KOMUNIKAT DLA POSŁÓW

Transkrypt

1 Parlament Europejski Komisja Petycji KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Przedmiot: Petycja nr 0662/2014, którą złożył Jerzy Jankowski (Polska), w sprawie dyskryminacji spółdzielczych form zarządzania w Polsce 1. Streszczenie petycji Składający petycję twierdzi, że Polska narusza prawo europejskie w zakresie swobody prowadzenia działalności poprzez celowe, prawne utrudnianie prowadzenia różnych rodzajów spółdzielni. 2. Dopuszczalność Petycja została uznana za dopuszczalną dnia 5 marca 2015 r. Zwrócono się do Komisji o przekazanie informacji (art. 216 ust. 6 Regulaminu). 3. Odpowiedź Komisji otrzymana dnia 30 czerwca 2015 r. Petycja Krajowa Rada Spółdzielcza złożyła petycję do Parlamentu Europejskiego, w której utrzymuje, że krajowe prawo bankowe regulujące funkcjonowanie banków spółdzielczych jest sprzeczne z zasadami i przepisami prawa UE. Uwagi Komisji Z treści petycji można wywnioskować, że Krajowa Rada Spółdzielcza wnosi następujące roszczenia w odniesieniu do regulacji ostrożnościowych: Roszczenie 1: Fundusze udziałowe nie wliczają się do funduszy własnych banku, ponieważ członkowie banków spółdzielczych mogą swobodnie wycofać udziały z banków spółdzielczych, co narusza zasadę określoną w art. 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych (CRR), zgodnie z którym dana instytucja ma możliwość nieograniczonego i niezwłocznego wykorzystania niektórych pozycji kapitału podstawowego CM\ docx PE v02-00 Zjednoczona w różnorodności

2 Tier I do pokrycia ryzyka lub strat, gdy tylko one wystąpią. Odpowiedź: Ocena kwalifikowalności wspomnianych wyżej funduszy udziałowych jest trudna do przeprowadzenia bez wiedzy na temat wszystkich warunków dotyczących tego instrumentu. Ogólna zasada określona w art. 26 ust. 1 CRR nie odnosi się do instrumentów kapitałowych i ażio emisyjnego, gdyż kryteria kwalifikowalności tych konkretnych instrumentów określa art. 28 CRR, w którym bardziej szczegółowo przedstawiono wyżej wspomnianą zasadę ogólną. Kryteria kwalifikowalności określone w art. 28 CRR zawierają wiele wyłączeń dla banków spółdzielczych (i innych spółek nie będących spółkami akcyjnymi), które są uzupełnione przepisami szczegółowymi dotyczącymi spółdzielni zawartymi w art. 29 CRR. Korzystanie z tych przepisów szczegółowych jest możliwe, jeżeli instytucja wchodzi w zakres definicji spółdzielni zgodnie z art. 27 lit. a) ppkt (ii) CRR, doprecyzowanej w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 241/2014. W przypadku Polski oznacza to przede wszystkim, że odpowiednie podmioty muszą być zarejestrowane jako bank spółdzielczy zgodnie z przepisami prawa bankowego. Dostarczone informacje nie pozwalają jasno ocenić, czy taka sytuacja ma miejsce w przypadku spółdzielni wspomnianych w petycji (założyliśmy jednak, że tak właśnie jest). Jednym znaczącym skutkiem przepisu zawartego w art. 27 CRR jest fakt, że to polskie prawo zasadniczo definiuje spółdzielnię, a organ nadzorczy może (ale nie ma takiego obowiązku) 1 sklasyfikować instytucję działającą w formie spółdzielni jako bank spółdzielczy na potrzeby CRR. Ponadto nie jest jasne dokładne znaczenie zawartego w petycji sformułowania swobodnie wycofać. Zgodnie z CRR banki muszą uzyskać zezwolenie nadzorcze na obniżenie swojego kapitału regulacyjnego poprzez wykup udziałów. W przypadku spółdzielni organy nadzorcze mogą z wyprzedzeniem wydać takie zezwolenie dla konkretnej części kapitału regulacyjnego (w celu uznania modelu bankowości spółdzielczej, w której kredytobiorcy stają się członkami, a po spłacie kredytu rezygnują z członkostwa). Zgodnie z art. 29 ust. 2 lit. a) spółdzielnie muszą mieć możliwość odmowy wykupu udziałów, jeżeli nie zabrania tego prawo krajowe (co zgodnie z petycją nie dotyczy Polski). W związku z tym jeżeli sformułowanie swobodnie wycofać oznacza prawo członków do wycofania udziałów ze spółdzielni bez wymogu uzyskania zezwolenia nadzorczego, jak również bez możliwości odmowy wykupu ze strony spółdzielni, wówczas dostępność tych instrumentów w czasach kryzysu nie byłaby zagwarantowana, a uznanie ich za kapitał regulacyjny nie byłoby możliwe. Roszczenie 2: Fundusze udziałowe nie spełniają wymaganych warunków, ponieważ kapitał można wypłacić jedynie w razie likwidacji lub wtedy, gdy przepisy krajowe pozwalają na ograniczenie jego wykupu. Odpowiedź: Taka interpretacja CRR jest niepoprawna. Aby zakwalifikowanie instrumentów do kapitału podstawowego Tier I było możliwe, nie można zmniejszyć ani spłacić kwoty głównej instrumentów kapitałowych, z wyjątkiem takich przypadków jak likwidacja instytucji lub udzielenie zezwolenia nadzorczego na wydatki uznaniowe. Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. g), na który powołano się w petycji, instytucja nie może sugerować, że instrument będzie lub może zostać zmniejszony lub spłacony w innych okolicznościach niż w razie likwidacji 1 Art. 4 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 241/2014: Właściwe organy mogą uznać, że dany rodzaj przedsiębiorstwa uznawany na mocy mającego zastosowanie prawa krajowego kwalifikuje się jako spółdzielnia do celów części drugiej rozporządzenia (UE) nr 575/2013, jeżeli wszystkie warunki określone w ust. 2, 3 i 4 są spełnione. PE v /6 CM\ docx

