Parlament Europejski 2014-2019 Komisja Petycji 29.4.2016 KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Przedmiot: Petycja nr 1517/2012, którą złożył(a) G.S. (Włochy), w sprawie wyłączenia włoskich państwowych koncesji morskich z zakresu dyrektywy 2006/123/WE Petycja nr 0365/2014, którą złożył Renato Papagni (Włochy), w imieniu stowarzyszenia FederBalneari, w sprawie państwowych koncesji na dzierżawę plaż i dyrektywy 2006/123/WE (dyrektywa Bolkesteina) Petycja nr 0044/2015, którą złożył(-a) S. M. (Włochy), w sprawie liberalizacji zasad działania obiektów kąpielowych we Włoszech zgodnie z dyrektywą usługową 1. Streszczenie petycji Petycja nr 1517/2012: Petycja wzywa do niestosowania dyrektywy 2006/123/WE (Bolkestein) w przypadku państwowych koncesji morskich, udzielanych na prowadzenie prywatnych plaż z udogodnieniami. Według składającego(ej) petycję dyrektywa ta ma na celu liberalizację usług, natomiast państwowe koncesje morskie dotyczą zasobów lub nieruchomości użytku publicznego, podobnie jak koncesje publiczne na wykorzystywanie źródeł wód mineralnych. Zastosowanie tej dyrektywy w przypadku prywatnych plaż z udogodnieniami, zdaniem składającego(ej) petycję, będzie stanowić zagrożenie dla tysięcy małych i średnich przedsiębiorstw oraz miejsc pracy. Petycja nr 0365/2014: Petycja dotyczy zgodności włoskich przepisów w sprawie państwowych koncesji na prowadzenie kąpielisk z dyrektywą Bolkesteina, w której zliberalizowano rynek usług. CM\1094931.doc PE519.658v02-00 Zjednoczona w różnorodności
W związku z tym składający petycję oczekuje wprowadzenia procedur udzielania państwowych koncesji na prowadzenie kąpielisk nadmorskich z uwzględnieniem elementów konkurencyjności i czasu niezbędnego do odzyskania kosztów inwestycji (przynajmniej 20 lat). Petycja nr 0044/2015 Składający(-a) petycję podnosi, że w ciągu ośmiu lat od przyjęcia dyrektywy usługowej rząd włoski nie wprowadził żadnych konkretnych środków mających na celu ochronę 30 000 obiektów kąpielowych aktualnie działających we Włoszech, twierdząc że włoska branża turystyczna oparta na małych i średnich przedsiębiorstwach rodzinnych znalazłaby się w poważnym niebezpieczeństwie, gdyby sprzedaż koncesji państwowych była prowadzona w formie aukcji. W opinii składającego(-ej) petycję działanie takie przyniosłoby korzyść wyłącznie przedsiębiorstwom międzynarodowym i ułatwiłoby infiltrację ze strony przestępców. 2. Dopuszczalność Petycja nr 1517/2012 została uznana za dopuszczalną dnia 6 maja 2013 r. Petycja nr 0365/2014 została uznana za dopuszczalną dnia 4 lutego 2014 r. Petycja nr 0044/2015 została uznana za dopuszczalną dnia 20 października 2015 r. Zwrócono się do Komisji o przekazanie informacji (art. 216 ust. 6 Regulaminu). 3. Odpowiedź Komisji na petycję nr 1517/2012 otrzymana dnia 28 sierpnia 2013 r. Wyłączenie koncesji dla kąpielisk morskich z zakresu stosowania dyrektywy usługowej stanowi główny przedmiot złożonej petycji 1. W celu uzasadnienia tego postulatu składający(a) petycję stwierdza, że wyżej wymienione koncesje obejmują nieruchomości, a nie usługi, oraz że koncesjonariusze działają nie tylko w interesie gospodarczym, lecz również publicznym. Przytacza ponadto stanowisko Komisji, która wyłącza wykorzystywanie źródeł wód mineralnych z zakresu dyrektywy usługowej i, powołując się na nie, stwierdza, że koncesje dla kąpielisk morskich powinny również zostać wyłączone. Ponieważ sytuacja przedstawia się inaczej, wnioskuje o prawidłowe stosowanie dyrektywy usługowej gdyż, jego zdaniem, plaże nie stanowią zasobów ograniczonych (w rozumieniu art. 12 dyrektywy usługowej) i dlatego że również koncesjonariusze sprawują władzę publiczną i świadczą usługi zdrowotne. Komisja jest zdania, że koncesje dla kąpielisk morskich wchodzą w zakres stosowania dyrektywy usługowej. W szczególności art. 12 ust. 1 stanowi: W przypadkach, w których liczba dostępnych zezwoleń na prowadzenie danej działalności jest ograniczona z uwagi na ograniczone zasoby naturalne lub możliwości techniczne, państwa członkowskie stosują procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość, w tym w szczególności odpowiednie podanie do wiadomości informacji na temat rozpoczęcia procedury, jej przeprowadzania i zakończenia. 1 Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. L 376 z 27.12.2006, s. 36). PE519.658v02-00 2/2 CM\1094931.doc
