Nadzór i kontrola nad wykonywaniem przez organy samorządu zawodowego zadań publicznych 1

Dominik Sypniewski Nadzór i kontrola nad wykonywaniem przez organy samorządu zawodowego zadań publicznych 1 1. Wprowadzenie Patrząc na ewolucję i zróżnicowanie poglądów nauki na temat administracji publicznej nie ulega wątpliwości, że jest to zjawisko dynamiczne 2. Doskonałym tego przykładem jest samorząd zawodowy, który na gruncie Konstytucji RP stał się elementem ustroju państwowego 3 i otrzymał od ustawodawcy zwykłego szereg kompetencji publicznoprawnych związanych z regulacją zawodów zaufania publicznego. W ostatnich latach można jednak dostrzec zarówno w działaniach ustawodawcy jak i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego tendencję według której samodzielność oraz zakres zadań realizowanych przez samorząd zawodowy są ograniczane. Pojęcie administracji publicznej jest konstruowane przez zadania publiczne (sfera przedmiotowa) oraz struktury organizacyjne, która zostały utworzone w celu realizacji tych zadań (sfera podmiotowa). W nauce istnieje silny nurt badań nad administracją publiczną, w których wprawdzie respektowany jest przedmiotowy punkt widzenia, to jednak preferowany jest czynnik podmiotowy 4. Takie podejście ułatwia znalezienie odpowiedzi na pytanie o miejsce samorządu zawodowego w systemie administracji publicznej. W systemie tym kluczowe znaczenie odgrywa pojęcie "podmiotu administrującego" obejmujące wszystkie podmioty publiczne i niepubliczne, którym ustawodawca powierzył wykonywanie zadań publicznych 5. Samorząd zawodowy jest więc formą decentralizacji rzeczowej, w której ustawodawca powierzył zadania publiczne mające na celu zapewnienie należytego Dr Dominik Sypniewski adiunkt na Wydziale Administracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej 1 Artykuł powstał w ramach projektu finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki przyznanych na podstawie decyzji numer DEC-2011/01/D/HS5/01507. 2 Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej, [w:] Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, A. Wróbla i Z. Niewiadomskiego, System Prawa Administracyjnego, tom 1, Warszawa, 2010, s. 15. 3 Zob. art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 78, poz. 483 ze zm. 4 J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003. s. 167; W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 12; Z. Niewiadomski, op. cit., s. 43. 5 M. Stahl, Zagadnienia ogólne, [w:] Podmioty administrujące, pod red. R. Hausera, A. Wróbla i Z. Niewiadomskiego, Warszawa, System Prawa Administracyjnego, tom 6, 2011, s. 15. Autorka zakwalifikowała samorząd do podkategorii "innych administrujących podmiotów publicznych", Ibidem. s. 504. 1

wykonywania zawodów zaufania publicznego korporacjom prawa publicznego zrzeszającym osoby wykonujące dany zawód 6. Z drugiej strony, miejsce samorządu zawodowego jest wyznaczane działaniami ustawodawcy, który w ramach tzw. deregulacji zawodów ograniczył wpływ samorządów zawodowych na regulacje zawodów zaufania publicznego 7, a w niektórych przypadkach doprowadził do ich całkowitej likwidacji 8. Artykuł ma na celu pokazać, że samorząd zawodowy jest istotnym elementem administracji publicznej w Polsce, a problemy związane z jego niewłaściwym funkcjonowaniem powinny być rozwiązane poprzez odpowiednie ukształtowanie nadzoru i kontroli ze strony organów władzy publicznej. W kolejnych częściach artykułu zostanie przedstawiony zakres zadań publicznych wykonywanych przez samorządy zawodowe, uzasadnienie dla konieczności objęcia samorządów zawodowych nadzorem i kontrolą państwową, a następnie identyfikacja swoistych środków takiego nadzoru i kontroli. 