3 instytucji lub za zezwoleniem nadzorczym oraz nie może dawać powodów, by sądzić, że takie zezwolenie zostanie udzielone1. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że niektóre państwa członkowskie zakazały spółdzielniom odmawiania wykupu udziałów członkowskich (w przypadku wystąpienia ze spółdzielni), spółdzielnie podlegające takim przepisom są wyłączone z ograniczenia zawartego w art. 28 ust. 1 lit. g). Zgodnie z treścią petycji prawo polskie nie zakazuje odmawiania wykupu udziałów spółdzielni, dlatego też wyłączenie to nie ma w tym przypadku zastosowania. Roszczenie 3: udziały będą spełniały wymagane warunki, ale zostaną wycofane do końca 2021 r. Można by zapobiec wycofaniu udziałów poprzez nowelizację ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych (zakłada się, że jest to odniesienie do prawa polskiego). Odpowiedź: Art. 484 i 486 CRR określają zasadę praw nabytych dla instrumentów i pozycji, które zostały zakwalifikowane jako fundusze własne dnia 31 grudnia 2011 r., lecz nie spełniały wymogów CRR. Wspomniane instrumenty i pozycje będą sukcesywnie wycofywane do dnia 31 grudnia 2021 r. Nie jest jasne, jakiego rodzaju nowelizację ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych zasugerowano w petycji, ale biorąc pod uwagę powody braku kwalifikowalności funduszy udziałowych, taka zmiana w polskim prawie mogłaby sprawić, że zgodnie z CRR będą one w pełni kwalifikowalne. W takim przypadku fundusze te liczyłyby się w pełni jako kapitał regulacyjny i nie podlegałyby wycofaniu. W tym miejscu należy podkreślić, że jeżeli odpowiadające im instrumenty nie są w pełni zgodne z CRR, zasada praw nabytych nie zostanie zastosowana w przypadku instrumentów wydanych po dniu 31 września 2011 r., co oznacza, że fundusze te w ogóle nie będą wchodzić w skład kapitału podstawowego Tier 1. Roszczenie 4: Polska ustawa o prawie bankowym zakazuje przyznawania korzystnych warunków członkom banku. Co więcej, pojawia się również problem ograniczeń w wypłacie dywidend o takich ograniczeniach decydują w rzeczywistości polskie organy nadzorcze w niesprecyzowanych sytuacjach, które są niezależnie oceniane przez organ nadzorczy. Odpowiedź: Sformułowanie korzystne warunki nie jest do końca jasne. Przyznawanie członkom spółdzielni korzystnych warunków prowadzenia działalności, takich jak niższe oprocentowanie kredytów, jest przyjętą praktyką, która nie jest zakazana przez prawo unijne. Jeżeli chodzi o ograniczenia w wypłacie dywidend, nie jest jasne, czego dotyczy roszczenie, ale prawdopodobnie ma ono związek z praktykami nadzorczymi polskich organów 1 Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. f) kwota główna instrumentów nie może zostać zmniejszona ani spłacona, z wyjątkiem takich przypadków, jak likwidacja instytucji lub udzielenie zezwolenia nadzorczego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. g) banki powinny bezpośrednio lub pośrednio wskazać, że kwota główna instrumentów może zostać zmniejszona lub spłacona w innych okolicznościach niż w razie likwidacji instytucji. Z uwagi na fakt, że jedynym innym dostępnym rozwiązaniem jest zezwolenie nadzorcze, banki nie powinny twierdzić, że je otrzymają. Co więcej, zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 241/2014: 1. Instytucja nie może przekazywać posiadaczom instrumentów informacji o wykupach, obniżeniach i odkupach instrumentów funduszy własnych przed uzyskaniem uprzedniego zezwolenia od właściwego organu. Art. 28 ust. 1 lit. g): przepisy regulujące dane instrumenty nie wskazują bezpośrednio ani pośrednio, że kwota główna instrumentów będzie lub może zostać zmniejszona lub spłacona w innych okolicznościach niż podczas likwidacji instytucji, a sama instytucja nie ogłasza takiej informacji przed emisją instrumentów lub w momencie ich emisji, z wyjątkiem instrumentów, o których mowa w art. 27, w przypadku których instytucja, zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym, nie może odmówić ich wykupu; CM\ docx 3/6 PE v02-00

