WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI NK-KE.431.3.2014.TW Wrocław, dnia 17 kwietnia 2014 r. Wystąpienie pokontrolne Pan Stanisław Laskowski Starosta Jaworski W dniu 11 lutego 2014 r., na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) oraz art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092) oraz imiennych upoważnień Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 stycznia 2014 r. nr 4 i 5 (sygn. NK-KE.0030.3.2014.TW oraz NK-KE.0030.4.2014.TW) zespół kontrolny z Wydziału Nadzoru i Kontroli Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w składzie: Tomasz Woch inspektor wojewódzki (przewodniczący zespołu kontrolnego), Michał Oktobrowicz inspektor wojewódzki (członek zespołu kontrolnego), przeprowadził w Starostwie Powiatowym w Jaworze, z siedzibą w Jaworze, ul. Wrocławska 26 (zwanym dalej Urzędem), kontrolę problemową w trybie zwykłym w przedmiocie realizacji zadań z zakresu administracji rządowej polegających na wydawaniu, odmowie wydania, zmianie, stwierdzeniu wygaśnięcia i przeniesieniu koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż oraz wydawaniu decyzji, o których mowa w przepisach art. 138 art. 140 ustawy z dnia 9 czerwca prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 z późn zm.) oraz w przepisach art. 84 i art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn zm.) Kontrolę przeprowadzono zgodnie z zatwierdzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego w dniu 20 grudnia 2013 r. planem kontroli na I półrocze 2014 r. (sygn. NK-KE.430.5.2013.MJ) Kontrolę przeprowadzono w zakresie: przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) przy wydawaniu, odmowie wydania, zmianie, stwierdzeniu wygaśnięcia i przeniesieniu koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż oraz wydawaniu decyzji, o których mowa w przepisach art. 138 art. 140 ustawy prawo geologiczne i górnicze, zwaną dalej k.p.a. przestrzegania przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn zm. dotyczy postępowań wszczętych do dnia 31 grudnia, zwana dalej ustawą p.g.g. z 1994 r.) przy wydawaniu, odmowie wydania, zmianie, stwierdzeniu wygaśnięcia i przeniesieniu koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż oraz wydawaniu decyzji, o których mowa w przepisach art.84 i art. 85a niniejszej ustawy; przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn zm., zwana dalej ustawą s.d.g.) w zakresie udzielania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, odmowy jej udzielenia oraz odmowy zmiany koncesji; przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1282 z późn zm.) oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych w zakresie udzielania i zmiany koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż;
przestrzegania przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 z późn zm., zwana dalej ustawą środowiskową) i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych w zakresie udzielania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., zwane dalej rozporządzeniem środowiskowym); przestrzegania przepisów ustawy z dnia 9 czerwca prawo geologiczne i górnicze oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych (dotyczy postępowań wszczętych po dniu 31 grudnia, zwana dalej ustawą p.g.g. z ) przy wydawaniu, odmowie wydania, zmianie, stwierdzeniu wygaśnięcia i przeniesieniu koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż oraz wydawaniu decyzji, o których mowa w przepisach art.138 art. 140 niniejszej ustawy. Okres objęty kontrolą obejmował czas od dnia 1 stycznia do dnia kontroli. Kontrola została wpisana w książce kontroli pod nr 2/2014. Funkcję kierownika Urzędu w całym okresie objętym kontrolą pełni Pan Stanisław Laskowski Starosta Powiatu Jaworskiego. Zadania będące przedmiotem kontroli były wykonywane w ramach Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Urzędu. Obecnie są one realizowane w ramach Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Środowiska Urzędu. Za merytoryczną realizację powyższych zadań odpowiedzialna jest osoba zatrudniona na stanowisku inspektora ds. gospodarki leśnej, ochrony przyrody i ochrony środowiska zgodnie z pkt. 15 tytułu VII zakresu czynności z dnia 9 sierpnia 2010 r., zwana dalej pracownikiem Urzędu. Niniejsza osoba udzielała kontrolującym wyjaśnień w toku kontroli. [dowód: akta kontroli str. 23-26] W związku z przedmiotową kontrolą przekazuję niniejszy projekt wystąpienia pokontrolnego. Wykonywanie zadania przez organ udzielający zezwoleń tj. Starostę Jaworskiego oceniam negatywnie. Powyższej oceny dokonano w oparciu o kontrolę wszystkich przeprowadzonych przez Starostę Jaworskiego, w okresie objętym kontrolą, postępowań, tj.: - 3 decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża; - 2 decyzji w przedmiocie określenia należnej opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę. Z informacji uzyskanych przez rozpoczęciem kontroli jak również pozyskanych w jej trakcie wynika, iż w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 11 lutego 2014 r. Starosta Jaworski nie wydał jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, zmiany uprzednio udzielonej koncesji, przeniesienia koncesji na inny podmiot, wygaszenia koncesji oraz w przedmiocie opłat, o których mowa w przepisie art. 85a ustawy p.g.g. z 1994 r. oraz w art. 139 i art. 140 ustawy p.g.g. z [dowód: akta kontroli str.: 1-4] 1. Decyzje w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. W okresie objętym kontrolą Starosta Jaworski wydał 3 decyzje w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża: 2