Koncesje dla kąpielisk morskich zaliczają się jak najbardziej do tego rodzaju przypadków, ponieważ są to wydawane przez władze publiczne zezwolenia, które odnoszą się do ograniczonych zasobów naturalnych i przyznają prawo do świadczenia usług. Należy również przypomnieć, że w 2009 r. Komisja wszczęła przeciwko Republice Włoskiej postępowanie w sprawie naruszenia, które dotyczyło koncesji dla kąpielisk morskich i zakończyło się w 2012 r. Na żadnym etapie stosowanie dyrektywy usługowej, w szczególności art. 12, nie zostało podane w wątpliwość. Natomiast jeśli chodzi o stanowisko, według którego wyżej wymienione koncesje dla kąpielisk morskich stosowałyby się do nieruchomości, w art. 12 niewątpliwie wzięto pod uwagę nieruchomości, gdy wymieniono zasoby naturalne. Nieruchomość jednak nie jest produktem końcowym koncesji. Jest to narzędzie służące do świadczenia usług, a przedmiotem zezwolenia jest usługa. Art. 12 nie wyklucza również, że wykorzystywanie zasobów naturalnych, w rozumieniu tego artykułu, może odbywać się w interesie publicznym. Wręcz przeciwnie, art. 12 ust. 3 stanowi, że państwa członkowskie określając zasady procedury wyboru mogą brać pod uwagę względy dotyczące zdrowia publicznego, cele związane z polityką społeczną, względy zdrowia i bezpieczeństwa pracowników lub osób prowadzących działalność na własny rachunek, ochrony środowiska naturalnego, zachowania dziedzictwa kulturowego oraz inne względy nadrzędnego interesu publicznego [ ]. Interes publiczny może więc zostać wzięty pod uwagę w procesie przyznawania koncesji, jednak nie decyduje o wyłączeniu ich z zakresu stosowania dyrektywy usługowej. Co się tyczy analogii do koncesji dotyczących wód mineralnych, Komisja może tylko ponownie podkreślić, że uważa wykorzystywanie źródeł mineralnych za wyłączone z zakresu dyrektywy usługowej. O ile prawdą jest, że zarówno w przypadku wód mineralnych, jak i plaż podstawą koncesji jest nieruchomość, równie prawdziwe pozostaje twierdzenie, że przedmiot koncesji, produkt końcowy działalności gospodarczej dwóch typów koncesjonariuszy, jest różny. Produktem końcowym koncesjonariusza źródła wody mineralnej jest towar, zaś produktem końcowym działalności gospodarczej koncesjonariusza plaży jest usługa. Komisja rozumie problem przedsiębiorstw, często rodzinnych, posiadających koncesje na użytkowanie plaży, które zaciągnęły pożyczki bankowe i dokonały inwestycji w oparciu o koncesję, która przed kilkoma laty była odnawiana w sposób automatyczny. Jednak to do państwa członkowskiego należy znalezienie rozwiązania uwzględniającego przedstawione interesy i pozostającego w zgodzie z dyrektywą usługową. Komisja wyraża gotowość do rozpoczęcia rozmów z władzami włoskimi w celu znalezienia rozwiązania tego problemu. Składający(a) petycję twierdzi również, że plaże nie stanowią ograniczonych zasobów, ponieważ istnieją całe kilometry jeszcze niezagospodarowanych wybrzeży. W tym przypadku należy odpowiedzieć, że plaże są zasobami ograniczonymi z natury. Co więcej ich wartość zależy od położenia i liczby udzielonych zezwoleń. Zarządzanie wybrzeżami pozostaje obowiązkiem państw członkowskich. Komisja stwierdza, że dyrektywa usługowa w pełni stosuje się do koncesji dla kąpielisk morskich. Komisja rozumie trudną sytuację, w której znaleźli się koncesjonariusze. Komisja CM\1094931.doc 3/3 PE519.658v02-00