2. Zakres zadań publicznych wykonywanych przez samorząd zawodowy W teorii prawa pojęcie "zadania" jest ściśle powiązane z pojęciem "celu", w tym sensie, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do wyznaczonego celu 9. Klasyfikacja zadania jako "publicznego" wiąże się z pojęciem "interesu publicznego". Choć "interes publiczny" jest pojęciem niedookreślonych, to jest ono powszechnie stosowane przez ustawodawcę 10, w związku z czym należy je uznać za pojęcie normatywne podlegające sądowej kontroli legalności. Mimo sporów co do możliwości i sposobu zdefiniowania interesu publicznego, jest on utożsamiany z dobrem wspólnym, użytecznością powszechną czy też pożytkiem społecznym 11. 6 S. Fundowicz, R. Biskup, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 38-39. 7 Zob. ustawa z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, Dz. U. poz. 829, 8 Zob. ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. 2014, poz. 768). 9 Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadania, roli i funkcji prawa, [w:] Państwo i Prawo, 12/1987, s. 18-19. 10 Według systemu informacji prawnej Lexis pojęcie "interes publiczny" występuje w 137 aktach prawnych (dane na 24 kwietnia 2014 r.). 11 Zob. J.S. Langrod, op. cit., s. 241 i nast.; A. Wróbel, Interes publiczny w postępowaniu administracyjnym, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku, pod red. J. Szreniawskiego Przemyśl 2000, s. 701 i nast., M. Zdyb, Dobro wspólne w perspektywie artykułu 1 Konstytucji RP, [w:] Trybunał Konstytucyjny, Księga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001, s. 190 i nast. 2

Analizując pojęcie zadania publicznego należy przede wszystkim zauważyć, że ich źródłem mogą być normy prawa powszechnie obowiązującego pochodzące wyłącznie od władzy ustawodawczej. Zadania podmiotów administrujących mają przy tym charakter normatywnych obowiązków, do realizacji których przysługują określone prawne formy działania 12. W konsekwencji oznacza to, że podmioty administrujące nie mają swobody w określeniu zakresu realizacji zadań 13, w tym również nie mogą odmówić wykonywania zadań powierzonych im przez ustawodawcę 14. Odnosząc powyższe rozważania do samorządu zawodowego, źródłem zadań publicznych samorządu zawodowego jest w pierwszej kolejności art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje, że podstawowymi zadaniami samorządu zawodowego jest: (I) reprezentacja osób wykonujących zawód zaufania publicznego, co jest ograniczone do ochrony interesu korporacji zawodowej i w związku z tym nie jest przedmiotem dalszych analiz 15, oraz (II) sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Uzupełnieniem i rozwinięciem regulacji konstytucyjnej są normy zadaniowe zawarte w ustawach określających funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego. Zadania publiczne wykonywane przez organy samorządów zawodowych na podstawie przepisów ustaw regulujących poszczególne zawody zaufania publicznego można podzielić na podstawie kryterium przedmiotowego na następujące typy: (I) zadania ewidencyjne, (II) zadania reglamentacyjne, (III) zadania z zakresu sprawowania nadzoru i kontroli, (IV) zadania dydaktyczo-popularyzatorskie i działalność badawcza, (V) zadania z zakresu szkolenia i doskonalenia zawodowego oraz (VI) zadania polegające na udzielaniu informacji publicznej 16. Innym kryterium są wykorzystywane prawne formy działania administracji. Na tej podstawie można wyróżnić kategorię zadań, których wykonywanie wiąże się z korzystaniem z władztwa publicznoprawnego, co w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest traktowane jako sprawowanie pieczy. Należą do nich zadania będące bezpośrednim rozwinięciem "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu": regulowanie dostępu do zawodu poprzez nadawanie uprawnień do wykonywania zawodu, 12 M. Tabernacka, Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządu zawodowych, Wrocław 2007, s. 95. 13 A. Błaś, Zadania administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 140. 14 Wyrok SN z 13 maja 1994 r., I PO 4/94, OSNAPiUS 1994/3 poz. 52. 15 Por. P. Rączka, Działalność prawodawcza samorządów zawodowych w Polsce, Warszawa 2013, s. 103-104. 16 M. Tabernecka, op. cit., s. 112-126. 3