- decyzja Starosty Jaworskiego z dnia 30 marca 2012 r. (sygn. OŚ.6522.12.2011), zwana dalej koncesją nr 1; - decyzja Starosty Jaworskiego z dnia 11 czerwca 2012 r. (sygn. OŚ.6522.3.2011), zwana dalej koncesją nr 2; - decyzja Starosty Jaworskiego z dnia 29 stycznia 2013 r. (sygn. OŚ.6522.8.2012) zwana dalej koncesją nr 3. W wyniku kontroli (mając na uwadze daty wpływów do Urzędu poszczególnych wniosków oraz przepis art. 222 ustawy p.g.g. z ) stwierdzono, iż za udzielenie każdej z ww. koncesji wnioskodawcy uiścili opłatę skarbową w wysokości wskazanej w części III ust. 44 pkt 1 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej (tj. 616 zł) natomiast w aktach postępowań znajdują się dowody ich uiszczenia. Na udzielonych koncesjach organ zamieścił stosowne adnotacje (zgodnie z przepisem 3 ust. 2 i 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej, Dz. U. Nr 187, poz. 1330). Niemniej jednak w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej. Powyższe przepisy stanowią, iż opłatę skarbową należy uiścić w momencie powstania obowiązku jej zapłaty w przypadku udzielenia koncesji momentem tym jest dzień złożenia wniosku o jej udzielenie. Tymczasem ze skontrolowanych akt sprawy wynika, iż: wniosek, na podstawie którego wydano koncesję nr 1, wpłynął do Urzędu dnia 5 lipca 2011 r. natomiast opłatę skarbową uiszczono 25 listopada ; wniosek, na podstawie którego wydano koncesję nr 2, wpłynął do Urzędu dnia 25 stycznia natomiast opłatę skarbową uiszczono 21 kwietnia ; Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż organ w przypadku stwierdzenia braku uiszczenia opłat należnych z góry winien wezwać wnioskodawcę do ich uiszczenia w terminie określonym w przepisie art. 261 1 k.p.a. z jednoczesnym pouczeniem o skutkach uchybienia ww. terminowi (art. 261 2 k.p.a.). Niemniej jednak, pomimo naruszenia przepisów ustawy o opłacie skarbowej oraz przepisów k.p.a., powyższe okoliczności stanowią jedynie uchybienie natury formalnej i nie mają istotnego wpływu na kontrolowane zadanie. W stosunku do wszystkich wniosków o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, które wpłynęły do Urzędu, organ prawidłowo przeprowadził, zgodnie z przepisem art. 19 w zw. z art. 21 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisem art. 16 ust. 2a ustawy p.g.g. z 1994 r. (w przypadku wniosków złożonych w ) i przepisem art. 22 ust. 2 ustawy p.g.g. z (w przypadku wniosku złożonego w 2012 r.) weryfikację swojej właściwości miejscowej oraz rzeczowej do ich rozpatrzenia. Wnioski przedsiębiorców zawierały wymagane odpowiednio przepisami art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy p.g.g. z 1994 r., art. 24 ust. 1 i ust. 2 i art. 26 ust. 1 ust. 2 i ust. 4 ustawy p.g.g. z oraz art. 49 ustawy s.d.g. elementy niemniej jednak w złożonych przez przedsiębiorców wnioskach stwierdzono następujące braki formalne: Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 3 i art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej do wniosku o udzielenie koncesji przedsiębiorca jest obowiązany przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jeżeli właściwy organ stwierdzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei rozporządzenie środowiskowe w 3 pkt. 40 lit. a określa przesłanki, w przypadku wystąpienia których działalność, na wykonywanie której konieczne jest uzyskanie koncesji udzielonej przez właściwego starostę, jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż przedsiębiorcy będący stronami koncesji nr 1 i nr 2 nie dołączyli do wniosków o udzielenie koncesji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jak również nie dołączyli postanowień, o których mowa w przepisie art. 63 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej (postanowienie, w których właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko). Ponadto należy wskazać, iż o ile w przypadku postępowania 3
zakończonego udzieleniem koncesji nr 1 organ sam zwrócił uwagę na powyższy brak to w przypadku postępowania zakończonego udzieleniem koncesji nr 2 na niniejszą kwestię organowi koncesyjnemu zwrócił uwagę Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 28 lutego 2012 r. (sygn. WRO/501/27/2012.LZ, wpływ do Urzędu w dniu 5 marca 2012 r.), w którym wskazał iż z przedłożonych dokumentów nie wynika jakiego rodzaju przedsięwzięciem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia środowiskowego, jest planowana działalność wydobywcza. Organ koncesyjny w dniach 12 marca 2012 r. (postępowanie dot. koncesji nr 2) oraz 29 lipca 2012 r. (postępowanie dot. koncesji nr 1) wydał, na podstawie art. 97 1 pkt 4 k.p.a., postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji do czasu dostarczenia przez wnioskodawców decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Jak wskazano na wstępie, ww. dokument stanowi jeden z elementów formalnych wniosku w związku z czym jego weryfikacja winna odbywać się na etapie wszczęcia postępowania nie zaś w trakcie jego trwania. Ponadto należy wskazać, iż wydanie w powyższym stanie faktycznym postanowienia na podstawie art. 97 1 pkt 4 k.p.a. było nieuprawnione albowiem przepis ten dotyczy kwestii, które wynikły w trakcie postępowania nie zaś dokumentów wymaganych do wszczęcia postępowania. Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 4 ustawy p.g.g. z przedsiębiorca jest obowiązany we wniosku o udzielenie koncesji określić zamierzony sposób prowadzenia ruchu zakładu górniczego oraz prognozowany sposób jego likwidacji uwzględniający zasady określone w przepisie art. 108 ust. 2 i art. 129 ust. 1 ww. aktu normatywnego. W wyniku kontroli stwierdzono, iż w złożonym przez siebie wniosku przedsiębiorca nie określił w ogóle ww. elementów natomiast organ koncesyjny nie wezwał go do ich uzupełnienia. Mając na uwadze powyższe jak również przepis art. 63 2 w zw. z art. 64 2 k.p.a. należy wskazać, iż w przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego na żądanie strony wszczęcie jest dopuszczalne tylko na podstawie kompletnego pod względem formalnym wniosku (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. II GSK 911/09). W przypadku stwierdzenia przez organ jakichkolwiek braków formalnych w złożonym wniosku winien on przed wszczęciem postępowania wezwać wnioskodawców do ich uzupełnienia w trybie oraz terminie art. 64 2 k.p.a. oraz pouczyć o skutkach jego uchybienia. W wyniku kontroli stwierdzono, iż organ nie dokonał powyższych działań za przyczynę takiego stanu rzeczy należy uznać nie dość rzetelną weryfikację wniosków przedsiębiorców oraz nieznajomość przepisów k.p.a. przez osobą prowadzącą przedmiotowe sprawy. [dowód: akta kontroli str. 74 77, 100 109] Kontrola wykazała, iż organ prawidłowo (mając na uwadze przepis art. 61 4 k.p.a. oraz art. 41 ustawy p.g.g. z ) ustalił wszystkie strony postępowania oraz skutecznie zawiadomił je o jego wszczęciu. Ponadto w trakcie postępowań wyjaśniających organ wystąpił do organów wskazanych w dyspozycji przepisu art. 23 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy p.g.g. z (w przypadku postępowania, w wyniku których udzielono koncesji nr 3) oraz w dyspozycji przepisu art. 16 ust. 3 pkt 6 oraz art. 25 ust. 2 ustawy p.g.g. z 1994 r. (w przypadku postępowań, wyniku którego udzielono koncesji nr 1 i 2) celem uzyskania wymaganych opinii oraz uzgodnień wymaganych przed udzieleniem koncesji. Niemniej jednak w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości w sposobie prowadzenia przez Starostę Jaworskiego postępowań wyjaśniających, w wyniku których udzielono koncesje na wydobywanie kopalin ze złóż: We wszystkich wnioskach o udzielenie koncesji przedsiębiorcy określali element wymagany przepisem art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy p.g.g. z 1994 oraz art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy p.g.g. z (tj. dysponowane przez wnioskodawcę środki mających zapewnić prawidłowe wykonywanie działalności objętej wnioskiem) poprzez wskazanie, iż dysponują oni niezbędnymi środkami potrzebnymi do prowadzenia działalności. Do wszystkich wniosków dołączono zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz o niezaleganiu w podatkach. Ponadto do wniosku w wyniku, którego została wydana koncesja nr 1 dołączone zostało pismo z banku prowadzącego rachunek przedsiębiorcy poświadczające 4