musi jednak dbać o właściwe stosowanie prawa UE. Komisja wyraża gotowość do rozpoczęcia rozmów z Republiką Włoską w celu znalezienia rozwiązania zapewniającego równowagę między wymaganiami koncesjonariuszy a koniecznością prawidłowego stosowania prawa UE. 4. Odpowiedź Komisji na petycję nr 0365/2014 otrzymana dnia 29 sierpnia 2014 r. Składający petycję wnosi, by władze włoskie wdrożyły przepisy włoskiej ustawy nr 494/1993 zmienionej art. 1 ust. 235 ustawy 296/2006, w których przewidziano możliwość przyznawania koncesji na prowadzenie kąpielisk nadmorskich na okres do lat 20. Zdaniem składającego petycję stosowanie tego artykułu w praktyce na trafia na przeszkody. Rząd powinien zatem przyjąć przepisy wykonawcze. W obecnej sytuacji przeciętny okres ważności koncesji na prowadzenie kąpielisk nadmorskich na wszystkich włoskich plażach ogranicza się w praktyce do sześciu lat. Składający petycję przypomniał, że do 2011 r. włoska ustawa dotycząca koncesji na prowadzenie kąpielisk nadmorskich umożliwiała przyznawanie koncesji na sześć lat, czemu jednak towarzyszyło automatyczne odnowienie koncesji po upływie okresu jej ważności. W wyniku postępowania w sprawie uchybienia wszczętego przez Komisję w 2008 r. (wezwanie do usunięcia uchybienia przesłane dnia 7 maja 2010 r.) władze włoskie poinformowały w 2011 r., że zamierzają uchylić tę część ustawy, w której przewidziano automatyczne odnawianie koncesji. Skutkiem tego uchylenia było wygaśnięcie dotychczasowych koncesji, jednocześnie wyznaczono jednak okres przejściowy do 2015 r. Niemniej jednak w 2012 r. włoski parlament raz jeszcze przedłużył dotychczasowe koncesje na prowadzenie kąpielisk nadmorskich do dnia 31 grudnia 2020 r. Automatyczne odnawianie koncesji na prowadzenie kąpielisk nadmorskich na rzecz posiadaczy tych koncesji jest problematyczne w świetle art. 12 dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (dyrektywy usługowej). Przepis ten stanowi, że udzielane zezwolenie ma odpowiedni ograniczony okres ważności. W motywie 62 tej samej dyrektywy przewidziano, że okres ważności udzielonego zezwolenia powinien być określony w taki sposób, aby nie ograniczał swobodnej konkurencji bardziej, niż jest to niezbędne w celu umożliwienia usługodawcy odzyskania kosztów inwestycji oraz uzyskania godziwego zwrotu z zainwestowanego kapitału. Okres ważności powinien zatem zostać ustalony przez państwo członkowskie według kryteriów wyszczególnionych w dyrektywie usługowej, co oznacza określenie okresu ważności dla każdego przypadku z osobna przy uwzględnieniu inwestycji podejmowanych przez osoby otrzymujące koncesję. Zważywszy, że państwo członkowskie korzysta z takiej swobody decyzyjnej w zakresie określania okresu ważności koncesji, Komisja nie uważa, by czas trwania koncesji był sam w sobie problemem. Natomiast niedopuszczalne jest przedłużanie koncesji z korzyścią dla ich dotychczasowych posiadaczy. Art. 12 nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyznawania koncesji w drodze procedury wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość, w tym w szczególności odpowiednie podanie do wiadomości informacji na temat rozpoczęcia procedury, jej przeprowadzania i zakończenia. We Włoszech nie wprowadzono jeszcze takiej procedury wyboru; w tej PE519.658v02-00 4/4 CM\1094931.doc
sprawie służby Komisji nawiązały kontakt z władzami włoskimi. Według informacji posiadanych przez Komisję władze włoskie wykazują wolę rozwiązania problemu w rozsądnym terminie. Ma to znaczenie nie tylko dla prawidłowego stosowania prawa UE, ale leży również w interesie koncesjonariuszy, których sytuacja jest obecnie niepewna. Utrudnia to wszelkie działania inwestycyjne. W kwestii koncesji na prowadzenie kąpielisk nadmorskich włoskie władze powinny wprowadzić procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość, w tym w szczególności odpowiednie podanie do wiadomości informacji na temat rozpoczęcia procedury, jej przeprowadzania i zakończenia. Właściwe organy włoskie powinny określać okres ważności nowych koncesji dla każdego przypadku z osobna przy uwzględnieniu konieczności umożliwienia odzyskania kosztów inwestycji oraz uzyskania godziwego zwrotu z kapitału przez osobę otrzymującą taką koncesję. 