Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego / monografie / prawo cywilne Gerard Bieniek Henryk Pietrzkowski Wydanie 3 Warszawa 2013
Poszczególne części książki napisali: Gerard Bieniek i Henryk Pietrzkowski: rozdział III Gerard Bieniek: Uwagi wprowadzające, rozdział I, rozdział II, rozdział V, Uwagi końcowe (części te zaktualizował Henryk Pietrzkowski) Henryk Pietrzkowski: rozdział IV, aneks 1 i 2 Redaktor prowadzący: Joanna Pastuszka Opracowanie redakcyjne: Robert Stępień Opracowanie techniczne: Agnieszka Dymkowska Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by Lexis Nexis Polska Sp. z o.o. Warszawa 2013 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-278-0418-1 Lexis Nexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 022 572 95 00, faks 022 572 95 68 Infolinia: 022 572 99 99 Redakcja: tel. 022 572 83 26, 022 572 83 28, 022 572 83 11, faks 022 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail:biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl
Spis treści Spis treści Wykaz skrótów............................................... 7 Słowo wstępne............................................... 9 Uwagi wprowadzające........................................ 11 ROZDZIAŁ I. Skarb Państwa jako szczególna osoba prawna...... 17 ROZDZIAŁ II. Materialnoprawna reprezentacja Skarbu Państwa.. 25 ROZDZIAŁ III. Reprezentacja Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym...................................... 56 1. Sposoby zastępstwa procesowego Skarbu Państwa (ewolucja unormowań)................................................ 56 2. Zagadnienia procesowe związane z reprezentacją Skarbu Państwa.. 61 3. Ustalenie państwowej jednostki organizacyjnej właś ciwej do reprezentowania Skarbu Państwa........................... 83 ROZDZIAŁ IV. Zastępstwo procesowe Skarbu Państwa wykonywane przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa........................................ 133 1. Uwagi ogólne............................................... 133 2. Niewykonywanie przez Prokuratorię Generalną zastępstwa procesowego państwowych osób prawnych, Skarbu Państwa w postępowaniu karnym, a także państwowych jednostek organizacyjnych mających zdolność sądową..................... 140 3. Zastępstwo procesowe Skarbu Państwa w sprawach wymienionych w art. 189 1, art. 610 1 610 5, art. 610 6 610 7, art. 635 2, art. 655 1 oraz art. 922 k.p.c............................................ 143 4. Rodzaje zastępstwa procesowego wykonywanego przez Prokuratorię Generalną.................................................. 149 4.1. Obowiązkowe zastępstwo procesowe Skarbu Państwa wykonywane przez Prokuratorię Generalną. Przekazanie spraw innemu podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa........ 149 5
Spis treści 4.2. Fakultatywne zastępstwo procesowe wykonywane przez Prokuratorię Generalną. Przejęcie zastępstwa procesowego w sprawie.............................................. 158 4.3. Wyłączne zastępstwo procesowe wykonywane przez Prokuratorię Generalną. Możliwość przekazania spraw innemu podmiotowi............................................ 161 4.4. Zastępstwo procesowe Rzeczypospolitej Polskiej wykonywane przez Prokuratorię Generalną............................. 165 4.5. Zasady współdziałania Prokuratorii Generalnej z podmiotami reprezentującymi Skarb Państwa.......................... 166 5. Koszty postępowania w sprawach z udziałem Prokuratorii Generalnej.................................................. 172 ROZDZIAŁ V. Reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu cywilnym....................... 174 Uwagi końcowe............................................... 185 Aneks nr 1. Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu cywilnym (opracowanie graficzne)... 187 Aneks nr 2. Wybrane orzeczenia Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych, dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu cywilnym.............. 195 Aneks nr 3 1. Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1224).................................... 218 2. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.)....................... 226 6 www.lexisnexis.pl
Wykaz skrótów Wykaz skrótów a.rz.w. ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) Biul.Inf.SN Biuletyn Informacyjny Sądu Najwyższego dz.a.rz. ustawa z 4 wrześ nia 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 743) f.a.p. ustawa z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) k.k. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) Konstytucja ustawa z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) k.p. ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) k.p.k. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) k.s.h. ustawa z 15 wrześ nia 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) Lex system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer Lexis Nexis Lexis.pl Serwis Prawniczy Lexis Nexis Polska MOP Monitor Prawniczy NP Nowe Prawo NSA Naczelny Sąd Administracyjny ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 7