jego dostępność do środków pieniężnych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie (H. Schwartz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, tom 1, wyd. 2, Wrocław 2013, str. 205-206) przez pojęcie środków należy rozumieć zasoby techniczne, kadrowe oraz finansowe jakie zamierza on przeznaczyć na prawidłowe wykonywanie działalności w zakresie wydobywania kopaliny ze złoża. Należy przy tym podkreślić, iż środki te nie muszą być w momencie sporządzania wniosku znajdować się w dyspozycji przedsiębiorcy wystarczy wykazanie, iż ma on do nich zapewniony dostęp. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż przedsiębiorcy w sposób nieprecyzyjny określili środki którymi dysponowali, a które miały zapewnić im prawidłowe wykonywanie działalności objętej wnioskiem. Przede wszystkim nie wskazali oni w sposób dokładny jakichkolwiek zasobów osobowych, technicznych oraz finansowych (poza wnioskiem na podstawie którego udzielono koncesji nr 1), do których mają zapewniony dostęp lub do których mogą mieć zapewniony dostęp w przypadku uzyskania koncesji, jak również nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów poświadczających dysponowanie odpowiednimi środkami. Zgodnie z przepisem art. 50 ustawy s.d.g. przed udzieleniem koncesji właściwy organ może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów wskazanych przez przedsiębiorcę we wniosku w celu stwierdzenia czy przedsiębiorca spełnia warunki działalności objętej koncesją oraz czy daje rękojmię jej prawidłowego wykonywania lub może wezwać przedsiębiorcę, pod groźbą pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do przedłożenia w oznaczonym terminie dokumentów poświadczających, iż przedsiębiorca spełnia określone przepisami prawa warunki do wykonywania działalności objętej koncesją. Niedokonanie przez Starostę Jaworskiego powyższej weryfikacji jest sprzeczne z istotą koncesjonowanej działalności gospodarczej (czyli udzieleniem koncesji tylko temu podmiotowi, który spełnia określone warunki jej wykonywania, których weryfikacja następuje przed jej udzieleniem) jak również z dyspozycją przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., które stanowią iż przed wydaniem decyzji organ jest obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy) oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. We wniosku, na podstawie którego udzielono koncesji nr 1 przedsiębiorca wskazał w pkt. 1.4. okres na jaki ma być udzielona koncesja w następujący sposób, cyt.: Proszę o udzielenie koncesji na lata 2010 2025.. Powyżej wskazano, iż niniejszy wniosek wpłynął do Urzędu w dniu 25 stycznia Mając na uwadze ww. informacje organ winien wezwać przedsiębiorcę, w trybie art. 50 1 k.p.a., do sprecyzowania swojego wniosku w powyższym zakresie albowiem niedopuszczalnym jest udzielenie koncesji z datą wsteczną. W wyniku kontroli ustalono, iż w postępowaniu zakończonym udzieleniem koncesji nr 2 organ w trybie art. 64 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę (pismo z dnia 1 lutego ) do przedłożenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe działanie należy uznać jako nieprawidłowe, albowiem art. 18 i art. 20 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 49 ustawy s.d.g. nie wymagają od wnioskodawcy dołączenia do wniosku o wydanie koncesji ww. dokumentu. Natomiast informacje dotyczące zgodności zamierzonej działalności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku z postanowieniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy organ koncesyjny powinien uzyskać działając na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy p.g.g. z 1994 r., dokonując uzgodnienia koncesji z właściwym, ze względu na zamierzone miejsce prowadzenia działalności wydobywczej, wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. W przedmiotowym postępowaniu Wójt Gminy Męcinka pismem z dnia 3 lutego poinformował organ koncesyjny, iż ustalenia obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do prowadzenia eksploatacji na przedmiotowym terenie, oraz iż trwają prace dotyczące jego zmiany. Pomimo, iż powyższy dokument nie został wydany w trybie art. 106 5 k.p.a. nie przyjął on formy procesowej postanowienia to, mając na uwadze pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy przyjąć że stanowił on postanowienie w przedmiocie odmowy dokonania uzgodnienia projektu koncesji. Przepis art. 124 1 i 2 k.p.a. wskazuje jakie elementy składowe powinno zawierać 5
postanowienie. Jest to rozwiązanie podobne do tego przyjętego w przepisie art. 107 1 Kpa, który wskazuje elementy składowe decyzji administracyjnej (różnica wynika z obowiązku zamieszczania w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego z zastrzeżeniem art. 107 4 Kpa, natomiast w postanowieniach uzasadnienie występuje wtedy gdy służy na nie zażalenie, skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia art. 124 2 Kpa). Powinno się zatem przyjąć, iż brak jakiegokolwiek z ww. elementów czyni tak wydane postanowienie wadliwym. Należy jednak wskazać, iż orzecznictwo sądów administracyjnych dokonało gradacji elementów składowych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. SA 1163/81 teza nr 1) wskazał, iż cyt.: Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.. To samo stanowisko zostało powtórzone przez ten sąd w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (sygn. SA 791/81 teza 1), cyt.: Roszczenia ze stosunku pracy pracownika mianowanego są załatwiane przez właściwe organy administracji w