4 nadzorczych. Roszczenie 5: Wymagane przepisy dotyczące płynności nie są dostosowane do działań i specyficznego charakteru spółdzielni. Odpowiedź: Art. 412 CRR nakłada ogólny wymóg dotyczący pokrycia płynności, o którym mowa bardziej szczegółowo w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 2015/61 z dnia 10 października 2014 r. (Dz.U. L11 z ). Rozporządzenie to zawiera wiele przepisów regulujących szczególne okoliczności w odniesieniu do spółdzielni. W szczególności art. 16 i 27 odnoszą się do traktowania depozytów wnoszonych przez bank spółdzielczy do instytucji centralnej jako wysokiej jakości aktywów płynnych. Inne artykuły, takie jak art. 7, 8, 29 i 34 również zawierają przepisy szczegółowe dotyczące spółdzielni. W związku z tym nie zgadzamy się z opinią, że wymogi dotyczące pokrycia płynności nie biorą pod uwagę specyficznej natury działalności banków spółdzielczych wynikającej z ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, jak również przede wszystkim nie uwzględniają wymogu ulokowania nadwyżki funduszy na koncie banku zrzeszającego. Wreszcie jeżeli chodzi o wymóg dotyczący stabilności finansowania netto, zgodnie z art. 413 ust. 1 CRR instytucje zapewniają właściwe spełnienie długoterminowych obowiązków za pomocą różnorodnych instrumentów stabilnego finansowania, zarówno w warunkach normalnych, jak i skrajnych. Ten wymóg ogólny jeszcze jednak nie obowiązuje, gdyż wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Ponadto szczegółowe przepisy dotyczące stabilności finansowania netto zależą od przedstawienia w stosownych przypadkach przez Komisję wniosku ustawodawczego zgodnie z art. 510 ust. 3 CRR oraz jego przyjęcia przez Parlament Europejski i Radę. Wniosek Bardziej szczegółowe odniesienie się do kwestii poruszonych w petycji jest niemożliwe z uwagi na jej niespójność i brak pełnych informacji. Wydaje się jednak, że kwestie te nie odnoszą się do prawa unijnego, tylko do polskiego prawa spółdzielczego i sposobu stosowania przepisów przez polskie organy nadzorcze. W związku z tym rozwiązanie kwestii poruszonych w petycji poprzez zmiany w prawie unijnym wydaje się mało prawdopodobne. 4. Dodatkowa odpowiedź Komisji (REV) otrzymana dnia 31 sierpnia 2016 r. Składający petycję ponawia skargi do Komisji dotyczące nieprzestrzegania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej przepisów prawa Unii Europejskiej. Pismem z dnia 8 lipca 2016 r. Komisja podtrzymała swoje poprzednie stanowisko (pisma Komisji z dnia 30 września 2015 r., z dnia 26 kwietnia 2014 r., z dnia 8 kwietnia 2014 r. i z dnia 11 maja 2011 r.), zgodnie z którym wskazane akty opisane w ostatniej skardze (2015/00533) nie stanowią naruszenia żadnego z przepisów Unii Europejskiej, i zakomunikowała składającemu petycję co następuje: Zakres zasad ustanowionych na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1435/2003 w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE) obejmuje spółdzielnie europejskie, która to forma prawna została stworzona w celu umożliwienia im działalności poza granicami państwa siedziby. Ten zakres nie obejmuje innych form spółdzielczości. Kontekstualna PE v /6 CM\ docx