Wykaz skrótów OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich p.g.s.p. ustawa z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.) PiP Państwo i Prawo PN Przegląd Notarialny PP Prokuratura i Prawo PPH Przegląd Prawa Handlowego przep. wprow. ustawa z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) PS Przegląd Sądowy PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego p.u.s.p. ustawa z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 427 ze zm.) RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny RPr Radca Prawny SN Sąd Najwyższy ST Samorząd Terytorialny TK Trybunał Konstytucyjny u.d.l. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 217) u.g.n. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) u.k.w.h. ustawa z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) u.s.c. ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) z.w.u. ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1224) zm.p.g.s.p. ustawa z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 79, poz. 660) 8 www.lexisnexis.pl
Słowo wstępne Słowo wstępne Zakres tematyczny trzeciego wydania Reprezentacji Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego został poszerzony przez omówienie stanu prawnego wynikającego z licznych zmian legislacyjnych dotyczących zagadnień omówionych w publikacji, które weszły w życie po ostatnim wydaniu książki, tj. w minionych trzech latach. Opracowanie uwzględnia aktualne piśmiennictwo i orzecznictwo Sądu Najwyższego. Za aprobatą następców prawnych śp. Gerarda Bieńka podjąłem się kontynuacji i aktualizacji opracowanej przez Niego części książki. Henryk Pietrzkowski 9
Uwagi wprowadzające Uwagi wprowadzające 1. Skarb Państwa jest szczególną państwową osobą prawną, cywilnoprawną personifikacją państwa. Podstawą prawną istnienia i działania Skarbu Państwa jako osoby prawnej są art. 33 i 34 k.c., w których zamieszczono swoistą definicję Skarbu Państwa. Jak dotychczas nie uchwalono ustawy o organizacji Skarbu Państwa. Mimo braku ustawy Skarb Państwa z mocy art. 33 k.c. jest osobą prawną. W znaczeniu potocznym utożsamia się pojęcie Skarbu Państwa z pojęciem państwa. W istocie o Skarbie Państwa jako osobie prawnej mówi się wówczas, gdy państwo jako fiskus wykonuje za pomocą jednostek organizacyjnych (stationes fisci) niemających osobowości prawnej, swoje zadania społeczne i gospodarcze (dominium) pozbawione cech działania publicznoprawnego (działanie władcze imperium). Chodzi więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności. W takich przypadkach Skarb Państwa zgodnie z art. 34 k.c. jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. W rezultacie każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa. Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 11 maja 1999 r., I CKN 1148/97 1, Skarb Państwa stanowi jednolity podmiot; niezależnie od liczby wskazanych w pozwie i w orzeczeniu sądowym jednostek organizacyjnych, stroną jest zawsze Skarb Państwa, a nie wskazane jednostki. Jeżeli państwo działa jako władza na podstawie prawa konstytucyjnego i ustaw o charakterze ustrojowym, niebędących normami prawa 1 OSNC 1999, nr 12, poz. 205, LexisNexis nr 342797. 11
Uwagi wprowadzające cywilnego, to nie występuje jako Skarb Państwa osoba prawna. Państwo, działając w ramach imperium, nie wkracza w stosunki cywilnoprawne. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że te same państwowe jednostki organizacyjne mogą występować zarówno wówczas, gdy państwo działa w ramach imperium, jak i wówczas, gdy działa w ramach dominium (por. uchwałę składu 7 sędziów SN z 21 wrześ nia 1993 r., III CZP 72/93 2 ). Jeżeli Skarb Państwa okreś la się mianem szczególnej państwowej osoby prawnej, to dlatego, że w porównaniu z innymi osobami prawnymi, w tym państwowymi osobami prawnymi, Skarb Państwa nie musi mieć ustawy ustrojowej; nie ma organów 3, statutu ani siedziby 4. Zagadnieniom tym poświęcono rozdział I opracowania. 2. Zgodnie z art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilno-prawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Jednocześnie, według art. 44 1 1 k.c., własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Wynika z tego jednoznacznie, że mienie państwowe (własność i inne prawa majątkowe) może po dniu 1 lutego 1989 r. przysługiwać albo Skarbowi Państwa, albo innym państwowym osobom prawnym. Przy stosowaniu tych przepisów należy mieć na względzie art. 3 ust. 2 z.w.u. Zgodnie z jego treścią, jeżeli z odrębnych przepisów nie wynika, jakiej państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe do składnika mienia państwowego, prawa te przysługują Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez ministra właś ciwego do spraw Skarbu Państwa. 3. W przepisach Kodeksu cywilnego nie doprecyzowano właś ciwej dla Skarbu Państwa konstrukcji statio fisci o treści materialnoprawnej. Brak konstrukcji prawnej będącej odpowiednikiem art. 67 2 k.p.c., w której zawarto by wyraźne stwierdzenie, że Skarb Państwa występuje w stosun- 2 OSNCP 1994, nr 3, poz. 49, LexisNexis nr 300662. 3 Tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z 28 marca 1995 r., I CRN 24/95, OSP 1995, nr 12, poz. 251, LexisNexis nr 304416; odmiennie Z. Radwański, Prawo cywilne część ogólna, Warszawa 1997, s. 167. 4 Tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z 28 marca 1995 r., I CRN 24/95, OSP 1995, nr 12, poz. 251. 12 www.lexisnexis.pl