drodze decyzji administracyjnych. Za decyzję taką uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika.. Z powyższych rozważań wynika, iż o kwalifikacji danego pisma jako aktu administracyjnego decyduje nie jego forma zewnętrza lecz zawartość treści oraz dyspozycja przepisu wskazująca na to, iż daną sprawę organ winien załatwić wydając określony akt administracyjny. Niniejsze uwagi należy analogicznie odnieść do postanowień, a zatem za postanowienie (pomimo niezachowania reguł dotyczących szczególnej formy oraz elementów) wydawane przez wójta w przedmiocie uzgodnienia wydania koncesji należy uznać również pismo które poza rozstrzygnięciem (tj. wskazaniem, iż wówczas obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do prowadzenia działalności górniczej na przedmiotowym terenie) zawiera co najmniej: oznaczenie organu administracji publicznej, który je wydał, oznaczenie adresata i podpis osoby upoważnionej wraz z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Pismo Wójta Gminy Męcinka z dnia 3 lutego zawierało wszystkie z ww. obligatoryjnych elementów postanowienia stanowiło więc akt administracyjny wydany w przedmiocie odmowy dokonania uzgodnienia koncesji. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, iż Starosta Jaworski po otrzymaniu przedmiotowego pisma powinien odmówić wydania koncesji wnioskodawcy. Zgodnie z przepisem art. 26b ustawy p.g.g. z 1994 r. jedną z przesłanek uzasadniających takie działanie jest stwierdzenie, iż zamierzona działalność wydobywcza uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie miało w tym miejscu znaczenia, iż w chwili sporządzania ww. pisma trwały prace mające na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych uzgodnienie wydane na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z 1994 r. p.g.g. musi bowiem uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania orzeczenia, nie zaś przyszłe i niepewne zdarzenia (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2008 r. II SA/Ke 678/08). Niemniej jednak organ koncesyjny, po otrzymaniu ww. pisma Wójta Gminy Męcinka w dniu 10 lutego wydał, na podstawie przepisu art. 97 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie w przedmiocie zawieszenia postepowania w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża do czasu dostarczenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy umożliwiałyby prowadzenie działalności wydobywczej na wskazanych we wniosku przedsiębiorcy nieruchomościach. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż niniejsze postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 97 1 pkt 4 k.p.a. Podstawą prawną wydania postanowienia opartego na powyższym przepisie jest stwierdzenie przez organ orzekający w danej sprawie, iż przed wydaniem przez niego rozstrzygnięcia konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zatem kwestia należąca do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu, która wynikła w toku postepowania administracyjnego i nie 6
była wcześniej rozstrzygana. W opisanym powyżej stanie faktycznym kluczowym jest jednak fakt, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi element stosowania prawa czyli wydania rozstrzygnięcia na podstawie istniejących przepisów (zarówno tych powszechnie obowiązujących jak i aktów prawa miejscowego). Tymczasem z uzasadnienia postanowienia Starosty Jaworskiego z dnia 10 lutego wynika, iż podstawą jego wydania było oczekiwanie na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającego wydobycie na obszarze wskazanym we wniosku przedsiębiorcy a więc czynność polegająca na tworzeniu prawa nie zaś na jego stosowaniu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. II GSK 269/05). W toku kontroli ustalono, iż w zakresie postępowania zakończonego wydaniem koncesji nr 1 organ koncesyjny zwrócił się, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 3 pkt. 6 ustawy p.g.g. z 1994 r., do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu o uzgodnienie decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji. W niniejszym postępowaniu organ nadzoru górniczego wydał postanowienie, w których odmówił uzgodnienia (postanowienie z dnia 11 stycznia 2012 r.). W uzasadnieniu niniejszego aktu administracyjnego wskazano, iż przyczyną jego wydania były enumeratywnie wyliczone uchybienia rozwiązań zaprezentowanych przez przedsiębiorcę we wniosku względem przepisów ustawy p.g.g. z 1994 r. W związku z powyższym pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. (sygn. OŚ.6522.12.2011) organ koncesyjny wezwał przedsiębiorcę, wskazując w podstawie prawnej na przepis art. 64 2 k.p.a., do uzupełnienia i poprawienia złożonego wniosku o wskazane elementy. W niniejszym wezwaniu wskazano, iż w razie niedokonania ww. czynności do dnia 29 lutego 2012 r. organ pozostawi wniosek bez rozpoznania. Niniejsze pismo doręczono wnioskodawcy w dniu 1 lutego 2012 r. natomiast pismo w przedmiocie uzupełnienia oraz poprawienia wniosku z dnia 5 lipca wpłynęło do Urzędu w dniu 27 lutego 2012 r. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż wezwanie z dnia 23 stycznia 2012 r. zostało oparte na niewłaściwej podstawie prawnej. Powyżej wskazano, iż przepis art. 64 2 k.p.a. dotyczy wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku i znajduje zastosowanie na etapie wszczęcia postępowania nie zaś w jego trakcie. Ponadto w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2012 r. organ nadzoru górniczego wskazał na niezgodność rozwiązań zaproponowanych przez przedsiębiorcę we wniosku z przepisami regulującymi prowadzenie ruchu zakładu górniczego nie zaś na brak jakiegokolwiek z wymaganych elementów formalnych w niniejszym dokumencie. W niniejszym stanie faktycznym prawidłową podstawą prawną skierowania do przedsiębiorcy wezwania z dnia 23 stycznia 2012 r. byłby art. 50 1 k.p.a., który stanowi iż organ może wzywać uczestników postępowania do składania zeznań i wyjaśnień osobiście, na piśmie lub przez pełnomocnika jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych. Przepis ten nie przewiduje ponadto żadnych sankcji za jego uchybienie. Ponadto należy wskazać, iż nieprawidłowym jest wskazywanie w wezwaniu opartym na podstawie art. 64 2 k.p.a. daty dziennej jako terminu złożenia określonych dokumentów lub wyjaśnień albowiem dyspozycja niniejszej normy ustanawia 7 dniowy termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku liczony od dnia doręczenia wezwania, którego uchybienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Terminu tego organ prowadzący postępowanie nie może w jakikolwiek sposób modyfikować (np. skracając go lub wydłużając albo określając termin na uzupełnienie braków formalnych jako konkretną datę dzienną). [dowód: akta kontroli str. 41 56, 84 93, 100-109] W wyniku kontroli stwierdzono, iż wszystkie decyzje w przedmiocie udzielenia koncesji zostały podpisane przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w Jaworze zgodnie z upoważnieniem udzielonym przez Starostę Jaworskiego w dniu 2 stycznia 2009 r. Ponadto wszystkie z ww. aktów administracyjnych zawierały większość elementów wskazanych w przepisie art. 107 1 k.p.a. oraz większość elementów określonych w przepisie art. 15 ust. 5, art. 22, art. 25 ust. 1 i ust. 1a ustawy p.g.g. z 1994 r. (w przypadku koncesji nr 1 i 2) oraz w przepisie art. 21 ust. 4, art. 30 ust. 1 i art. 32 ustawy p.g.g. z (w przypadku koncesji nr 3). 7