5 wzmianka w motywie (6) preambuły rozporządzenia w brzmieniu: Narody Zjednoczone zachęciły rządy wszystkich krajów do stworzenia przyjaznego środowiska, które umożliwi spółdzielniom współuczestniczenie z innymi formami przedsiębiorczości na tej samej płaszczyźnie nie ustanawia żadnego prawnie wiążącego wymogu unijnego. W komunikacie Komisji COM(2004) 18 final w sprawie propagowania spółdzielczości w Europie wydano zalecenia dla państw członkowskich, lecz nie ustanowiono żadnego unijnego przepisu prawa mającego na celu rozwój spółdzielczości na szczeblu krajowym. Traktat o Unii Europejskiej stanowi w art. 3 ust. 3, że Unia [d]ziała na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest (...) społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności (...), podczas gdy w art. 4 ust. 3 stanowi, że państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Uniiˮ. Na podstawie dostarczonych informacji zastosowane w Polsce wobec spółdzielni przepisy i środki administracyjne nie wydają się zagrażać rozwojowi społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności. Artykuł 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz wynikające z niego art gwarantują swobodę przedsiębiorczości podmiotom gospodarczym, włącznie ze spółdzielniami, które zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w obrębie UE. Artykuł ten gwarantuje osobom fizycznym i prawnym z jednego państwa członkowskiego możliwość podejmowania działalności gospodarczej w innym państwie członkowskim. Elementy przedstawione w skardze nie pozwalają na stwierdzenie, że prawo polskie dotyczące spółdzielni mieszkaniowych narusza przepisy UE o swobodzie przedsiębiorczości zagwarantowanej w traktacie. Na podstawie informacji przekazanych w skardze nie wydaje się, by zostały naruszone przepisy dyrektywy usługowej 2006/123/WE obejmującej również sytuacje, w których usługodawca pragnie prowadzić działalność w swoim własnym państwie członkowskim. Ponadto jeżeli przynajmniej niektóre ze spółdzielni, o których mowa w petycji, prowadzą działalność w sektorze budownictwa socjalnego budownictwo socjalne jest wyłączone z dyrektywy usługowej na mocy art. 2 ust. 2 lit. j). Co do skierowanego przez składającego petycję do Komisji wezwania do zainicjowania zmian w prawie UE, aby zagwarantować wszystkim spółdzielniom w UE ochronę przed dyskryminacją w stosunku do innych form przedsiębiorczości w UE, Komisja uważa, że przepisy dyrektywy usługowej, a szczególnie art. 14 i 15, obejmują już obszerne przepisy dotyczące niedyskryminacji. Co do propozycji składającego petycję, by włączyć do prawa UE zawarte w zaleceniach Międzynarodowej Organizacji Pracy międzynarodowe zasady odnoszące się do CM\ docx 5/6 PE v02-00

6 przedsiębiorstw spółdzielczych, Komisja nie uważa tego za potrzebne, gdyż zostały one już zatwierdzone przez wszystkie państwa członkowskie. W związku z powyższym oraz zważywszy na to, że ostatnie pismo skierowane przez składającego petycję nie zawiera żadnych nowych elementów wskazujących na naruszenie prawa Unii Europejskiej, po wysłaniu dnia 14 marca 2016 r. pisma poprzedzającego zamknięcie sprawy Komisja zamknęła sprawę (2015/00533). Wniosek Nowy dokument w żaden sposób nie wpływa na zmianę wniosków Komisji. Co do sformułowanego przez składającego petycję zarzutu, że krajowe prawo bankowe regulujące funkcjonowanie banków spółdzielczych jest sprzeczne z zasadami i przepisami prawa UE, Komisja Europejska podtrzymuje swoją poprzednią odpowiedź, iż wydaje się (...), że kwestie te nie odnoszą się do prawa unijnego, tylko do polskiego prawa spółdzielczego i sposobu stosowania przepisów przez polskie organy nadzorcze. W związku z tym rozwiązanie kwestii poruszonych w petycji poprzez zmiany w prawie unijnym wydaje się mało prawdopodobne. PE v /6 CM\ docx