kształtowanie deontologicznych i pozadeontologicznych zasad wykonywania zawodu poprzez akty normatywne wiążące wszystkie osoby wykonujące określony zawód, sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego mogącego prowadzić do odebrania lub ograniczenia uprawnień do wykonywania zawodu 17. 3. Samodzielność samorządu zawodowego a zakres wykonywanych zadań Dla prowadzonych rozważań istotne jest określenie zakresu samodzielności przysługującej samorządowi zawodowemu. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wskazuje, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza samodzielności samorządu zawodowego w zakresie kreowania zadań publicznych, a jedynie przyznaje samodzielność w zakresie zadań publicznych przekazanych przez ustawodawcę zwykłego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 1, mimo powierzenia samorządowi zawodowemu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu, "nie daje podstaw do wyprowadzania jakichkolwiek szczegółowych zasad (...) wiążących ustawodawcę" i pozostawia ustawodawcy decyzję co do zakresu uprawnień przyznanych organom samorządu zawodowego 18. Orzeczenie to odnosiło się wprawdzie do udziału samorządu zawodowego w regulacji dostępu do zawodu, jednak jego konsekwencje wydają się znacznie szersze. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie przesądza o katalogu zadań publicznych wykonywanych przez samorząd zawodowy, pozostawiając to do decyzji ustawodawcy zwykłego. Zróżnicowany zakres zadań publicznych przekazywanych poszczególnym samorządom zawodowy oraz zróżnicowane prawne formy wykonywania tych zadań wskazują, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP pozostawia ustawodawcy zwykłemu pewną elastyczność w zakresie kształtowania zadań i kompetencji organów samorządów zawodowych. Doskonałym przykładem tej elastyczności oraz ewolucji zadań publicznych samorządu zawodowego jest ewolucja przepisów regulujących dostępu do zawodu adwokata w zakresie egzaminu adwokackiego. Analizując okres pod rządami Konstytucji RP można wskazać na ewolucję od rozwiązania, w którym egzamin adwokacki organizowany był przez samorząd zawodowy na zasadach określonych w regulaminie uchwalanym przez Naczelną Radę Adwokacką 19 do rozwiązania, w którym egzamin adwokacki organizowany jest przez 17 Zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06 oraz wyrok TK z 8 listopada 2006 r., K 30/06. 18 Zob. wyrok TK z 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK ZU nr 3/A/2012, poz. 25. 19 Por. art. 58 pkt 12 lit. b) pr. adw. obowiązujący do 9 września 2005 r. 4

komisje egzaminacyjne powoływane przez Ministra Sprawiedliwości na zasadach określonych przez ustawodawcę oraz Ministra Sprawiedliwości, a uprawnienia samorządu adwokackiego są istotnie ograniczone. W obowiązującym stanie prawnym okręgowa rada adwokacka podejmuje uchwałę w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, jednak to Minister Sprawiedliwości posiada uprawnienia mające istotny wpływ na przebieg egzaminu adwokackiego 20. Do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy: (I) określanie w drodze rozporządzenia trybu i sposobu działania zespołu do przygotowania zadań na egzamin adwokacki (art. 77a ust. 12 pr. adw.), (II) powołanie zespołu (art. 77a ust. 1 pr. adw.), (III) wyznaczanie przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego (art. 77a ust. 3 pr. adw.), (IV) powoływanie komisji egzaminacyjnych (art. 78 ust. 4 pr. adw.) oraz komisji egzaminacyjnej II stopnia (art. 78h pr. adw.). Uprawnienie organów samorządu adwokackiego zostały ograniczone m. in. do: (I) wskazywania części członków zespołu do przygotowania zadań na egzamin adwokacki (art. 77a ust. 2 pr. adw.) komisji egzaminacyjnej (art. 78 pr. adw.) oraz komisji egzaminacyjnej II stopnia (art. 78h pr. adw.), a także (II) opiniowania rozporządzenia w sprawie zespołu do przygotowania zadań na egzamin adwokacki (art. 77a ust. 12 pr. adw.) oraz rozporządzenia w sprawie przeprowadzania egzaminu adwokackiego (art. 78 ust. 15 pr. adw.). Problematyka dostępu do zawodów prawniczych była wielokrotnie analizowana przez Trybunał Konstytucyjny, który wyraźnie stwierdził, że ustawodawca dysponuje "szeroką swobodą regulacyjną" podczas określania zasad egzaminu zawodowego, którego zakres jest wyznaczany przez trzy zasady: (I) ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, (II) równości, która nakazuje jednakowe traktowanie egzaminowanych oraz (III) sprawiedliwej procedury 21. Należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny uznał obowiązujący model egzaminu adwokackiego za zgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż "przepisy zapewniają samorządowi adwokatów wpływ na organizację oraz przebieg egzaminu zawodowego w stopniu umożliwiającym (...) wywiązywanie się z konstytucyjnej powinności" 22. Trybunał Konstytucyjny uznał więc, że udział samorządu w egzaminie adwokackim w zakresie jego przygotowania, ustalania zasad oraz form jego przeprowadzenia, mimo brak kompetencji publicznoprawnych, jest instrumentem sprawowania pieczy w procesie dopuszczania do wykonywania zawodu adwokata. 20 Por. ustawa z 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie, Dz. U. Nr 37, poz. 286. 21 Wyrok TK z 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK-A 2012/3/25. 22 Wyrok TK z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A 2013/2/16. 5

Przykład ten pokazuje, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie może być traktowany jako ustrojowa gwarancja samodzielności samorządu zawodowego, a jedynie rodzaj dyrektywy adresowanej do ustawodawcy zwykłego. Biorąc pod uwagę dopuszczalność faktycznego pozbawienia samorządu zawodowego części zadań publicznych i kompetencji publicznoprawnych, należałoby również rozważyć możliwość pozostawienia samorządowi tych zadań, przy równoczesnym zagwarantowaniu ochrony interesu publicznego poprzez przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości odpowiednich środków nadzorczych i kontrolnych. 4. Uzasadnienie dla nadzoru i kontroli nad wykonywaniem przez organy samorządu zawodowego zadań publicznych jest ochrona interesu publicznego. W doktrynie prawa administracyjnego można się spotkać z różnymi ujęciami problematyki nadzoru w prawie administracyjnym. Nadzór jest powszechnie traktowany jako funkcja polegająca na możliwości wiążącego wpływania na działania podmiotów nadzorowanych 23. Z tej perspektywy nadzór obejmuje również czynności kontrolne, które mają na celu badanie, sprawdzanie, ocenianie i postulowanie zmian 24. W starszej literaturze nadzór był jednak traktowany jako kategoria ustrojowa zastrzeżona dla określania relacji pomiędzy organem organizacyjnie nadrzędnym i organizacyjnie mu podporządkowanym 25. Współcześnie dostrzega się, że pojęcie nadzoru odnosi się zarówno do relacji zachodzących między organami administracji rządowej, nadzoru nad samorządem terytorialnym, jak również nadzorem policyjnym, który jest uniezależniony od kategorii podmiotów nadzorowanych i zbudowany w oparciu o kryterium przedmiotowe, czyli dobra i wartości objęte ochroną 26. Konstytucja RP nie sformułowała gwarancji samodzielności samorządu zawodowego jak to ma miejsce w przypadku samorządu terytorialnego - źródłem tej samodzielności jest ustawodawca zwykły. Potwierdza to analiza środków kontroli i nadzoru, które przysługują organom administracji rządowej i sądom wobec poszczególnych samorządów zawodowych, 23 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 138-139, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, pod ref. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 101-102. 24 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2005, s. 15. 25 W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 263. 26 Zob. J. Boć, Nadzór w systemie organów administracji, [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 243 i nast. 6