W wyniku kontroli stwierdzono, iż określenie terminu rozpoczęcia oraz czasu na jaki koncesja ma być udzielona wskazane w złożonych wnioskach oraz wydanych w tym przedmiocie decyzjach przedstawia się w sposób zaprezentowany w poniższej tabeli. Rodzaj dokumentu Wniosek 1) Zamierzony czas wyk. działalności 1) 2010-2025 Oznaczenie koncesji Koncesja nr 1 Koncesja nr 2 Koncesja nr 3 1) 10 lat 1) 30 lat 2) Termin podjęcia działalności 2) w okresie miesiąca od otrzymania koncesji 2) nie później niż w III kw. 2012 r. 2) Przystąpienie do prac przygotowawczo eksploatacyjnych w I półroczu 2013 r. i rozpoczęcie eksploatacji w II półroczu 2013 r. Decyzja 1) Czas obowiązywania koncesji 1) do dnia 31 grudnia 2025 r. 1) do 2022 r. 1) do 2042 r. 2) Termin podjęcia działalności 2) Nie później niż do 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się koncesji, 2) Nie później niż do 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się koncesji, 2) Nie później niż do 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się koncesji, 3) Data wydania decyzji 3) 30 marca 2012 r. 3) 11 czerwca 2012 r. 3) 29 stycznia 2013 r. Mając na uwadze powyższe zestawienie należy stwierdzić co następuje: Zgodnie z przepisem art. 22 pkt 3 ustawy p.g.g. z 1994 r. oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy p.g.g. z organ winien w koncesji określić termin rozpoczęcia działalności wydobywczej (w ramach okresu ważności koncesji). Z informacji zawartych w powyższej tabeli wynika, iż organ w każdej z udzielonych koncesji określił ww. element poprzez wskazanie maksymalnego terminu, w którym powinno nastąpić rozpoczęcie działalności w niej wskazanej. Poza ww. elementem organ koncesyjny winien określić w koncesji jej okres ważności tj. wskazać ramy czasowe jej obowiązywania. W wyniku kontroli stwierdzono, iż w żadnej z udzielonych koncesji nie określono od kiedy ona obowiązuje. Ponadto należy wskazać, iż tylko koncesja nr 1 określa w sposób precyzyjny krańcową datę swojej ważności. W pozostałych koncesjach organ wskazał jedynie ostatni rok ich obowiązywania jednakże bez określania dokładnej daty dziennej. Przepisy działu I rozdziału 10 k.p.a. określają jedynie zasady obliczania terminów określonych w dniach, tygodniach oraz miesiącach, nie określają natomiast zasad obliczania terminów wyrażonych w latach. Przepis art. 110 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) stanowi, iż jeżeli ustawa, orzeczenie sądu lub decyzja innego organu państwowego albo czynność prawna oznacza termin nie określając sposobu jego obliczania stosuje się przepisy księgi pierwszej tytułu V niniejszej ustawy. Następnie w art. 112 ww. aktu normatywnego wskazano, iż termin oznaczony w tygodniach miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w danym miesiącu nie było w ostatnim dniu tego miesiąca. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ jest związany treścią wydanej przez siebie decyzji od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Akt taki jest co do zasady wykonalny dopiero po uostatecznieniu się (art. 130 1 k.p.a.) z zastrzeżeniem sytuacji wskazanych w przepisie art. 130 3 i 4 k.p.a. (rygor natychmiastowej wykonalności oraz zgodność decyzji z wnioskiem strony). Podsumowując należy wskazać, iż organ winien w decyzjach w przedmiocie udzielenia koncesji w sposób precyzyjny (z uwzględnieniem zasad wskazanych w art. 112 Kodeksu Cywilnego, art. 110 i 130 k.p.a. oraz w art. 21 ust. 4 ustawy p.g.g. z ) określać początkową oraz końcową datę jej obowiązywania. Zgodnie z przepisem art. 107 1 k.p.a. do obligatoryjnych elementów decyzji należy między innymi uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Rozwinięcie powyższej kwestii zostało zawarte przez ustawodawcę w przepisie 3 i 4 niniejszego artykułu. Pierwszy z nich określa co należy rozumieć przez uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji, drugi natomiast wskazuje kiedy organ może odstąpić od uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji. W uzasadnieniach wszystkich decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji organ zawarł 8
uzasadnienie faktyczne, w którym określił podmiot występujący o koncesję, jej przedmiot oraz datę wpływu wniosku do Urzędu, miejsce prowadzenia zamierzonej działalności, stwierdzenie iż wniosek spełnił wszystkie wymagane przepisami ustawy p.g.g. z 1994 r. lub z oraz to, że organ przed jego wydaniem uzyskał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Niemniej jednak w wyniku kontroli stwierdzono, iż w powyższych decyzjach brak jest uzasadnienia prawnego tj. wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 3 in fine k.p.a.). Należy przez to rozumieć powołanie konkretnej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego (wskazanej w podstawie prawnej decyzji) wraz z przytoczeniem jej treści oraz wyjaśnienie dlaczego organ przyjął za podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia dany przepis (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddział zamiejscowy w Krakowie z dnia 10 lipca 1985 r., sygn. SA/Kr 579/85, teza nr 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddział zamiejscowy w Poznaniu z dnia 23 lutego 1988 r., sygn. SA/Po 1317/87, teza nr 5). W związku z powyższym należy wskazać, iż uzasadnienia zawarte we wszystkich decyzjach zezwalających nie spełniają wymagań określonych w przepisie art. 107 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego. Przepis art. 67a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy p.g.g. z 1994 r. stanowił, iż w przypadku koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża udzielnych przez starostę nie jest wymagane zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego przez właściwy organ nadzoru górniczego jednakże organ koncesyjny jest obowiązany określić ww. warunki w decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji. W wyniku kontroli ustalono, iż zarówno koncesja nr 1 jak i koncesja nr 2 określają zasady prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Z kolei przepis art. 81 ust. 1 w zw. z ust. 2 ww. aktu normatywnego stanowi, iż do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące jego ruchu. