpracy przygranicznej Łotwa-Litwa-Białoruś Działanie 1: Wykorzystanie współpracy przygranicznej do zwiększenia konkurencyjności zaangażowanych regionów oraz poprawienia dostępu do rynków po drugiej stronie granicy Działanie 2: Wspieranie rozwoju oraz wzmocnienie współpracy na poziomie ludzkim oraz między instytucjami położonymi w regionach przygranicznych. Priorytet 7: Pomoc techniczna w celu wsparcia współpracy transnarodowej i przygranicznej Działanie 1: Pomoc techniczna dla celów zarządzania, wdrożenia, monitorowania i kontroli Działanie 2: Pomoc techniczna w zakresie innych wydatków Działanie 3: Pomoc techniczna dla celów zarządzania, wdrożenia, monitorowania i kontroli w zakresie Priorytetu 4 Działanie 4: Pomoc techniczna dla celów zarządzania, wdrożenia, monitorowania i kontroli w zakresie Priorytetu 5 i 6 Działanie 5: Pomoc techniczna w zakresie innych wydatków na potrzeby Priorytetu 5 i 6 20,484 1,500 1,261 2,936 0,559 2,250 0,141 0,327 1,573 0,165 0,500 7,840 4,704 3,136 7,500 10,418 7,960 0,650 6,105 0,582 0,739 0,68 0,155 0,375 0,880 0,81 Ryc. 3 Podział Programu INTERREG III B BSR na Priorytety i Działania oraz alokacje (w mln EUR). Kwoty nie sumują się z powodu zaokrągleń. W kontekście dalszego opisu wyników prac istotne jest omówienie pokrótce systemu zarządzania programem i polskich w nim struktur. Instytucją Zarządzającą i Instytucją Płatniczą dla programu INTERREG III B BSR był Investitionsbank Schleswig-Holstein. WST został także powołany przy powyżej instytucji, a jego siedziba znajdowała się w Rostoku. Instytucja ta miała charakter międzynarodowy i zatrudniała przedstawicieli wszystkich krajów, uczestniczących w Programie. Polska miała także swoich przedstawicieli w Komitecie Monitorującym i Sterującym, odpowiedzialnych za podejmowanie wspólnych decyzji odnośnie do kierunków wdrażania programu i wybór projektów do realizacji. Polskie instytucje zaangażowane w realizację programu na terenie Polski to: WWPE, MRR oraz Urzędy Marszałkowskie. WWPE pełniła funkcję Instytucji Kontroli I stopnia. Miała ona za zadanie zweryfikowanie i potwierdzenie kwalifikowalności wydatków, poniesionych w ramach projektów przez polskich partnerów. Następnie certyfikat był przesyłany do Lidera projektu 19 S t r o n a
wraz z dokumentami finansowymi i po połączeniu z certyfikatami z innych krajów przesyłany przy wniosku o płatność do Instytucji Płatniczej za pośrednictwem WST. MRR (wcześniej, w latach 2003-2006 Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Gospodarki i Pracy) i wyznaczone w nim 2-3 osoby miały za zadanie informować na temat Programu i go promować wśród potencjalnych beneficjentów. Na poziomie regionów powołano RPK w ramach struktur Urzędów Marszałkowskich, które miały dostarczać informacji na temat całej Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG III, a więc programów współpracy przygranicznej (komponent A), międzynarodowej (komponent B) i międzyregionalnej (komponent C). Warto przy tym zaznaczyć, iż struktury RPK były powołane poza programem i były finansowane wyłącznie ze środków krajowych ( budżetów samorządów). Sytuacja ta była zgoła odmienna od programu INTERREG III B CADSES, dla którego powołano przy MRR Krajowy Punkt Kontaktowy (KPK). Jego działania były współfinansowane ze środków EFRR w ramach pomocy technicznej wspomnianego Programu. Brak współfinansowania ze strony środków programowych w przypadku INTERREG III B BSR spowodowało, iż MRR organizował dla tego programu seminaria informacyjne o charakterze ogólnym, szkolenia dla potencjalnych beneficjentów we wszystkich województwach, jednak wsparcie dla instytucji, zainteresowanych programem nie było, ze względu na dostępne środki, indywidualizowane i pogłębiane. { 3.2 Rozkład ilościowy i przestrzenny projektów w ramach INTERREG III B BSR w Polsce Jakie są przyczyny nierównowagi geograficznej w rozkładzie partnerów dotychczasowych projektów? Mimo że projekty w ramach programu BSR mogły być realizowane przez beneficjentów z całej Polski, wyraźne są duże dysproporcje w przestrzennym ujęciu zaangażowania w Program (por. ryc. 6 mapa 1). Widoczna jest zwłaszcza dominacja województw pomorskiego i zachodniopomorskiego (a w szczególności ich głównych ośrodków miejskich: Trójmiasta i Szczecina por. ryc. 6a i 6b mapy 2 i 3). W pomorskim zlokalizowanych jest 105 partnerów z 279 z całego kraju 7 czyli więcej niż co trzeci polski partner projektów BSR (38%). Następne w kolejności województwo cechuje się wyraźnie mniejszym udziałem w projektach. 53 partnerów z zachodniopomorskiego stanowi 19% wszystkich polskich partnerów. Stosunkowo znaczna liczba partnerów projektów w programie INTERREG III B BSR zlokalizowana jest w województwach: mazowieckim (37), warmińsko-mazurskim (24) oraz podlaskim (15). W wielu regionach aktywność w programie była jednak bardzo mała. W podkarpackim i świętokrzyskim nie zrealizowano żadnego projektu. Z dolnośląskiego 7 Patrz przyp. 1 20 S t r o n a