5. Odpowiedź Komisji na petycję nr 0044/2015 otrzymana dnia 27 stycznia 2016 r. Komisja pragnie przede wszystkim powołać się na jeszcze dwie inne petycje (1517/2012 i 365/2014) również dotyczące koncesji na użytkowanie obiektów kąpielowych we Włoszech i wpisujące się w ten sam kontekst odnawiania koncesji. Komisja przypomina także, że w rozumieniu art. 12 dyrektywy 2006/123 w sprawie usług na rynku wewnętrznym [w] przypadkach, w których liczba dostępnych licencji na dany rodzaj działalności jest ograniczona z powodu niedostatecznych zasobów naturalnych [jak ma to miejsce w przypadku koncesji na obiekty kąpielowe] [...] państwa członkowskie stosują procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość. Ponadto w art. 12 zapisano też, że udzielane zezwolenie ma odpowiedni ograniczony okres ważności i nie może podlegać automatycznemu odnowieniu, ani przyznawać jakichkolwiek innych korzyści usługodawcy, którego zezwolenie właśnie wygasło. Jeśli chodzi o czas obowiązywania, w motywie 62 potwierdza się, że zezwolenie [...] nie powinno mieć zbyt długiego okresu obowiązywania, a okres ważności udzielonego zezwolenia powinien być określony w taki sposób, aby nie ograniczał swobodnej konkurencji bardziej niż jest to niezbędne w celu umożliwienia usługodawcy odzyskania kosztów inwestycji oraz uzyskania godziwego zwrotu z zainwestowanego kapitału. Należy też wziąć pod uwagę ważny aspekt, a mianowicie aktualne rozpatrywanie kwestii przedłużania koncesji na użytkowanie obiektów kąpielowych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, do którego zwróciły się z pytaniem prejudycjalnym dwa sądy włoskie (połączone sprawy C-458/14 i C-67/15). Przesłuchanie w tej sprawie odbyło się w dniu 3 grudnia 2015 r., a opinia rzecznika generalnego jest spodziewana w dniu 25 lutego 2015 r. Komisja uważa zatem za zasadne poczekać na publikację wyroku Trybunału Sprawiedliwości przed zajęciem zdecydowanego stanowiska w tej sprawie. 6. Odpowiedź Komisji otrzymana dnia 29 kwietnia 2016 r. CM\1094931.doc 5/5 PE519.658v02-00
Petycje nr 1517/2012, 0365/2014 i 0044/2015 Wszystkie trzy petycje dotyczą tego samego kontekstu odnawiania koncesji na użytkowanie obiektów kąpielowych we Włoszech. Komisja przypomina, że w rozumieniu art. 12 dyrektywy 2006/123 w sprawie usług na rynku wewnętrznym [w] przypadkach, w których liczba dostępnych licencji na dany rodzaj działalności jest ograniczona z powodu niedostatecznych zasobów naturalnych [jak ma to miejsce w przypadku koncesji na obiekty kąpielowe] [...] państwa członkowskie stosują procedurę wyboru spośród potencjalnych kandydatów, która w pełni zapewnia bezstronność i przejrzystość. Ponadto w art. 12 zapisano też, że udzielane zezwolenie ma odpowiedni ograniczony okres ważności i nie może podlegać automatycznemu odnowieniu, ani przyznawać jakichkolwiek innych korzyści usługodawcy, którego zezwolenie właśnie wygasło. Jeśli chodzi o czas obowiązywania, w motywie 62 potwierdza się, że zezwolenie [...] nie powinno mieć zbyt długiego okresu obowiązywania, a okres ważności udzielonego zezwolenia powinien być określony w taki sposób, aby nie ograniczał swobodnej konkurencji bardziej niż jest to niezbędne w celu umożliwienia usługodawcy odzyskania kosztów inwestycji oraz uzyskania godziwego zwrotu z zainwestowanego kapitału. Należy też wziąć pod uwagę ważny aspekt, a mianowicie aktualne rozpatrywanie kwestii przedłużania koncesji na użytkowanie obiektów kąpielowych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, do którego zwróciły się z pytaniem prejudycjalnym dwa sądy włoskie (połączone sprawy C-458/14 i C-67/15). Przesłuchanie w tej sprawie miało miejsce w dniu 3 grudnia 2015 r. Rzecznik generalny w swoich konkluzjach opublikowanych w dniu 25 lutego 2016 r. uważa, że system przedłużania stosowany we Włoszech jest sprzeczny z art. 12 dyrektywy usługowej. Komisja uważa za zasadne poczekać na publikację wyroku Trybunału Sprawiedliwości w tej sprawie przed zajęciem zdecydowanego stanowiska w tej kwestii. PE519.658v02-00 6/6 CM\1094931.doc