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż organ koncesyjny był obowiązany wskazać w treści koncesji zasady likwidacji przez przedsiębiorcę zakładu górniczego uwzględniające zasady wskazane w art. 80 ustawy p.g.g. z 1994 r. koncesje nr 1 i nr 2 ww. elementu (tj. zasad dotyczących likwidacji zakładu górniczego) nie zawierały. Przepis art. 32 ust. 5 ustawy p.g.g. z z kolei stanowi, iż w udzielanej przez siebie koncesji starosta jest obowiązany wskazać sposób prowadzenia ruchu oraz likwidacji zakładu górniczego zgodny z przepisami art. 108 ust. 2 i art. 129 ust. 1 ww. ustawy. W wyniku kontroli stwierdzono, iż wprawdzie w pkt. 8 koncesji nr 3 organ koncesyjny określił zasady prowadzenia ruchu zakładu górniczego to jednak nie wskazał zasad przeprowadzenia jego likwidacji. W koncesji nr 2 organ w pouczeniu nieprawidłowo wskazał organ odwoławczy tj. Wojewodę Dolnośląskiego zamiast Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. Wprawdzie wydawanie przez starostę decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (art. 103a ust. 3 ustawy p.g.g. z 1994 r. oraz art. 156 ust. 3 ustawy p.g.g. z ) jednakże przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organami wyższego stopnia nad jednostkami samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba ze ustawa stanowi inaczej (art. 103c ustawy p.g.g. z 1994 r. oraz art. 157 ustawy p.g.g. z stanowią, iż jedynie w stosunku do marszałka województwa organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw środowiska). Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu wskazującym, iż w zakresie zadań z zakresu administracji rządowej organem wyższego stopnia na jednostkami samorządu terytorialnego są wojewodowie obowiązywał do 31 grudnia 1998 r. Przyczyną powyższych nieprawidłowości jest niedostateczna znajomość przepisów k.p.a. oraz ustawy p.g.g. z 1994 r i z przez pracownika prowadzącego przedmiotowe sprawy. Odnośnie terminowości postępowań w zakresie udzielenia koncesji zestawienie dat wszczęcia oraz zakończenia poszczególnych postępowań przedstawi się w sposób zaprezentowany w poniższej tabeli. W wyniku kontroli ustalono co następuje: 9
Oznaczenie daty: Oznaczenie koncesji 1 2 3 1. Wpływu wniosku 5 lipca 25 stycznia 28 listopada 2013 r. 2. Wydania decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji. 30 marca 2012 r. 11 czerwca 2012 r. 29 stycznia 2013 r. Mając na uwadze powyższe zestawienie dat wszczęcia i zakończenia poszczególnych postępowań należy wskazać co następuje: Postępowania, w wyniku których udzielono koncesji nr 1 i nr 2, nie zostały zakończone w terminie, o którym mowa w przepisie art. 35 3 k.p.a. jak również organ nie poinformował przedsiębiorców o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia ww. spraw zgodnie z przepisem art. 36 k.p.a. Należy przy tym wskazać, iż wprawdzie do terminu załatwienia niniejszych spraw nie należy wliczać okresów w jakich organ koncesyjny występował do innych organów w celu uzyskania ich stanowisk wymaganych przed wydaniem decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji to jednak pomimo tego termin ten został uchybiony. W szczególności należy wskazać na fakt, co podkreślano powyżej, iż postanowienia organu koncesyjnego z dnia 10 lutego, 29 lipca oraz z dnia 12 marca 2012 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 97 1 pkt 4 k.p.a. albowiem przedmiot, którego one dotyczyły nie stanowił kwestii wstępnej lecz brak formalny wniosków. Ponadto, co również podkreślano powyżej, po otrzymaniu pisma Wójta Gminy Męcinka z dnia 3 lutego organ koncesyjny winien wydać decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji. Na marginesie należy wskazać, iż organ w piśmie z dnia 1 lutego, którym wezwał na podstawie art. 64 2 k.p.a. do przedłożenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędnie wskazał iż cyt.: Niniejsze pismo, zgodnie z art. 35 5 ww. ustawy przerywa ustawowy termin przewidziany dla załatwienia sprawy.. Należy wskazać, iż okresu czasu od dnia skierowania ww. wezwania do dnia wpływu odpowiedzi nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy (tzn. że do terminu jej załatwienia dolicza się ww. okres czasu) natomiast wezwanie nie powoduje przerwania biegu terminu. Postępowanie, w wyniku którego udzielono koncesji nr 3, zostało zakończone w terminie wskazanym w przepisie art. 35 3 k.p.a. Wprawdzie z zestawienia ww. dat wynika, iż postępowanie trwało dłużej niż miesiąc jednakże, zgodnie z przepisem art. 35 5 k.p.a. do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych na dokonanie poszczególnych czynności. Do czynności tych należy zaliczyć oczekiwanie na uzupełnienie braków formalnych wniosku (od 4 do 14 grudnia ) oraz oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inne organy, które miały miejsce w trakcie niniejszego postepowania (od 11 grudnia do 24 stycznia 2012 r.). Przyczyną wystąpienia powyższych nieprawidłowości jest niedostateczna znajomość przepisów k.p.a. przez pracownika prowadzącego przedmiotowe sprawy. [dowód: akta kontroli str. 27-32, 57 63, 74 75, 79 80, 84 85, 94-98] 2. Decyzje w przedmiocie określenia opłaty eksploatacyjnej. W okresie objętym kontrolą Starosta Jaworski wydał 2 decyzje w przedmiocie określenia opłaty eksploatacyjnej przedsiębiorcy posiadającego koncesję wydobywczą: - decyzja Starosty Jaworskiego z dnia 21 czerwca (sygn. OŚ.751-15/09) w przedmiocie naliczenia opłaty eksploatacyjnej (zwana dalej decyzją nr 1); - decyzja Starosty Jaworskiego z dnia 14 listopada 2013 r. (sygn. OŚ.6521.3.2013) w przedmiocie naliczenia opłaty eksploatacyjnej (zwana dalej decyzją nr 2). W wyniku kontroli ustalono, iż decyzja nr 1 dotyczy opłat eksploatacyjnych należnych za III i IV kwartał 2010 r. oraz za I kwartał, natomiast decyzja nr 2 dotyczy opłat eksploatacyjnych należnych za I oraz II kwartał 2012 r. Obydwie ww. decyzje zostały wydane w stosunku do tego samego koncesjonariusza. Decyzja nr 1 została wydana na podstawie 10