której zarys zostanie przedstawiony w kolejnym punkcie opracowania. Zróżnicowanie tych środków wskazuje na brak jednolitego wzorca samodzielności samorządów zawodowych. Paradoksalnie, najistotniejszym ograniczeniem samodzielności samorządów zawodowych jest art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraźnie wskazuje, że przekazanie zadań publicznych samorządowi zawodowemu ma na celu ochronę interesu publicznego, a także posługuje się kryterium interesu publicznego wyznaczając granice, w jakich samorząd zawodowy wykonuje zadania publiczne. Należy wręcz stwierdzić, że normatywny sens istnienia samorządów zawodowych jest ściśle związany z kryterium interesu publicznego mającego ścisły związek z płaszczyzną etyki 27. W orzecznictwie TK zwrócono uwagę, że interes publiczny (...) winien mieć ugruntowaną w świadomości jednostek podstawę aksjologiczną, z której wynika konkretny normatywny imperatyw i nie może być traktowany jako pojęcie, które ustawodawcy stwarza możliwość traktowania go w sposób dowolny, a obowiązkiem ustawodawcy jest identyfikacja jego treści z uwzględnieniem wartości i standardów konstytucyjnie chronionych 28. Najbardziej jaskrawymi przykładami takich wartości jest wolność gospodarcza czy też konkurencja, choć problem ma również wymiar bardziej ogólny. Z perspektywy nauk ekonomicznych i nauk społecznych samorząd zawodowy, niezależnie od zadań które zostaną mu powierzone przez ustawodawcę, służy ochronie interesów określonej grupy zawodowej. Wykonywanie przez organy samorządu zawodowego zadań publicznych może się wiązać z konfliktem pomiędzy interesem publicznym a interesem grupowym (korporacyjnym) 29. Wprowadzenie przez ustawodawcę zwykłego nadzoru i kontroli nad wykonywaniem przez samorząd zawodowy zadań publicznych należy więc traktować jako implementację przepisów konstytucyjnych. Podobnie jak w przypadku zakresu samodzielności samorządu zawodowego, również w tym przypadku to przesłanka interesu publicznego wyznacza zakres kontroli i nadzoru sprawowanego przez inne organy władzy publicznej. Mechanizmy te służą przede wszystkim zabezpieczeniu zasad demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza w zakresie, w jakim państwo zdecydowało się na decentralizację (rzeczową) zadań publicznych. Właśnie w tak rozumianym zagrożeniu dla ochrony interesu publicznego, należy upatrywać uzasadnienia dla ustanowienia nadzoru i kontroli zewnętrznych nad organami samorządu 27 Zob. J.S. Langrod, op. cit., s. 241. 28 Wyrok TK z 25 lutego 1999 r., K 23/98, OTK ZU z 1999 r., nr 2, poz. 25. 29 Przykład konfliktu między interesem publicznym a interesem korporacyjnym został przedstawiony w: P. Rączka, Działalność prawodawcza samorządów zawodowych w Polsce, Toruń 2013, s. 338-340; D. Sypniewski, Zbyt szeroki zakres władztwa publicznego w zakresie sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu przez samorząd zawodowy izby architektów jako źródło patologii w administracji publicznej, [w:] Patologie w administracji publicznej, pod red. D.R. Kijowskiego i P.J. Suwaj, Warszawa 2009, s. 650-665. 7