Uwagi wprowadzające kach cywilnoprawnych przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa. Innymi słowy, brakuje unormowania pojęcia reprezentacji Skarbu Państwa, dotyczącego czynności materialnoprawnych. Stwierdza się jednak zgodnie, że w obrocie cywilnoprawnym Skarb Państwa uczestniczy przez organy kompetentnych, w okreś lonym zakresie, państwowych jednostek organizacyjnych 5. Można zatem przyjąć, że reprezentowanie Skarbu Państwa w zakresie czynności materialnoprawnych wyprowadzano z dwóch źródeł: 1) z konstrukcji art. 67 2 k.p.c., w którym przyjęto, że za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. W zakresie okreś lonym odrębną ustawą za Skarb Państwa czynności procesowe podejmuje Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa; 2) z przepisów dotyczących przedmiotu i zakresu działania poszczególnych państwowych jednostek organizacyjnych. Pogląd ten należy zweryfikować, uwzględniając zmianę stanu prawnego dokonanego ustawą z 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw 6. W szczególności w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa 7 dodano przepisy art. 17a i 17b, zgodnie z którymi organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właś ciwością i w zakresie okreś lonym w przepisach odrębnych (art. 17a ust. 1), jednostki budżetowe zaś gospodarują na zasadach racjonalnej i oszczędnej gospodarki mieniem Skarbu Państwa, w które zostały wyposażone, zapewniają ochronę tego mienia, mogą zbywać składniki rzeczowe majątku ruchomego (art. 17b). Można więc przyjąć, że te przepisy oraz obowiązujący uprzednio art. 17 tej ustawy stanowią ogólną normatywną podstawę okreś lenia prawnoma- 5 M. Pazdan, w: Kodeks cywilny komentarz, t. I, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2005, s. 135. 6 Dz.U. Nr 240, poz. 2055 ze zm. 7 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1224. 13
Uwagi wprowadzające terialnej reprezentacji Skarbu Państwa. Tej problematyce poświęcono rozdział II opracowania. 4. Prawnomaterialna koncepcja Skarbu Państwa jako jednolitej osoby prawnej, o szczególnym charakterze i cechach, oraz wynikające z niej konsekwencje są źródłem wielu wątpliwości i trudności natury czysto praktycznej. Ogólnie można wyróżnić dwie grupy zagadnień. Pierwsza wiąże się niewątpliwie z faktem przeniesienia na forum procesowe jednolitej materialnoprawnej koncepcji Skarbu Państwa, za który zgodnie z art. 67 2 zd. 1 k.p.c. czynności procesowe podejmują różne państwowe jednostki organizacyjne, bez uwzględnienia tego, że często jednostki te mają odrębne interesy. Powoduje to kłopoty w prawidłowym stosowaniu różnych konstrukcji procesowych w postępowaniu cywilnym toczącym się z udziałem Skarbu Państwa jako strony (uczestnika postępowania). Druga grupa zagadnień dotyczy trudności związanych z prawidłowym ustaleniem statio fisci, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie. Trudności te są potęgowane z jednej strony licznymi zmianami dotyczącymi zakresu działania różnych państwowych jednostek organizacyjnych, będącymi następstwem wprowadzonych reform (administracji publicznej, ubezpieczenia zdrowotnego, oświaty i ubezpieczeń społecznych), z drugiej wejściem w życie z dniem 15 marca 2006 r. ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 8. Te zagadnienia wyznaczają zakres i przedmiot rozważań dotyczących reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym, zamieszczonych w rozdziałach III i IV opracowania. 5. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dokonano reformy administracji publicznej, obejmującej administrację rządową i samorządową. Zmiany te są następstwem wejścia w życie kilku zasadniczych aktów prawnych, do których należy przede wszystkim zaliczyć: ustawę z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie 9, zastąpioną ustawą z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wojewódz- 8 Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze zm. 9 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm. Ustawa utraciła moc 1 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 82 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). 14 www.lexisnexis.pl