przepisów działu IV ustawy p.g.g. z 1994 r. natomiast decyzja nr 2 na podstawie przepisów działu VII ustawy p.g.g. z Przywołane powyżej przepisy nakładają na koncesjonariusza obowiązek samodzielnego obliczenia należnej opłaty eksploatacyjnej (art. 84 ust. 1 i ust. 8 ustawy p.g.g. z 1994 r. oraz art. 134 ust. 1 i art. 137 ust. 2 ustawy p.g.g. z ) oraz jej wpłacenia na rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz gminy, na terenie której jest prowadzona działalność wydobywcza, w przewidzianym do tego terminie. Przepis art. 84 ust. 9 ustawy p.g.g. z 1994 r. ustanawiał kwartalne, natomiast przepis art. 137 ust. 1 ustawy p.g.g. z półroczne okresy rozliczeniowe. Ponadto przedsiębiorcy prowadzący działalność wydobywczą zostali zobligowani do przedkładania organowi koncesyjnemu oraz beneficjentom ww. opłaty informacji dotyczącej oznaczenia przedsiębiorcy, udzielonej mu koncesji, ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym oraz wysokości obliczonej na tej podstawie opłaty eksploatacyjnej. Należy wskazać, iż zarówno przepis art. 84 ust. 10 ustawy p.g.g. z 1994 r. jak i przepis art. 138 ustawy p.g.g. z jako jedną z przesłanek wydania przez organ koncesyjny decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej wskazały niewniesienie jej w terminie tj. w terminie miesiąca przypadającego po danym okresie rozliczeniowym. Zestawienie informacji dotyczących wymaganych oraz faktycznych terminów przedkładania organowi koncesyjnemu ww. informacji oraz dokumentów zawierają poniższe tabele. Dot. decyzji nr 1 Data złożenia informacji wraz z dowodem wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej Wymagana (art. 84 ust. 9 ustawy p.g.g. z 1994 r.) Faktyczna Złożenie informacji Opłata ekspl. Okres rozliczeniowy 2010 r. I kw. II kw. III kw. IV kw. I kw. II kw. III kw. IV kw. 30 kwietnia 2010 r. 16 kwietnia 2010 r. 31 lipca 2010 r 30 lipca 2010 r. 31 października 2010 r. 18 listopada 2010 r. 31 stycznia 2 luty G* W aktach sprawy brak było jakichkolwiek dowodów wpłat należnych za 2010 r. opłat eksploatacyjnych. Ich nieuiszczenie przedsiębiorca uzasadniał nadpłatą jakiej 30 kwietnia 4 kwietnia 31 lipca 2 sierpnia 18 września N** dokonał w 2010 r. zarówno na rzecz gminy jak Brak 18 i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska września i Gospodarki Wodnej. *gmina, na terenie której jest prowadzona działalność wydobywcza ** Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej 31 października 27 października 25 października 25 października W związku z danymi wskazanymi w tabeli dotyczącej decyzji nr 1 należy wskazać co następuje: Przedsiębiorca nie przedłożył, wraz z informacją o której mowa w przepisie art. 84 ust. 9 ustawy p.g.g. z 1994 r., za jakikolwiek kwartał 2010 r. dowodu uiszczenia opłaty eksploatacyjnej na rzecz uprawnionych podmiotów natomiast decyzja nr 1 dotyczy w zakresie 2010 r. tylko III i IV kwartału. Ponadto w uwagach do informacji o ilości oraz rodzaju wydobytej kopaliny przedłożonej przez przedsiębiorcę za IV kwartał 2010 r. wskazał on, cyt.: Zgodnie z decyzją Koncesjonodawcy na dzień 24.05.2010r powstała nadpłata dla Gminy 9597,08 zł, dla FOŚi GW 6398,04 zł. W związku a powyższym należność dla Gminy za II,III i IV kw wynosi 27924tx0,48x0,6=8042,12, dla FOŚiGW 5361co zostaje pokryte z nadpłaty., natomiast w informacji złożonej za III kwartał 2010 r. przedsiębiorca wskazał, cyt.: W związku z zaistniałą nadpłatą do zapłaty pozostaje: Dla Gminy 194.94 zł, Dla NFOŚiGW 149.01 zł.. W związku z powyższym kontrolujący pismem z dnia 14 lutego 2014 r. zwrócili się do pracownika Urzędu o wyjaśnienie powyższych kwestii. W piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. GNiS.6522.4.1.2014) ww. osoba wskazała co następuje, cyt.: Koncesjonariusz, w uwagach do informacji za IV kw. 2010 r. wskazał pismo Gminy Wądroże Wielkie o powstałej nadpłacie za lata 2008 2010 w kwocie 9.597,06 zł, którą to nadpłatę Wójt gminy zaproponował zaliczyć na poczet opłat należnych za lata przyszłe. Starosta Jaworski na tę 11 31 stycznia 2012 r. 3 lutego 2012 r. 1 lutego 2012 r. 1 lutego 2012 r.
okoliczność nie wydawał żadnej decyzji o zaistniałych nadpłatach a także nie był w posiadaniu ww. pisma Wójta Gminy Wądroże Wielkie. Przesłaną kopię pisma z dnia 24.05.2010 r. otrzymano dnia 17.02.2014 r. drogą mailową od Przedsiębiorstwa ( ). oraz cyt.: ( ) Koncesjonariusz na dzień 24.05.2010 r. miał nadpłatę w wysokości 9.597,06 zł potwierdzoną przez Gminę Wądroże Wielkie, wobec powyższego do informacji dotyczącej opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża za I i II kwartał 2010 r. Koncesjonariusz w uwagach wskazał pokrycie opłat za powyższe kwartały z zaistniałej nadpłaty. Na te okoliczność przeprowadzono uzgodnienia telefoniczne z Gminą Wądroże Wielkie i NFOŚiGW w Warszawie.. Wraz z niniejszymi wyjaśnieniami przesłano potwierdzone za zgodność z oryginałem kopię ww. pisma z dnia 24 maja 2010 r. oraz kopie dowodów uiszczenia opłat eksploatacyjnych na rzecz uprawnionych podmiotów należnych za III oraz częściowo za IV kwartał Następnie (po analizie ww. informacji) pismem z dnia 20 lutego 2014 r. kontrolujący ponownie zwrócili się do pracownika Urzędu o udzielenie wyjaśnień dotyczących: okresów rozliczeniowych, które obejmuje ww. nadpłata, sposobu uregulowania przez przedsiębiorcę opłaty eksploatacyjnej należnej za I kwartał 2010 r. oraz sposobu rozdysponowania ww. nadpłaty na poszczególne okresy rozliczeniowe 2010 r. (tzn. czy rozdysponowano ją zgodnie ze wskazaniem przedsiębiorcy czy w sposób wskazany w pkt. 2 wyjaśnień pracownika Urzędu z dnia 18 lutego 2014 r.). W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. (sygn. GNiS.6522.4.2.2014) pracownik Urzędu wskazał co następuje, cyt.: ( ) Wójt Gminy Wądroże Wielkie stwierdzając powstałą nadpłatę za lata 2008 2010 w kwocie 9.597,06 zł objął również I kwartał 2010 r. Nadpłata w ww. kwocie była przeznaczona na pokrycie opłat eksploatacyjnych na II kwartał 2010 r. 2.901,60 zł, III kwartał 2010 r. 2.263,68 zł, IV kwartał 2010 r. 2.876,83 zł. W III kw. 2010 r. koncesjonariusz dopłacił 194,94 zł co powiększyło kwotę nadpłaty. Na dzień 28 lutego na koncie Gminy Wądroże Wielkie pozostała nadpłata w wysokości 1,749,89 zł, którą zaksięgowano na poczet opłaty za I kw.. Ponadto pismem z dnia 19 lutego 2014 r. kontrolujący zwrócili się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o udzielenie wyjaśnień w przedmiocie potwierdzenia wskazanej przez przedsiębiorcę w informacji za IV kwartał 2010 r. nadpłaty na rzecz niniejszego podmiotu oraz o sposób jej rozdysponowania na poszczególne kwartały 2010 r. (tzn. czy rozdysponowano ją zgodnie ze wskazaniem przedsiębiorcy czy w sposób wskazany w pkt. 2 wyjaśnień pracownika Urzędu z dnia 18 lutego 2014 r.). Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. NF.DKE.4110.10.3944.5760.2014) Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazał, iż cyt.: ( ) na dzień 24 maja 2010 r. Przedsiębiorstwo ( ) posiadało nadpłatę w wysokości 9.085,10 zł, która została zaliczona na poczet: IV kwartału 2008 r. (w części), I, II, III, IV kwartału 2010 r., I kwartału oraz II kwartału (w części).. Podsumowując powyższe ustalenia należy wskazać, iż istotnie po stronie przedsiębiorcy wystąpiła nadpłata opłaty eksploatacyjnej po stronie gminy w wysokości 9.792,00 zł (9.587,06 zł + 194,94 zł) jak i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 9.234,11 zł (9.085,11 zł + 149,01 zł), co zostało potwierdzone przez obydwu beneficjentów niniejszej opłaty. Wysokość ww. nadpłat, która obejmowała również opłatę należną za I kwartał 2010 r. w przypadku Gminy Wądroże Wielkie, pozwalała na całkowite pokrycie opłat należnych za 2010 r. obydwu uprawnionym podmiotom. Zgodnie z informacją o ilości wydobytej kopaliny złożonej przez przedsiębiorcę za I kwartał (7575 t) należna z tego tytułu opłata eksploatacyjna przypadająca na rzecz gminy Wądroże Wielkie wynosiła 2.317,95 zł (7575 t x 0,51 zł x 0,6), natomiast na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej 1.545,30 zł (7575 t x 0,51 zł x 0,4) Po odliczeniu z wskazanych powyżej kwot nadpłaty opłat należnych za ww. kwartały 2010 r. po stronie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pozostała kwota, która pozwoliła na całkowite pokrycie opłaty należnej za I kwartał, natomiast po stronie Gminy Wądroże Wielkie pozostała kwota 1.749,89 zł (9.792,00 zł 8.042,11 zł) która pozwoliła na pokrycie znacznej części wskazanej powyżej opłaty eksploatacyjnej należnej za niniejszy okres rozliczeniowy. 12
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż orzekanie w przedmiocie ustalenia należnej opłaty eksploatacyjnej jest indywidualną sprawą, w której właściwy organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną w przedmiocie obowiązków przedsiębiorcy tj. wskazania mu wysokości należnej od niego opłaty eksploatacyjnej. Procedura poprzedzająca wydanie niniejszego aktu administracyjnego, w tym postępowanie wyjaśniające, są uregulowane w przepisach k.p.a. Jedną z zasad ogólnych wskazanych w przepisie art. 14 1 niniejszej ustawy jest zasada pisemności, która stanowi iż czynność kończąca postępowanie (tj. wydanie decyzji administracyjnej) jak również samo postępowanie winno być udokumentowane w formie pisemnej. Kolejnymi z fundamentalnych zasad postepowania administracyjnego mającymi istotne znaczenie w niniejszych sprawach są wyrażone w przepisie art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postepowania oraz zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej jest postępowaniem wszczynanym z urzędu przez organ, który udzielił przedsiębiorcy koncesji, natomiast sama decyzja ma charakter deklaratoryjny - o czym świadczy brzmienie przepisu art. 84 ust. 10 ustawy p.g.g. z 1994 r. oraz art. 138 ustawy p.g.g. z (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września, sygn. VI SA/Wa 1278/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. II GSK 1493/11). W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości w sposobie prowadzenia przez Starostę Jaworskiego postępowań w przedmiocie określenia wysokości należnej od przedsiębiorcy opłaty eksploatacyjnej: Pomimo wyraźnej dyspozycji przepisu art. 61 4 k.p.a. w niniejszym postępowaniu brak jest zawiadomienia organu o jego wszczęciu skierowanego do przedsiębiorcy. Przepis art. 84 ust. 10a ustawy p.g.g. z 1994 r. przewidywał ponadto, iż w postepowaniu tym na prawach strony mogła uczestniczyć gmina uprawniona do otrzymania opłaty eksploatacyjnej organ również nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania a jedynie przekazał jej do wiadomości niniejsze rozstrzygnięcie. Ponadto organ koncesyjny, zgodnie z przywołaną powyżej treścią wyjaśnień pracownika Urzędu, w toku postępowania nie ustalił stanu faktycznego sprawy (tj. faktu uiszczenia bądź nieuiszczenia przez przedsiębiorcę należnej od niego na rzecz uprawnionych podmiotów opłaty eksploatacyjnej oraz nie zweryfikował faktu podnoszonej przez przedsiębiorcę nadpłaty) na podstawie przeprowadzonych dowodów wskazanych w przepisie art. 75 1 k.p.a. a jedynie na podstawie rozmów telefonicznych przeprowadzonych z pracownikami podmiotów na rzecz których należało wnieść opłatę eksploatacyjną czym naruszył przepis art. 7 i 77 k.p.a. Należy również wskazać na fakt, iż nieprzeprowadzenie przez organ postepowania dowodowego pozbawiło przedsiębiorcę uprawnień przewidzianych przepisem art. 10 1 i art. 81 k.p.a., tj. prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Przyczyną powyższych nieprawidłowości jest brak dostatecznej znajomości przepisów k.p.a. przez pracownika prowadzącego niniejszą sprawę. W toku kontroli ustalono, iż decyzja nr 1 zawierała większość elementów, o których mowa w przepisie art. 107 1 k.p.a. Została ona podpisana przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Urzędu zgodnie z udzielonym upoważnieniem. W decyzji tej organ prawidłowo pouczył koncesjonariusza o prawie, terminie oraz trybie złożenia odwołania oraz wskazał właściwy organ odwoławczy (tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy). Niemniej jednak w niniejszym akcie administracyjnym stwierdzono następujące nieprawidłowości: Zgodnie z przepisem art. 107 1 k.p.a. do obligatoryjnych elementów decyzji należy między innymi wskazanie podstawy prawnej. W podstawach prawnych decyzji nr 1 organ wskazał na treść przepisu art. 84. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż organ nieprawidłowo określił podstawę prawną ww. aktów administracyjnych w niniejszym przypadku została ona wskazana w sposób nieprecyzyjny. Przepis art. 84 ustawy p.g.g. z 1994 r. zawiera regulacje dotyczące nie tylko przesłanek uzasadniających wydanie decyzji w przedmiocie określenia opłaty eksploatacyjnej. W artykule 13