zawodowego. Organizacja oraz środki nadzoru nad organami samorządu zawodowego są zróżnicowane, jednak na podstawie obowiązujących przepisów można wskazać na pewne typowe rozwiązania. 5. Środki nadzoru nad samorządem zawodowym Jak zostało pokazane w poprzednim punkcie, nadzór nad samorządem zawodowym wykazuje pewne podobieństwo do nadzoru nad samorządem terytorialnym. Różnice wynikają przede wszystkim z przyjętych rozwiązań ustrojowych, które dają samorządowi terytorialnemu szerszy zakres samodzielności. Wobec samorządu zawodowego słuszność zachowuje pogląd A. Wiktorowskiej odnośnie do nadzoru nad samorządem terytorialnym, z którego wynika, że środki nadzoru determinują intensywność nadzoru, co ma bezpośredni wpływ na samodzielność samorządu zawodowego 30. W konsekwencji należy przyjąć jako bezwzględną zasadę, że uprawnienie organu do zastosowania określonych środków nadzoru nad samorządem zawodowym powinno być określone w ustawie. W nauce prawa administracyjnego środki nadzoru dzieli się zazwyczaj na środki oddziaływania merytorycznego i środki nadzoru personalnego 31. Ze względu na specyficzny charakter nadzoru nad samorządem terytorialnym, B. Dolnicki przyjmuje podział środków nadzoru nad samorządem terytorialnym na: (I) środki informacyjno-doradcze, obejmujące środki służące funkcji kontrolnej, jak prawo żądania informacji czy obowiązek przesyłania uchwał, (II) środki korygujące, obejmujące zróżnicowaną grupę środków prawnych, zarówno o charakterze prewencyjnym (uzgodnienie, zaopiniowanie, wstrzymanie wykonania uchwały), jak również o weryfikacyjnym (stwierdzenie nieważności uchwały, zarządzenie zastępcze) oraz (III) środki personalne, które nie dotyczą rozstrzygnięć organów samorządu, tylko samych organów 32. Analiza ustaw regulujących funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych wskazuje, że organem nadzoru jest minister właściwy ze względu na kryterium 30 A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002, s. 213. 31 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 102. 32 Zob. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 399-415; w literaturze zaproponowano również bardziej szczegółowy podział obejmujący: (I) prawo wglądu, (II) zatwierdzanie, (III) zawieszanie, (IV) unieważnianie, (V) przymusowe budżetowanie, (VI) zastępcze wykonanie, (VII) rozwiązanie, zawieszanie oraz składanie z urzędu organów i (VIII) wyznaczenie komisarza rządowego, por. J. Staryszak, Prawo nadzoru nad administracją samorządową w Polsce, Warszawa 1931, s. 114-149. 8

przedmiotu aktywności zawodowej lub wyspecjalizowany organ zależny od ministra 33. Charakterystyczną cechą nadzoru nad samorządem zawodowym jest przyznanie organom administracji rządowej przede wszystkim środków nadzorczych, które, przyjmując typologię B. Dolnickiego, należałoby uznać za środki informacyjno-doradcze. W takim przypadku należałoby jednak rozróżnić środki informacyjne, których istotą jest nałożenie na organ samorządu zawodowego obowiązku przekazania określonej informacji lub przyznania organowi uprawnienia do żądania określonej informacji, oraz środki doradcze, których istotą jest możliwość proponowania lub inicjowania określonych działań, jednak bez możliwości wiążącego wpływu. W przypadku przyznania typowych uprawnień nadzorczych najczęściej są one ograniczone do badania zgodności z prawem uchwał organów samorządu zawodowego, a tylko w szczególnych przypadkach mogą również przybierać formę zatwierdzania tych uchwał lub kontrolę instancyjną. Zamiast typowych środków korygujących lub merytorycznych, organy sprawujące nadzór mogą uruchamiać kontrolę sądową 34, która co do zasady jest sprawowana przez Sąd Najwyższy, a w niektórych przypadkach przez sądy administracyjne 35. Osobnym zagadnieniem jest kontrola aktów normatywnych organów samorządu zawodowego sprawowana przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, co jednak nie jest przedmiotem niniejszego opracowania. W przypadku nadzoru i kontroli nad postępowaniem dyscyplinarnym prowadzonym przez organy samorządów prawniczych, w literaturze zaproponowano podział uprawnień na prewencyjne, inicjujące, inicjująco-kontrolne, nadzorcze oraz wykonawcze 36. Pogląd na temat intensywności i zróżnicowania środków nadzoru nad samorządem zawodowym daje analiza środków nadzoru przysługujących Ministrowi Sprawiedliwości wobec samorządu adwokackiego. Można wśród nich wyróżnić: (I) środki informacyjne jak obowiązki przesyłania odpisów wszystkich uchwał organów adwokatury i organów izb 33 W przypadku samorządu zawodowego biegłych rewidentów kompetencje nadzorcze zostały powierzone Komisji Nadzoru Audytowego, która składa się z 9 członków, w tym 2 przedstawicieli Ministra Finansów, 2 przedstawicieli Komisji Nadzoru Finansowego, przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości, przedstawiciela organizacji pracodawców, przedstawiciela Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz 2 przedstawicieli rekomendowanych przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, zob. art. 65 ust. 1 ustawy z 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, Dz. U. Nr 77, poz. 649 (dalej u.b.r.). 34 Zob. M. Stahl, Szczególne prawne formy działania administracji, [w:] Prawne formy działania administracji, pod red. R. Hausera, A. Wróbla i Z. Niewiadomskiego, System Prawa Administracyjnego, tom 5, Warszawa, 2013, s. 341. 35 Por. art. 64 ust. 1 pkt 5 u.b.r oraz art. 12 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, Dz. U. 2013, poz. 932. 36 P. Czarnecki, Postępowania dyscyplinarne wobec osób wykonujących prawnicze zawody zaufania publicznego, Warszawa 2013, s. 333-335. 9

adwokackich (art. 13a pr. adw. 37 ), obowiązek przesyłania uchwał o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich bądź zawiadomienie o uchwałach o odmowie wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich (art. 69 pr. adw.), czy też prawo wglądu do akt i żądania informacji o wynikach postępowania dyscyplinarnego, jak również prawo żądania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych wraz z aktami sprawy (art. 95b pr. adw.); (II) środki doradcze jak zwrócenie się do Krajowego Zjazdu Adwokatury lub do Naczelnej Rady Adwokackiej o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do ich właściwości (art. 15 pr. adw.) czy też polecenie wszczęcia dochodzenia albo postępowania przed sądem dyscyplinarnym przeciwko adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu (art. 90 ust. 2 pr. adw.), (III) środki korygujące jak możliwość wniesienia sprzeciwu do wpisu kandydata na listę członków izby adwokatów (art. 69a ust. 1 pr. adw.), wydawanie decyzji odwoławczej w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów (art. 68 ust. 6a pr. adw.) oraz (IV) środki umożliwiające wszczęcie kontroli sądowej jak zwracanie się do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury i organów izb adwokackich (art. 14 ust. 1 pr. adw.), wnoszenie odwołań od orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne (art. 88a pr. adw.) czy też wnoszenie kasacji do Sądu Najwyższego od orzeczeń wydanych przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny (art. 91a ust. 1 pr. adw.). W przypadku samorządu zawodowego biegłych rewidentów ustawodawca zdecydował się na zwiększenie intensywności nadzoru, co oznacza przyznanie organowi nadzoru dodatkowych kompetencji. Wyrazem tego jest nałożenie obowiązku przekazywania rocznych sprawozdań z działalności na wszystkie organy Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, ale przede wszystkim rozbudowa katalogu środków korygujących. W szczególności Komisja Nadzoru Audytowego ma prawo zatwierdzania uchwał organów samorządu biegłych rewidentów (np. art. 9 ust. 9 u.b.r., art. 21 ust. 3 u.b.r.), zatwierdzania decyzji personalnych (np. art. 26 ust. 5 u.b.r.), a także rozpatrywania w toku instancji odwołań od decyzji administracyjnych wydawanych przez organy samorządu zawodowego. Środkiem korygującym, który istotnie ogranicza samodzielność organu samorządu zawodowego, jest przyznanie Komisji Nadzoru Audytowego prawa do wykonywania zadań przewidzianych dla Krajowego Rzecznika Dyscyplinarnego, jeżeli przewinienie godzi w interes publiczny 38. 37 Zob. ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. 2009, nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej pr. adw.). 38 Zob. art. 37 u.b.r. 10

6. Podsumowanie W ostatnich latach można obserwować postępującą "deregulację" zawodów zaufania publicznego, czego efektem jest zmniejszenie zakresu zadań publicznych wykonywanych przez organy samorządu zawodowego oraz poszerzanie zakresu zewnętrznych form weryfikacji jego działalności. Analiza obowiązujących przepisów pozwala na rozróżnienie dwóch modeli nadzoru nad samorządem zawodowym. W pierwszy modelu, który dominuje w polskim ustawodawstwie i został przedstawiony na przykładzie nadzoru nad samorządem adwokatów, przyjęto, że organ nadzorujący nie powinien dysponować typowymi środkami nadzorczymi, które ograniczałyby samodzielność i niezależność samorządu zawodowego w zakresie wykonywanych zadań publicznych. W tym modelu, w ramach działań korygujących, organ nadzorujący może inicjować kontrolę sądową, co oznacza że weryfikacja dotyczy badania zgodności z prawem. W przypadku samorządu biegłych rewidentów ustawodawca przyjął model nadzoru intensywnego, który przewiduje m. in. uprawnienie organu nadzorującego do zatwierdzania uchwał podejmowanych przez organ samorządu zawodowego w związku z wykonywaniem zadań publicznych. W tym modelu organ nadzorujący poza badaniem czy organy samorządu zawodowego działają zgodnie z prawem, weryfikuje również działalność pod kątem zgodności z przesłanką interesu publicznego. Choć w literaturze podkreśla się konieczność zagwarantowania samodzielności samorządowi zawodowemu w zakresie wykonywania powierzonych mu zadań publicznych, to warto zwrócić uwagę na działania podejmowane przez ustawodawcę oraz tendencje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dyskusja na temat środków nadzoru nad wykonywaniem przez samorządy zawodowe zadań publicznych związanych z dostępem do zawodów prawniczych zakończyła się de facto przekazaniem tych zadań do właściwości Ministra Sprawiedliwości. W przypadku zawodu urbanisty, ustawodawca zdecydował się nacałkowitą deregulację i likwidację samorządu zawodowego urbanistów 39. Publiczna krytyka dotyczącą wykonywania przez samorządy zawodowe sądownictwa dyscyplinarnego, 39 Ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. 2014, poz. 768). 11

wywołała dyskusję na temat jego reformy, a w dyskusji pojawiają się propozycje, żeby sądy "samorządowe" zostały poddane kontroli sprawowanej przez sądy powszechne 40. Działania prowadzące do ograniczenia samodzielności samorządu zawodowego, wzbudzały i wzbudzają wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją RP. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przeciwstawiło się całkowitemu pozbawieniu samorządu zawodowego wpływu na regulację zawodów zaufania publicznego, wskazując na konieczność zagwarantowania samorządowi zawodowemu udziału w wykonywaniu zadań publicznych związanych z regulacją zawodów zaufania publicznych. W istocie potwierdza to jednak prawo ustawodawcy do zdefiniowania modelu regulacji poszczególnych zawodów zaufania publicznego, zadań publicznych i kompetencji przekazanych organom samorządu zawodowego, a w konsekwencji również ukształtowania modelu nadzoru nad samorządem zawodowym. 40 Zob. A. Bodnar, Ł. Bojarski, F. Wejman, Nowa adwokatura. Założenia do nowego Prawa o adwokaturze, Kraków - Warszawa 2007, s. 68-107; Druk Sejmowy nr 884 z 4 sierpnia 2006 r., Projekt ustawy - o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw; Druk Sejmowy nr 1202 z 29 sierpnia 2012 r., Poselski projekt ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze 12